WERKPROGRAMMA 2003 Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken September 2002

WERKPROGRAMMA 2003 Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken September 2002

K:\ACV\Werkprogramma\2003\Laatste_versie_2003\WP2003 versie doormvivastgesteld 270802.doc INHOUD 1. Algemene uitgangspunten 3 2. Overzicht adviesonderwerpen 2003 5 BIJLAGEN Bijlage 1. Recente belangrijke ontwikkelingen voor het vreemdelingenbeleid 8 Bijlage 2. Taken en werkwijze van de ACVZ 13 Bijlage 3. Overzicht leden per 1 september 2002 18 Bijlage 4. Samenstelling secretariaat per 1 september 2002 19 2

1. Algemene uitgangspunten Voor u ligt het werkprogramma 2003 van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ). Het werkprogramma is de richtsnoer voor de taakvervulling voor de ACVZ voor de komende periode. Dit werkprogramma is het tweede van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken. De ACVZ is in november 2001 geïnstalleerd door de Staatssecretaris van Justitie. In dit werkprogramma worden de adviesonderwerpen beschreven die de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken (ACVZ) in 2003 gevraagd door de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie 1 ter hand zal nemen. De ACVZ adviseert op verzoek van de Minister. Daarnaast kan de ACVZ zelf naar eigen inzicht thema s aandragen en daarover uitspraken doen. Zij kan ook op verzoek van een van de Kamers der Staten Generaal adviseren. Actuele omstandigheden kunnen leiden tot wijzigingen in het werkprogramma. Voor haar planning houdt de ACVZ als verdeelsleutel aan: 60% gevraagde adviezen, 20% ongevraagde adviezen en 20% onvoorziene adviesverzoeken. Dit betekent dat er 20% vrije capaciteit moet zijn om aan niet voorziene adviesaanvragen te voldoen. Als deze behoefte aan incidentele adviezen onverhoopt minder zou zijn, kunnen werkzaamheden die na 2003 zijn gepland eventueel naar voren worden gehaald. Als deze behoefte groter blijkt, zal bezien moeten worden of een van de andere onderwerpen wat naar achter geschoven moet worden. De in dit Werkprogramma genoemde gevraagde adviesthema s zullen in een afzonderlijke adviesaanvraag door de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie worden gepreciseerd. De ACVZ geeft als beleidsadviescollege zowel beleidsreactieve als beleidsproactieve adviezen. Dit betekent dat enerzijds adviezen worden uit gebracht met een analyse van effecten en neveneffecten van bestaande wet- en regelgeving. Zo nodig worden aanbevelingen tot verbetering gedaan. Anderzijds wordt geadviseerd over toekomstige ontwikkelingen en mogelijk te verwachten problemen en worden (alternatieve) richtingen voor beleid en de bijbehorende wetgeving aangegeven. Tenslotte worden verkenningen uitgevoerd waarbij een beleidsveld of een feitelijke gang van zaken dan wel ontwikkelingen in beeld worden gebracht met beschrijving van de daarin eventueel aangetroffen problemen. De advisering dient praktisch en oplossingsgericht te zijn. De werkwijze van de Commissie is beschreven in bijlage 2 van dit werkprogramma. De ACVZ adviseert verder over voorgenomen wijzigingen van de Vreemdelingenwet. Tenslotte adviseert de ACVZ in een beperkt aantal individuele zaken, namelijk die zaken waarin de Minister voornemens is een beslissing te nemen op bezwaar of administratief beroep ingediend door een gemeenschapsonderdaan indien de toegang tot Nederland aan hem is geweigerd dan wel indien wordt vastgesteld dat hem geen rechtmatig verblijf op deze gronden (meer) toekomt op grond van gevaar voor de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (zie verder Bijlage 2). De ACVZ wil met haar advisering streven naar een balans tussen strategische en praktische adviezen. Een deel van de adviezen is gericht op actuele beleidsvraagstukken, een ander deel op het aangeven van algemene ontwikkelingsrichtingen die van belang zijn voor de ontwikkeling van beleid op middellange termijn. De ACVZ zoekt afstemming en waar 1 In strikt formele zin adviseert de ACVZ, zoals vastgelegd in de Vreemdelingenwet 2000, de Minister van Justitie. In het kabinet dat in juli 2002 aantrad is voorzien in de nieuwe ministerspost voor Vreemdelingenzaken en Integratie, een term die ook in dit Werkprogramma wordt gehanteerd. 3

mogelijk samenwerking met andere adviescolleges. De voorzitter en de secretaris participeren in het overleg van de zogenaamde kaderwet adviescolleges. De conclusies en aanbevelingen uit het eerste verslag van de Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijkrelaties over de doeltreffendheid en de effecten van de kaderwet adviescolleges in de praktijk (1997-2000) zijn belangrijke uitgangspunten voor de ACVZ bij de opzet en de uitvoering van haar advieswerkzaamheden. De ACVZ zal zelf in het laatste jaar van haar zittingsperiode (2005) worden geëvalueerd. In Bijlage 1 wordt een schets gegeven van een aantal maatschappelijke ontwikkelingen en trends die van belang zijn voor het vreemdelingenrecht en -beleid in Nederland. Deze beschrijving is het uitgangspunt bij de keuze voor de adviesonderwerpen in dit werkprogramma. In Bijlage 2 wordt aandacht geschonken aan de taken en de werkwijze van de ACVZ. Tevens wordt in deze bijlage ingegaan op het door de ACVZ bij haar advisering gebruikte referentiekader. In de bijlagen 3 en 4 is een overzicht van de samenstelling van de ACVZ en van het secretariaat van de ACVZ toegevoegd. 4

2. Overzicht adviesonderwerpen 2003 Zoals hierboven besproken besteedt de ACVZ in principe 60% van haar capaciteit aan gevraagde adviezen. De onderwerpen die hier zijn genoemd vallen in deze categorie. Daarnaast bereidt de ACVZ een ongevraagd advies voor met de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken (AIV) over Europese integratie op het gebied van migratie en asiel. Een korte beschrijving van dit project is toegevoegd. Tenslotte reserveert de ACVZ 20% van haar capaciteit voor ad hoc adviezen. 2.1 Beleid gezinsvorming en gezinshereniging Van gezinshereniging is sprake indien verblijf wordt beoogd op grond van een huwelijk dat of relatie die al bestond toen beide (huwelijks)partners nog in het buitenland verbleven. Van gezinsvorming is sprake indien verblijf wordt beoogd op grond van een huwelijk dat is gesloten, of een relatie die is aangegaan, op een moment dat een van de echtgenoten/ partners reeds in Nederland verbleef. Het huidige beleid inzake gezinshereniging en vorming staat al enige tijd ter discussie. Gebleken is dat met name mensen van Turkse en Marokkaanse komaf in zeer veel gevallen hun partner uit het land van herkomst laten overkomen. Dit zou de integratie van deze bevolkingsgroepen niet bevorderen. Het huidige kabinet wil volgens het Strategisch Akkoord van 3 juli 2002 zowel gezinshereniging als vorming verder beperken. De minimumleeftijd voor gezinsvorming wordt verhoogd van 18 tot 21 jaar. De inkomenseis wordt verhoogd tot 130% van het wettelijk minimumloon. Het meerdere malen laten overkomen van een partner wordt belemmerd. De maximumleeftijd voor gezinshereniging van kinderen wordt verlaagd. In het ACVZ-advies worden de te verwachten effecten en mogelijke neveneffecten van de voorgestelde maatregelen afgezet tegen de beoogde doelen van het nieuwe beleid, namelijk vermindering van immigratie en bevordering van integratie. Daarnaast worden de maatregelen beoordeeld op hun juridische haalbaarheid. 2.2 Advies over arbeidsmigratie Er is een stijging van vraag en aanbod van tijdelijke buitenlandse arbeidskrachten in Nederland, legaal of illegaal, gewenst door de overheid of ongewenst. Dit blijkt uit de stijging van het aantal tewerkstellingsvergunningen dat wordt afgegeven, uit de stijging van de omvang van illegaliteit en illegale arbeid, indicaties voor toename en jaarlijks terugkerende problemen in de land- en tuinbouwsector. Om diverse redenen achten velen binnen en buiten de overheid het onwenselijk dat permanente arbeidsmigratie wordt gestimuleerd. De inactieven in Nederland zouden moeten worden gestimuleerd toe te treden op de arbeidsmarkt. Zo zijn er wellicht ongewenste gevolgen op lange termijn (volgmigranten/kinderen zijn wellicht niet makkelijk inpasbaar op de arbeidsmarkt, bovendien ook arbeidsmigranten vergrijzen). Het is nog niet duidelijk wat de economische effecten op langere termijn van immigratie zijn. Ook wordt vaak gewezen op de brain draineffecten van arbeidsmigratie. Op het eerste gezicht biedt tijdelijke arbeidsmigratie betere mogelijkheden om tijdelijke knelpunten op de arbeidsmarkt op te vullen. Het kan een alternatief voor illegale arbeid zijn en vermindert het risico van brain drain. De vraag is echter: hoe reguleer je het tijdelijke? Hierbij komt met name ook de handhaafbaarheid van tijdelijke migratie aan de orde: hoe houd je tijdelijke migratie tijdelijk? Het vorige kabinet 5

heeft in het voorjaar van 2002 besloten tot vereenvoudiging van procedures voor zogenaamde kennismigranten, waarbij deze vragen nadrukkelijk aan de orde zijn. In het advies van de ACVZ zal worden bezien hoe andere landen tijdelijke migratie reguleren. Ook wordt onderzocht in hoeverre de Wet Arbeid Vreemdelingen leidt tot permanente migratie. 2.42.3 Het Verdrag inzake de Rechten van het Kind in relatie tot het Vreemdelingenbeleid Het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: Kinderverdrag) is in 1989 ondertekend en in 1995 in Nederland in werking getreden. De kern van het verdrag is dat bij alle maatregelen die kinderen betreffen het belang van het kind voorop moet staan. Het verdrag kent een rapportageplicht. De eerste nationale rapportage verscheen in 1997, de tweede in maart 2002. In een rechtswetenschappelijke analyse uit 1999 constateren Steenbergen c.s. (in Internationaal Immigratierecht ) enkele knelpunten in het vreemdelingenbeleid afgezet tegen het Kinderverdrag. De overheid stelt in de tweede nationale rapportage impliciet dat het gevoerde vreemdelingenbeleid niet in strijd is met dit verdrag. Verschillende NGO s zien dit, gezien de schaduwrapportage uit voorjaar 2002, anders. In het ACVZ-advies wordt via een juridische analyse en een onderzoek naar de uitvoering van het beleid getoetst in hoeverre het onderzoek van Steenbergen geactualiseerd moet worden, in hoeverre de tevreden opstelling van de overheid terecht is en in hoeverre de kritiek uit NGO-kringen hout snijdt. 2.4 Het beleid inzake de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd en het inburgeringsvereiste 2.5 Openbare orde en veiligheid in relatie tot het asiel- en migratiebeleid Integratie en veiligheid zijn blijkens het Strategisch Akkoord van 3 juli 2002 twee centrale aandachtsgebieden van het kabinet. Het onderwerp verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd en het inburgeringsvereiste (in het Strategisch Akkoord is afgesproken dat succesvolle afronding van de inburgeringscursus voorwaarde is voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd) alsmede het onderwerp openbare orde en veiligheid in relatie tot het asiel- en migratiebeleid hebben dan ook prioriteit. Met de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken zal overleg worden gevoerd over de prioriteitstelling binnen de categorie gevraagde adviezen alsmede over de nadere uitwerking van de onderwerpen. NB. Met de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) is een (ongevraagd) advies in voorbereiding dat van nut kan zijn bij de voorbereidingen van het Nederlands voorzitterschap van de EU in de tweede helft van 2004. Daarbij is de centrale vraag hoe het harmonisatieproces in Europees verband op gebied van asiel en migratie na 2004 zou moeten verlopen. Volgens de afspraken is in 2004 het Verdrag van Amsterdam in wet- en regelgeving uitgewerkt, en breekt een volgende fase van harmonisatie aan. Bovendien zal de Europese Unie in 2004 met enkele landen, wellicht tien tegelijk, worden uitgebreid. Terugblikkend vanaf Tampere (1999) tot Sevilla (2002) kan worden geconstateerd dat de ontwikkeling van het beleid op het gebied van asiel en migratie achterblijft bij de verwachtingen die zijn gewekt en bij de politieke afspraken die zijn gemaakt. De vraag is waar de weerstanden voor verdere beleidsontwikkelingen liggen? Verhinderen verschillen van inzicht tussen de lidstaten een verdere Europese aanpak voor asiel en migratie? Is daadwerkelijke harmonisatie [verder dan minimumnormen] van wet- en regelgeving 6

wenselijk en mogelijk? Welke onderdelen van het brede beleidsterrein komen in aanmerking voor daadwerkelijke harmonisatie? Hoe moet de volgende fase procesmatig verlopen? 7

Bijlage 1. Recente belangrijke ontwikkelingen voor het vreemdelingenbeleid In deze bijlage wordt aandacht geschonken aan een aantal belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen en te verwachten trends die van belang zijn voor het Nederlandse vreemdelingenbeleid. Mede tegen deze achtergrond heeft de programmering van de werkzaamheden van de ACVZ plaats gevonden. Het schetsen van maatschappelijke ontwikkelingen en hun mogelijke gevolgen voor het vreemdelingenbeleid is niet zonder risico s. Wat zich vandaag aandient als een duidelijke tendens kan morgen verdwenen zijn, terwijl andere niet waren voorzien maar zich plotseling aandienen. De gebeurtenissen van 11 september 2001 en 6 mei 2002 hebben ons dat nog eens duidelijk laten zien. Veranderingsprocessen vereisen vaak ook een lange adem. Daarnaast is niet altijd te voorzien welke de precieze gevolgen van sommige ontwikkelingen voor de inhoud en de vormgeving van het vreemdelingenrecht en vreemdelingenbeleid zullen zijn. Dit alles neemt niet weg dat het betrekken van maatschappelijke ontwikkelingen en mogelijke trends bij de vormgeving en uitvoering van het vreemdelingenbeleid van het grootste belang is. Voor de beschrijving van de relevante ontwikkelingen is onder meer gebruik gemaakt van het Strategisch Akkoord van het huidige kabinet van 3 juli jl. en schriftelijke stukken over de Europese Raad van Sevilla (21/22 juni 2002). Daarnaast is hetgeen Justitie heeft gepubliceerd in het kader van het project Justitie over morgen een belangrijke bron van inspiratie geweest, evenals van de resultaten van de ACVZ-workshop die in het kader van eerder genoemd project heeft plaatsgevonden in mei 2002. Schets van enkele relevante ontwikkelingen De komende decennia moet een blijvende structurele toestroom van vreemdelingen naar Europa worden verwacht. Dat geldt zowel voor migratie als voor asiel. Oorlogen, burgeroorlogen, vervolging, hongersnood, armoede etc. in landen buiten Europa zullen niet een, twee, drie verdwijnen of ophouden (en ook binnen Europa kunnen zich dergelijke omstandigheden voordoen). Al dan niet (gepercipieerde) kenmerken van het land van bestemming, zoals rijkdom, houding ten opzichte van asielzoekers en migranten, kwaliteit van de opvang, beschikbaarheid van informatie, migrantennetwerken etc. zullen hun aantrekkingskracht niet een, twee, drie verliezen. Naast de redenen waarom mensen een bepaald land willen verlaten en een ander land als bestemming kiezen, spelen de mogelijkheden om te reizen een belangrijke rol. Ook mensensmokkel valt daar onder. Voor de toestroom van vreemdelingen is verder van belang dat als gevolg van het vrije verkeer van werknemers en diensten zich binnen de EU geleidelijk in toenemende mate een Europese arbeidsmarkt kan ontwikkelen, waardoor de arbeidsmobiliteit binnen Europa naar verwachting zal toenemen. Met name de uitbreiding van de EU is in dit verband relevant. De uitbreiding van de EU kan verschillende consequenties hebben voor migratiestromen binnen en naar de vergrote EU. 8

In de eerste plaats zouden binnen de vergrote EU grotere migratiestromen van de kandidaatlidstaten naar de huidige lidstaten kunnen ontstaan. Het is echter niet op voorhand duidelijk in welke mate dit zal gebeuren. In de tweede plaats zouden grotere migratiestromen naar de vergrote EU tot stand kunnen komen. Ondanks het feit dat de kandidaat-lidstaten verplicht zijn het Schengen-acquis te implementeren, zou de lange nieuwe oostgrens van de EU poreuzer kunnen zijn dan de huidige grens, waardoor er meer illegale migratie zou kunnen ontstaan. Een probleem is verder dat veel kandidaat-lidstaten geen overnameovereenkomsten hebben met (een aantal van) hun directe buurlanden en met landen van oorsprong, waardoor uitzetting naar het buurland wordt bemoeilijkt. 2 De uitbreiding van de EU kan ook consequenties hebben op asielgebied. Een punt van zorg is het feit dat de meeste kandidaat lidstaten de institutionele en structurele hervormingen die nodig zijn om het EU-acquis uit te voeren nog niet geheel hebben doorgevoerd. 3 De overheveling van het vreemdelingenbeleid van de derde naar de eerste pijler, het communautaire deel van de EU, is een consequentie van het Verdrag van Amsterdam. Dat betekent dat de besluitvorming op het gebied van asiel en migratie van een intergouvernementeel, niet zondermeer bindend, karakter een communautair, bindend, karakter heeft gekregen. In het Verdrag van Amsterdam is bepaald dat een aantal communautaire maatregelen, zoals richtlijnen of verordeningen, tot 2004 dienen te worden aangenomen op dit gebied. 4 Op het gebied van asiel en migratie valt op dat de Europese Commissie met grote voortvarendheid (beleids)mededelingen, concept richtlijnen en verordeningen concipieert. De besluitvaardigheid van de Raad blijft hierbij evenwel achter. Het denken over migratie is, mede in het licht van demografische ontwikkelingen en tekorten op de arbeidsmarkt, in een stroomversnelling geraakt. Mijlpalen zijn het VN-rapport Replacement migration: a solution to declining and ageing populations? 5 (maart 2000), de mededeling van de Europese commissie Over een communautair immigratiebeleid 6 2 WRR, Naar een Europabrede Unie, 2001, pag. 207. Overnameovereenkomsten zijn akkoorden over de terug- en overname van ongewenste vreemdelingen en personen die via een veilig derde land in een bepaald ontvangstland zijn gekomen. 3 WRR, Naar een Europabrede Unie, 2001, pag. 210. 4 Het betreft hier de volgende in Artikel 63 van het EG-verdrag omschreven maatregelen: maatregelen inzake asiel, in overeenstemming met het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 en het Protocol van 31 januari 1967 betreffende de status van vluchtelingen en andere desbetreffende verdragen, op de volgende gebieden: a) criteria en instrumenten voor de vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land wordt ingediend in één van de lidstaten; b) minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten; c) minimumnormen voor het aanmerken van onderdanen van derde landen als vluchteling; d) minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus; maatregelen inzake vluchtelingen en ontheemden het gebied van minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming aan ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren en voor personen die anderszins internationale bescherming behoeven; maatregelen inzake immigratiebeleid op het gebied van illegale immigratie en illegaal verblijf, met inbegrip van repatriëring van illegaal verblijvende personen. Voor een reeks andere maatregelen geldt de termijn van vijf jaar niet, zoals op het terrein van de reguliere migratie (bijvoorbeeld gezinshereniging) Zie: http://europa.eu.int/eur-lex/nl/treaties/index.html. 5 Te vinden op: http://www.un.org/esa/population/publications/publications.htm. 6 COM(2000) 757 definitief (22 november 2000). 9

(november 2000) en het Duitse Süssmuth-rapport 7 (juli 2001). Het beeld dat opdoemt is dat er internationaal steun begint te ontstaan voor het openstellen van meer mogelijkheden voor migratie om toekomstige tekorten op de arbeidsmarkt te voorkomen. Van geheel andere orde is dat de aanslagen van 11 september 2001 van invloed zijn op het denken over asiel en migratie. Het gewicht dat aan veiligheid wordt gehecht, is toegenomen. In het verlengde daarvan is ook meer nadruk komen te liggen op het tegengaan van de import van terrorisme. De toepassing van nieuwe technieken voor de controle bij het passeren van landsgrenzen, zoals biometrie, zijn in een stroomversnelling gekomen. Ook is meer nadruk komen te liggen op (verbeterde) integratie van reeds in de Unie verblijvende vreemdelingen. De Europese raad van Sevilla, juni 2002 De conclusies van het voorzitterschap van de Europese top van Sevilla op 21 en 22 juni 2002 bevatten een herbevestiging van eerder gemaakte afspraken. De Europese Raad heeft aangedrongen op een versnelling van reeds gaande processen om het gezamenlijke asiel- en migratiebeleid tijdig tot stand te brengen. Op Europees niveau is een restrictievere houding aangenomen ten aanzien van het asiel en migratiebeleid. Dit ligt in de lijn van de politieke veranderingen in Europa. De Europese Raad heeft met name het belang benadrukt, in het kader van het beheer van migratiestromen, van het tegengaan van illegale migratie ( combatting illegal immigration ) 8. In dit verband bevatten de conclusies concrete voorstellen tot maatregelen welke een hoge prioriteitswaarde is toegekend. Deze maatregelen zien op nadere regels over het visumbeleid, het sluiten van terug- en overnameovereenkomsten, het vaststellen van een terugkeerbeleid en het vaststellen van kaderbesluiten over mensenhandel en mensensmokkel. Daarnaast heeft de gezamenlijke controle van de buitengrenzen prioriteit en is in dit verband besloten tot de geleidelijke invoering van een gecoördineerd en geïntegreerd beheer van de buitengrenzen. Op voorstel van Spanje en het Verenigd Koninkrijk is in het kader van de strijd tegen illegale migratie voorgesteld om sancties op te leggen aan derde landen die niet mee werken aan het tegengaan van illegale migratie of het terugnemen van onderdanen. Dit voorstel stuitte op bezwaren. De Europese Raad heeft aangegeven dat een geïntegreerde, veelomvattende en gebalanceerde benadering nodig is om de oorzaken van illegale migratie aan te pakken. Daarbij dienen maatregelen getroffen te worden die zien op een algehele verbetering van de situatie in de landen van herkomst. Eventuele sancties zijn niet uitgesloten, maar zijn ingebed in een aantal waarborgen. Slechts bij unanimiteit kan door de Raad, indien is gebleken dat na volledige benutting van het communautaire instrumentarium een derde land een ongerechtvaardigd gebrek aan medewerking toont, worden besloten tot het nemen van andersoortige maatregelen. Hoewel niet concreet is besloten tot een sanctiestelsel, is het compromis gelegen in het feit dat dit ook niet is uitgesloten. De vraag is nu of van deze mogelijkheid op termijn gebruik zal worden gemaakt en hoe dit zich zal ontwikkelen? Nationale ontwikkelingen in het denken over asiel en migratie: strategisch akkoord 2002 In Nederland (en andere West-Europese landen) heeft zich politiek gezien een kentering in conservatieve zin voorgedaan in het denken over asiel en migratie. De Vreemdelingenwet 2000 had in wezen al een aanscherping in zich: korte procedures, geen bezwaarfase voor asielzoekers, samengestelde beschikkingen om procedures te voorkomen, onthouden van voorzieningen als opvang aan afgewezen asielzoekers. De discussies over asiel en migratie 7 http://www.bmi.bund.de/top/dokumente/artikel/ix_46876.htm. 8 Zie pagina 9 Conclusies van het voorzitterschap, Sevilla 21 en 22 juni 2002, SN 200/02. 10

zijn met name na 11 september 2001 (de aanslagen in de Verenigde Staten) en 6 mei 2002 (de moord op politicus Fortuyn) steeds meer van hun taboes ontdaan en worden daardoor steeds explicieter en opener. Emoties wegen in deze discussie vaak zwaar. Op 22 juli trad het kabinet Balkenende aan, een coalitie van CDA, LPF en VVD. Op 3 juli jl. presenteerden de coalitiepartners hun Strategisch Akkoord, waarin ook de plannen op het gebied van asiel en migratie werden ontvouwden. De conservatieve wending in Europa vindt zijn weerklank in dit akkoord. Uitgangspunt van de notitie is dat de integratie van veel immigranten moeizaam verloopt. De immigratie van personen voor wie in Nederland een achterstandsituatie dreigt moet daarom worden beperkt. Hiertoe wordt de gezinshereniging en vorming aan banden gelegd. Het nieuwe kabinet wil de minimumleeftijd voor gezinsvorming verhogen van 18 naar 21 jaar, en de inkomenseis verhogen naar 130 procent van het wettelijk minimumloon. De maximumleeftijd voor gezinshereniging van kinderen moet worden verlaagd in lijn met het beleid in omliggende landen. Op het gebied van asiel streeft het kabinet naar een herziening van het Vluchtelingenverdrag, waarbij de asielzoeker in de regio van herkomst wordt opgevangen en de vluchtelingenstatus door de UNHCR wordt bepaald. Nederland neemt vervolgens naar evenredigheid vluchtelingen op. In de tussentijd wil het kabinet doeltreffende Europese afspraken, onder meer over effectieve (biometrische) registratie van asielzoekers; asiel aanvragen is slechts mogelijk zodra men voet zet op Europese bodem, alwaar de asielaanvraag in behandeling wordt genomen, waarna vluchtelingen evenredig worden verdeeld over de lidstaten van de Europese Unie. De tijdelijkheid van de verblijfsvergunning voor asielzoekers wordt van drie naar vijf jaar verlengd. De toelating van ongedocumenteerde asielzoekers tot de procedure moet, onverminderd de ter zake geldende internationale verplichtingen, verder worden beperkt. Andere plannen behelzen aanpassing van de gefinancierde rechtsbijstand, afschaffen van de mogelijkheid om na afwijzing van een asielverzoek een reguliere verblijfsvergunning aan te vragen en beperking van het categoriale vluchtelingenbeleid. Alleenstaande minderjarige asielzoekers (ama s) die niet worden toegelaten worden uitgezet; desnoods regelt Nederland zelf opvang in het land van herkomst. Het kabinet wil illegaal verblijf strafbaar stellen en de sancties op illegale tewerkstelling effectiever maken. Het Mobiel Toezicht Vreemdelingen wordt geïntensiveerd. Voor wat uitzetting van illegalen betreft worden de organisatorische taken en de coördinatie daarvan op één plaats belegd. Gemeenten bieden niet langer opvang aan uitgeprocedeerde asielzoekers. Regeringen die hun onderdanen niet terugnemen worden uitgesloten van ontwikkelingshulp. De oude procedure van rechterlijke toetsing van vreemdelingenbewaring wordt hersteld. Immigranten moeten verplicht een inburgeringscursus volgen. Het tijdig en succesvol afronden van de cursus wordt tevens voorwaarde voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. De kosten van de cursus moeten vooraf door de nieuwkomer worden betaald. Na een geslaagde toets wordt de helft van het bedrag gerestitueerd. Betekenis voor het meerjarenwerkprogramma van de ACVZ Voor de ACVZ betekenen de zojuist beschreven ontwikkelingen voor de komende jaren tot 2005 (dan loopt de termijn van de huidige commissieleden af) in elk geval aandacht voor: De positie van het Nederlandse asiel- en migratiebeleid in de EU 11

Zoals in Hoofdstuk 2 gemeld heeft de ACVZ een advies in voorbereiding met de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) over het Europese integratiebeleid op dit terrein. De juridische randvoorwaarden van internationale verdragen voor het asiel- en migratiebeleid De juridische randvoorwaarden van internationale verdragen worden bij elk advies van de ACVZ in ogenschouw genomen Openbare orde en veiligheid in relatie met het asiel en migratiebeleid In 2002 is begonnen aan de voorbereiding van een advies over openbare orde en veiligheid in relatie met het asiel en migratiebeleid. De Nederlandse kernwaarde van rechtsbescherming in het asiel en migratiebeleid In het project Justitie over morgen kwam als een Nederlandse kernwaarde voor Justitie het goede niveau van rechtsbescherming. Bij de advisering worden standaard de gevolgen voor de rechtsbescherming bezien. Gezinsvorming en gezinshereniging (waaronder ook de rechten van kinderen) Beide onderwerpen staan in het adviesprogramma 2003 De verbinding van immigratie en integratie Interessant punt is het mogelijk koppelen van de verlening van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd aan het al dan niet slagen voor een inburgeringcursus. Terugkeerbeleid 12

Bijlage 2. TAKEN EN WERKWIJZE VAN DE ACVZ Algemeen De Adviescommissie is een onafhankelijk adviesorgaan van de Minister van Justitie [nu: Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie] ex artikel 2 van de Vreemdelingenwet 2000, (Stb. 2001,142). Zij is geïnstalleerd door de Staatssecretaris van Justitie op 28 november 2001. De Kaderwet adviescolleges 1996 (Stb. 378) biedt het wettelijk kader waarbinnen de ACVZ haar adviestaak uitoefent. Deze wet bevat algemene regels met betrekking tot onder meer haar instelling, samenstelling en werkwijze. In aanvulling daarop zijn in de genoemde Vw 2000, het Vreemdelingenbesluit 2000 en de betreffende circulaire de omvang en de taak van de ACVZ geregeld. Met de herziening van het adviesstelsel die zijn beslag kreeg in de Kaderwet adviescolleges werd onder meer beoogd om de politieke (aan)sturing van adviescolleges te verbeteren. Dit betekende dat met de Kaderwet ook de kwaliteit, bruikbaarheid en snelheid van adviezen ten behoeve van de politiek moest worden bevorderd. Daarbij werd gestreefd naar strategische advisering op hoofdlijnen van beleid. Ook het opstellen van een jaarlijks werkprogramma, een begrotingsartikel en jaarverslagen zou de minister en het parlement de mogelijkheid tot aansturing van de adviescolleges bieden. Het parlement uitte indertijd de behoefte om de regering beter tegenspel te (kunnen) bieden in het gemeen overleg en wat dat betreft niet meer afhankelijk te zijn van het kabinet. Daarom is in de Kaderwet de mogelijkheid tot een rechtstreekse adviesaanvraag van een van de beide kamers der Staten-Generaal aan een adviescollege opgenomen. Voorts biedt de Kaderwet de mogelijkheid dat adviescolleges de minister uit eigen beweging adviseren. Het idee hierachter was om de politiek te helpen nieuwe wegen in te slaan, vooral wanneer zich in de samenleving ontwikkelingen voordoen die de ministers en het parlement nog onvoldoende onderkennen. Een ander politiek aandachtspunt was dat adviescolleges als tegenwicht tegen een te verkokerde benadering en departementale verdeeldheid zouden kunnen fungeren. Een instrument daarbij was het onderbrengen van advisering over doelgroepen en deelbelangen bij algemene (inter)sectorale adviescolleges. De kaderwet beoogt de ontkokering te bevorderen door de mogelijkheid te bieden dat verschillende adviescolleges gezamenlijk een advies uitbrengen. Zij zijn daartoe zelfs verplicht indien dat in het adviesverzoek van de minister(s) of een van beide Kamers der Staten-Generaal is opgenomen. Taken Volgens artikel 2 van de Vreemdelingenwet 2000 heeft de ACVZ tot taak de Minister en beide Kamers der Staten-Generaal te adviseren over hoofdlijnen van het vreemdelingenbeleid en over het vreemdelingenrecht. Dit geschiedt op basis van een door de Minister vastgesteld werkprogramma. Op grond van artikel 18 van de Kaderwet adviescolleges kan de ACVZ de minister ook uit eigen beweging adviseren. 13

Advisering over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving kan op verschillende momenten in de beleidscyclus. In dat verband kan onderscheid worden gemaakt tussen beleidsontwikkelende en beleidsreactieve advisering. Is van het eerste type advisering sprake wanneer niet of nog nauwelijks sprake is van concrete beleidsvoornemens, beleidsreactieve advisering is gericht op reeds ontwikkelde beleidsvoornemens die zijn neergelegd in beleidsnota s en in ontwerp-wet- en regelgeving. Het onderscheid beleidsontwikkelend/- reactief betekent overigens niet dat bij reactieve advisering geen beleidsontwikkelende aspecten aan de orde komen. De ACVZ richt zich bij de vervulling van haar taken op fundamentele vraagstukken waarvoor het vreemdelingenbeleid zich gesteld ziet, zowel vraagstukken van vreemdelingenbeleid sec als vraagstukken die de wisselwerking tussen vreemdelingenbeleid en maatschappijbrede noties betreffen. Zij doet dit vanuit zowel een beleidsreactief als vanuit een beleidsontwikkelend perspectief, en op basis van een integrale bestuurlijke, juridische, vreemdelingenbeleidsinhoudelijke/wetenschappelijke en internationale benadering. De tweede wettelijke taak is het adviseren in bepaalde in de wet genoemde individuele zaken. Deze taak vloeit mede voort uit EG-richtlijn 64/221. De ACVZ adviseert de Minister over een te nemen beslissing op bezwaar of administratief beroep, ingediend door een gemeenschapsonderdaan indien de toegang tot Nederland aan hem is geweigerd dan wel indien wordt vastgesteld dat aan hem geen rechtmatig verblijf op grond van de Vreemdelingenwet en regelgeving (meer) toekomt, op grond van gevaar voor de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid. In deze individuele gevallen, waarin het besluit om het verblijf niet toe te staan dan wel te beëindigen zeer ingrijpende gevolgen kan hebben, biedt advisering door de ACVZ voor de vreemdeling de gewenste aanvullende rechtsbescherming, die de eerder genoemde EGrichtlijn eist. Op deze individuele adviestaak gaat dit werkprogramma niet nader in. In aparte publicaties is aangegeven hoe de planning en werkwijze rond de individuele adviestaak zijn geregeld. Referentiekader en uitgangspunten bij advisering Bij de uitoefening van haar taken geldt de kwaliteit van het vreemdelingenrecht en vreemdelingenbeleid voor de ACVZ als algemeen referentiekader. In dat verband hanteert de ACVZ ten behoeve van haar advisering vijf uitgangspunten: maatschappelijke inbedding, strategische advisering, toegevoegde waarde, integrale benadering en bruikbaarheid voor praktijk en beleid. Referentiekader en uitgangspunten moeten worden gezien als richtsnoer voor de advisering. De mate waarin ze daadwerkelijk in de adviezen tot hun recht komen- uitdrukkelijk of in meer bescheiden mate- is afhankelijk van onder meer de aard van de adviesthema s, de specifiteit van de adviesaanvraag en van de concrete uitwerkingsmodaliteiten die voorhanden zijn. Als onafhankelijk adviescollege streeft de ACVZ ernaar een bijdrage te leveren aan de kwaliteit van het vreemdelingenbeleid. Het belangrijkste instrument dat de ACVZ daarbij kan hanteren is haar advies. Adviezen dienen daarom van hoge kwaliteit te zijn. De ACVZ benadert de nota s of problemen die haar worden voorgelegd integraal. Bij ieder advies 14

worden in elk geval de volgende gezichtspunten gehanteerd: Schept het voorstel voorwaarden voor een humaan en rechtvaardig vreemdelingenbeleid? Doorstaat het voorstel de toets op zorgvuldigheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid? Past het binnen de constitutionele kaders van het staatsbestel? Worden de (schaarse) financiële middelen doelmatig besteed? Houdt het voorstel rekening met veranderingen in de sociale context waarbinnen het vreemdelingenbeleid zich afspeelt? Houdt het voorstel rekening met de internationale context waarbinnen het vreemdelingenbeleid zich afspeelt? Is het praktisch uitvoerbaar? Houdt het rekening met de uitvoerbaarheid voor degenen die de beoogde beleidsdoelstellingen moeten realiseren? Aan de hand van deze gezichtspunten en een onafhankelijke, doch betrokken positie beoogt de ACVZ betekenisvolle bouwstenen aan te dragen voor de politieke besluitvorming over het vreemdelingenbeleid in Nederland. Werkwijze In de Kaderwet adviescolleges wordt globaal de werkwijze van de adviescolleges bepaald. Deze wet geeft de mogelijkheid (artikel 21) dat een adviescollege zijn werkwijze nader kan bepalen in een reglement van Orde. De ACVZ heeft in haar vergadering van 12 november 2001 haar Reglement van Orde vastgesteld. De ACVZ komt regelmatig volgens een vast vergaderschema voltallig bijeen. Per onderwerp dat in het werkprogramma is opgenomen, wordt een interne projectgroep gevormd. Deze projectgroepen worden voorgezeten door een Commissielid, met een medewerker van het secretariaat als projectcoördinator Commissie- en secretariaatsmedewerkers zijn als regel lid van meer dan een projectgroep. De projectgroepen bereiden de adviezen voor, rapporteren over de voortgang van het advieswerk en bieden teksten in concept aan ter bespreking in de Commissie. Het werk in de projectgroepen gaat gepaard met intensieve discussies en een veelvuldig schrijven en herschrijven van teksten. Bij het samenstellen van een werkprogramma houdt de ACVZ de volgende verdeling aan: 60% gevraagde adviezen, 20% ruimte voor onvoorziene adviezen en 20% voor ongevraagde adviezen. De verantwoordelijkheid voor de resultaten van het werk ligt bij de Commissie als geheel. Bij de besluitvorming streeft de Commissie naar consensus op basis van open discussie en uitwisseling van argumenten. In de adviezen zijn onderbouwde minderheidsstandpunten mogelijk, maar deze komen slechts zelden voor. De voltallige Commissie stelt de eindteksten vast van de adviezen die in de projectgroepen zijn voorbereid. De verschillende disciplines die in de Commissie zijn vertegenwoordigd worden zo voortdurend met elkaar geconfronteerd. Hiermee wordt voorkomen dat een advies zich slechts binnen de grenzen van een enkele discipline beweegt. De brede samenstelling van de Commissie staat er borg voor dat een advies meer biedt dan de inzichten van een enkel individu. 15

In de regel wordt een advies, alsmede de hoofdlijnen van de uitwerking, voorbereid en uitgewerkt in eigen huis. De Commissie dient echter wel gebruik te maken van beschikbare inzichten en kennis over een breed terrein. Teneinde deze kennis te mobiliseren en in haar adviezen te verwerken kan de Commissie bijdragen vragen van externe deskundigen. Hiertoe beschikt de Commissie over een (bescheiden) budget voor het uitbesteden van wetenschappelijke studies. Ten behoeve van de adviesvoorbereiding is de werkwijze van de Commissie erop gericht ook de opvattingen van het vreemdelingenveld over bepaalde onderwerpen bij de behandeling van een adviesthema te betrekken. Voeling met de dagelijkse praktijk is een voorwaarde om adequaat te kunnen adviseren. Niet alleen via de inbreng in de genoemde projectgroepen, maar ook door het toevoegen van externe (praktijk)deskundigen aan de projectgroepen worden deze opvattingen gearticuleerd. Daarnaast worden bij het voorbereiden van adviezen ook andere instrumenten gebruikt om de stem van de praktijk te laten doorklinken. Zo organiseert de commissie al dan niet met anderen hoorzittingen, expertmeetings en rondetafelgesprekken, waarbij mensen uit de dagelijkse praktijk van het vreemdelingenveld suggesties kunnen doen over oplossingen voor bepaalde problemen dan wel toetsen of de door de Commissie aangedragen oplossingen praktisch uitvoerbaar zijn. Ook kunnen communicatiemiddelen worden ingezet als de website van de ACVZ. Via dit medium kan niet alleen informatie over de ACVZ worden gegeven, maar kunnen ook anderen hun opvattingen over het vreemdelingenrecht en vreemdelingenbeleid aan de Commissie kenbaar maken. Bij de behandeling van de adviesonderwerpen in het kader van dit werkprogramma zal van deze instrumenten gebruik worden gemaakt. Wat de samenwerking met andere adviescolleges betreft voorziet de Kaderwet erin dat adviescolleges ook gezamenlijk advies uit kunnen brengen. In goed overleg met de betrokken adviesraad wordt in voorkomende gevallen aan deze samenwerking vorm en inhoud gegeven. Een infrastructuur daartoe is aanwezig. Voorzitter en Secretaris participeren in overleg van de zgn. kaderwet adviescolleges (die met het oog op afstemming ook nog weer contact onderhouden met bijvoorbeeld WRR, SCP en SER). Ten behoeve van een efficiënt en effectief functioneren wordt extra aandacht besteed aan de relatie van ACVZ met haar bewindspersoon. Daartoe zullen praktische werkafspraken worden gemaakt over advies en werkprogramma, de formulering en "timing van adviesaanvragen, de informatierelatie en bijeenkomsten van de voorzitter en leden van de adviescommissie met de minister. In haar adviezen richt de Commissie zich direct tot de Minister. De Minister is ingevolge de Kaderwet Adviescolleges gehouden een officiële reactie te geven op de adviezen. Hiervoor staat een termijn van in beginsel drie maanden. Eén week na toezending aan de Minister worden de adviezen door de ACVZ zelf gepubliceerd en op ruime schaal verspreid over parlement, belangengroeperingen, wetenschappelijke en maatschappelijke instanties. Van veel adviezen zal een samenvatting in het Engels verschijnen; in enkele gevallen ook een integrale vertaling. Op haar eigen website wordt door de ACVZ informatie gegeven zowel in het Nederlands als in het Engels. Naast feiten over de ACVZ, de Commissieleden en het secretariaat zal de site ook gegevens bevatten over de adviezen. Pas verschenen adviezen, evenals eventuele vertalingen, zijn gedurende een aantal maanden integraal van de website te downloaden. 16

Aan het eind van elke zittingsperiode geeft de Commissie in een verslag en evaluatie inzicht in de wijze waarop zij zich van haar wettelijke taak heeft gekweten. 17

Bijlage 3: SAMENSTELLING VAN DE ADVIESCOMMISSIE VOOR VREEMDELINGENZAKEN PER 1 SEPTEMBER 2002 Voorzitter: Mr. T.J.P. van Os van den Abeelen, coördinerend vice-president van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam. Plaatsvervangend voorzitter: J.J.T. Stoutjesdijk, Oud-Hoofdcommissaris van politie. Leden: Mw. Drs. H.J. Bakker, Algemeen secretaris van de Raad van Kerken in Nederland. Ch. R. van Beuge, Oud ambassadeur respectievelijk directeur-generaal Europese samenwerking van het Ministerie van Buitenlandse zaken. Prof. dr. G.B.M. Engbersen, Hoogleraar algemene sociologie aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam. Dr. B.M. Groen, Oud universitair hoofddocent voor slavistiek en linguïstiek aan de Rijksuniversiteit van Utrecht en de Rijksuniversiteit van Leiden. Mw. Prof. dr. E. Guild Hoogleraar europees immigratierecht aan de Katholieke universiteit van Nijmegen en partner bij Kingsley Napley Sollicitors Prof. mr. G.J.H. van Hoof, Hoogleraar internationaal recht en advocaat. Mw. N. Jerkovic, Landelijk projectmanager interculturalisatie vrijwilligerswerk. G.D.Th. Keuning, Generaal-majoor, bd. Koninklijke Landmacht Mr. P.A. Schaafsma, Oud-President-directeur Sociale Verzekerings Bank Mw. Dr. N. Tellegen, Directeur Wemos, organisatie voor internationale gezondheidsvraagstukken. Prof. mr. drs. B.P. Vermeulen, Hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit van Amsterdam. Mw. A. van Vliet-Kuiper, Burgemeester van Amersfoort. Mw. Dr. L.H.M. van Willigen, Arts Consultant gezondheidszorg vluchtelingen en mensenrechten. 18

Bijlage 4: SAMENSTELLING SECRETARIAAT ACVZ PER 1 SEPTEMBER 2002. Secretaris: Mw. drs. A.L.N.M. Spanjersberg Cluster advisering: (6 fte) Dr. J.J. van Miert (plv. Secretaris) Mw. C.P. Bejski, MA Mw. mr. H. Pronk Mw. F.G. Schoe R.R.H. Schoemaker [vacature] Cluster informatie en documentatie: (2 fte) Mw. G.M.B. van Aalst- van Adrichem Dhr. J.G.H.A. Biard Cluster management en organisatie: (2,5 fte) Mw. M.J.M. van Leersum Mw. S. Jagroep Mw. H.J. van der Woude- Kwist 19