Sociaal- Economische Raad ADVIES Regresrechten in de sociale verzekeringen 93/14 SER
Regresrechten in de sociale verzekeringen Advies inzake regresrechten in de sociale verzekeringen Uitgebracht aan de staatssecretarissen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur en de minister van Justitie Publikatie nr. 14 17 september 1993 SER Sociaal- Economische Raad
Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie (Wet bo). Hij is representatief samengesteld uit vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers en uit onafhankelijke deskundigen. De SER is op grond van de Wet bo belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties (produktschappen en bedrijfschappen). Tot de taken van de SER behoren verder: de regering adviseren over sociale en economische vraagstukken, richting geven aan (nieuwe) ontwikkelingen in het bedrijfsleven (bijvoorbeeld beleidsonderbouwend onderzoek, fusiecode) en uitvoering geven aan bepaalde wetten (zoals de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf, de Vestigingswet bedrijven en de Wet op de ondernemingsraden). De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door vaste en tijdelijke commissies, waarvan sommige onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam zijn. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, warden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publikaties wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandelijkse SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER. Bestuurszaken & Voorlichting Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag Telefoon: 070-3 499 646 Telefax: 070-3 832 535 ISBN 90-6587-529-8 / CIP
Inhoudsopgave Samenvatting 5 1. Inleiding 9 2. De huidige regaling van de regresrachten 11 2.1 Nederland 11 2.2 Omringende landen 14 3. Discussie over da ragresrechtan 17 3.1 Inleiding 17 3.2 De discussie 17 4. De adviasaanvraag 21 4.1 De kabinetsvoorstellen 21 4.1.1 Aanleiding 21 4.1.2 Mogelijkheden tot herziening van het regresrecht 22 4.2 Nadere beschouwing 22 4.2.1 Redengeving voor herziening van het regresrecht 22 4.2.2 Uitbreiding regres naar de volksverzekeringen 23 4.2.3 Beperking regres op werkgever en collegawerknemer 28 4.2.4 Verbetering feitelijke toepassing regresrecht 29 4.2.5 Doorwerking risicoaansprakelijkheid naar regres 31 4.2.6 Verhaal door de werkgever 32 5. Standpunt van da raad 35 Bijiagan: 1. Adviasaanvraag van 21 januari 1993 41 2. Samenstelling Werkgroep Regresrechten 49 3. Rapport Regres in de Volksverzekeringen 51 4. Brief van de Vereniging van Nederlandse Zorgverzekeraars van 13 mei 1993 59 5. Overzicht premies motorrijtuigenverzekeringen in Europa 63
Samenvatting 1. In dit advies reageert de raad op de adviesaanvraag van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 21 januari 1993 - mede verstuurd namens de minister van Justitie en de staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur - over de wenselijkheid van een herziening van de regresrechten in de sociale verzekeringen. Daarbij gaat het om de mogelijkheden van uitvoeringsorganen van de sociale verzekeringen om kosten te verhalen op een aansprakelijke derde. De raad wordt allereerst gevraagd zich uit te spreken over invoering van een regresrecht in de volgende volksverzekeringen: de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW), de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW) en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Nu bestaat dit alleen in een aantal werknemersverzekeringen: de Ziektewet (ZW), de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en de Ziekenfondswet (ZFW). Verder wordt aandacht gevraagd voor een mogelijke verbetering van defeitelijketoepassing van het regresrecht. Genoemde maatregelen zouden naar schatting van de bewindslieden 'enkele honderden miljoenen guldens' kunnen opieveren. Tot slot wordt aan de raad de vraag voorgelegd of doorwerking van de nieuwe risicoaansprakelijkheden van Boek 6 Burgerlijk Wetboek(BW)in de regresrechten gewenst is. De adviesaanvraag plaatst de beoogde herziening van de regresrechten in het kader van het kabinetsbeleid gericht op sanering van de collectieve sector. Met een meer consequente toepassing van regres zouden de kosten in de sfeer van de sociale verzekeringen als gevolg van onrechtmatige daden door derden zoveel mogelijk in rekening moeten worden gebracht bij de veroorzakers van de schade. Actuele problemen bij de uitoefening van het regresrecht vormen mede aanleiding tot de adviesaanvraag. 2. De raad stelt vast dat de kabinetsvoorstellen moeten worden gezien als een meer consequente doorvoering en toepassing van het beginsel dat de kosten daar gelegd moeten worden waar deze zijn gemaakt, welk beginsel de raad op zichzelf genomen onderschrijft. De in de laatste decennia sterk toegenomen omvang van de collectieve sector en het kabinetsstreven hierin verandering te brengen hebben het kabinet er nu toe gebracht meer gewicht toe te kennen aan een zuivere kostentoerekening. Daarbij wordt er verder van uitgegaan dat een meer consequente toepassing van dit beginsel leidt tot een juistere prijs van activiteiten die schade kunnen veroorzaken en daardoor tot een grotere maatschappelijke doelmatigheid. Tegen die achtergrond kan twijfel bestaan aan het vestzak-broekzak-argument, dat in de discussie over de regresrechten een belangrijke rol speelt. Dit argument gaat ervan uit dat de groep die van het verhaalsrecht bij de
sociale verzekering profiteert via lagere sociale premies (werkgevers en werknemers; voor de volksverzekeringen ook alle overige premieplichtigen), grotendeels sarrenvalt met de groep die de lasten van het verhaal moet gaan betalen via een hogere W.A.-premie (de motorrijtuig-rijdende Nederlanders). Het uitgangspunt van de samenvallende populaties valt met name voor de werknemersverzekeringen niet staande te houden terwiji het ook voor de volksverzekeringen aan betekenis verliest, vooral als gevolg van de toegenomen Internationale mobiliteit. Dit laatste maakt het ook meer dan voorheen van belang dat de mogelijkheden voor Nederiandse sociale verzekeraars om over de grenzen heen regres te plegen worden versterkt. Voorts moet worden bedacht dat het vestzak-broekzak-argument regres uitsluitend op macroniveau beziet. Daardoor wordt voorbijgegaan aan de allocerende werking van regres, zowel waar het gaat om de toerekening van kosten aan individuen en groepen als om de toerekening van kosten aan de particuliere dan we! de collectieve sector. Daar staat tegenover dat de verplaatsing van lasten die door regres wordt gerealiseerd, kosten met zich brengt. In 1990 warden de door de bedrijfsverenigingen gemaakte kosten weliswaar geraamd op 5 procent van de regresopbrengsten, maar de raad acht het niet ondenkbaar dat de kosten toenemen bij uitbreiding van de regresmogelijkheden voor sociale verzekeraars. Bijvoorbeeld wanneer het toegenomen belang van regres zou leiden tot verharding van verhoudingen en onderhandelingen en daardoor tot meer proces- en uitvoeringskosten. 3. Uit de door particuliere en sociale verzekeraars verstrekte informatie komt naar voren dat het uitermate lastig is een betrouwbaar en volledig beeld te krijgen van de precieze financiele consequenties van regres in de volksverzekeringen. Dit geldt in het bijzonder voor de AWBZ. De cijfers dienen dan ook met de nodige omzichtigheid te worden gehanteerd. Uitgaande van de beschikbare gegevens meent de raad niettemin de voorlopige conclusie te kunnen trekken dat uitbreiding van regres naar de volksverzekeringen AAW, AWW en AWBZ tussen de 200 en 400 miljoen gulden aan regresopbrengsten zai opieveren. Gerelateerd aan de totale lasten voor de betrokken volksverzekeringen zai sprake zijn van een fractionele lastenvermindering van tussen de 0,57 procenten 1,14procent van de huidige uitgaven.gelijktijdig zai zich een even grote stijging van de schadelast voor de particuliere aansprakelijkheidsverzekeringen voordoen. Uitgaande van een algemene premiestijging dient dan rekening te worden gehouden met een premiestijging tussen de 9 procent en 17 procent. 4. Alles afwegende komt de raad tot de conclusie dat naar huidige inzichten geen doorslaggevende argumenten meer zijn aan te voeren tegen uitbreiding van regres naar de daarvoor in aanmerking komende volksverzekeringen. Daarbij is het beginsel dat de kosten daar gelegd moeten worden waar deze zijn gemaakt, van doorslaggevende betekenis: een kostenconfrontatie kan ook hier leiden tot een scherpere verantwoordelijkheidsbeleving en tot maatschappelijk gezien meer doelmatige allocatiebeslissingen. Dit heeft tot gevolg dat volksverzekeringen naast hun functie van het bieden van inkomensbescherming in geval van het
intreden van het wettelijke verzekerde risico, nietlangerfungeren als aansprakelijkheidsverzekering voor het geval schade aan derden wordt toegebracht. De mogelijk substantiele premiestijging in de W.A.-sector als gevolg van regres in de volksverzekeringen alsook de hieruit voortvloeiende kostenstijging voor sommige delen van het bedrijfsleven aanvaardt de raad vooralsnog als onvermijdelijke consequentie. Wei acht hij het wenselijk dat na verloop van tijd de gevolgen van het uitgebreide regres in beeld worden gebracht en worden beoordeeld op hun consequenties voor de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven. De raad heeft zich overigens afgevraagd of bij uitbreiding van regres naar de volksverzekeringen ook de in de werknemersverzekeringen opgenomen beperking van regres op de werkgever en de collega-werknemer tot gevallen van opzet en bewuste roekeloosheid dient te gelden. Ervan uitgaande dat onbeperkt regres kan leiden tot een verstoring van de arbeidsverhoudingen en voorts met het oog op een uniforme regeling voor de sociale verzekeringen, wil de raad bedoelde beperking ook in de volksverzekeringen opnemen. De raad is voorstander van verbetering van de feitelijke toepassing van het regresrecht in de sociale verzekeringen. De uitvoeringsorganen dienen in alle gevallen van hun regresrecht gebruik te maken mils de baten de kosten duidelijk overtreffen en voorts de individuele dader niet zwaarder wordt getroffen dan thans het geval is. Ten aanzien van de positie van het slachtoffer in geval van samenloop van zijn vordering met die van sociale verzekeraars bepleit de raad een voorrangspositie voor het slachtoffer. De raad staat voorts positief tegenover onderzoek naar collectivering van regres in de volksverzekeringen en de werknemersverzekeringen als middel om de kosten zo laag mogelijk te houden. Bedacht moet wel worden dat collectivering leidt tot een minder verfijnde toepassing van het beginsel dat de kosten daar gelegd moeten worden waar deze zijn gemaakt. Het onderzoek zou dan ook gericht moeten zijn op mogelijkheden van collectivering waarbij tevens recht wordt gedaan aan dit leidende beginsel. Noodzakelijke voorwaarde voor collectivering is wel dat eerst de zogenoemde bruto-netto-problematiek wordt opgelost die zich voordoet bij de uitoefening van regres op grond van de ZW en WAO. Dit vraagstuk, waarvan de kern ligt in het verschil in fiscale status van de uitkering die het slachtoffer ontvangt van de sociale verzekeraar en die weike hij krijgt van de schadeverzekeraar, komt in de praktijk neer op een verschil van opvatting tussen bedrijfsverenigingen en particuliere verzekeraars of brutodan wel netto-uitkeringen kunnen worden verhaald. De raad pleit voor een voortvarende aanpak van deze problematiek. De raad wijst erop dat het onderzoek naar mogelijkheden van collectivering en het vervolgens maken van afspraken daarover tussen partijen de nodige tijd kan blijken te vergen, en acht het daarom raadzaam hiermee rekening te houden bij de bepaling van de datum van invoering van regres in de volksverzekeringen. De raad denkt dan aan 1 januari 1996, de datum ook waarop ambtenaren onder de werknemersverzekeringen zullen worden gebracht.
7. De vraag van het kabinet naar een mogelijke doorwerking van de nieuwe risicoaansprakelijkheden van Boek 6 BW naar regres, meent de raad vooralsnog ontkennend te moeten beantwoorden. Niet alleen omdat hiermee sinds de invoering van deze aansprakelijkheden per 1 januari 1992 nog weinig ervaring is opgedaan en evenmin inzicht bestaat in de mogelijke financiele effecten, maar vooral gelet op het felt dat slachtofferbescherming het belangrijkste motief voor deze aansprakelijkheden vormt. Daarnaast meent de raad dat regres op basis van schuldaansprakelijkheid een zuiverder kostentoerekening mogelijk maakt dan het verdergaande regres op basis van risicoaansprakelijkheid. 8. De werkgever heeft thans - anders dan de overheid als werkgever - geen zelfstandig verhaalsrecht voor door hem gedane betalingen in verband met ziekte of arbeidsongeschiktheid van een werknemer. Dit wordt al langer als een probleem ervaren en het zai nog in betekenis toenemen als gevolg van recente en toekomstige ontwikkelingen in wetgeving gericht op vergroting van de financiele betrokkenheid van de werkgever bij ziekte en arbeidsongeschiktheid. De raad dringt er daarom op aan nu spoedig een eigen verhaalsrecht voor de werkgever te creeren ter zake van de loondoorbetaling bij ziekte gedurende de eerste zes respectievelijk twee weken, de bovenwettelijke ZW- en WAO-aanvullingen door de werkgever en de malus ingevolge de AAW. Dit verhaalsrecht zou in elk geval dienen te gelden jegens aansprakelijke derden, niet zijnde de werknemers van betrokken werkgever. De raad is voorts van oordeel dat de werkgever genoemde financiele verplichtingen ook moet kunnen verhalen op een collegawerknemer van het slachtoffer indien de arbeidsongeschiktheid direct is te wijten aan zijn opzet of bewuste roekeloosheid. Aldus kan worden voorkomen dat de schade die de werkgever aldus buiten eigen toedoen lijdt en die hij bovendien - anders dan de sociale verzekeraar - niet zonder meer via verzekering gespreid ziet, in alle gevallen eenzijdig voor zijn rekening blijft.
Llnleiding Made namens de minister van Justitie en de staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de raad op 21 januari 1993 verzocht op korte termijn te adviseren over de wenselijkheid van een herziening van de regresrechten in de sociale verzekeringen 1). De raad wordt allereerst gevraagd zich uit te spreken over uitbreiding van het regresrecht tot de volksverzekeringen, met name de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW), Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW) en Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Voorts wordt de aandacht gevraagd voor een mogelijke verbetering van de feitelijke toepassing van het regresrecht. Uitbreiding van het regresrecht en een verbeterde feitelijke toepassing zouden naar schatting van de bewindslieden 'enkele honderden miljoenen guldens' kunnen opieveren. Tot slot wordt de vraag voorgelegd of doorwerking van de nieuwe risicoaansprakelijkheden van Boek 6 Burgerlijk Wetboek (BW) in de regresrechten gewenst is. In de adviesaanvraag wordt de beoogde herziening van het regresrecht geplaatst in het kader van het kabinetsbeleid gericht op sanering van de collectieve sector. Met een meer consequente toepassing van het regresrecht wordt beoogd de kosten in de sfeer van de sociale verzekeringen als gevolg van onrechtmatige daden door derden zoveel mogelijk in rekening te brengen bij de veroorzaker van de schade. Voorts vormen actuele problemen bij de uitoefening van het regresrecht mede aanleiding tot de adviesaanvraag. Ook de Sociale Verzekeringsraad (SVr) en de Ziekenfondsraad (ZFR) zijn om advies gevraagd. De vraagstelling aan de SVr betreft met name de uitvoeringstechnische en financiele consequenties van uitbreiding van het regresrecht naar de AAW en AWW en te verwachten gedragseffecten. De ZFR is gevraagd zich uit te spreken over de wenselijkheid van uitbreiding van het regresrecht naar de AWBZ alsmede over de uitvoeringstechnische en financiele consequenties voor de ziektekostenverzekeringen. De raad heeft de aan hem gerichte adviesaanvraag ter voorbereiding van een ontwerp-advies in handen gesteld van de Commissie Sociale Verzekeringen, die op haar beurt daartoe een werkgroep 2) heeft ingesteld. Ter afstemming van de advisering met die door de SVr en ZFR heeft op secretariaatsniveau informatie-uitwisseling plaatsgehad. 1) De adviesaanvraag is als bijiage 1 bij dit advies gevoegd. 2) De samensteiiing van de Werkgroep Regresrechten is als bijiage 2 bij dit advies gevoegd. Bij zijn oordeelsvorming heeft de raad gebruik gemaakt van de door de SVr en ZFR verstrekte informatie over de te verwachten gevolgen van uitbreiding van het regresrecht voor de sociale verzekeringen. Omdat de uitbreiding van het regresrecht voorts gevolgen zai hebben voor de particuliere aansprakelijkheidsverzekeringen, is aan het Ver-
bond van Verzekeraars in Nederland (WN) gevraagd meer concreet aan te geven weike effecten op dat terrain kunnen worden verwacht. Een door de WN gestart onderzoek hiernaar werd in juni 1993 afgerond. Ook de resultaten hiervan heeft de raad bij zijn oordeelsvorming betrokken 1). Het aldus voorbereide advies is door de raad vastgesteld in zijn vergadering van 17 September 1993. Het verslag van die vergadering is verkrijgbaar bij het secretariaat van de raad. Het advies is als volgt opgebouwd. Na een beschrijving van de huidige regeling van de regresrechten in hoofdstuk 2 en van de in het verleden gevoerde discussie over de regresrechten in hoofdstuk 3, worden in hoofdstuk 4 enkele nadere beschouwingen aan de adviesaanvraag gewijd. In hoofdstuk 5 is vervolgens het standpunt van de raad opgenomen. 1) Dit onderzoeksrappoft is als bijiage 3 bij dit advies gevoegd. 10
2. De huidige regeling van de regresrechten 1)A. T. Bolt, Voordeelstoerekening, diss. Groningen, Deventer 1989, pp. 41-44; S.J.A. Mulder, Subrogatie, diss. Leiden, Zwolle 1988, pp. 37-47. 2) E. Lutjens, Pensioenvoorzieningen voor werknemera diss. Amsterdam, Zwolle 1989, pp 278-279. 2.1 Nederland Hij die jegens sen ander sen onrechtmatige daad pleegt, is verpliclit de schade te vergoeden die de ander dientengevolge lijdt. Voorwaarde daarbij is dat de onrechtmatige daad aan de dader kan worden toegerekend. Dit is liet geval indien deze te wijten is aan schuld van de dader of aan een oorzaak weike krachtens de wet of de in het maatschappelijk verkeer geldende opvattingen voor zijn rekening komt (artikel 162 Boek 6 BW). Indien als gevolg van een onrechtmatige daad gezondheids- en inkomensschade optreedt, vindt vergoeding doorgaans in eerste rnstantie plaats uit 'eigen bron'. Vergoeding van de kosten van herstel gebeurt dan op grond van de Ziekenfondswet (ZFW), de AWBZ of een particuliere of ambtelijke ziektekostenverzekering van het slachtoffer zelf. Voor inkomensderving kan het slachtoffer een beroep doen op de Ziektewet (ZW), de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), de AAW, een ambtelijke arbeidsongeschiktheidsregeling of zijn eventuele particuliere ziekte-, ongevallen- of arbeidsongeschiktheidsverzekering. Voor zover voorts een civielrechtelijke loondoorbetalingsverplichting voor de werkgever geldt - al dan niet onder aftrek van een sociale-verzekeringsuitkering - kan het slachtoffer ook daarop een beroep doen. Een particuliere verzekeraar die de schade op grond van een particuliere polls heeft vergoed, kan verhaal nemen op de aansprakelijke persoon c.q. diens verzekeraar; hij heeft regres. Ingevolge artikel 284 Wetboek van Koophandel (WvK) treedt hij in de rechten van zijn verzekerde als schuldeiser jegens diens aansprakelijke wederpartij (subrogatie). Deze bepaling is uitsluitend van toepassing op zuivere schadeverzekeringen: volgens vaste jurisprudentie kunnen verzekeraars die zich in dit soort gevallen tot uitbetaling van een vaste som hebben verplicht (sommenverzekeraars zoals ongevallen- en overlijdensverzekeraars, levensverzekeraars in het algemeen) geen rechten aan voornoemd artikel ontlenen 1). Dit betekent dat ook pensioenverzekeraars (zowel levensverzekeringsmaatschappijen als pensioenfondsen) geen regres kennen ter zake van met name invaliditeits- en nabestaandenpensioen aangezien deze pensioenverzekeringen in de systematiekvan het verzekeringsrecht worden beschouwd als bijzondere vormen van levensverzekering en derhalve als sommenverzekering 2). De sociale verzekeringen kennen een dergelijke algemene regeling niet. Wei zijn er in afzonderlijke werknemersverzekeringen bepalingen opgenomen ter zake van regres. Zo geven de artikelen 52a ZW, 90 WAO en 83b ZFW aan de uitvoeringsorganen een zelfstandig verhaalsrecht op degene die naar burgerlijk recht jegens de verzekerde tot schadevergoeding is verplicht. De uitvoeringsorganen kun- 11
nen daarbij niet meer vorderen dan het slachtoffer zelf had kunnen doen (het 'civiele plafond'). Verhaal krachtens artikel 90 WAO is voorts alleen nnogelijk voor zover de WAO-uitkering hoger is dan het fictieve AAW-deel. Regres jegens de werkgever of een collega-werknenner van de verzekerde is in de ZW, WAO en ZFW bovendien beperkt tot gevallen waarin sprake is van opzet of bewuste roekeloosheid (artt. 52b ZW, 91 WAO en 83c ZFW). De volksverzekeringen kennen geen regresrecht. Vermelding verdient voorts dat de overheid een regresrecht heeft voor hetgeen zij heeft uitgekeerd ter zake van ongevallen - ook die met dodelijke afloop - overkomen aan ambtenaren en we! ingevolge artikel 2 Verhaalswet ongevallen ambtenaren (VOA). Bovendien bepaalt de Algemene Burgerlijke Pensioenwet (ABP) dat voor zover verhaal niet rechtstreeks op basis van de VOA kan plaatsvinden, de VOA op de ABP-pensioenen van overeenkomstige toepassing is. Dit laatste betekent dat in tegenstelling tot de particuliere sector ter zake van het ABP-invaliditeits- en nabestaandenpensioen in beginsel wel regres mogelijk is 1). De hierboven aangeduide verhaalsrechten van particuliere verzekeraars, uitvoeringsorganen van werknemersverzekeringen en overheid/abp strekken zich niet uit tot alle gevallen waarin zich aansprakelijkheid naar burgerlijk recht voordoet. Regres is namelijk slechts beperkt mogelijk bij de nieuwe risicoaansprakelijkheden van Boek 6 (Nieuw) BW. Deze hebben onder andere betrekking op schade veroorzaakt door jeugdige personen, gebrekkige zaken en produkten. De eveneens in Boek 6 opgenomen Tijdelijke regeling verhaalsrechten (artikel 197) bevat een beperking van het toepassingsgebied voor regres, waardoor men voor het nemen van regres dan in beginsel is aangewezen op het algemene artikel 162 Boek 6 BW dat uitgaat van schuldaansprakelijkheid. De wettelijke beperking van regres heeft geen betrekking op de in artikel 31 Wegenverkeerswet (WVW) opgenomen risicoaansprakelijkheid. Dit artikel verplicht de eigenaar of houder van een motorrijtuig tot vergoeding van schade die is toegebracht aan fietsers en voetgangers, tenzij sprake is van overmacht. Onder overmacht wordt tevens begrepen het geval dat het ongeluk is veroorzaakt door iemand voor wie de eigenaar of houder niet aansprakelijk is; dit kan dus ook het slachtoffer zijn. De mogelijkheid van regres in de door artikel 31 WVW bestreken gevallen is nu onlangs door de jurisprudentie 2) beperkt. Deze beperking strookt met de gedachte die aan de Tijdelijke regeling verhaalsrechten voor de risicoaansprakelijkheden van Boek 6 BW ten grondslag ligt en die erop neerkomt dat uitbreidingen van aansprakelijkheidsgronden met het oog op de belangen van de slachtoffers, niet zonder meer ook voor de regresrechten van hun verzekeraars behoren te gelden. 1) Aldus bevestigd in: HR 4 juni 1976. NJ 1977. 4 en HR 15 februari 1985. NJ 1986. 687. 2) HR 28 februari 1992. RvdW 1992. 72 (IZA/Vrerink). 31 Rapport van de Studiegroep Verkeersaansprakelijkheid. Deell Vergoeding van schade door dood en letsel. Den Haag 1978. pp. 106-107. Ten aanzien van de uitoefening van het regresrecht door de sociale verzekeraars kan erop worden gewezen dat het hierbij hoofdzakelijk gaat om verkeersongevallen. In het rapport Vergoeding van schade door dood en letsel uit 1978 wordt uitgegaan van de schatting dat 95 procent van de verhaalsacties van sociale verzekeraars betrekking heeft op verkeersongevallen 3). Meer recente cijfers over het aandeel van regres bij verkeersongevallen op het totaal door sociale verzekeraars uitoefende regres konden niet worden verkregen. Wel heeft de Vereniging van Nederlandse Zorgverzekeraars 12
(VNZ) in 1990 gemeend te kunnen constateren dat het verhaalsrecht op grond van de ZFW in toenemende mate ook buiten verkeersongevallen wordt uitgeoefend 1). Daarbij valt volgens de VNZ onder meer te denken aan ongevallen op de werkvloer, ongevallen als gevolg van gewelddadigheden, medische ongevallen en sport- en recreatie-ongeva lien. Onderstaand zijn voor de jaren 1987-1991 de verhaalsopbrengsten op grond van de ZW, WAO en ZFW weergegeven. Zoals uit de verschillende tabellen naar voren komt gaat het afgemeten aan de uitgekeerde bedragen steeds om geringe verhaalsopbrengsten. Tabel 1 Verhaalsopbrengsten ZW (min gid; omslagleden) 1.regres 2. uitkeringen 1. in % van 2 1987 1988 1989 1990 1991 22,8 22,5 23,5 26,6 28,8 5.707 6.045 6.526 7.374 7.579 0,40 0,37 0,36 0,36 0,38 Bron: SVr, jaarverslagen bedrijfsverenigingen 1987-1991 Tabel 2 Verhaalsopbrengsten WAO (min gid) 1. regres 2. uitkeringen 1. in % van 2 1987 1988 1989 1990 1991 14,2 20,6 20,7 11,7 10,1 6.484 6.582 6.575 7.404 7.760 0,22 0,31 0,31 0,16 0,13 Bron: Jaarverslagen AAf/Aof 1987-1991 Ter toelichting: de scherpe daling van de verhaalsopbrengsten WAO in de jaren na 1989 is vooral het gevolg van het niet verlengen van de kapitalisatieovereenkomst tussen particuliere en sociale verzekeraars als gevolg van uiteenlopende inzichten ter zake van de bruto-nettoproblematiek en de zogeheten factor C (correctie voor risico vooroverlijden en individuele omstandigheden). Tabel 3 Verhaalsopbrengsten ZFW (min gid) 1. regres 2. uitgaven 1. in % van 2 1987 1988 1989 1990 1991 56,0 62,9 50,7 56,0 50,2 15.314 15.684 14.873 15.773 17.666 0,37 0,40 0,34 0,35 0,28 Bron: Financiele jaarverslagen ZFR 1990 en 1991 Ter toelichting: de daling van verhaalsopbrengsten in de jaren na 1) Brief VNZaande Vaste Commissie mor 1988 hangt samen met de overheveling van ZFW-verstrekkingen Justitie van de Tweede Kamer van 3 oktober, > A ir>-7 jggq naar de AWBZ. 13
1) Voor de weergave van de regelingen in omringende landen is gebruik gemaakt van: Bijiage 1 bij de Notitie Verkeersaansprakelijkheid ftweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990.21 528, nr. 2): A. T. Bolt, Voordeelstoerekening. diss. Groningen, Deventer 1989, pp. 125-130, pp.141-144 en pp 163-181. 2.2 Omringende landen Ter orientatie op de situatie in omringende landen is nagegaan of deze landen de mogelijkheid van regres door sociale verzekeraars kennen. Voorts is getracht een globaal beeld te krijgen van de bestaande regelingen. Over de feitelijke toepassing van het regresrecht - en met name de omvang ervan - in de verschillende landen konden geen gegevens worden verkregen. Hieronder volgt een weergave van de mogelijkheden van regres in Frankrijk, Belgie, Duitsland, Zweden, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland 1). Daarbij is niet afzonderlijk ingegaan op de sociale ziektekostenverzekeringen die in een aantal landen een geheel vormen met de ziekengeldverzekering. In Frankrijk hebben de uitvoeringsorganen van de verplichte sociale verzekeringen een verhaalsrecht voor uitkeringen (ziel<te, arbeidsongeschiktheid en overlijden). Het verhaalsrecht kan alleen worden uitgeoefend op dat deel van de schadevergoeding dat de vermogensschade (inkomensderving) vergoedt; het deel van de schadevergoeding dat bestemd is om de immateriele schade te vergoeden, blijft voor het slachtoffer. Voor zover het gaat om arbeidsongevallen is voorts geen verhaal mogelijk op de werkgever en de collegawerknemer van het slachtoffer. Belgie kent een regresrecht ter zake van de verplichte ziekte- en arbeidsongeschiktheidsverzekering. De mogelijkheid van regres heeft betrekking op uitkeringen aan werknemers aan wie een ongeval buiten hun werk is overkomen. In Duitsland bestaat de mogelijkheid van regres voor alle sociale verzekeraars alsmede voor de instantie die bijstandsuitkeringen verleent. Op een particulier wordt alleen regres uitgeoefend als deze verzekerd is. Verder wordt geen regres uitgeoefend tegen familieleden van het slachtoffer die van dezelfde huishouding deel uitmaken, mits zij niet opzettelijk hebben gehandeld. In geval van samenloop van vorderingen van de benadeelde en de sociale verzekeraar geldt de volgende regeling. Als de aansprakelijkheid van de dader door de wet is gelimiteerd, gaat de vordering van de benadeelde voor. Is de aansprakelijkheid van de dader beperkt vanwege eigen schuld van het slachtoffer, dan worden de vorderingen van de benadeelde en de sociale verzekeraar beide gekort naar de mate van schuld van het slachtoffer. Deze laatste regel vindt echter geen toepassing als de benadeelde daardoor behoeftig zou worden. Vermeldenswaard is voorts de bepaling dat indien de realisatie van de vorderingen geheel of gedeeltelijk wordt verhinderd, bijvoorbeeld omdat de dader nauwelijks verhaal biedt, de aanspraken van de benadeelde voorrang hebben op die van het uitkeringsplichtige orgaan. In Zweden is aan de sociale verzekeraars geen regresrecht toegekend. De Zweedse wetgever beschouwt de kosten van regres en de moeilijkheden verbonden aan het nemen van regres als de grootste bezwaren en meent dat bovendien sprake is van een vestzakbroekzak-operatie. Ook Denemarken kent geen regresrecht. 14
De sociale verzekeraars in het Verenigd Koninkrijk beschikken wel over de mogelijkheid van regres, maar in de praktijk wordt slechts zelden regres uitgeoefend. In Zwitserland is in de meeste sociale-verzekeringswetten een regresrecht opgenomen (ziekte, arbeidsongeschiktheid en overlijden). Op een aantal met name genoemde personen kan alleen verhaal worden genomen indien sprake is van opzet of grove schuld. Tot deze groep behoren onder meer de echtgenoot van de benadeelde, degenen die in gezinsverband met hem samenleven en voorts, wanneer het bedrijfsongevallen betreft, ook de werkgever. Bij samenloop van vorderingen van de benadeelde en de sociale verzekeraar heeft de vordering van de benadeelde voorrang. Dit is alleen anders wanneer de verzekeraar zijn verstrekkingen aan de benadeelde heeft beperkt op grond van opzet of grove schuld van de kant van laatstgenoemde. Dan wordt de schadevergoedingsaanspraak jegens de dader naar evenredigheid verdeeld tussen de benadeelde en de verzekeraar. Samenvatting Een blik over de grenzen levert een divers beeld op. Een vergelijking wordt daarbij op voorhand bemoeilijkt door het feit dat de bestaande regelingen niet zonder meer vergelijkbaar zijn: zij hebben betrekking op sociale-zekerheidsstelsels die onderling sterk verschillen. Verschillen tussen de diverse sociale-zekerheidsstelsels doen zich met name voor ten aanzien van het gedekte risico (bijvoorbeeld risque professionel/social), de kring van verzekerden, het uitkeringsniveau en de financiering. Zo treft men premiegefinancierde volksverzekeringen zoals die in Nederland bestaan in de omringende landen niet aan. Vergelijkbare voorzieningen in Denemarken (invaliditeit en ouderdom) en het Verenigd Koninkrijk (ouderdom) worden grotendeels uit de algemene middelen bekostigd. Waar verder zelfstandigen in Nederland in geval van arbeidsongeschiktheid een beroep kunnen doen op de AAW, kennen landen als Frankrijk en Duitsland juist specifieke sociale verzekeringen voor deze groep. Niettemin laat zich vaststellen dat net als in Nederland de meeste omringende landen verhaalsmogelijkheden voor de sociale verzekeraars kennen ter zake van de wettelijke ziekengeld- en arbeidsongeschiktheidsuitkering voor werknemers. In een aantal gevallen geldt echter ook een regresrecht ter zake van het overlijdensrisico, alsook voor categorieen verzekerden (bijvoorbeeld zelfstandigen) die in Nederland onder de AAW vallen. Uit de beschikbare informatie kan voorts worden afgeleid dat Duitsland als enige land de mogelijkheid van verhaal van bijstandsuitkeringen kent. De diverse regresregelingen verschillen verder in de mate van gedetailleerdheid. Zo wordt in een aantal regelingen regres jegens bepaalde personen - onder wie de werkgever en collega-werknemer - expliciet uitgesloten of beperkt. Voorts kent een aantal regelingen bepalingen ter zake van samenloop van vorderingen van de benadeelde en de sociale verzekeraar. 15
16
3. Discussie over de regresrechten 3.1 Inleiding Ter nadere plaatsbepaling van de kabinetsvoorstellen wordt in dit hoofdstuk een beeld geschetst van de tot nu toe gevoerde discussie over de regresrechten. In deze discussie gaat het cm het regresrecht in het algemeen en meer in het bijzonder om de vraag of het regresrecht al dan niet gehandhaafd moet worden. In de adviesaanvraag wordt deze vraag niet expliciet beantwoord. Gezien de voorstellen voor uitbreiding van de regresrechten in de sociale verzekeringen lijkt het kabinet evenwel impliciet een principiele keuze voor handhaving van het regresrecht te hebben gemaakt. 3.2 De discussie De discussie over de regresrechten in de sociale verzekeringen is op gang gekomen bij de voorbereiding van de WAO. De SVr sprak zich in 1963 uit tegen het opnemen van een regresrecht in de WAO jegens personen die bij de verzekering betrokken zijn, te weten werkgevers en werknemers. Hij achtte het wenselijk dat onder de risico's die betrokkenen tegen premiebetaling hebben overgedragen aan het sociale-verzekeringsorgaan, ook valt het risico dat zij kunnen worden aangesproken door het sociale-verzekeringsorgaan, tenzij sprake is van opzet of bewuste roekeloosheid. Een meerderheid van de SVr kwam vervolgens tot de conclusie dat ook op daders buiten de kring van werkgevers en werknemers verhaal ongewenst is, eveneens met uitzondering van gevallen van opzet en bewuste roekeloosheid. De argumentatie daarbij was dat veel van deze daders financieel afhankelijk zijn van of verbonden zijn aan de kring der verzekerden c.q. premieplichtigen en het bovendien in de praktijk vaak erg toevallig en moeilijk te onderkennen is of iemand al dan niet tot deze kring behoort. Een minderheid van de SVr betoonde zich daarentegen voorstander van regres op daders buiten de kring van werkgevers en werknemers. Zij zag geen reden waarom derden van de WAO zouden mogen profiteren 1). In afwijking van het meerderheidsadvies van de SVr is in de WAO een algemeen regresrecht opgenomen. Alleen de werkgever en de collega-werknemer van het slachtoffer zijn gevrijwaard van regres, tenzij sprake is van opzet of bewuste roekeloosheid. De gedachte achter de verhaalsregeling in de WAO is - aldus de MvT - dat degene die near burgerlijk recht tot schadevergoeding is verplicht, in beginsel niet behoeft te profiteren van de omstandigheid dat een sociale-verzekeringswet als het ware bepaalde scha- 1) SVr. Advies inzake Verhaaisrecht ca.'. devergoedingen overneemt 2). Den Haag, 21 tebruari 1963. 2) Tweede Kamer, vergader/aar 1962-1963, 7 171. nr. 3, p. 21. 17
7)A.R. Bioembergen, Het verhaalsrecht van de risicodrager in de Algemene Wet zware geneeskundige risico's, in: Sociaal Maandblad Arbeict 1966, pp. 329-330. 2IA.R, Bioembergen, Schadevergoeding bij onrechtmatige daad. diss. Utrecht, Deventer 1966 pp 351-369 3) Tweede Kamer, vergaderjaar 1974-1975, 13 231,nrs. 1-4, pp 95-96. Het vraagstuk van de regresrechten kreeg opnieuw aandacht ten tijde van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Algemene Wet zware geneeskundige risico's (de huidige AWBZ) in 1966. Dit wetsvoorstel voorzag in de invoering van een regresrecht voor de uitvoeringsorganen van deze wet. Naar aanleiding hiervan richtte Bioembergen zich in het Sociaal Maandblad Arbeid 1) tot de minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid en vroeg aandacht voor zijn eerdere pleidooi 2) voor afschaffing van het verhaalsrecht van de sociale verzekeraar. Als voornaamste bezwaar tegen dit verhaalsrecht voert hij aan dat verhaal in feite een vestzakbroekzak-operatie is en bovendien een kostbare aangelegenheid. Ter toelichting op het vestzak-broekzak-argument wordt vermeld dat de groep die van het verhaalsrecht bij de sociale verzekering profiteert via lagere sociale premies (werkgevers en werknemers; voor de volksverzekeringen ook alle overige premieplichtigen), grotendeels samenvalt met de groep die de lasten van het verhaal moot gaan betalen via een hogere W.A.-premie (de motorrijtuigrijdende Nederlanders). Naar aanleiding van het pleidooi van Bioembergen is uiteindelijk in de AWBZ geen regresrecht opgenomen. In lijn hiermee werd vervolgens in de AAW (1976) evenmin een regresrecht opgenomen. Daarbij was de redenering van de wetgever dat de schadeveroorzaker doorgaans tot de Nederlandse gemeenschap zai behoren en daarom premies volksverzekeringen is verschuldigd. Daarmee dekt hij dan tevens het risico dat hij een schade veroorzaakt weike leidt tot een uitkering of verstrekking ingevolge een van de volksverzekeringen 3). Het ontbreken van regres in de AAW leidde ertoe dat het verhaalsrecht van de bedrijfsverenigingen ten opzichte van de situatie voor het bestaan van de AAW werd beperkt. Verhaal was alleen nog mogelijk voor zover de WAO-uitkering de AAW-uitkering overtrof. In het kader van de stelselherziening in 1987 is ervoor gekozen de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen voor werknemers formeel uitsluitend toe te kennen op grond van de WAO en niet langer te laten bestaan uit een bodemuitkering ingevolge de AAW plus een loongerelateerde aanvulling vanuit de WAO. Teneinde niettemin op het terrein van de regresrechten de status quo te handhaven, is het regresrecht toen beperkt gebleven tot het bovenminimale deel van de WAO-uitkering. De regresrechten hebben voorts een rol gespeeld in het kader van een onderzoek om te komen tot een regeling betreffende de verkeersaansprakelijkheid. De Studiegroep Verkeersaansprakelijkheid ging er in haar eerdergenoemde rapport vanuit dat naar schatting 95 procent van de verhaalsacties door sociale verzekeraars betrekking heeft op verkeersongevallen. Zij stelde voor om onder een nieuw stelsel van verkeersaansprakelijkheid de regresrechten van onder meer de sociale verzekeraars af te schaffen. De staatssecretaris van SZW vroeg de SVr vervolgens te adviseren over een mogelijke afschaffing van de regresrechten van de sociale verzekeraars. De SVr kwam in zijn advies van 1981 tot de conclusie dat de studiegroep de belangen van de sociale verzekeraars te licht had gewogen en dat daarom vooralsnog niet kon worden ingestemd met het voorstel tot afschaffing van de regresrechten. Hij achtte de lastenverschuiving van de prive-sfeer naar de collectieve sector, die door de afschaffing wordt teweeggebracht, niet te rechtvaardigen. 18
De SVr stelde vervolgens voor het vraagstuk nog eens aan een nader onderzoek te onderwerpen en daarbij tevens de regeling van aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad in Boek 6 NBW te betrekken 1). Tot besluitvorming over een nieuwe regeling voor de aansprakelijkheid voor verkeersongevallen is het nog niet gekomen. Wei heeft de minister van Justitie de Tweede Kamer in april 1990 de Notitie Verkeersaansprakelijkheid 2) toegezonden waarin hij een voorlopige voorkeur uitspreekt voor risicoaansprakelijkheid voor alle verkeersongevallen boven een verkeersverzekering 3). Daarbij wordt ook ingegaan op de mogelijke doorwerking van risicoaansprakelijkheid voor verkeersongevallen naar de regresrechten. Als denkbare alternatieven worden genoemd a. beperkt regres conform de Tijdelijke regeling verhaalsrechten, b. onbeperkt regres en c. onbeperkt regres in geval van aansprakelijkheid jegens niet-gemotoriseerde verkeersdeelnemers en beperkt regres conform de Tijdelijke regeling verhaalsrechten in geval van aansprakelijkheid jegens gemotoriseerde verkeersdeelnemers. Geconstateerd wordt dat bij alternatief a. de inkomsten uit regres door de sociale verzekeraars op grond van artikel 31 WVW vervallen, dat bij alternatief b. de regresopbrengsten zullen stijgen en dat bij alternatief c. de status quo wat de regresopbrengsten voor de sociale verzekeraars betreft wordt gehandhaafd. l/svr, Advies betreffende de afschaffing van het regresrecht van de sociale verzekeraar in een nieuw stelsel van verkeersaansprakelijkheid. Zoetermeer, 27 augustus 1981. 2)TweedeKamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 528. nr 1. 3) Bij invoering van een systeem van verkeersverzekering, waarbij de eigen schade van de verzekeringnemer en eventuele medeverzekerden wordt gedekt, zou de aansprakelijkheid bij verkeersongevallen kunnen worden afgeschaft. 4) Pari Gesch. Inv. Boek 6, p. 1404. Tijdens de parlementaire behandeling van Boek 6 NBW is de kwestie van de regresrechten ook diverse malen aan de orde geweest 4). Bij de aansprakelijkheden ter zake van onrechtmatige daad (titel 3) heeft in de parlementaire discussie de wens voorop gestaan de slachtoffers van ongevallen te beschermen. Ten aanzien van de nieuwe risicoaansprakelijkheden is het uitgangspunt voorts geweest dat deze zich niet laten verenigen met een onbeperkte doorwerking daarvan in de regresrechten. Deze zouden dan ook op zijn minst substantieel moeten worden beperkt of vervangen door een eenvoudiger stelsel. Onbeperkte doorwerking in de regresrechten zou namelijk betekenen dat de premie voor aansprakelijkheidsverzekeringen aanzienlijk zou stijgen. Het werd niet verantwoord geacht een dergelijke kostenstijging aan particulieren en het bedrijfsleven op te leggen. Verder bestond de vrees dat een dergelijke premiestijging tot gevolg zou hebben dat men zou nalaten zich te verzekeren tegen aansprakelijkheid. Uiteindelijk is gekozen voor een tijdelijke regeling waarin de status quo van voor 1 januari 1992 grosso modo wordt gehandhaafd, en waarbij regres wordt beperkt tot schuldaansprakelijkheid. Besloten is de kwestie van de regresrechten meer definitief te regelen enige tijd na invoering van Boek 6 BW, wanneer voldoende inzicht is verkregen in de omvang van de door de (sociale) verzekeraars en de overheid te dragen risico's en voorts met het nieuwe aansprakelijkheidsrecht de nodige ervaring is opgedaan. De kwestie van de regresrechten kwam vervolgens niet lang daarna weer aan de orde bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume (TAV). Van de zijde van de PvdA-f ractie werd daarbij de vraag opgeworpen waarom steeds het collectief (i.c. de arbeidsongeschiktheidsfondsen) de kosten van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen dient te dragen, terwiji soms duidelijk een persoon of organisatie aansprakelijk is voor de arbeidsongeschiktheid. Naar aanleiding daarvan verklaarde de staatssecretaris van SZW zich bereid meer uitgebreid in te gaan 19
op (een eventuele herziening van) liet regresrecht in de arbeidsongeschiktheidsregelingen 1). 1j TweedeKamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 228, nr 9, p. 39. 20
4. De adviesaanvraag 4.1 De kabinetsvoorstellen 4.1.1 Aanleiding Ofschoon tot voor kort de voorkeur bestond het vraagstuk van de regresrechten in de sociale verzekeringen aan te houden tot enige jaren ervaring zou zijn opgedaan met het nieuwe aansprakelijkheidsrecht van Boek 6 BW, acht het kabinet dit thans niet langer mogelijk. Het meent dat juridische, financiele en economische argumenten ervoor pleiten niet langer te wachten met een standpunt over de uitoefening van het regresrecht. Daartoe wordt in de adviesaanvraag (pp. 3 en 4) eerst erop gewezen dat een meer consequente toepassing van het regresrecht in de sociale verzekeringen past in het kabinetsbeleid gericht op sanering van de collectieve sector. Door de kosten ten gevolge van onrechtmatige daden door derden zoveel mogelijk in rekening te brengen bij de veroorzaker van de schade, kunnen immers de lasten van de sociale verzekeringen dalen. Voorts nopen actuele problemen bij de uitoefening van het regresrecht tot een standpuntbepaling: - de regeling van de regresrechten is in de loop der jaren zo complex geworden - door wetgeving en jurisprudentie - dat de uitvoering voortdurend op problemen stuit; - de materiele betekenis van het regresrecht neemt af doordat als gevolg van de stelselwijziging ziektekostenverzekeringen steeds meer ziekenfondsverstrekkingen zijn toegevoegd aan het zorgpakket van de AWBZ; omdat de AWB2 geen regresrecht kent, nemen de opbrengsten van verhaal bij de ziekenfondsen en de particuliere ziektekostenverzekeraars af; - de jurisprudentie tendeert naar terugdringing van de mogelijkheid van regres. Van verschillende zijden zijn stemmen opgegaan die pleiten voor herziening c.q. uitbreiding van het regresrecht in de sociale verzekeringen. Naast de eerdergenoemde oproep van de PvdA-fractie tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel TAV kunnen in dat verband worden genoemd signalen van de Federatie van Bedrijfsverenigingen (FBV), het Kontaktorgaan Landelijke Organisatie Ziektekostenverzekeraars (KIJOZ) en de VNZ. Daarbij is naast bovengenoemde actuele problemen vooral ook gewezen op het feit dat buitenlandse sociale verzekeraars voor hetzelfde feit vaak wel regres kunnen plegen op Nederlandse burgers, terwiji het omgekeerde niet dan wel in mindere mate mogelijk is als gevolg van het ontbreken van een regresrecht in de AAW en AWBZ. Deze situatie lijkt zich in de praktijk vanwege het toenemende Internationale verkeer steeds meer voor te doen, een van de redenen 21
waarom FBV en VNZ in brieven aan de desbetreffende bewindslieden aandringen op invoering van een regresrecht in respectievelijk de AAW en AWBZ 1). 4.1.2 Mogelijkheden tot herziening van het regresrecht Het kabinet stelt vast dat de actuele situatie met betrekking tot het regresrecht niet bevredigend is. Het volledig uitsluiten van regres in de volksverzekeringen past niet in de huidige opvattingen over de positie die de sociaie verzekeringen in het maatschappelijk leven moeten innemen. In de optiek van het kabinet dienen de schadelijke neveneffecten van bepaalde maatschappelijke en economische activiteiten te worden gelegd waar zij worden veroorzaakt. Het stelt daarom voor ook voor de volksverzekeringen een regresrecht in te voeren. Het kabinet vraagt vervolgens aandacht voor een verbetering van de feitelijke toepassing van het regresrecht. In de optiek van het kabinet dienen de uitvoeringsorganen van de sociaie verzekeringen "in principe in alle gevallen van de mogelijkheid van regres gebruik te maken". In verband met een efficiente uitoefening van het regres zou daarnaast ook de mogelijkheid tot collectivering van het regres moeten worden onderzocht. Op grond van tentatieve en niet nader gespecificeerde berekeningen wordt in de adviesaanvraag de opbrengst van uitbreiding van het regresrecht naar de volksverzekeringen en een verbeterde feitelijke toepassing op "enkele honderden miljoenen guldens" geschat. Tot slot wordt in de adviesaanvraag de vraag opgeworpen of en zo ja, in hoeverre doorwerking van de nieuwe risicoaansprakelijkheden van Boek 6 BW in de regresrechten gewenst is. In dat verband wordt erop gewezen dat invoering van risicoaansprakelijkheid doorgaans geschiedt met het oog op de bescherming van het slachtoffer. Daarbij speelt tevens een rol dat bescherming van het slachtoffer door uitbreiding van risicoaansprakelijkheden minder voor de hand ligt wanneer het slachtoffer is verzekerd en daarmee zijn risico al is gedekt. Zoals ook bij de parlementaire behandeling van de nieuwe risicoaansprakelijkheden van Boek 6 BW aan de orde is geweest, kunnen tegen een onbeperkte doorwerking van risicoaansprakelijkheid bezwaren worden aangevoerd. Anderzijds is het ook niet zonder meer vanzelfsprekend te achten dat de verzekeraar van het slachtoffer in alle gevallen het risico van een gevaarlijke activiteit van de dader zou moeten dragen. Tegen deze achtergrond acht het kabinet het denkbaar de verzekeraar van het slachtoffer alleen regresrecht op basis van schuldaansprakelijkheid toe te kennen, zoals dit thans geldt voor de in artikel 197 Boek 6 BWgenoemde gevallen. Over een mogelijke doorwerking van risicoaansprakelijkheden naar het regres heeft het kabinet nog geen standpunt ingenomen. 4.2 Nadere beschouwing 1) Brieven van de FBV van 10 September 1991 en 15 September 1992 aan de staatssecretaris van Sociaie Zaken en Werkgelegenheid en van de VNZ van 21 december 1992 aan de staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, 4.2.1 Redengeving voor herziening van het regresrecht Komende tot een nadere beschouwing van de kabinetsvoorstellen stelt de raad vast dat de voorstellen moeten worden gezien als een uitwerking van het meer algemene principe dat de kosten daar gelegd moeten worden waar deze zijn gemaakt. Hiermee wordt 22
overigens niet sen wezenlijk nieuw argument aan de discussre over de regresreclnten in de sociale verzekeringen toegevoegd. Het eerdergenoemde argument dat schadeveroorzakers er niet van behoeven te profiteren dat sociale verzekeraars een deel van de schade vergoeden (profijt-argument), kan immers worden gezien als een variant op dit beginsel. Nieuw is wel dat de omvang van de collectieve sector nu nadrukkelijk als factor van betekenis wordt opgevoerd, doordat de voorstellen worden geplaatst binnen het kader van het sinds de jaren tachtig gevoerde beleid gericht op sanering van de collectieve sector. Tevens ligt hierin besloten dat meer dan vroeger het geval was een scherp onderscheid wordt gemaakt tussen de private en de collectieve sector. Volgens het kabinet zijn in het verleden bepaalde problemen in de private sector soms te gemakkelijk afgewenteld op de collectieve sector. Dit heeft - aldus het kabinet - niet alleen geleid tot een aanzienlijke lastenstijging, maar ook met zich gebracht dat de negatieve gevolgen van bepaalde maatschappelijke activiteiten verborgen konden blijven in het totaal van de collectieve uitgaven. Dat de collectieve sector als factor van betekenis aanvankelijk weinig aandacht heeft gekregen in de discussie over de regresrechten, lijkt vooral te maken te hebben met de relatief beperkte omvang ervan in de jaren zestig. De sindsdien sterk toegenomen omvang van de collectieve sector en het kabinetsstreven hierin verandering te brengen blijken het kabinet er nu toe te hebben gebracht meer gewicht toe te kennen aan een zuivere kostentoerekening. Daarbij komt nog dat het kabinet ervan uitgaat dat een meer consequente toepassing van dit beginsel leidt tot een juistere prijs van activiteiten die schade kunnen veroorzaken en daardoor tot een grotere maatschappelijke doelmatigheid. Tegen de achtergrond van de veranderde kijk op de collectieve sector in relatie tot de private sector kan volgens het kabinet voorts twijfel bestaan aan het argument dat het bij regres zou gaan om een vestzak-broekzak-operatie. De read constateert dat het kabinet impliciet ook afstand neemt van de bij de totstandkoming van de AAW gehuldigde opvatting dat met de premiebetaling voor de volksverzekeringen tevens het risico wordt gedekt van het veroorzaken van schade die leidt tot een uitkering of verstrekking op grond van de volksverzekeringen (polis-argument), nu het overweegt ook voor de volksverzekeringen AAW, AWBZ en AWW (ANW) een regresrecht in te voeren. 4.2.2 Uitbreiding regres naar de volksverzekeringen Voor een beoordeling van uitbreiding van het regresrecht naar de volksverzekeringen dienen naar het oordeel van de raad naast de verschillende argumenten pro en contra regres, tevens te worden betrokken de te verwachten gevolgen. Daarbij is de aandacht van de raad met name uitgegaan naar de gevolgen ervan voor de betrokken sociale verzekeringen alsmede die voor de particuliere aansprakelijkheidsverzekeringen. Daartoe is gebruik gemaakt van de door de SVr en ZFR verstrekte informatie over de te verwachten financiele en uitvoeringstechnische gevolgen voor de AAW, AWBZ en AWW en van het WN-rapport over de effecten voor de aansprakelijkheidsverzekeraars, in het bijzonder voor de auto-assuradeuren. 23