Advies niet-arnbteiijke adviescommissie WOB. Aan de minister van landbouw, natuurbeheer en visserij, Postbus 204 01, 2500 EK 's-gravenhage Onderwijsraad Nassaulaan 6 2514 JS 's-gravenhage Telefoon 070-3637955 Telefax 070-3561474 Ons kenmerk OR/91000411/Alg, V/M/AK Onderwerp Ontwerp-Landbouwonderwij splan, Uw kenmerk 's-gravenhage, LO/9112925/HB/PA 10 januari 1992 d.d. 28 november 1991 Bij bovengenoemd schrijven ontving de Onderwijsraad uw verzoek om advies inzake het ontwerp-landbouwonderwijsplan (hierna te noemen: het plan). Het onderhavige plan is onderwerp van bespreking geweest in de Centrale Commissie Landbouwonderwijs van de Raad. Wat betreft de procedure is het de Raad niet duidelijk of over het plan reeds overleg met de betrokken organisaties van het landbouwonderwijs heeft plaatsgevonden en, zo ja, tot welke resultaten dit overleg heeft geleid. Hij zou het op prijs stellen daarvan op de hoogte te worden gebracht. Algemeen. De Raad maakt uit het plan op dat het twee functies heeft. Ten eerste wordt een bijdrage geleverd aan de discussie over de vraag welke inbreng het landbouwonderwijs binnen het landbouwkennissysteem kan hebben bij de voortgaande ontwikkeling van de landbouw en de natuurlijke omgeving. Ten tweede heeft het tot taak problemen in het agrarisch onderwijs te signaleren en te komen tot afspraken en voornemens ter invulling van beleid (blz. 7). Naast deze twee functies wordt verder als doel genoemd het aanbrengen van meer samenhang tussen op verschillende wijze tot uiting gebrachte beleidsuitingen van de minister, die elk op zich een afzonderlijk besluitvormingsproces doorlopen. Het plan geeft tevens aan hoe de minister zijn specifieke verantwoordelijkheid voor het landbouwonderwijs denkt waar te maken. Dit betreft onder andere de wijze waarop het landbouwonderwijs wordt opgenomen in het landbouwkennissysteem en het landbouwbeleid (blz. 9). Het plan beoogt een samenhangend beleid voor het landbouwonderwijs te ontwikkelen (blz. 27). Voorgaande opsomming, die niet limitatief is, bestaat uit Vermeld bij beantwoording van een brief kenmerk en datum
onderdelen die verspreid over het plan staan vermeld. Voor de duidelijkheid zou het volgens de Raad aanbeveling verdienen als in hoofdstuk 1 (Status en reikwijdte) een heldere beschrijving van doel en functie zou worden gegeven, waarbij nader wordt ingegaan op het begrip "plan" en de relatie met andere beleidsdocumenten. Wat het begrip "plan" betreft merkt de Raad op dat niet wordt ingegaan op de juridische betekenis noch op de rechtsgevolgen ervan. Hij constateert verder dat dit plan, anders dan bijvoorbeeld het Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan (HOOP), zijn grondslag niet in wetgeving vindt. De Raad is verder van mening dat een plan een duidelijke doelomschrijving moet hebben en tot stand moet komen in een zorgvuldige procedure van voorbereiding, overleg en advies. De hiervoor aangehaalde onderdelen van het plan geven aan dat het doel en de functie ervan niet duidelijk zijn. Gaat het om het aanbrengen van samenhang tussen elders geuite beleidsvoornemens of bevat het stuk nieuw beleid? De Raad heeft de indruk dat het plan vooral beschrijvend van aard is en informatie geeft over ontwikkelingen in het landbouwonderwijs. Daarnaast zijn de voornemens niet steeds helder geformuleerd. Gelet op voorgaande overwegingen heeft de Raad het gevoelen dat veeleer sprake is van een nota dan van een plan. Het bij het plan gevoegde begeleidend schrijven van 14 oktober 1991 spreekt overigens van "ontwerpnota", hetgeen naar de mening van de Raad duidt op enige ambivalentie uwerzijds ten aanzien van het karakter van het stuk en de daaruit voortvloeiende naamgeving. Het plan geeft voorts onvoldoende uitsluitsel over de procedure van overleg en advies die wordt gevolgd. Gesproken wordt slechts van overleg met representatieve organisaties van bedrijfsleven, onderwijsveld en maatschappij. Uit het feit dat het stuk alsnog desgevraagd aan de Onderwijsraad voor advies is voorgelegd, leidt de Raad af dat de gedachtenontwikkeling omtrent de procedure nog niet is afgerond. Waar blijkens het plan gedacht wordt aan een 2-jarige plancyclus zou gekozen kunnen worden voor een aanpak die analoog is aan die van het HOOP. Het landbouwonderwijs bevindt zich in een bijzondere positie. Enerzijds heeft het een plaats binnen het algemene onderwijsbeleid en anderzijds vervult het een belangrijke functie binnen het landbouwbeleid. Volgens het plan gelden het algemene onderwijsbeleid en de algemene wet- en regelgeving ook voor het landbouwonderwijs. Verder wordt opgemerkt dat de inbedding van het landbouwonderwijs binnen het algemene onderwijsstelsel de afgelopen decennia haar waarde heeft bewezen. Met instemming stelt de Raad vast dat u - waar mogelijk en doelmatig - ook de samenwerking van het landbouwonderwijs met andere vormen van beroepsonderwijs zult bevorderen. De constatering dat op het landbouwonderwijs het algemene onderwijsbeleid van toepassing is, impliceert dat de bemoeienis van de minister van landbouw met het landbouwonderwijs van dezelfde aard is als die van de minister van onderwijs en wetenschappen met het overige onderwijs. De Raad kan zich echter niet aan de indruk onttrekken dat, ondanks de teneur van paragraaf 2.3.2. 2
betreffende de besturingsfilosofie, bij het landbouwonderwijs sprake is van een aanzienlijk verdergaande overheidsbemoeienis dan in het overige onderwijs. Het gehele plan is doortrokken van een weinig afstandelijke benadering, waarbij aan de directie landbouwonderwijs een centrale positie wordt toegekend. De Raad meent dat dit voortkomt uit het centraal stellen van het landbouwkennissysteem, waarvan het landbouwonderwijs deel uitmaakt, en dat in belangrijke mate in functie staat van het landbouwbeleid. De passage op bladzijde 11 inzake de belangrijke rol die het landbouwonderwijs speelt in het succes van de Nederlandse landbouw is illustratief. Daaruit vloeit volgens de Raad voort dat het plan de indruk wekt dat het zwaartepunt meer gezocht moet worden bij de betekenis van het landbouwonderwijs voor het landbouwbeleid dan bij zijn plaats binnen het gehele onderwijsbestel. Daarvan uitgaande past een terughoudender formulering van de passages over de afstandelijke rol van de overheid ten aanzien van het onderwijs. Gelet op de geschetste bijzondere positie van het landbouwonderwijs kan de Raad zich voorstellen dat er behoefte bestaat aan een specifiek onderwijsinhoudelijk gerichte advisering. Voor de Raad is het echter de vraag of een dergelijke sectorale aanpak, door het instellen van een afzonderlijke Raad voor landbouwonderwijs, binnen het onderwijsbestel wel aanbeveling verdient in verband met het risico van isolement ten opzichte van het overige onderwijs. Los daarvan roepen ook de taakstelling en de vormgeving bij de Raad vragen op. Niet duidelijk is of hier nu sprake is van een advies- of een overlegorgaan. In de uitwerking in paragraaf 2.3.5. wordt de adviesstructuur geplaatst in het kader van een aantal doelstellingen, waaronder het voorzien in waarborgen voor een breed draagvlak voor beleid van de overheid. Dit laatste wekt de indruk dat de Raad voor landbouwonderwijs een beleidslegitimerende functie zal hebben, hetgeen in de praktijk een op overeenstemming gerichte overlegfunctie betekent. Een aanwijzing daarvoor biedt ook de bestuurlijke agenda blijkens welke de raad een plaats binnen de overlegstructuur heeft. Ook bij de samenstelling plaatst de Raad enige kanttekeningen. Zo versterkt het feit dat de leden organisatievertegenwoordigers zijn de indruk dat sprake is van een overlegorgaan. Verder is er sprake van een relatief grote vertegenwoordiging van het bedrijfsleven en zal door de minister een aantal vertegenwoordigers met adviserende stem worden aangewezen. Gelet op het vorenstaande adviseert de Raad u dan ook dringend een en ander nog eens te overwegen. Beleidsvoornemens voortgezet landbouwonderwijs. In hoofdstuk drie van het plan wordt beschreven hoe de voor het landbouwonderwijs van toepassing zijnde thema's en ontwikkelingen ingepast worden in het voortgezet landbouwonderwijs. Dit heeft geresulteerd in een aantal beleidsvoornemens en een bestuurlijke agenda. De Raad beperkt zich in het navolgende tot een aantal opmerkingen op hoofdlijnen, waarbij hij niet zal ingaan op de invoering van de kwalificatiestructuur. Hieraan zal hij in een afzonderlijk advies aandacht schenken. Allereerst merkt de Raad echter ter zake van de terminologie 3
op dat in het plan het op het lager landbouwonderwijs volgend onderwijs de ene keer wordt aangeduid met "voortgezet landbouwonderwijs" (VLO), terwijl een andere keer wordt gesproken over "middelbaar landbouwonderwijs" (MLO) of "middelbaar agrarisch onderwijs" (MAO). Het niet op consistente wijze hanteren van bovengenoemde begrippen kan niet alleen leiden tot verwarring, maar is ook niet in overeenstemming met de wet. De Raad geeft u in overweging in het definitieve plan aan dit punt aandacht te schenken. De Raad heeft kennisgenomen van de opvatting dat de tot nu toe (21) gevormde AOC's in een aantal gevallen een tussenstap dienen te zijn naar een verdere herschikking en fusie (par. 3.3.2.). Aanleiding voor deze gedachte is dat de grootte van veel AOC's suboptimaal dreigt te worden. Deze ontwikkeling noopt volgens het plan tot een verdergaande samenwerking of fusie. De hiervoor gegeven argumentatie acht de Raad echter niet overtuigend. Niet wordt aangegeven wat moet worden verstaan onder het begrip "suboptimaal". Tevens gaat volgens de Raad hiervan een sturende werking uit, die in strijd is met de beleidsvoornemens om de autonomie van de scholen te vergroten. Nu het hier voornemens voor de komende jaren betreft zou zijns inziens een meer inhoudelijke motivering op haar plaats zijn. Aangegeven zal moeten worden welke onderwijskundige meerwaarde wordt beoogd met de uit samenwerking en fusie voortkomende eenheden en welke effecten deze schaalvergroting zal hebben op de spreiding in casu de bereikbaarheid van de desbetreffende instellingen. De Raad merkt overigens op dat, hoewel de fusies binnen het agrarisch onderwijs thans grotendeels zijn voltooid, er nog een groot aantal onderwijskundige en organisatorische problemen dient te worden opgelost, wil er sprake zijn van goed functionerende AOC's. Ook in het licht hiervan acht hij een nieuwe schaalvergrotingsoperatie niet opportuun. Voorts stelt de Raad vast dat bovengenoemde verdergaande samenwerking ertoe zal leiden dat meer beslissingsbevoegdheden aan de betreffende AOC's kunnen worden overgedragen. In het midden wordt gelaten of van een dergelijke overdracht ook daadwerkelijk sprake zal zijn. Het bij dit voornemen gegeven voorbeeld ten aanzien van nevenvestigingen of het toekennen van afdelingen vergt echter, onder verwijzing naar het gestelde in paragraaf 3.3.4, blz. 67, juist de nadrukkelijke toestemming van de minister. Nog los van de vraag naar de wenselijkheid van een dergelijke - niet op wetgeving gebaseerde - sturing vooraf, is het voor de Raad niet duidelijk in hoeverre deze voorwaardelijke bevoegdhedenoverdracht zich verhoudt tot de beoogde vergroting van de bestuurlijke zelfstandigheid van de onderwijsinstellingen. Hij vermag niet in te zien welke de relatie is tussen de schoolgrootte en de bestuurlijke zelfstandigheid. Hij acht een koppeling tussen twee ongelijke grootheden, overdracht van beslissingsbevoegdheid enerzijds en samenwerking anderzijds, onjuist. Verder lijkt het plan zich te beperken tot samenwerking tussen AOC's en overige scholen van middelbaar landbouwonderwijs. Niet wordt duidelijk in hoeverre bovenbedoelde ontwikkelingen - mede op grond van regionale overwegingen - kunnen nopen tot samenwerkingsvormen met overige scholen van middelbaar beroepsonderwijs. 4
Ook op dit punt acht de Raad een beschouwing over eventuele andere samenwerkingsvormen gewenst. De Raad heeft vooralsnog met instemming kennisgenomen van het streven te komen tot een landelijk orgaan voor het leerlingwezen in de agrarische sector (par. 3.3.5.). Wel mist hij een nadere uiteenzetting omtrent de positie van het bedoelde orgaan tegen de achtergrond van het bepaalde in artikel 2.38 van het voorstel van Wet op het cursorisch beroepsonderwijs (TK 1991-1992, 21 122, nr. 49). Daarbij dient ook aandacht te worden geschonken aan de taken en bevoegdheden van het landelijk orgaan (artikel 2.39 van dit wetsvoorstel). De Raad wijst hierbij ter illustratie op de bestuurlijke agenda, waarin het landelijk orgaan een taak wordt toebedacht ten aanzien van het bevorderen van voortgaande fusies van de AOC's (punt 8). Hij is van oordeel dat deze werkzaamheid niet tot de taakstelling van dit orgaan behoort. Het is de Raad niet duidelijk wat wordt bedoeld met de zinsnede dat leerlingwezenopleidingen die worden uitgevoerd door categorale of in horizontale scholengemeenschappen opgenomen scholen voor landbouwonderwijs daar enkel kunnen worden gecontinueerd, indien "het bevoegd gezag over dit onderwijs in een samenwerkingsovereenkomst bij het bevoegd gezag van een AOC is ondergebracht" (blz. 68). Hij acht het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst - evenals wordt voorgesteld ten aanzien van het cursusonderwijs (par. 3.3.6.) - met een AOC voor de hand liggend. Op deze wijze kunnen immers de doelstellingen van de kwalificatiestructuur van het agrarisch onderwijs het beste worden gerealiseerd. Het is voor de Raad echter de vraag of daartoe overdracht van het bevoegd gezag aan een AOC noodzakelijk is. Een motivering voor dit voornemen wordt niet gegeven. Bij nadere beschouwing van de desbetreffende passages zou de gedachte kunnen postvatten dat ook binnen het landbouwonderwijs wordt gestreefd naar de vorming van regionale onderwijscentra. Indien dit geval is, geeft de Raad u in overweging deze ontwikkelingen nadrukkelijk bij uw beleidsvoornemens te betrekken. Beleidsvoornemens hoger landbouwonderwijs. In zijn eerdergenoemd advies over het ontwerp-hoop 1992 heeft de Raad aandacht geschonken aan het hoger landbouwonderwijs. De Raad heeft daarin gewezen op het in het ontwerp als sectorspecifieke keuze vermelde centrale thema "meer markt, meer milieu", hetwelk een betekenis heeft die een afzonderlijke aanpak ten opzichte van het hoger onderwijs ongewenst maakt. Hij achtte programmatisch overleg en intensieve samenwerking met andere h.o.- opleidingen op het gebied van het milieu gewenst. In verband met het vorenstaande merkt de Raad op dat hij heeft kennisgenomen van het in het kader van de Beschikking Bekostiging HBO-voorzieningen 1992-1995 toewijzen van de opleiding Milieutechnologie aan de Agrarische Hogeschool te 's-hertogenbosch, die, gelet op de overlap met de hogere technische opleiding, als samengestelde studierichting in nauwe samenwerking met de Hogeschool 's-hertogenbosch zal worden gerealiseerd. Hetzelfde geldt 5
voor de opleiding Agrarische Accountancy te verbinden aan de Agrarische Hogeschool te Delft, waarbij realisering dient plaats te vinden in nauwe samenwerking met de Haagse Hogeschool op basis van het heao-accountancy curriculum. Bij tussentijdse evaluatie zal met name worden gelet op de effectiviteit van de beoogde samenwerking. Hij stelt het op prijs indien hij op de hoogte wordt gehouden van deze evaluatie. De Raad begrijpt dat u, mede naar aanleiding van het in 1991 uitgebrachte ARHO-advies "Het stelsel van hoger onderwijs en differentiatie", voornemens bent een ontwerp-actieplan op te stellen, gericht op differentiatie van het HLO (par. 4.3.1). Hoewel een dergelijk voornemen waardering verdient, komt het de Raad noodzakelijk voor in het definitieve plan aan te geven aan welke vormen van differentiatie wordt gedacht. Wordt aangesloten bij de in het ontwerp-hoop 1992 gekozen benadering waarbij de individuele student centraal staat of wordt gedacht aan andere vormen van differentiatie? Een nadere toelichting op dit punt acht de Raad gewenst. Wat betreft de procedure van behandeling van het actieplan zullen de resultaten van het onderzoek worden voorgelegd aan de Raad voor landbouwonderwijs en "waar nodig" aan de minister van onderwijs en wetenschappen. Hoewel het plan zich niet uitlaat over de verdere procedure van advies en overleg, neemt de Raad aan dat het ontwerp-actieplan ook aan hem om advies zal worden voorgelegd. Hij acht een nadere uiteenzetting in het plan over de dialoog met uw ambtgenoot van onderwijs en wetenschappen, alsmede over de te volgen procedure aan te bevelen. Ten aanzien van de onderwijsondersteuning merkt de Raad op dat in de hoofdstukken over de beleidsvoornemens aan dit onderwerp geen expliciete aandacht wordt geschonken. Wel wordt in hoofdstuk twee aangegeven dat het beleid is gericht op versterking van de vraagzijde (blz. 26). Om de kwaliteit en dynamiek van de onderwijsondersteuning te vergroten, wordt voortzetting van bundeling noodzakelijk geacht. In het plan wordt niet aangegeven welke rol de instellingen in het proces van bundeling (zullen) spelen. Ook wordt niet duidelijk gemaakt wie de mate van bundeling bepaalt. Is dit de directie landbouwonderwijs in zijn rol als bemiddelaar tussen samenleving en onderwijsinstellingen of wordt dit overgelaten aan de bij de ondersteuning betrokken instellingen? In dit kader heeft de Raad kennisgenomen van het streven naar een agrarische educatieve faculteit, waarbij het accent ligt op de lerarenopleiding en het onderwijsondersteunend onderzoek (blz. 46). In het plan wordt niet aangegeven in hoeverre deze voorziening bijdraagt aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Gelet op de inbedding van het landbouwonderwijs binnen het algemeen onderwijsstelsel beperkt hij zich wat betreft dit onderdeel verder tot een verwijzing naar zijn opvattingen ter zake in het eerdergenoemde Raadsadvies over het HOOP 1992. 6
De Raad geeft u in overweging aan het aspect van de onderwijsondersteuning in de beleidsvoornemens meer expliciete aandacht te geven. 7 Namens de Onderwijsraad, (A. de JWit, ondervoorzitter), (mr. drs. H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris)