MEDEDELING AAN DE LEDEN

Transcriptie

1 EUROPEES PARLEMENT Commissie verzoekschriften MEDEDELING AAN DE LEDEN Betreft: Verzoekschrift nr. 1240/2013, ingediend door Rodica Ionela Bazgan (Roemeense nationaliteit), over vrijheid van verkeer in de Europese Unie 1. Samenvatting van het verzoekschrift Indienster, die al drie jaar op Cyprus werkt, verklaart dat ze twee jaar geleden trouwde met een onderdaan van een derde land die vervolgens een verblijfsvergunning verkreeg op Cyprus. Daar ze haar vakantie samen met haar echtgenoot wilde doorbrengen in België en niet op de hoogte was van de bepalingen van Richtlijn 2004/38/EG, belde ze de Duitse ambassade in Nicosia op om te vragen welke papieren haar echtgenoot nodig had. Nadat ze een groot aantal documenten in verschillende stappen moest indienen, werd de echtgenoot van indienster uiteindelijk een visum geweigerd omdat hij werd beschouwd als een gevaar voor de veiligheid in een of meer lidstaten uit hoofde van Verordening (EG) nr. 562/2006. Indienster is van mening dat het recht op vrijheid van verkeer binnen de Europese Unie van haar en van haar echtgenoot ernstig geschonden zijn. 2. Ontvankelijkheid Ontvankelijk verklaard op 2 april De Commissie is om inlichtingen verzocht (artikel 216, lid 6, van het Reglement). 3. Antwoord van de Commissie, ontvangen op 29 september 2014 Artikel 21 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bepaalt dat iedere burger van de Unie het recht heeft vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. CM\ doc PE v01-00 In verscheidenheid verenigd

2 Deze beperkingen en voorwaarden zijn terug te vinden in Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden 1. Richtlijn 2004/38/EG is van toepassing ten aanzien van EUburgers die zich begeven naar of verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten, en op hun familieleden die hen begeleiden of zich bij hen voegen (artikel 3, lid 1). Familieleden van EU-burgers hebben het recht zich te begeven naar (artikel 5, lid 1) en te verblijven in (artikel 7, lid 1, onder d)) de lidstaat, ofschoon lidstaten familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, mogen onderwerpen aan een visumplicht (artikel 5, lid 2). a) Wanneer het familielid dat niet de nationaliteit van een lidstaat bezit, al bij de EU-burger verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan de EU-burger de nationaliteit bezit, en beschikt over een geldige verblijfskaart als bedoeld in artikel 10 van de richtlijn, bepaalt artikel 5, lid 2, dat het bezit van een geldige verblijfskaart het familielid dat niet de nationaliteit van een lidstaat bezit en de EU-burger begeleidt of vergezelt naar een andere lidstaat, vrijstelt van de visumplicht. Hieruit volgt dat de echtgenoot van indienster, indien hij in het bezit was van een verblijfskaart als bedoeld in artikel 10, onjuist geïnformeerd is over de noodzaak van een inreisvisum voor België. De visumvrijstelling geldt echter niet wanneer de echtgenoot geen verblijfskaart als bedoeld in de richtlijn bezit, maar een andere verblijfskaart die op een andere rechtsgrond is afgegeven, zoals een uit hoofde van het nationale recht afgegeven verblijfsvergunning (de term die indienster gebruikt). b) Indien de echtgenoot inderdaad was onderworpen aan een inreisvisumplicht voor België, dan zou hij overeenkomstig artikel 5, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 810/2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) het visum normaal gesproken moeten aanvragen op Cyprus, in het consulaat van de lidstaat die de enige of belangrijkste reisbestemming is. Wanneer een lidstaat een vertegenwoordigingsovereenkomst heeft gesloten met een andere Schengenlidstaat, mag die andere lidstaat evenwel visumaanvragen beoordelen en visa afgeven namens de eerste lidstaat. Het lijkt erop dat België een dergelijke overeenkomst heeft gesloten met Duitsland voor visumaanvragen op Cyprus. c) Wat betreft de visumaanvraag en de afgifte van het visum gelden bijzondere regels voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en een EU-burger begeleiden of vergezellen naar een andere lidstaat dan die waarvan de EU-burger de nationaliteit bezit. Het Hof van Justitie van de Europese Unie 2 bevestigde met name dat familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten overeenkomstig artikel 5, lid 2, van de richtlijn niet alleen het recht hebben om zich te begeven naar het grondgebied van de lidstaat, maar ook om daartoe een inreisvisum te verkrijgen. De lidstaten moeten deze personen alle faciliteiten bieden om de nodige visa te verkrijgen en hun deze onverwijld en gratis via een versnelde procedure ter beschikking stellen. 1 Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (PB L 158 van , blz. 77). 2 Zie onder meer het arrest van het Hof van 31 januari 2006 in zaak C-503/03Commissie vs. Spanje (Jurispr. 2006, blz. I-1097). PE v /5 CM\ doc

3 Aangezien dit recht uitsluitend samenhangt met familiebanden met de EU-burger, mogen de nationale autoriteiten de familieleden vragen de volgende documenten voor te leggen: een identiteitsbewijs bijvoorbeeld een geldig paspoort op basis waarvan de nationale autoriteiten kunnen vaststellen wiens aanvraag ze in behandeling nemen; een bewijs van familiebanden bijvoorbeeld een geldige huwelijksakte op basis waarvan de nationale autoriteiten kunnen vaststellen of de aanvrager al dan niet familielid is van een EU-burger; en een bewijs dat de EU-burger op dit moment het EU-recht van vrij verkeer geniet in de lidstaat van ontvangst of dit recht zal uitoefenen wanneer zijn of haar familielid aankomt in de lidstaat van ontvangst. Op basis hiervan kunnen de nationale autoriteiten vaststellen of de aanvrager samen met de EU-burger in de lidstaat van ontvangst zal verblijven. Er mogen geen andere documenten worden gevraagd, zoals een huisvestingsverklaring, een werkgeversverklaring, een bewijs van voldoende middelen of salaris, een uitnodiging of een retourticket. Bijgevolg kan een geldig huwelijkscertificaat worden gevraagd, maar niet de andere documenten waar volgens indienster om werd verzocht (een kopie van het huurcontract, salarisafrekeningen, rekeningoverzichten en een energieafrekening). d) Het recht om een inreisvisum te verkrijgen is echter niet onvoorwaardelijk, aangezien het EU-recht de lidstaten de mogelijkheid biedt familieleden van een EU-burger de toegang tot hun grondgebied te ontzeggen indien zij een gevaar voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid vormen in de zin van hoofdstuk VI van Richtlijn 2004/38/EG of indien er sprake is van fraude of misbruik. Deel III van de handleiding voor de behandeling van visumaanvragen en de wijziging van afgegeven visa bevat operationele instructies inzake de tenuitvoerlegging van de specifieke regels met betrekking tot visumaanvragers die familieleden van een EU-burger zijn en niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten. De handleiding is gebaseerd op het beginsel dat Richtlijn 2004/38/EG een lex specialis is ten aanzien van de visumcode, hetgeen betekent dat de visumcode alleen van toepassing is waar de richtlijn geen specifieke regels voorschrijft. De niet-wettelijk bindende handleiding bepaalt dat familieleden van een EU-burger die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten uitsluitend om de volgende redenen een visum kan worden geweigerd: de visumaanvrager heeft niet kunnen aantonen dat hij onder de richtlijn valt op basis van de visumaanvraag en de bijgevoegde ondersteunende documenten uit hoofde van punt 3.6; de nationale autoriteiten tonen aan dat de visumaanvrager een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid; of de nationale autoriteiten tonen aan dat er sprake is van misbruik of fraude. CM\ doc 3/5 PE v01-00

4 In de laatste twee gevallen ligt de bewijslast bij de nationale autoriteiten, die bewijs moeten kunnen leveren voor hun bewering dat de visumaanvrager geen inreisvisum had moeten krijgen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid of om redenen van misbruik of fraude. De autoriteiten moeten een overtuigende zaak kunnen opbouwen, met eerbiediging van alle waarborgen die Richtlijn 2004/38/EG biedt. Het besluit om een visumaanvraag om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid of om redenen van misbruik of fraude af te wijzen, moet voldoen aan het proportionaliteitsbeginsel en moet uitsluitend worden gebaseerd op het persoonlijke gedrag van de betrokkene, die een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging moet vormen die een van de fundamentele belangen van de samenleving aantast. Een afwijzing moet schriftelijk ter kennis worden gebracht, volledig met redenen worden omkleed, alle feitelijke en juridische gronden voor het negatieve besluit vermelden en aangeven waar en wanneer beroep kan worden ingesteld, zodat de betrokkene doeltreffende stappen kan zetten om zich te verdedigen. Indienster heeft onvoldoende inlichtingen verstrekt om te kunnen beoordelen of aan al deze waarborgen uit hoofde van de richtlijn is voldaan. Wat betreft de gronden voor het afwijzen van de visumaanvraag, zoals hierboven uitgelegd, is het strijdig met de richtlijn om te weigeren een visum af te geven, omdat de informatie over het doel en de omstandigheden van het beoogde verblijf onbetrouwbaar was, en omdat niet kon worden vastgesteld of de aanvrager voornemens was het grondgebied van de lidstaten vóór het verstrijken van het visum te verlaten. Dit zijn namelijk geen rechtsgeldige gronden die de lidstaten kunnen inroepen om familieleden van een reizende EU-burger die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, een visum te weigeren. Bovendien is het in strijd met de richtlijn om de afgifte van een visum te weigeren uitsluitend op grond dat de aanvrager door een of meer lidstaten in het Schengeninformatiesysteem (SIS) is opgenomen. Hoewel een opneming in het SIS een aanwijzing is dat er een reden is die het rechtvaardigt de betrokkene de toegang tot de Schengenruimte te weigeren, moet deze aanwijzing worden gestaafd door inlichtingen aan de hand waarvan de lidstaat die het SIS raadpleegt, vooraleer de toegang tot de Schengenruimte te weigeren, kan vaststellen of de aanwezigheid van de betrokkene in die ruimte een werkelijke, actuele en voldoende gevaarlijke bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast 1. In dit kader brengt het beginsel van loyale samenwerking met zich mee dat de lidstaat die het SIS raadpleegt, naar behoren rekening moet houden met de door de signalerende lidsta(a)t(en) verstrekte informatie, en eveneens dat de laatstgenoemde lidstaat eerstgenoemde lidstaat de bijkomende inlichtingen ter beschikking moet stellen aan de hand waarvan deze de omvang van het gevaar dat de gesignaleerde persoon kan opleveren, concreet kan beoordelen 2. Tot slot zijn dezelfde redenering en beginselen van toepassing wanneer het visum wordt afgewezen uitsluitend op grond dat de visumaanvrager overeenkomstig artikel 5, lid 1, onder e) van de Schengengrenscode en artikel 21, lid 1, van de Visumcode wordt beschouwd als een bedreiging voor de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van een van de lidstaten, en met name 1 Zaak C-503/03 Commissie vs. Spanje (Jurispr. 2006, blz. I-1097), par Zaak C-503/03 Commissie vs. Spanje (Jurispr. 2006, blz. I-1097), par. 56. PE v /5 CM\ doc

5 wanneer hij niet om dezelfde redenen met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staat in de nationale databanken van de lidstaten. e) Tot slot geeft de richtlijn de betrokkene het recht om beroep aan te tekenen tegen beslissingen die tegen hem zijn genomen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. De aanvrager kan derhalve overwegen om bij herhaaldelijke afwijzing door het Duitse consulaat beroep in te stellen overeenkomstig de Duitse procedureregels. Conclusie Ofschoon de gronden waarop de visumaanvraag van de echtgenoot van indienster is afgewezen, in strijd lijken te zijn met Richtlijn 2004/38/EG, zijn de desbetreffende bepalingen van die richtlijn correct omgezet in Duits recht. Aangezien de diensten van de Commissie geen vergelijkbare gevallen kennen, lijkt hier sprake te zijn van een op zichzelf staand geval van onjuiste toepassing van nationale bepalingen waarmee het EU-recht correct is omgezet. In deze omstandigheden is het in de eerste plaats aan de nationale rechters om onderzoek te doen naar de weigering om een inreisvisum te verlenen. CM\ doc 5/5 PE v01-00