CONCURRENTIEBEVORDERING OP ONTWIKKELINGSLOCATIES Advies aan het ministerie van VROM c.s.

CONCURRENTIEBEVORDERING OP ONTWIKKELINGSLOCATIES Advies aan het ministerie van VROM c.s. Stec Groep, KUN & Bureau Overwater Peter van Geffen, Esther Geuting, Barrie Needham, Peter Overwater en Luc Erps 5 april 2002

INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING 1. INLEIDING 1 1.1 Uw vraag 1 1.2 Uitgangspunten van dit rapport 5 1.3 Onze aanpak 10 1.4 Leeswijzer 11 2. BEVINDINGEN EN AANBEVELINGEN 13 BOUWSTEENRAPPORTAGES a. Concurrentie op ontwikkelingslocaties in relatie tot grondposities b. Instrumenten voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties c. Bevordering van kwaliteit in het ontwikkelingsproces d. Gebruik van instrumenten om concurrentie en kwaliteit te bevorderen bij verschillende grondposities e. Reglement voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties SEPARAAT BRONNENBOEK 1. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties in de Nederlandse gemeentepraktijk 2. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties in het buitenland bij faciliterend grondbeleid 3. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties en de Europese aanbestedingsregelgeving 4. Een checklist voor kwaliteit op ontwikkelingslocaties 5. Bronnen en begrippen

1. INLEIDING In dit hoofdstuk leest u over de achtergrond van de voorliggende studie. In paragraaf 1.1 staat de vraag die het Rijk ons stelde. In paragraaf 1.2 geven we de uitgangspunten van het rapport en in paragraaf 1.3 staat de onderzoeksaanpak. Paragraaf 1.4 is de leeswijzer voor de rest van het rapport en onderliggende bouwstenen. 1.1 Uw vraag Het Rijk signaleert op locatieniveau concurrentie om de ontwikkelingsmarkt, maar nauwelijks op de vastgoedmarkt (via plankwaliteit) In de recente Nota Grondbeleid signaleert het Rijk dat de prijzen van woningen het afgelopen decennium sterker stegen dan de kwaliteit van de woningen, waardoor een verslechtering van de prijskwaliteitverhouding is ontstaan. De prijs-kwaliteitverhouding komt in principe in evenwicht door meer aanbod op de woningmarkt. Het Rijk kan ervoor zorgen dat meer grond beschikbaar komt voor woningbouw; dit is een oplossing voor de lange termijn en in het licht van het ruimtelijk beleid volgens de Vijfde Nota slechts beperkt mogelijk. Dit heeft dus geen effect op de korte termijn. Een oplossing die volgens de Nota Grondbeleid op de korte termijn wel kan bijdragen aan het verbeteren van de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling is vergroting van de concurrentie op locatieniveau. Het kabinet heeft zich voorstander verklaard van deze insteek. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties is één van de middelen hiertoe. 1 Het verdient vooraf opmerking dat de prijs-kwaliteitverhouding op ontwikkelingslocaties niet alleen door de mate van concurrentie op een locatie wordt bepaald. De prijsstijgingen in met name de woningmarkt van de afgelopen jaren, zijn zeker ook het gevolg van de veranderingen in de vraag-aanbodverhouding op de markt voor koopwoningen (bestaande bouw en nieuwbouw). De vraag naar koopwoningen is de laatste jaren zeer hoog geweest, onder andere als gevolg van het toenemend aantal tweeverdieners, de lage rentestand en 1 in paragraaf 1.2 lichten we het begrip ontwikkelingsproces, met haar verschillende deelmarkten en hoe we hiermee in dit rapport omgaan, verder toe Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 1

verruiming van de hypotheekmogelijkheden. Dit heeft er in de eerste plaats toe geleid dat juist in de bestaande bouw de prijs-kwaliteitverhouding sterk is gedaald: bij gelijkblijvende kwaliteit is de prijs gestegen. Het heeft er in de tweede plaats toe geleid dat gemeenten en marktpartijen ruime marges hebben behaald op hun grondexploitatie op ontwikkelingslocaties die in mindere mate tot verhoging van de kwaliteit van de locatieontwikkeling hebben geleid. Het Rijk wil op korte termijn deze marges ter beschikking zien voor verhoging van de kwaliteit en acht concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties hiervoor het aangewezen middel. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties heeft belangrijke voordelen voor burgers, gemeenten en marktpartijen (maar ook nadelen) Naast voordelen voor burgers zoals de grotere keuzevrijheid in de huisvestingsvraag op de nieuwbouwmarkt, een hogere prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling 2, biedt marktselectie in concurrentie ook belangrijke voordelen voor gemeenten. In de eerste plaats kunnen meerdere aanbieders van hetzelfde product 3 - gegeven bepaalde randvoorwaarden - zorgen voor kostenefficiency. Doordat ontwikkelingsopgaven getoetst worden op prijs-kwaliteitverhouding worden marktpartijen bovendien geprikkeld om goed te blijven presteren. Dit vergroot de creativiteit van ontwikkelende partijen 4. Voor marktpartijen is een belangrijk voordeel dat deze op termijn hun investeringsbudgetten niet langer hoeven te steken in grondverwerving en zich meer kunnen richten op de kernactiviteiten van de onderneming 5. 2 bron: Nota Grondbeleid, de vooronderstelling dat meer concurrentie op ontwikkelingslocaties leidt tot een hogere prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling is geen onderwerp van studie in dit onderzoekstraject 3 denk aan woningen op een uitbreidingslocatie 4 het is niet gezegd dat marktselectie in concurrentie per se leidt tot verlaging van de kosten in de vastgoedontwikkeling: als partijen vaker in concurrentie inschrijven op bouwopgaven, zullen de kosten voor inschrijving een groter deel uit gaan maken van de totale ontwikkelingskosten. Gemeenten kunnen dit probleem tackelen door het aantal inschrijvende partijen te beperken en te werken met een procedure van voorselectie, die het aantal inschrijvers met een uitgebreid planontwerp inperkt 5 zie ook bouwsteen a voor meer informatie over voor- en nadelen van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties voor burgers, gemeenten en marktpartijen Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 2

Gemeenten zien hun positie in het ontwikkelingsproces veranderen en vinden het lastig om concurrentie te bevorderen Door de veranderde eigendomsverhoudingen op de grondmarkt, hebben de marktverhoudingen op ontwikkelingslocaties de afgelopen decennia voor de meeste betrokken partijen een meer diffuus karakter gekregen. Daarnaast zijn op locatieniveau gemengde grondposities ontstaan: daarbij is noch van 100% actief, noch van 100% faciliterend grondbeleid sprake. Deze situatie is een van de redenen waarom gemeenten ervaren dat ze weinig mogelijkheden hebben om concurrentie in de locatieontwikkeling te bevorderen. Gemeenten voerden tot eind jaren tachtig met name actief grondbeleid en hadden feitelijk een min of meer monopolistische positie op nieuwbouwlocaties door (privaatrechtelijke) verwerving van bouwgronden. Ze maakten deze gronden bouwrijp en woonrijp om deze vervolgens te verkopen aan door hen geselecteerde ontwikkelaars. De laatste jaren hebben projectontwikkelaars, die zich kunnen beroepen op zelfrealisatie, omvangrijke grondposities op woningbouwlocaties verworven. Marktpartijen beschikken op locatieniveau steeds vaker over (weinig versnipperde) natuurlijke monopolies en oligopolies in uitleglocaties en herstructureringslocaties 6, naast gebieden met veel verschillende (versnipperde) ontwikkelingsgerechtigde grondeigenaren, waaronder niet zelden ook de gemeente. Juist in situaties waarin gemeenten te maken hebben met gemengde grondposities of grondeigendom van ontwikkelende marktpartijen, lijkt het gemeenten te ontbreken aan mogelijkheden om concurrentie te bevorderen. Het Rijk constateert tevens dat in de situatie waarin de gemeente grond heeft verworven, meestal ook weinig sprake is van concurrentie. Reden hiervan is dat gemeenten nog veel kiezen voor procedures van marktselectie waarbij ontwikkelaars niet of nauwelijks met elkaar hoeven concurreren. In de Nota Grondbeleid is aangekondigd dat indien gemeenten de gronden via de Wvg verkregen hebben, het in concurrentie selecteren van marktpartijen mogelijk verplicht zal worden gesteld. Situaties waarin gemeentelijk grondeigendom minnelijk is verworven of na onteigening in gemeentebezit is gekomen, worden in de Nota Grondbeleid buiten beschouwing gelaten. In het notaoverleg met de Tweede Kamer op 28 mei 2001 heeft 6 op herstructureringslocaties bestaan de marktpartijen deels uit woningcorporaties Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 3

Staatssecretaris Remkes de suggestie gedaan het in concurrentie selecteren van marktpartijen ook bij deze situaties te verplichten. Dit onderzoek moet mede antwoord geven op de voor- en nadelen van een algehele verplichting en de wijze waarop deze op hoofdlijnen vormgegeven zou kunnen worden. Kernvraag van dit rapport is: hoe kan de concurrentie tussen marktpartijen op locatieniveau vergroot worden? Het Rijk heeft ons 7 gevraagd na te gaan hoe zij in het ontwikkelingsproces concurrentie op locatieniveau kan bevorderen. Dan gaat het zowel om de mogelijkheden binnen bestaande wetgeving als mogelijkheden die nieuwe wetgeving vereisen. Het gaat om vragen als: hoe kan de gemeente beleid voor concurrentiebevordering bij actief grondbeleid vormgeven? Welke manieren van concurrentiebevordering zijn denkbaar en wat zijn hun sterke en zwakke punten? wat is de rol van de regelgeving zoals deze door de Europese Unie is opgesteld? hoe en wanneer selecteren gemeenten marktpartijen? Wat zijn hun motieven en ervaringen? welke alternatieve instrumenten om concurrentie op ontwikkelingslocaties te bevorderen zijn denkbaar bij actief grondbeleid? wat zijn de voor- en nadelen van een algehele verplichting tot marktselectie in concurrentie? hoe kan een gemeente concurrentie op ontwikkelingslocaties bevorderen als zij zelf geen eigenaar van de grond is? welke methoden om concurrentie op ontwikkelingslocaties bij faciliterend grondbeleid te bevorderen zijn of worden in het buitenland toegepast? Vooronderstelling in de Nota Grondbeleid is dat vergroting van de concurrentie op locatieniveau leidt tot verbetering van de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling en vergroting van de keuzevrijheid en zeggenschap van burgers. Deze vooronderstelling is expliciet geen onderwerp van studie: dit onderzoek geeft dus geen antwoord op de vraag of meer concurrentie op locatieniveau inderdaad leidt tot een betere prijskwaliteitverhouding in de nieuwbouwmarkt en meer zeggenschap voor burgers. Wel inventariseren we kort de mogelijkheden om een hogere kwaliteit 8 in het ontwikkelingsproces te bevorderen, zonder maatregelen om de concurrentie te bevorderen en op grond van bestaande en nieuwe 7 Stec Groep, KUN & Bureau Overwater Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 4

instrumenten, zoals het beeldkwaliteitsplan en een Grondexploitatiewet. Dit om in beeld te krijgen wat indien meer concurrentie moeilijk of onmogelijk realiseerbaar is de manieren van de overheid zijn om (een deel van) dezelfde doelen als concurrentiebevordering 9 op ontwikkelingslocaties na te streven. 1.2 Uitgangspunten van dit rapport Op dit moment is er te weinig concurrentie op een aantal ontwikkelingslocaties. Het onderwerp heeft echter veel verschillende aspecten en mogelijke invalshoeken. We bakenen het onderzoek daarom duidelijk af. Achtereenvolgens lichten we hieronder toe wat in dit onderzoek bedoeld is met concurrentie en het ontwikkelingsproces. a. Concurrentie kan worden uiteengerafeld in de keuze die de gemeente heeft en de keuze die de burger heeft Concurrentie op ontwikkelingslocaties heeft betrekking op verschillende doelen die het Rijk kan nastreven. Het gaat volgens de Nota Grondbeleid om twee doelen: 1. het vergroten van de concurrentie op locatieniveau door het aantal ontwikkelaars en bouwers van woningen of ander vastgoed op een locatie te vergroten. Dit moet de prijs-kwaliteitverhouding van de woningen en ander vastgoed vergroten en is dus in het belang van de burger. 2. het door gemeenten selecteren van partijen (ontwerpers, ontwikkelaars, bouwers) in concurrentie met elkaar, in gevallen waar gemeenten grond of opdrachten te vergeven hebben. Voor gemeenten is het, vanuit de optiek van het kunnen bereiken van een hogere kwaliteit, belangrijk meer keuze te hebben in met wie ze in zee gaan. We gaan, in overeenstemming met de Nota Grondbeleid, uit van de veronderstelling dat het bereiken van deze doelen leidt tot vergroting van de keuzemogelijkheden en de zeggenschap van burgers en ondernemers in hun huisvestingsbehoefte op de nieuwbouwmarkt. 8 het gaat om mogelijkheden die de gemeente heeft om de kwaliteitseisen en wensen van de gemeente voor het plan en het vastgoed vast te leggen als randvoorwaarden voor marktpartijen 9 een belangrijke doelstelling van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties is het vergroten van de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling. We signaleren naast concurrentiebevordering nog andere instrumenten om de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling te verbeteren, namelijk door gebruik te maken van manieren om kwaliteitseisen en wensen beter vast te leggen in gemeentelijke plannen Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 5

b. We onderscheiden verschillende fasen in het ontwikkelingsproces. Dit onderzoek heeft alléén betrekking op de ontwikkelingsmarkt op locatieniveau In het ontwikkelingsproces is sprake van verschillende deelmarkten 10 : De vastgoedmarkt, ofwel de markt voor vastgoeddiensten, waarbij de vragers (huishoudens) naar vastgoed te maken hebben met aanbieders van vastgoed (hetzij uit de bestaande voorraad door andere huishoudens, hetzij van projectontwikkelaars); De ontwikkelingsmarkt, ofwel de markt voor bouwdiensten voor woningbouw en utiliteitsbouw, waarbij ontwikkelaars bouwdiensten vragen aan bouwaannemers. Het eindproduct van deze markt is nieuwbouw. Dit rapport gaat met name over het bevorderen van concurrentie op de ontwikkelingsmarkt; De grondmarkt, ofwel de markt voor bouwrijpmakingsdiensten en de markt voor ruwe bouwgrond: - bouwrijpmakingsdiensten, waarbij eigenaars van ruwe bouwgrond (projectontwikkelaars bij faciliterend grondbeleid en gemeenten bij actief grondbeleid) bouwrijpmakingsdiensten vragen aan aanbieders op deze markt; - markt voor ruwe bouwgrond, waarbij vragers naar ruwe bouwgrond (projectontwikkelaars of gemeenten) over de grond onderhandelen met eigenaren van ruwe bouwgrond. Hoewel er geen sprake is van overtredingen van de Mededingingswet constateert de NMa in haar brief aan de heer Duivesteijn dat de concurrentie op Vinex-locaties niet op alle betrokken markten optimaal is 11. In tabel 1 geven we de relaties tussen de verschillende deelmarkten in het ontwikkelingsproces op locatieniveau weer, met de belangrijkste marktspelers en een korte beschrijving van de aard van de concurrentie in deze deelmarkt. Dit onderzoek heeft alleen betrekking op verbetering van de concurrentie in de ontwikkelingsmarkt (het middelste deel van de tabel). 10 zowel op uitleglocaties als in bestaand stedelijk gebied 11 vanuit het oogpunt van de Mededingingswet bestaat er echter geen aparte relevante markt voor nieuwbouwwoningen, of woningen op Vinexlocaties. Dit hangt met name samen met het feit dat zowel nieuwbouwwoningen als bestaande woningen voorzien in dezelfde behoefte naar huisvesting. De NMa constateert weliswaar dat geen sprake is van optimaal werkende markten op Vinex-locaties, maar er is geen sprake van overtredingen in de zin van de Mededingingswet Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 6

Tabel 1: concurrentie op locatieniveau in verschillende fasen van het ontwikkelingsproces Markt op locatieniveau Fasen van ontwikkelingsproces Actoren Aard van de concurrentie Grondmarkt op locatieniveau Ontwikkelingsmarkt op locatieniveau Vastgoedmarkt op locatieniveau Ruwe bouwgrond Proces van bouwrijp maken Proces van bouwrijp maken Bouwproces Bouwproces Het exploiteren van gebouwen Aanbieders Vragers Aanbieders Vragers Aanbieders Vragers Eigenaren die grond ter beschikking stellen Beperkt tot grondeigenaren binnen door gemeenten bestemde gebieden Diegenen die grond bouwrijp willen maken 12 Theoretisch onbeperkt tenzij gemeente onteigening of Wvg gebruikt om haar positie als vrager te versterken 14 Diegenen die ruwe bouwgrond hebben kunnen verwerven (of zelfrealisatoren 13 ) Beperkt tot diegenen die erin zijn geslaagd ruwe bouwgrond te kopen (of zelfrealisatoren) Diegenen die willen bouwen (of zelfrealisatoren) Onbeperkt, tenzij aanbieder (bijvoorbeeld gemeente) zelf beperking stelt aan wie ervoor in aanmerking komt (tenzij sprake is van zelfrealisatie) Diegenen die bouwrijp gemaakte grond hebben kunnen kopen (of zelfrealisatoren) Beperkt tot diegenen die bouwrijpe grond hebben of zelfrealisatoren + Zwakke concurrentie van aanbieders op substitueerbare locaties Diegenen die voltooide gebouwen willen kopen voor eigen gebruik of verhuur Onbeperkt, tenzij de gemeente bepalingen oplegt ten aanzien van gebruikers (denk aan voorverhuureis) c. In het ontwikkelingsproces heeft concurrentie een sterke geografische component: de ontwikkelingslocatie Als we in dit rapport spreken over markten in relatie tot het ontwikkelingsproces, doelen we alleen op de ontwikkelingsmarkt op locatieniveau, niet de ontwikkelingsmarkt in Nederland als geheel. De vastgoedmarkt, 12 een ontwikkelaar kan deze markt overslaan door de aankoop van ruwe bouwgrond 13 zelfrealisatoren zijn grondbezittende marktpartijen die op grond van de Onteigeningswet bereid en in staat zijn het plan volgens de wensen van de gemeente uit te voeren. Consequentie van het recht op zelfrealisatie is dat in geval van grondbezittende marktpartijen geen sprake is van concurrentie om de ontwikkelingsopgave op de betreffende locatie en daarmee geen concurrentie op de vastgoedmarkt, om de afzet van vastgoeddiensten 14 mate waarin sprake is van concurrentie hangt af van de schaal waarop we kijken naar de markt: in dit onderzoek kijken we alleen naar locatieniveau Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 7

de ontwikkelingsmarkt en de grondmarkt zijn in termen van de toepasselijkheid van de Mededingingswet in principe landelijke markten, waarop grotendeels landelijke bedrijven (projectontwikkelaars, bouwers) opereren die landelijk gezien slechts beschikken over beperkte marktaandelen 15. Op landelijk niveau is dus sprake van voldoende concurrentie. We gaan in dit rapport echter uit van locatiegebonden markten op een lager schaalniveau. Het gebrek aan concurrentie tussen vastgoedontwikkelaars op locatieniveau, ontstaat onder andere doordat betrokken marktpartijen vroegtijdig grondposities innemen. Deze situatie heeft met name betrekking op woningbouwlocaties. Als de grondposities zijn ingenomen, is zeker gezien de krapte op de vastgoedmarkt in de afgelopen jaren de concurrentie op locatieniveau tussen aanbieders van woningen of bedrijfsruimte beperkt, met andere woorden: nu grond kopen, is straks huizen bouwen 16. Het resultaat van de vrije concurrentie om de grondmarkt is het ontstaan van beperkte concurrentie op de ontwikkelingsmarkt op locatieniveau (dat wil zeggen de markt voor bouwdiensten) en de vastgoedmarkt (ofwel de afzetmarkt voor voltooide gebouwen). Op de grondmarkt heeft elk stuk grond een unieke ligging. De markt voor grond en ontwikkelingsrechten is geografisch bepaald en niet homogeen 17. In de concurrentie om ontwikkelingsrechten door marktpartijen is landelijk dan ook geen sprake van beperkte concurrentie 18. Op locatieniveau kan er echter van relatief weinig concurrentie sprake zijn. In de eerste plaats doordat de grond veelal in het bezit is van een beperkt aantal marktpartijen en in de tweede plaats doordat het grondeigendom in de huidige situatie in principe leidt tot ontwikkelingsrecht. Er is landelijk dan ook geen sprake van monopolies of oligopolies in de ontwikkelingsmarkt, terwijl op locatieniveau wel natuurlijke monopolies 19 zijn 20. Bij een natuurlijk monopolie is sprake van geografisch gescheiden entiteiten, zoals in de locatieontwikkeling. Hierdoor is geen sprake van concurrentie op locatieniveau, alleen van concurrentie tussen locaties. Dit is maatschappelijk belangrijk omdat 15 brief aan de heer Duivesteijn, zaaknr. 1655; Onvolkomen marktwerking op Vinex-locaties, NMa, mei 2001 16 brief aan de heer Duivesteijn, zaaknr. 1655; Onvolkomen marktwerking op Vinex-locaties, NMa, mei 2001 17 bron: CPB, De grondmarkt; Een gebrekkige markt en een onvolmaakte overheid, 1999 18 bron: NMa 19 bron: Bos, drs. D.I. (OCFEB), Marktwerking en regulering, Theoretische aspecten en ervaringen in Nederland en het buitenland, november 1995 20 zowel van marktpartijen als van gemeenten met ruwe bouwgrond in eigendom Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 8

de meeste huishoudens huisvesting vragen binnen een beperkt gebied. Het Rijk vindt deze situatie onwenselijk 21 : voor het optimaal functioneren van het ontwikkelingsproces op locatieniveau; vanuit het oogpunt van keuzevrijheid en zeggenschap van de burger. De adviezen die we in hoofdstuk 2 doen, grijpen in op de ontwikkelingsmarkt op locatieniveau en daarmee op de relatie die nu in de praktijk bestaat tussen de grondmarkt, de ontwikkelingsmarkt en de vastgoedmarkt op één locatie. Daarbij is het belangrijkste uitgangspunt niet het grondeigendom, maar de tot op heden verbonden ontwikkelingsrechten op de grond van die locatie. Concurrentiebevordering op de ontwikkelingsmarkt heeft gedeeltelijk relaties met Europese aanbestedingsregelgeving en de parlementaire enquêtecommissie Bouwnijverheid Dit rapport gaat in op manieren om concurrentie te bevorderen op locatieniveau. De publieke werken, bijvoorbeeld infrastructuur, die deel uitmaken van de opgave, vallen onder Europese richtlijnen. Thans kan de gemeente niet verplicht worden tot openbare aanbesteding van de planvorming en/of uitvoering van de private werken (zoals woningen) bij locatieontwikkeling. Dit onderzoek zoomt derhalve in op activiteiten die op dit moment niet gebonden zijn aan de Europese aanbestedingsregelgeving. Omdat in discussies over concurrentiebevordering op de ontwikkelingsmarkt regelmatig begripsverwarring optreedt met aanbesteden in de zin van Europese richtlijnen en in de projectontwikkeling van locaties vrijwel altijd publieke werken gerealiseerd worden, vindt u in deel 3 van het bronnenboek een toelichting op de Europese Richtlijnen voor overheidsopdrachten. Daarnaast vertoont dit onderzoek relaties met het werk van de enquêtecommissie Bouwnijverheid, ingesteld door de Tweede Kamer. De commissie heeft als taak onderzoek te verrichten naar de structuurkenmerken in de bouwnijverheid, de mate waarin deze samenhangen met gesignaleerde onregelmatigheden in deze sector en naar de opstelling en handelswijze van de verschillende actoren in het geheel. Deze commissie moet uiterlijk 17 september 2002 haar resultaten opleveren. 21 er is sprake van een onwenselijke concurrentiebeperking, maar niet in termen van overtreding van de Mededingingswet Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 9

De enquêtecommissie is voorafgegaan door een tijdelijke commissie onderzoek bouwfraude; deze leverde op 24 januari haar rapport op. Deze onderzoekscommissie pleit voor aandacht in de parlementaire enquête voor de woningbouw en met name de samenwerkingsconstructies op Vinex-locaties. De commissie wijst op eerder onderzoek naar de gang van zaken op Vinex-locaties die heeft laten zien dat er gerede aanwijzingen zijn voor een verstoorde marktwerking die leidt tot een onevenwichtige prijs-kwaliteitverhouding. Eventueel nader onderzoek zou zich kunnen richten op vragen naar de structuur van de samenwerking op Vinexlocaties, de consequenties van die samenwerking en de gewenste maatregelen. 1.3 Onze aanpak Voor deze studie is onderscheid naar type grondposities essentieel Het is essentieel om, wanneer we praten over mogelijkheden voor concurrentiebevordering, op locatieniveau consequent aan te haken bij de verschillende grondposities die gemeenten en partijen telkens innemen. De grondposities van marktpartijen staan aan de basis voor de concurrentieverhoudingen. We onderscheiden drie uitgangssituaties: 1. ontwikkelaars hebben grondposities en de gemeente voert faciliterend grondbeleid; 2. de gemeente heeft grondposities en kan actief grondbeleid voeren; 3. gemengde grondposities, met deze term duiden we in dit rapport situaties aan waarbij op locatieniveau noch van puur actief noch van puur faciliterend grondbeleid sprake is, denk aan publiekprivate samenwerking en situaties waarin naast gemeentelijk grondbezit ook sprake is van grondbezit door marktpartijen (zelfrealisatoren, free riders, publiekprivate samenwerking, zie tabel 2). De onderzoeksactiviteiten Allereerst keken we hoe in theorie concurrentie op ontwikkelingslocaties bevorderd kan worden. Hierbij inventariseerden we zowel vormen van marktselectie bij actief grondbeleid, alsook de manieren om concurrentie te bevorderen bij mengvormen van actief en faciliterend beleid dan wel puur faciliterend grondbeleid. We haalden onze informatie uit uitgebreide deskresearch van binnen- en buitenlandse bronnen, eigen analyses en interviews met deskundigen op het terrein van locatieontwikkeling. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 10

Een tweede onderdeel in de studie was een inventarisatie van de gemeentelijke praktijk van concurrentiebevordering op locatieniveau. We bekeken hiervoor de situatie bij zestien grote en middelgrote steden. Voor ervaringen met concurrentiebevordering op locatieniveau bij faciliterend beleid zochten we vooral naar ervaringen in het buitenland: in veel andere landen is namelijk ruime ervaring met faciliterend grondbeleid opgedaan. We bekeken zo n tien landen. De laatste stap bestond uit een synthese van theorie en praktijk. Op grond hiervan hebben we onze aanbevelingen opgesteld. Gezien de complexiteit van het thema en de gekozen aanpak, heeft het rapport vooral als doel een overzicht te geven van de alternatieven voor concurrentiebevordering. Niet alle onderwerpen die we aanstippen, konden in het bestek van dit onderzoek helemaal worden uitgewerkt. Het onderzoek is begeleid door een commissie die vanuit verschillende geledingen is samengesteld De begeleidingscommissie bestaat uit vertegenwoordigers van de gemeente Amersfoort en gemeente Haarlemmermeer, de ministeries van EZ, Justitie en VROM en daarnaast de NEPROM, SBV en VNG. 1.4 Leeswijzer In hoofdstuk twee geven we de belangrijkste conclusies en aanbevelingen weer. Naast de bevindingen en aanbevelingen in hoofdstuk 2 bevat dit rapport vijf bouwstenen die een nadere onderbouwing van de aanbevelingen leveren: bouwsteen a Concurrentie op ontwikkelingslocaties in relatie tot grondposities gaat in op wat concurrentie inhoudt in relatie tot de verschillende uitgangsposities op de grondmarkt; in bouwsteen b Instrumenten voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties zetten we de verschillende instrumenten om concurrentie op ontwikkelingslocaties te bevorderen op een rij; Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 11

in bouwsteen c Bevordering van kwaliteit in het ontwikkelingsproces zetten we kort de instrumenten op een rij om de kwaliteit in de projectontwikkeling te bevorderen, los van de relatie met concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties; bouwsteen d Gebruik van instrumenten om concurrentie en kwaliteit te bevorderen bij verschillende grondposities legt de verbinding tussen de instrumenten voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties (b) en de verschillende uitgangsposities op de grondmarkt (a); bouwsteen e Reglement voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties is invulling van de mogelijkheid om concurrentiebevordering bij actief grondbeleid verplicht te stellen. In het separaat bronnenboek ten slotte vindt u uitgebreide rapportages over: concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties in de Nederlandse gemeentepraktijk: de ervaringen van zestien middelgrote en grote gemeenten; buitenlandse instrumenten voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij faciliterend grondbeleid; de relatie tussen concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties en Europese aanbestedingsregelgeving; een checklist voor kwaliteit als gunningcriterium in de selectie van marktpartijen. Daarnaast hebben we bronvermeldingen en een uitgebreide begrippenlijst opgenomen. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 12

2. BEVINDINGEN EN AANBEVELINGEN In dit hoofdstuk leest u de belangrijkste bevindingen van het onderzoek en geven we aanbevelingen over het verkrijgen van meer concurrentie op ontwikkelingslocaties. Tevens geven we de belangrijkste argumentatie en conclusies voor de aanbevelingen. 2.1 Het type grondpositie is zeer bepalend voor de mogelijkheden van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties a. Er zijn zeven grondposities te onderkennen; op hoofdlijnen brengen we ze terug tot drie Uit deze studie blijkt dat er zeven situaties in grondposities zijn, die ieder op een eigen manier leiden tot concurrentiebeperking op de grond-, ontwikkelings- dan wel vastgoedmarkt. Alle zeven posities komen regelmatig tot vaak voor. De grondposities zijn terug te brengen tot drie hoofdcategorieën: actief, faciliterend en gemengd grondbeleid. 22 Tabel 2: grondposities en mate van concurrentiebeperking op locatieniveau Grondposities en mate van concurrentiebeperking Deelmarkt? Typering? 1 Gemeentelijk grondeigendom. Concurrentiebeperking komt voor als de gemeente niet aan meerdere marktpartijen een aanbieding vraagt voor het realiseren van nieuwbouw en/of de bouwopgave aan één partij gunt. Hierdoor is sprake van concurrentiebeperking op de ontwikkelingsmarkt, waardoor burgers minder keuze tussen aanbieders hebben op de vastgoedmarkt. Ontwikkelingsmarkt Vastgoedmarkt Actief grondbeleid 22 zie ook bouwsteen a, paragraaf 3 Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 13

Grondposities en mate van concurrentiebeperking Deelmarkt? Typering? 2 Gemeentelijk grondeigendom met privaatrechtelijke verplichtingen. Concurrentiebeperking komt voor omdat de gemeente zich heeft verplicht bouwgrond uit te geven aan bepaalde projectontwikkelaars (zonder aanvullende eisen), in ruil voor de aankoop van de bouwgrond: bij een bouwclaimmodel; in ruil voor grond op andere bouwlocaties. Er is sprake van concurrentiebeperking op de ontwikkelingsmarkt omdat de gemeente zich aan één partij heeft gebonden. Burgers hebben hierdoor minder keuze tussen aanbieders op de vastgoedmarkt 3 In het plangebied is sprake van zowel gemeentelijk grondeigendom als ontwikkelende grondeigenaren. Concurrentiebeperking komt voort uit de situatie dat de projectontwikkelaar niet verhinderd kan worden op zijn grondeigendom te bouwen 24 en als de gemeente haar grondpositie niet aanwendt om concurrentie te bevorderen in de bouwlocatie. Daarnaast komt concurrentiebeperking op de ontwikkelingsmarkt op locatieniveau voor als de gemeente niet aan meerdere marktpartijen een aanbieding vraagt voor het realiseren op haar grond van nieuwbouw en/of de bouwopgave aan één partij gunt. Burgers hebben hierdoor minder keuze tussen aanbieders op de vastgoedmarkt 4 Publiekprivate samenwerking tussen gemeente en ontwikkelende grondeigenarenn. Concurrentiebeperking komt voort uit de situatie dat projectontwikkelaars deze samenwerking aangaan op voorwaarde dat de grondexploitatiemaatschappij (GEM) bouwgrond aan hen uitgeeft onder vooraf afgesproken voorwaarden. 5 Publiekprivate samenwerking èn andere grondeigenaren met beroep op zelfrealisatie of freeriders. Naast de ontwikkelaars in de GEM zijn er andere grondeigenaren in het plangebied die bereid en in staat zijn het bestemmingsplan onder relevante voorwaarden uit te voeren. Daarnaast komt het voor dat naast de ontwikkelaars in de GEM ander grondeigenaren in het plangebied aanwezig zijn die niet wensen bij te dragen aan gemeentelijk kostenverhaal. Grondmarkt Ontwikkelingsmarkt Vastgoedmarkt Ontwikkelingsmarkt Vastgoedmarkt Ontwikkelingsmarkt Vastgoedmarkt Grondmarkt Ontwikkelingsmarkt Vastgoedmarkt Actief óf gemengd grondbeleid 23 Gemengd grondbeleid Gemengd grondbeleid Gemengd grondbeleid 23 als de ontwikkelaar de grond levert op basis van een realisatieovereenkomst, waarbij de overdracht van de grond onderdeel uitmaakt van de realisatieovereenkomst, is feitelijk sprake van gemengd grondbeleid 24 indien sprake is van zelfrealisatie Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 14

Grondposities en mate van concurrentiebeperking Deelmarkt? Typering? 6 Gebruik van Wvg door gemeente voor ontwikkelaars. Hiervan is sprake als een gemeente het voorkeursrecht op een gebied heeft gevestigd. Het komt in de praktijk voor dat de gemeente het voorkeursrecht gebruikt als stok achter de deur in onderhandelingen met marktpartijen. Gemeenten gaan in deze situatie niet over tot aankoop, op voorwaarde dat de eigenaar die grond aan een door de gemeente genoemde projectontwikkelaar verkoopt. Concurrentiebeperking komt voort uit beperking door de gemeente van het aantal vragers naar grond 7 Privaat grondeigendom met geografisch monopolie. Hiervan is sprake als één projectontwikkelaar (of slechts enkele projectontwikkelaars) grond bezitten (al dan niet van een gemeente gekocht) en bereid en in staat zijn het bouwprogramma te realiseren overeenkomstig relevante voorwaarden. Concurrentiebeperking komt voort uit de situatie dat de projectontwikkelaar in de huidige situatie niet kan worden verhinderd tot bouwen van de volledige opgave: de ontwikkelaar hoeft niet te concurreren met andere vastgoedontwikkelaars om de opgave en om de afzet van het vastgoed Grondmarkt Gemengd grondbeleid Grondmarkt Ontwikkelingsmarkt Vastgoedmarkt Faciliterend grondbeleid In de praktijk komen deze situaties naast elkaar voor, binnen één gemeente, maar ook binnen één locatie. Grondsituaties kunnen elkaar overigens ook opvolgen, in de loop van het ontwikkelingsproces. Bij alle beschreven situaties speelt daarnaast eventuele concurrentiebeperking in relatie tot Europese aanbestedingsregelgeving bij de uitvoer van publieke werken (op privaat dan wel publiek grondbezit): concurrentiebeperking ontstaat als gemeenten niet voldoen aan de verplichting om (Europese) aanbestedingsregelgeving te hanteren. In dit rapport gaan we hier verder niet op in omdat het niet direct te maken heeft met concurrentie bij de vastgoedontwikkeling, maar met concurrentie bij overheidsopdrachten en publieke werken, zoals infrastructuur en bouwrijp maken 25. Er zijn acht typen instrumenten voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Het Rijk wil weten welke procedures gemeenten ter beschikking staan om marktselectie dan wel concurrentiebevordering vorm te geven en welke voor- en nadelen aan deze procedures kleven. De rol van 25 omdat aanbestedingsvraagstukken indirect in discussies over concurrentie op de ontwikkelingsmarkt een belangrijke rol spelen vindt u in deel 3 van het bronnenboek een overzicht van de Europese aanbestedingsregelgeving Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 15

Europese aanbestedingsregelgeving hierin is uitgebreid in het bronnenboek beschreven. Op grond van onze studie onderscheiden we acht hoofdtypen 26 van instrumenten om de concurrentie in het ontwikkelingsproces op locaties te vergroten. Het gaat om een gereedschapskist met daarin verschillende soorten instrumenten. In de praktijk kunnen en zullen deze hoofdtypen van instrumenten op zichzelf, maar ook in combinatie met andere instrumenten dan wel regelgeving op andere beleidsvelden in de ruimtelijke ordening voorkomen. Een deel van de instrumenten valt bijvoorbeeld goed te combineren met elkaar (bijvoorbeeld een tender voor de selectie van marktpartijen nà onteigening) dan wel sluit aan bij nieuwe wetgeving (bijvoorbeeld de Grondexploitatiewet). In bouwsteen d gaan we hier globaal op in. Tabel 1 van bouwsteen d geeft u een overzicht: van diverse procedures van marktselectie tot procedures om in te grijpen op grondposities in het ontwikkelingsproces: onteigening van het eigendomsrecht, ontkoppeling van de ontwikkelingsrechten en verplichte (stedelijke) kavelruil 27. In tabel 3 en tabel 4 beschrijven we typen instrumenten om concurrentie te bevorderen 28. 26 deze instrumenten kunnen gebruikt worden om meerdere marktpartijen op één locatie te selecteren en om partijen in concurrentie te selecteren voor een bepaalde ontwikkelingsopgave. Naast deze acht instrumenten kunnen gemeenten door middel van gunning uit de hand meerdere partijen voor de ontwikkeling van één locatie selecteren. Deze mogelijkheid laten we echter buiten beschouwing als concurrentiebevorderend instrument, omdat marktselectie niet of alleen impliciet plaatsvindt 27 particulier opdrachtgeverschap, door sommigen beschouwd als een instrument voor concurrentiebevordering, laten we in deze studie buiten beschouwing omdat hierover reeds besluitvorming in gang is gezet 28 gezien de vooronderstelling van het onderzoek (zie hoofdstuk 1) dat concurrentie leidt tot een verhoging van de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling, veronderstellen we dat het effect, dat deze instrumenten op concurrentie hebben, leidt tot een hogere prijs-kwaliteitverhouding Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 16

Tabel 3: bestaande instrumenten om op locatieniveau concurrentie te bevorderen Type instrumenten Indicatief effect op concurrentie? Komt het voor in Nederland? 1 Prijsvraag: procedure om marktpartijen te selecteren voor overheidsopdrachten of locatieontwikkeling, waarbij de overheid (in beperkte mate) randvoorwaarden voor bouwplannen formuleert en de uitvoering overlaat aan de partij met het ontwerp met de beste prijs-kwaliteitverhouding. De gemeente heeft (in tegenstelling tot tenderprocedure) nà inschrijving nog invloed op het eindproduct, door onderhandelingen met de winnaar 29 2 Tender: procedure om marktpartijen te selecteren waarbij een overheid meerdere kandidaten uitnodigt, op grond van gegeven randvoorwaarden, waarvoor de geselecteerde kandidaten een bouwontwerp indienen. De kandidaat met het beste ontwerp, dat wil zeggen het project met de beste prijskwaliteitverhouding, krijgt de grond toegewezen, zonder onderhandelingsfase 30 Ontwikkelingsmarkt: partijen selecteren voor een deel van de ontwikkelingsopgave plus partijen in concurrentie selecteren voor een bepaalde ontwikkelingsopgave Vastgoedmarkt: meerdere aanbieders in een plangebied Ontwikkelingsmarkt: partijen selecteren voor een deel van de ontwikkelingsopgave plus partijen in concurrentie selecteren voor een bepaalde ontwikkelingsopgave Vastgoedmarkt: meerdere aanbieders in een plangebied Ja, in circa 50% van onderzochte gemeenten komt het op één of enkele locaties voor Ja, in circa 20% van onderzochte gemeenten komt het op één of enkele locaties voor Toepassing Actief grondbeleid (gemeentelijk grondbezit) Actief grondbeleid (gemeentelijk grondbezit) Belangrijke voorwaarden voor toepassing Beperkte randvoorwaarden Duidelijke procedure met heldere beoordelingscriteria Intentie om opdracht aan winnaar prijsvraag te verstrekken Duidelijke procedure met heldere beoordelingscriteria Juridisch protocol Geen onderhandelingsprocedure 29 het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten 29 onderscheidt prijsvragen in ontwerpprijsvragen (in het Kompas: ideeënprijsvragen ) en projectprijsvragen: bij een ontwerpprijsvraag gaat het alleen om het verzamelen van goede ideeën; bij een projectprijsvraag gaat het om een realiseerbaar plan/ontwerp. Vergelijk ook hier de meervoudige opdracht: bij een prijsvraag betaalt de inschrijver zelf de ontwerpkosten en bij een meervoudige opdracht voorziet de opdrachtgever in een honorarium 30 de tender is vergelijkbaar met de meervoudige opdracht, met dit verschil dat bij een tender de inschrijver zelf de ontwerpkosten betaalt en dat bij een meervoudige opdracht de opdrachtgever in een honorarium voorziet. In tabel hieronder zetten we de kenmerken van een tender op een rij Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 17

Type instrumenten Indicatief effect op concurrentie? Komt het voor in Nederland? 3 Meervoudige opdracht: procedure waarbij de overheid door het verstrekken van een opdracht een rechtsverhouding aangaat met een aantal ontwerpers dat dezelfde opdracht ontvangt tegen een gelijk honorarium. Het doel is een realiseerbaar ontwerp, met de beste prijs-kwaliteitverhouding. De overheid is niet gebonden aan de marktpartij met het beste ontwerp 31 4 Veiling: procedure om marktpartijen te selecteren voor overheidsopdrachten of locatieontwikkeling, waarbij deelnemers in een van tevoren bekendgemaakte procedure biedingen doen op de opdracht. De winnaar is degene met het hoogste bod (zie ook bouwsteen b, paragraaf 5) 32. Het gaat bij een veiling alleen om de uitvoering van een projectontwikkeling, waarvoor in een eerdere fase (bijvoorbeeld door een meervoudige opdracht) reeds een ontwerp is opgesteld. Meerdere partijen selecteren voor de uitvoering van hetzelfde ontwerp. Dit instrument leidt in combinatie met een ontwikkelopdracht, tender, prijsvraag of veiling tot meer concurrentie op de ontwikkelingsmarkt Ontwikkelingsmarkt: partijen selecteren voor een deel van de ontwikkelingsopgave plus partijen in concurrentie selecteren voor een bepaalde ontwikkelingsopgave Vastgoedmarkt: meerdere aanbieders in een plangebied Kan, maar wordt zelden toegepast Kan, maar wordt zelden toegepast Toepassing Actief grondbeleid Faciliterend grondbeleid (Meervoudige opdrachten kunnen bij alle typen grondposities ingezet worden) Actief grondbeleid (Gemeentelijk grondbezit) Belangrijke voorwaarden voor toepassing Duidelijke procedure met heldere beoordelingscriteria Beperkte mate van randvoorwaarden Overheid betaalt opdrachtnemers voor opdracht Duidelijke procedure met heldere beoordelingscriteria 31 omschrijving sluit aan bij Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten en het Kompas bij Ontwikkelingscompetities; zie voor het Steunpunt Ontwerpwedstrijden de site http://www.ontwerpwedstrijden.nl 32 omschrijving sluit aan op de omschrijving van het CPB, in: CPB, De grondmarkt, Een gebrekkige markt en een onvolmaakte overheid, 1999 Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 18

Type instrumenten Indicatief effect op concurrentie? Komt het voor in Nederland? 5 Onteigening van het grondeigendom: het recht om onder omstandigheden in het publiek belang over te gaan tot onder dwang verwerven van de grond door de overheid. Het gaat daarbij om de realisatie van doelen van ruimtelijke beleid en de uitvoering van bestemmingsplannen. Mogelijk kan de huidige Onteigeningswet gebruikt worden om concurrentie in het ontwikkelingsproces te bevorderen, indien gemeenten in het bestemmingsplan opnemen dat de bouwopgave in concurrentie gerealiseerd moet worden. Na onteigening kunnen instrumenten 1 tot en met 4 gebruikt worden (zie ook bouwsteen b, paragraaf 6) 33 Grondmarkt: meer partijen in het plangebied de ontwikkelingsopgave laten uitvoeren Ontwikkelingsmarkt: partijen in concurrentie selecteren voor een bepaalde ontwikkelingsopgave Vastgoedmarkt: meerdere aanbieders in een plangebied Onteigening wordt in de huidige situatie niet gebruikt om concurrentie te bevorderen 34 Toepassing Faciliterend grondbeleid, (na onteigening is sprake van actief grondbeleid) Belangrijke voorwaarden voor toepassing Onteigening alleen mogelijk in geval van: publiek belang, noodzaak en urgentie. Op grond van bestemmingsplan 35 Alleen toegestaan als minnelijke verwerving niet slaagt Volledige schadeloosstelling In de bouwstenen onderscheiden we de procedures van marktselectie prijsvraag, tender, meervoudige opdracht en veilen, maar ook gunning uit de hand telkens naar waarvoor marktpartijen worden geselecteerd. Bij een prijsvraag en een tender maar ook gunning uit de hand gaat het om een plan/ontwerp, aan de hand waarvan een marktpartij voor de uitvoering wordt geselecteerd. Het ontwerp is 33 aan toepassing van de Onteigeningswet ten behoeve van concurrentiebevordering kleeft het voorbehoud dat aangetoond moet worden dat aan deze vorm in het publieke belang dringend behoefte bestaat. Onder de vooronderstelling van dit onderzoek dat concurrentie leidt tot verhoging van de kwaliteit van een locatieontwikkeling is dit het uitgangspunt. Het is onzeker of de Kroon het verband tussen concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties en verhoging van de kwaliteit in de locatieontwikkeling ook als een causaal verband zal erkennen 34 uitspraken van de Kroon over het beroep op zelfrealisatie in relatie tot de Onteigeningswet maken duidelijk dat als de eigenaar niet in staat of bereid is het gemeentelijke plan in de gewenste vorm en uitvoering te realiseren, dit een basis voor onteigening vormt. Mogelijk is uitvoering van de bouwopgave door meerdere ontwikkelaars om de keuzevrijheid en zeggenschap van burgers te vergroten, een reden tot onteigening (zie ook paragraaf 2.4) 35 het Rijk overweegt onteigening mogelijk te maken op basis van de zelfstandige projectprocedure zoals bedoeld in artikel 19 WRO Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 19

voor marktpartijen een middel om tot uitvoering te kunnen overgaan. Bij een meervoudige opdracht gaat het in beginsel alleen om de selectie van het ontwerp; de uitvoering vindt plaats na bijvoorbeeld een veiling door al dan niet een andere marktpartij op basis van dit ontwerp dat intellectueel eigendom van de gemeente is. Aan een veiling is dus al een ontwerpfase voorafgegaan; het gaat hier dus in beginsel alleen om uitvoering. Instrumenten uit deze tabel 3 zijn binnen de huidige wet- en regelgeving beschikbaar. De eerste vier instrumenten kunnen worden toegepast bij actief grondbeleid. De meervoudige opdracht (instrument 4) kan ook gebruikt worden bij faciliterend grondbeleid voor het ontwerpen van het plan dat de gemeente zal vaststellen als bindend voor de ontwikkeling; dit geldt echter niet voor tenders, prijsvragen en veilingen. Toepassing van de Onteigeningswet kan uiteraard alleen plaatsvinden bij faciliterend grondbeleid. Naast deze instrumenten wil het Rijk ook inzicht in mogelijke alternatieve instrumenten die concurrentie op ontwikkelingslocaties verbeteren. Vooral ontkoppeling van grondeigendom en ontwikkelingsrechten heeft bijzondere aandacht van het Rijk. In de hierna volgende tabel 4 vindt u drie typen instrumenten die in Nederland (nog) niet in deze vorm bestaan. De drie nieuwe instrumenten hebben een dubbele werking. In de eerste plaats stimuleert het bestaan van deze instrumenten meer concurrentie op locaties, zonder directe tussenkomst van de gemeente: voor grondbezittende ontwikkelaars is het niet langer interessant de enige ontwikkelende partij in een plangebied te zijn 36. De nieuwe wetgeving dient in deze situatie vooral als stok achter de deur. In de tweede plaats bieden de instrumenten indien nodig daadwerkelijke interventiemogelijkheden. 36 als marktpartijen niet voldoen aan het concurrentiebeleid van de overheid, is verplichte (stedelijke) kavelruil, ontkoppeling van ontwikkelingsrechten of zelfs onteigening van het eigendomsrecht mogelijk Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 20

Tabel 4: nieuwe instrumenten om concurrentie op locatieniveau te bevorderen Type instrumenten Indicatief effect op concurrentie? Komt het voor in Nederland? 1. Onteigening van het grondeigendom met aanpassing van de Onteigeningswet: het recht om over te gaan tot onder dwang verwerven van de grond door de overheid, teneinde concurrentie op de grondmarkt te bevorderen. Het gaat daarbij om de realisatie van doelen van ruimtelijke beleid en de uitvoering van bestemmingsplannen. (Als blijkt dat de huidige Onteigeningswet geen onteigening toestaat om concurrentie op de locatieniveau mogelijk te maken)(zie ook bouwsteen b, paragraaf 6) 37 Grondmarkt: meer partijen in het plangebied de ontwikkelingsopgave laten uitvoeren Ontwikkelingsmarkt: partijen in concurrentie selecteren voor een bepaalde ontwikkelingsopgave Vastgoedmarkt: meerdere aanbieders in een plangebied Gebrek aan concurrentie is in de huidige Onteigeningswet niet (expliciet) opgenomen als onteigeningsgrond Toepassing Faciliterend grondbeleid Indirect: als stok achter de deur, om meer concurrentie tussen marktpartijen te stimuleren Direct: na onteigening is sprake van actief grondbeleid Voorwaarden voor toepassing Onteigening alleen mogelijk in geval van: publiek belang, noodzaak en urgentie Op grond van bestemmingsplan 38 Alleen toegestaan als minnelijke verwerving niet slaagt Volledige schadeloosstelling 37 aanpassing van de Onteigeningswet ten behoeve van concurrentiebevordering is alleen mogelijk indien er een aantoonbare relatie bestaat tussen de kwaliteit van een locatieontwikkeling en meer concurrentie in het plangebied. De meerwaarde van concurrentiebevordering op kwaliteit dient bovendien niet op andere manieren door de huidige eigenaar gerealiseerd te kunnen worden, zonder dat hiervoor onteigening nodig is 38 het Rijk overweegt onteigening mogelijk te maken op basis van de zelfstandige projectprocedure zoals bedoeld in artikel 19 WRO Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 21

Type instrumenten Indicatief effect op concurrentie? Komt het voor in Nederland? 2 Ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht: verplichting van een private grondeigenaar om een deel van de bundel eigendomsrechten over te dragen aan derden. In deze situatie blijft het grondeigendom in handen van de eigenaar, maar zijn de ontwikkelingsrechten niet langer verbonden aan het grondeigendom en kunnen deze overgedragen worden aan derden. Na overhandiging van de ontwikkelingsrechten kunnen instrumenten 1 tot en met 4 gebruikt worden (zie ook bouwsteen b, paragraaf 7) 3 Verplichte (stedelijke) kavelruil: wettelijk geregeld, formeel en door dwangmiddelen ondersteund instrument voor kavelruil, waarbij bebouwde en onbebouwde kavels in eigendom van gemeente en marktpartijen naar ligging, vorm en grootte overgedragen worden aan (mogelijk andere) marktpartijen die deze voor bebouwing en voor ander gebruik nodig hebben. Voorwaarde voor deze verplichte kavelruil is dat ze bijdraagt aan de totstandkoming van een bouwplan. Na kavelruil kunnen instrumenten 1 tot en met 4 gebruikt worden (zie ook bouwsteen b, paragraaf 8) Grondmarkt: meer partijen in het plangebied de ontwikkelingsopgave laten uitvoeren Ontwikkelingsmarkt: partijen in concurrentie selecteren voor een bepaalde ontwikkelingsopgave Vastgoedmarkt: meerdere aanbieders in een plangebied Grondmarkt: na herverkaveling zijn er per bouwlocatie meer ontwikkelende grondeigenaren Kan in huidige situatie niet in Nederland Kan in huidige situatie niet in Nederland (behalve bij agrarische bestemmingen) Toepassing Faciliterend grondbeleid Indirect: als stok achter de deur, om meer concurrentie tussen marktpartijen te stimuleren Direct: na ontkoppeling is sprake van actief grondbeleid Faciliterend grondbeleid Indirect: als stok achter de deur, om meer concurrentie tussen marktpartijen te stimuleren Voorwaarden voor toepassing Mogelijk compensatie voor de waarde van de ontwikkelings rechten 39 Meerdere grondeigenaren in de gemeente aanwezig om te voorzien in ruilgronden Geaccepteerd systeem van kavelruil en waardering van de kavelwaarde 39 in de Verenigde Staten is dit wel het geval. Voor toetsing van dit punt aan de Europese regelgeving in het EVRM is een vergaande uitwerking van het voorstel nodig. Bron: Houthoff Buruma Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 22