CONCEPT RISICOANALYSE PLANSCHADE In verband met de planologische wijziging voor de bouw van 2 ondergrondse parkeergarages in de binnenstad van Leiden Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur projectnummer: B2012-33CS Postbus 798 concept: 23 maart 2012 1440 AT Purmerend definitief: (..)
CONCEPT RISICOANALYSE PLANSCHADE In verband met de planologische wijziging voor de bouw van 2 ondergrondse parkeergarages in de binnenstad van Leiden 1.1 HET FORMELE WETTELIJKE KADER Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden. Hoewel de hierin opgenomen planschaderegeling voornamelijk een verdere codificatie inhoudt van de bestaande, voornamelijk in de jurisprudentie ontwikkelde, planschadepraktijk, bracht de wetswijziging ook belangrijke wijzigingen in de bestaande praktijk met zich mee. De twee belangrijkste noviteiten betroffen: 1. de invoering van een normaal maatschappelijk risico, deels uitgewerkt in een forfaitregeling, waardoor nog slechts sprake zal zijn van een tegemoetkoming in schade in plaats van een naar billijkheid te bepalen (in beginsel volledige) schadevergoeding, en; 2. de uitbreiding van planschadegrondslagen tot de binnenplanse flexibiliteitinstrumenten, wat inhoudt dat bepalingen van een planwijziging of een planuitwerking, ontheffingen of een nadere eisen in het vervolg zelfstandige grondslagen voor planschade zullen vormen. In het navolgende is nieuwe planschaderegeling ex artikel 6.1-6.7 Wro beknopt weergegeven. 1.2 Wet ruimtelijke ordening: artikel 6.1-6.7 Wro Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van: a. een bepaling van een bestemmingsplan of inpassingsplan, niet zijnde een bepaling inhoudend dat burgemeester en wethouders met inachtneming van de bij het plan te geven regels: - binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen; - het plan moeten uitwerken; - van bij het plan aan te geven regels ontheffing kunnen verlenen; - ten aanzien van in het plan omschreven onderwerpen of onderdelen nadere eisen kunnen stellen; b. een bepaling van een planwijziging of een planuitwerking of een nadere eis; c. een omgevingsvergunning voor een voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c Wabo* op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. Een aanvraag voor een tegemoetkoming in schade ten gevolge van een oorzaak als bedoeld als bedoeld ( ) onder a, b, ( ), moet worden ingediend binnen vijf jaar na het moment waarop de oorzaak, ( ), onherroepelijk is geworden. (Artikel 6.1 lid 1,2 en 4 jo. artikel 3.6 lid 1 Wro). *Op grond van artikel 1.2 lid 2 en 3 van de invoeringswet Wabo wordt een ontheffing ex artikel 3.23 Wro gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betreffende activiteit. Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager. In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager: a. van schade in de vorm van een inkomensderving: een gedeelte gelijk aan 2% van het inkomen onmiddellijk voor het ontstaan van de schade; 2
b. van schade in de vorm van vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan 2% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of van de op de onroerende zaak betrekking hebbende regels (m.a.w. geen forfaitaire benadering van het normale maatschappelijke risico in geval van directe planschade). (Artikel 6.2 Wro). 2. OPDRACHT EN DOELSTELLING RISICOANALYSE Door burgemeester en wethouders van Leiden is aan Kenniscentrum opdracht verstrekt om een planschade risicoanalyse op te stellen. Deze risicoanalyse heeft betrekking op een tweetal planologische wijzigingen, welke nodig zijn voor de aanleg van twee ondergrondse parkeergarages. Het gaat enerzijds om een parkeergarage onder de Garenmarkt en anderzijds om een garage onder de Lammermarkt. Op beide locaties vindt thans maaiveld-parkeren plaats. Voor de toekomstige parkeergarage aan de Lammermarkt zijn er verschillende opties voor het aantal ondergrondse lagen en het al dan niet opheffen van het parkeren op maaiveld-niveau. Ook zijn er nog meerdere scenario s mogelijk ten aanzien van de in-en uitrit(ten) van deze parkeergarage. De risicoanalyse zal ingaan op de gevolgen van de beide planologische wijzigingen ten opzichte de omliggende percelen. Onderzocht zal worden of er sprake is van nadeel en, indien dat het geval is, of de schade hoger is dan het forfaitaire normaal maatschappelijk risico. De thans vigerende planologische regimes worden, voor zover relevant, gevormd door de bestemmingsplannen Binnenstad I en Binnenstad II. Geraadpleegde stukken: Bij het opstellen van onderhavige risicoanalyse is gebruik gemaakt van de navolgende informatie: Vigerende bestemmingsplan Binnenstad I planregels en verbeelding; Vigerende bestemmingsplan Binnenstad II planregels en verbeelding; Vigerende bestemmingsplan Stationsgebied planregels en verbeelding; Offertebrief met toelichting d.d. 5 maart 2012; Concept inrichtingstekening Lammermarktgarage variant 3a (entree onder Rijsburgersingel en entree Oost. Lammermarkt); Concept inrichtingstekening Lammermarktgarage variant 5a (Entree Oost en Lammermarkt); Concept inrichtingstekening Garenmarktgarage d.d. 9 november 2011 Verantwoording: In dit advies is getracht op basis van de ter beschikking gestelde informatie een risicoanalyse uit te voeren ten aanzien van objecten in de nabije omgeving van het te wijzigen plangebied die mogelijk planschade kunnen ondervinden. Hierbij is uitgegaan van de huidige stand van de jurisprudentie ten aanzien van artikel 49 WRO en artikel 6.1 Wro. Benadrukt dient te worden dat indien na inwerkingtreding van de planologische maatregel planschadeverzoeken worden ingediend, een schadebeoordelingscommissie, na het horen van belanghebbenden en aansluitend taxatie tot een ander oordeel kan komen zowel voor wat betreft mogelijke planschade als voor de hoogte van de planschadevergoeding. Voorts kan de besluitvorming en eventueel bezwaar en beroep nog tot een andere uitkomst leiden. De risicoanalyse dient dan ook als een indicatie te worden beschouwd ten aanzien van mogelijke planschade die belanghebbenden zouden kunnen ondervinden als gevolg van het nieuwe planologische regime. 3
3. VERGELIJKING PLANOLOGISCHE REGIMES Bij de beoordeling van mogelijke planschade(claims) moet worden nagegaan of sprake is van een planologische verslechtering c.q. nadeliger positie voor belanghebbenden/omwonenden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen het bouwplan, waartoe een planologische wijziging vereist is, en het direct daaraan voorafgaande planologische regime. Het plangebied voor de garage onder de Lammermarkt is gelegen binnen de grenzen van het vigerende bestemmingsplan Binnenstad I en heeft hierin de bestemmingen Verblijfsgebied, met de nadere aanduiding Vbkh: tevens boven en ondergrondse parkeergarages en Verkeersdoeleinden (deels met de aanduiding Vp: tevens boven en ondergrondse parkeergarages ) en Molen / Molenbiotoop. Het bestemmingsplan is vastgesteld door de gemeenteraad op 30 juni 2005 en op 14 februari 2006 goedgekeurd door Gedeputeerde Staten. Het bestemmingsplan is in werking getreden en (gedeeltelijk) onherroepelijk geworden op 10 oktober 2007. Het plangebied voor de garage onder de Garenmarkt is gelegen binnen de grenzen van het vigerende bestemmingsplan Binnenstad II en heeft hierin de bestemmingen Verblijfsgebied met de nadere aanduiding e : tevens evenementenplein, alsmede terrassen t.b.v. aangrenzende horecabedrijven en Verkeersdoeleinden. Het bestemmingsplan is vastgesteld door de gemeenteraad op 16 januari 2007 en op 17 juli 2007 goedgekeurd door Gedeputeerde Staten. Het bestemmingsplan is in werking getreden en onherroepelijk geworden op 13 augustus 2008. Uit vaste jurisprudentie blijkt dat bij vergelijking van de planologische regimes voor de beoordeling of sprake is van een planologische verslechtering in principe dient te worden uitgegaan van zogenaamde planmaximalisatie, d.w.z. bij de schadeanalyse (waaronder bijvoorbeeld privacy- en uitzichtbeperking een rol spelen) dienen de maximale bouw- en gebruiksmogelijkheden (inclusief objectief begrensde flexibiliteitsbepalingen) op grond van het oude planologische regime in relatie tot die van het nieuwe planologische regime in aanmerking te worden genomen. Onder de oude planschaderegeling ex artikel 49 WRO hield het beginsel van planmaximalisatie in dat objectief begrensde binnenplanse flexibiliteitsbepalingen (o.a. uitwerkingsbevoegdheden ex artikel 11 WRO en vrijstellingsbevoegdheden ex artikel 15 WRO) bij de planvergelijking maximaal moeten worden ingevuld. Aan niet verwezenlijkte wijzigingsbevoegdheden ex artikel 11 WRO (op basis van het oude planologische regime) kwam in de planvergelijking geen betekenis toe (ABRS d.d. 12 januari 2005, nr. 200402061/1 inzake de gemeente Zaanstad). Onder de huidige planschaderegeling ex artikel 6.1 e.v. Wro vormen de bepalingen van een planwijziging of een planuitwerking, binnenplanse ontheffingen of een nadere eis, een zelfstandige grondslag voor planschade. Zolang niet verwezenlijkt, blijven onder de nieuwe Wro binnenplanse flexibiliteitsbepalingen in de planvergelijking buiten beschouwing. Verder mogen volgens vaste jurisprudentie de gevolgen van feitelijk gerealiseerde situaties in de beoordeling geen rol in een planvergelijking spelen. (Hiermee wordt bijvoorbeeld gedoeld op de functie van afschermende beplanting zoals heggen, die vanwege het seizoensgebonden groenkarakter en tijdelijke en toevallige wensen van eigenaren niet van invloed mogen zijn in een analyse). 4
4.1 VIGEREND PLANOLOGISCH REGIME 1: BESTEMMINGSPLAN BINNENSTAD I Uitsnede plankaart met indicatief de locatie van toekomstige parkeergarage (Lammermarkt) Hieronder zullen het relevante artikel uit het oude planologische regime worden weergegeven. Artikel 19 Verkeersdoeleinden 1. Doeleindenomschrijving a. De op de kaart voor Verkeersdoeleinden "V" aangewezen gronden zijn bestemd voor gemotoriseerd verkeer (met name doorgaand verkeer en gebieds- en wijkontsluiting), openbaar vervoer en langzaam verkeer, met de daarbijbehorende voorzieningen zoals wegen, busbanen, voet- en fietspaden, trottoirs, groenvoorzieningen, water, parkeerplaatsen, fietsenstallingen en leidingen. b. De gronden zijn uitsluitend waar dat op de kaart is aangegeven mede bestemd voor een parkeergarage bijbehorende in- en uitritten, die gedeeltelijk boven- en gedeeltelijk ondergronds is gelegen, met daarop groenvoorzieningen en een paviljoen. c. Het aantal rijstroken mag niet meer bedragen dan 2, met uitzondering van in-, uitvoeg- en opstelstroken. 2. Bebouwingsvoorschriften a. bouwwerken Er mogen behoudens het bepaalde onder c uitsluitend ondergrondse fietsenstallingen, gebouwtjes ten behoeve van het openbaar vervoer en doeleinden van openbaar nut alsmede bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd. b. gebouwtjes Het grondoppervlak van een gebouwtje mag ten hoogste 25 m² bedragen en de bouwhoogte ten hoogste 4 m. c. parkeergarage 1. De hoogte van het bovengronds gelegen gedeelte van de parkeergarage mag niet meer dan 3 m bedragen; 5
2. De oppervlakte van het paviljoen mag niet meer dan 300 m2 bedragen; 3. De bouwhoogte van het onder 2. bedoelde paviljoen mag niet meer dan 5 m bedragen. d. De hoogte van bouwwerken geen gebouwen zijnde mag maximaal 6 m bedragen. Artikel 20 Verblijfsgebied 1. Doeleindenomschrijving a. De op de kaart voor Verblijfsgebied "Vb" aangewezen gronden zijn bestemd voor langzaam verkeer, gemotoriseerd verkeer en openbaar vervoer, groenvoorzieningen en water, met de daarbijbehorende voorzieningen, zoals erftoegangswegen, woonstraten, een lightrailtraject in de Breestraat, voet- en fietspaden, trottoirs, parkeerplaatsen, collectieve fietsenstallingen en leidingen, met uitzondering van benzinestations. b. De gronden zijn uitsluitend waar dat op de kaart met de letter p is aangegeven mede bestemd voor een parkeergarage bijbehorende in- en uitritten, die gedeeltelijk boven- en gedeeltelijk ondergronds is gelegen, met daarop groenvoorzieningen en een paviljoen, met dien verstande dat gebouwde parkeervoorzieningen, voorzover de desbetreffende gronden binnen de ontwikkelingslocatie Meelfabriek zijn gelegen, uitsluitend ondergronds mogen worden gerealiseerd. c. De gronden zijn uitsluitend waar op de kaart is aangegeven mede bestemd voor kelders ten behoeve van aangrenzende horecabedrijven (aanduiding kh) binnen dezelfde horecacategorie als bedoelde bedrijven. d. Ter plaatse waar op de kaart de aanduiding onderdoorgang voorkomt mag een open overbouwing worden opgericht met een vrije hoogte van tenminste 3.50 m en een totale hoogte van maximaal 5 m. 2. Bebouwingsvoorschriften a. bouwwerken Er mogen uitsluitend ondergrondse fietsenstallingen, gebouwtjes ten behoeve van het openbaar vervoer en doeleinden van openbaar nut alsmede bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd. b. gebouwtjes Het grondoppervlak van een gebouwtje ten behoeve van het openbaar vervoer mag ten hoogste 25 m² bedragen en de bouwhoogte ten hoogste 4 m. c. kelders Op de op de kaart met k aangeduide gronden zijn kelders toegestaan overeenkomstig de bestaande afmetingen. d. parkeergarage 1. De hoogte van het bovengronds gelegen gedeelte van de parkeergarage als bedoeld in lid 1 onder b mag niet meer dan 3 m bedragen; 2. De oppervlakte van het paviljoen mag niet meer dan 300 m2 bedragen; 3. De bouwhoogte van het onder 2. bedoelde paviljoen mag niet meer dan 5 m bedragen. e. De hoogte van bouwwerken geen gebouwen zijnde mag maximaal 6 m bedragen. Artikel 21 Molen/Molenbiotoop (medebestemming) 1. Doeleindenomschrijving Molen a. De op de kaart voor Molen "M" aangewezen gronden zijn bestemd voor het behoud en herstel van cultuurhistorische waarden in de vorm van een molen en voor culturele doeleinden. b. De gronden zijn uitsluitend waar dat op de kaart is aangegeven mede bestemd voor een parkeergarage bijbehorende in- en uitritten, die gedeeltelijk boven- en gedeeltelijk ondergronds is gelegen. 6
2. Bebouwingsvoorschriften a. situering gebouwen Op de op de kaart voor Molen aangewezen gronden mogen gebouwen uitsluitend worden gebouwd binnen de bebouwingsgrenzen. b. maatvoering bouwwerken Op de op de kaart voor Molen aangewezen gronden mag de maatvoering van gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, niet meer bedragen dan de bestaande afmetingen. c. parkeergarage De hoogte van het bovengronds gelegen gedeelte van de parkeergarage mag niet meer dan 3 m bedragen; l. hoogte bouwwerken geen gebouwen zijnde. 1. de hoogte van erfafscheidingen mag ten hoogste 3 m bedragen; 2. de hoogte van de overige bouwwerken geen gebouwen zijnde mag maximaal 3 m bedragen. 3. Doeleindenomschrijving Molenbiotoop. De op de kaart als Molenbeschermingszone aangewezen gronden zijn mede bestemd voor het beschermen van de functie van de in dit gebied voorkomende molen als werktuig en als beeldbepalend element, waaronder mede begrepen de vrije windvang en het zicht op de molen. 4.Nadere bepalingen inzake de bestemming en het gebruik. (.) 5. Bebouwing. 1. Bebouwingsverbod 100 m Binnen de op de kaart als zodanig aangegeven cirkel met een straal van 100 m mag geen bebouwing worden opgericht die hoger is dan de onderste punt van de wiek in verticale stand. 2. Bebouwingsverbod 400 m Binnen de op kaart als zodanig aangegeven cirkel met een straal van 400 m mag geen bebouwing worden opgericht met een hoogte die meer bedraagt dan 1/30 van de afstand van het bouwwerk tot de molen vermeerderd met de hoogte van de wiek in de onderste stand. 7
4.2. VIGEREND PLANOLOGISCHE REGIME 2: BESTEMMINGSPLAN BINNENSTAD II Uitsnede plankaart met indicatief de locatie van toekomstige parkeergarage (Garenmarkt) Artikel 18 Verkeersdoeleinden 1. Doeleindenomschrijving De op de kaart voor Verkeersdoeleinden "V" aangewezen gronden zijn bestemd voor gemotoriseerd verkeer, openbaar vervoer en langzaam verkeer, met de daarbijbehorende voorzieningen zoals wegen, busbanen, een lightrailtraject ter plaatse van de Korevaarstraat, Kort Rapenburg, Prinsessekade, Blauwpoortsbrug, Steenstraat, Turfmarkt en Nieuwe Beestenmarkt, voet- en fietspaden, trottoirs, groenvoorzieningen, water, parkeervoorzieningen, fietsenstallingen en leidingen. 2. Nadere bepaling inzake bestemming en gebruik Het aantal rijstroken mag niet meer bedragen dan 2, met uitzondering van in-, uitvoeg- en opstelstroken en openbaarvervoerbanen. 3. Bebouwingsvoorschriften a. bouwwerken Er mogen uitsluitend fietsenstallingen, gebouwtjes ten behoeve van het openbaarvervoer en doeleinden van openbaar nut, alsmede bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd. b. gebouwtjes Het grondoppervlak van een gebouwtje mag ten hoogste 25 m² bedragen en de bouwhoogte ten hoogste 4 m, met dien verstande dat de oppervlakte van een nutsgebouw voor een lightrailverbinding ten hoogste 40 m2 mag bedragen. c. De hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag ten hoogste 6 m bedragen. 8
Artikel 19 Verblijfsgebied 1. Doeleindenomschrijving a. De op de kaart voor Verblijfsgebied "Vb" aangewezen gronden zijn bestemd voor langzaam verkeer, gemotoriseerd verkeer en openbaar vervoer, een lightrailtraject ter plaatse van de 2 e Binnenvestgracht, groenvoorzieningen en water, met de daarbijbehorende voorzieningen, zoals erftoegangswegen, woonstraten, voet- en fietspaden, trottoirs, parkeervoorzieningen, fietsenstallingen en leidingen b. In afwijking van het bepaalde in lid 1 onder a zijn de gronden met de aanduiding e niet bestemd voor gemotoriseerd verkeer. c. De gronden zijn - uitsluitend waar dat op de kaart is aangegeven - mede bestemd voor de volgende doeleinden: 1. een evenementenplein, alsmede terrassen ten behoeve van aangrenzende horecabedrijven(aanduiding e); 2. een poort (aanduiding pt). 3. het behoud van de aldaar aanwezige cultuurhistorisch waardevolle restanten (cwr). 2. Bebouwingsvoorschriften a. bouwwerken 1. Er mogen uitsluitend fietsenstallingen, gebouwtjes ten behoeve van het openbaar vervoer en doeleinden van openbaar nut, alsmede bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd. 2. In afwijking van het bepaalde in lid 2 onder a.1 mogen ter plaatse van de aanduiding e tevens tijdelijke gebouwen ten behoeve van het houden van evenementen, zoals podia en een al dan niet overdekte ijsbaan, worden gebouwd. b. gebouwtjes Het grondoppervlak van een gebouwtje ten behoeve van het openbaar vervoer mag ten hoogste 25 m² bedragen en de bouwhoogte ten hoogste 4 m, met dien verstande dat de oppervlakte van een nutsgebouw voor een lightrailverbinding ten hoogste 40 m2 mag bedragen. c. De hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag ten hoogste 6 m bedragen. 9
5.1 TOEKOMSTIG PLANOLOGISCHE REGIME 1: BESTEMMINGSPLAN VOOR PARKEERGARAGE LAMMERMARKT Variant 3a Variant 5a Uitgangspunt is dat de garage drie ondergrondse lagen met 800 plaatsen krijgt en het de huidige bestaande parkeerterrein op maaiveldniveau verdwijnt. Het huidige parkeerterrein wordt heringericht met een groenere invulling; het huidige gebruik als evenemententerrein blijft gehandhaafd. Een alternatief is uitvoeren van de garage in twee ondergrondse bouwlagen, onder handhaving van het parkeerterrein op maaiveldniveau. In die situatie is eveneens sprake van 800 parkeerplaatsen. Ontsluiting Voor de ontsluiting van de parkeergarage aan de Lammermarkt zijn er drie alternatieven: 1. Één inrit, ter hoogte van de Anthony Fokkerweg en het Schuttersveld 2. Één inrit aan de oostkant van de Lammermarkt 3. Twee inritten, waarvan de primaire wordt gevormd door één van de alternatieven als omschreven onder 1. of 2. en de tweede inrit ter hoogte van de Lammermarkt/Langegracht. 10
5.2 TOEKOMSTIG PLANOLOGISCHE REGIME 2: BESTEMMINGSPLAN VOOR PARKEERGARAGE GARENMARKT Voor de parkeergarage aan de Garenmarkt is reeds een voorkeurvariant benoemd. Dit betreft een ondergrondse garage voor 400 auto s in twee lagen. Het bestaande parkeerterrein op maaiveldniveau blijft gehandhaafd. Ook het incidentele gebruik als evenementenplein zal worden voortgezet. Ontsluiting De in- en uitrit van de parkeergarage is gepland in de Korevaarstraat. De Korvaarstraat wordt in die situatie afgesloten voor doorgaand verkeer en zal uitsluitend nog gebruik worden als toerit naar de parkeergarage en mogelijk in één richting ten behoeve van openbaar vervoer. Het doorgaand verkeer zal in de toekomst via de Oranjeboomstraat (Geregracht/Lammenschansweg). De parkeerplaats op maaiveldniveau zal bereikbaar worden via het Levendaal. 11
6. BEOORDELING VERGOEDBAARHEID PLANOLOGISCH NADEEL In eerste aanleg is de vraag aan de orde of eigenaren van omliggende objecten als gevolg van de voorgenomen planologische maatregelen in een planologisch nadeligere positie zullen komen te verkeren. Waarbij de vraag moet worden beantwoord of er sprake is van een waardeverminderend effect op de bij hen in eigendom zijnde onroerende zaken. Vervolgens komt alleen die planschade voor tegemoetkoming in aanmerking die het normale maatschappelijke risico te boven gaat, en die redelijkerwijs niet voor eigen rekening van aanvragers behoort te blijven. Onder meer de voorzienbaarheid van een wijziging in het planologische regime is bepalend voor de vraag of schade (gedeeltelijk) voor eigen rekening behoort te blijven. 6.1 NORMAAL MAATSCHAPPELIJK RISICO De planschaderegeling in de nieuwe Wro gaat, anders dan de huidige regeling, niet uit van een volledige vergoeding van planschade, maar van een tegemoetkoming in planschade. Er bestaat op grond van artikel 6.1 Wro dan ook geen aanspraak op een vergoeding van de gehele schade ten gevolge van in het artikel genoemde besluiten. Alleen die schade wordt vergoed welke uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschappelijke risico dat elke burger volgens de wetgever behoort te dragen. Welke schade onder het normaal maatschappelijk risico moet worden geschaard zal in de rechtspraktijk nader moeten worden uitgekristalliseerd. De wetgever heeft zich hierover in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel niet uitgelaten. Omdat het moeilijk is precieze maatstaven of criteria te geven die bestuur en rechter in staat stellen om te bepalen wanneer sprake is van schade die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico, heeft de wetgever voor een forfaitaire benadering gekozen. Dit houdt in dat een vermindering van de waarde van een onroerende zaak of een vermindering van het betrokken inkomen dat niet uitkomt boven 2% van de waarde van die zaak c.q. dat inkomen in ieder geval niet voor vergoeding ex artikel 6.1 Wro in aanmerking komt. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval kunnen burgemeester en wethouders echter ook besluiten, gesteund door het advies van een onafhankelijke deskundige, dat ook (een deel van de) schade die (dat) het forfaitaire percentage overstijgt als normaal maatschappelijk risico voor rekening van een aanvrager moet blijven. Opgemerkt moet worden dat deze forfaitregeling uitsluitend betrekking heeft op zogenoemde indirecte planschade. Wanneer een wijziging van het planologische regime de gebruiks- en of bebouwingsmogelijkheden voor het eigen perceel van de aanvrager beperkt, en dit voor de aanvrager een waardedaling van zijn onroerend goed inhoudt (zgn. directe planschade ), wordt de forfaitregeling niet toegepast. Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel blijkt echter dat in die gevallen het normale maatschappelijke risico wel bij de bepaling van de hoogte van de schade moet worden betrokken. Gelet op de concrete situatie van het geval kunnen burgemeester en wethouders besluiten dat een gedeelte van de vastgestelde schade, dat overigens ook minder dan de in artikel 6.2 Wro bedoelde 2% kan bedragen, voor rekening van de aanvrager dient te blijven. 12
6.2 VOORZIENBAARHEID Een benadeelde heeft geen recht op een tegemoetkoming in door hem geleden planschade indien deze schade (mede) aan zijn eigen doen of nalaten te wijten is, en voor zover hij door het treffen van redelijke maatregelen deze schade had kunnen voorkomen of beperken. Dit principe is opgenomen in artikel 6.3 Wro, maar gold ook al onder de vorige planschaderegeling ex artikel 49 WRO en is bekend als het jurisprudentieleerstuk van actieve en passieve risicoaanvaarding wegens voorzienbaarheid. Van passieve risicoaanvaarding kan alleen sprake zijn in geval van directe planschade. In het kader van onderhavige planontwikkeling kan alleen sprake zijn van indirecte planschade. Van actieve risicoaanvaarding is sprake wanneer een aanvrager om tegemoetkoming in planschade ten tijde van de aankoop van zijn onroerend goed wist of had kunnen weten dat een bepaalde voor hem ongunstige planologische ontwikkeling zich zou gaan voordoen. Als criterium hiervoor geldt of er voor een redelijk denkend en handelend koper op het moment van aankoop aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie voor hem in ongunstige zin zou veranderen. Indien een dergelijke aanleiding bestond, wordt de koper geacht het risico van de schade te hebben aanvaard, door ondanks de kans op schade tot aankoop van het onroerend goed te zijn overgegaan. In een dergelijk geval wordt gesproken van actieve risicoaanvaarding wegens voorzienbaarheid. De aanvrager komt dan niet in aanmerking voor tegemoetkoming van geleden planschade, zowel directe als indirecte planschade. Zo is het mogelijk dat een planologische ontwikkeling reeds kon worden afgeleid uit ruimtelijke maatregelen van de gemeente of provincie, zoals bijvoorbeeld een structuurplan of structuurschets of een streekplan. Verder kunnen bij de beoordeling van de voorzienbaarheid van planschade ook omstandigheden gelegen in de omgeving meewegen. Zo is het mogelijk dat een belanghebbende had moeten inzien dat een gebied zich door de structuur of inrichting van de omgeving in het bijzonder leent voor bijvoorbeeld woningbouw. Meest relevant voor het aannemen van voorzienbaarheid zijn volgens vaste jurisprudentie echter op schrift gestelde (beleid)stukken waaruit de nieuwe planologische ontwikkeling reeds kon blijken. Voorzienbaarheid louter en alleen op grond van de inrichting en de structuur van de omgeving (bijv. aanwezigheid in reeds zwaar verstedelijkt gebied) wordt in de regel niet geaccepteerd. 13
7. BEOORDELING VAN HET PLANSCHADERISICO Uit de jurisprudentie blijkt dat onder meer de volgende factoren kunnen zorgen voor een planologische verslechtering en schadeaanspraak: 1. Verminderde dag- en zonlichttoetreding 2. Uitzichtbeperking 3. Privacy 4. (milieu)hinder 5. Wijziging verkeerssituatie en parkeren Benadrukt wordt dat de planologische vergelijking gemaakt wordt op basis van maximale invulling van het bestemmingsplan, exclusief de daarin opgenomen binnenplanse vrijstelling/ ontheffingsmogelijkheden. Maximale invulling van het oude regime blijft op grond van vaste jurisprudentie van de ABRS alleen achterwege indien realisatie met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten. 7.1 PARKEERGARAGE LAMMERMARKT De nieuwe op te richten parkeergarage wordt primair ondergronds gerealiseerd. Het parkeerterrein op maaiveld-niveau zal dan verdwijnen, waarna de gronden een groene invulling krijgen. In totaal zal een parkeervoorziening voor 800 auto s worden gecreëerd. Onder de werking van het geldende bestemmingsplan hebben de gronden waarin de parkeergarage gerealiseerd zal worden, de bestemmingen Verblijfsgebied, Verkeersdoeleinden en Molen. Voor het overgrote gedeelte valt de nieuwe garage in gronden waarin gezien de aanduiding op de verbeelding een bovengrondse en ondergrondse parkeergarage is toegestaan. Alleen voor de gedeelten die in de bestemming Molen vallen, alsmede die onder de Molenwerf (gedeelte parallel aan de Rijnsburgersingel) doorlopen, is er strijdigheid met het geldende planregime. Voor het overige dient reeds onder het huidige bestemmingsplan rekening te worden gehouden met een parkeervoorziening die deels ondergronds en deels bovengronds wordt gerealiseerd. Voor het ondergrondse gedeelte is geen maximum gesteld aan het aantal bouwlagen. Bovengronds kan een parkeervoorziening worden gerealiseerd tot een maximale hoogte van 3m; maximale invulling van het geldende bestemmingsplan voorziet derhalve tevens in 2 lagen bovengronds parkeren (1 laag op maaiveld en 1 laag daarboven. Het vorenstaande betekent dat omwonenden aan de Lammermarkt/Molenwerf reeds onder de werking van het huidige bestemmingsplan rekening moesten houden met een parkeervoorziening met dezelfde of zelfs een hogere capaciteit dan nu wordt gerealiseerd. Of het uiteindelijke plan nu wel of niet voorziet in parkeren op maaiveld-niveau maakt voor dit deel van de afweging dan ook geen verschil, nu het huidige regime hierin ook al voorziet. Dat een klein deel van de nieuwe garage doorloopt onder gronden waar dat thans niet mogelijk is, leidt op geen enkele wijze tot planologisch nadeel. Dit is vanuit de omliggende percelen immers niet zichtbaar; de hinder van een parkeervoorziening wordt met name bepaald door de zichtbaarheid/nabijheid ten opzichte van de betreffende woning, het aantal parkeerplaatsen en de locatie van de in- en uitrit. 14
Primaire in-en uitrit hoek Anthony Fokkerweg/Schuttersveld Voor de primaire in- en uitrit van de parkeergarage liggen er nog twee opties open. De eerste betreft de overzijde van de Rijnsburgersingel, ongeveer ter hoogte van de kruising tussen de Anthony Fokkerweg en het Schuttersveld. Deze ontsluiting van de parkeergarage onder de Lammermarkt is naar het oordeel van Kenniscentrum reeds mogelijk op grond van het geldende bestemmingsplan Binnenstad I. De in- en uitgang, alsmede de aansluitende tunnel die de toerit vormt tot de parkeergarage, lijkt geheel onder de bestemming verkeer te zijn geprojecteerd. Binnen deze bestemming is het toegestaan om kunstwerken c.q. bouwwerken, geen gebouwen zijn te realiseren. De in- en uitrit met aansluitende toerit (tunnel) is als zodanig te definiëren. Ook indien bovenstaand uitgangspunt niet juist is en de ondergrondse toerit naar de parkeergarage (die onder de Rijsburgersingel door loopt) zou deels de bestemming water en/of Groenvoorzieningen doorkruisen, leidt dit naar het oordeel van Kenniscentrum evenmin tot planologisch nadeel voor omliggende percelen. Immers, ter plaatse van de daadwerkelijke in-/uitrit is de bestemming wel degelijk Verkeersdoeleinden en op grond daarvan kon reeds onder het huidige regime ter plaatse een in- en/of uitrit ten behoeve van een parkeergarage worden gerealiseerd. Bovendien moesten de omwonenden (Schuttersveld/Marislaan/Anthony Fokkerstraat) ook indien onder het huidige regime geen in-/uitrit zou worden ingevuld op grond van de bestaande verkeersbestemming al rekening houden met vergelijkbare verkeersbelasting en daarbij horende hinder. Een in-/uitrit genereert niet per definitie (veel) meer verkeersbewegingen in vergelijking tot een gewone weg. Denkbaar is immers dat ook bij een inrit elders, de meeste bezoekers van de parkeergarage via het Schuttersveld zouden rijden. Los daarvan zouden ter plaatse - in planologische zin - ook andere verkeersmaatregelen getroffen kunnen worden, die voor omwonenden evenzeer hinder zouden veroorzaken, zoals bijvoorbeeld verkeerslichten, oversteekplaatsen, parkeerhavens etc. Primaire in-/uitrit aan oostkant Lammermarkt Een alternatieve locatie voor de primaire in- en uitrit is aan de oostzijde van de Lammermarkt. De garage wordt via deze in-/uitrit toegankelijk vanuit noordelijke richting (Molenwerf). Deze locatie ligt volledig binnen de bestemming Verkeersdoeleinden, op het grensvlak tussen het gedeelte mét en zonder de aanduiding Vp. Voor dit gehele gebied geldt dat het in planologische zin is toegestaan om een in- en uitrit te situeren van de parkeergarage onder de Lammermarkt. Zoals hierboven reeds aangegeven, verzet de bestemming Verkeersdoeleinden zich niet tegen het oprichten van (onder- of bovengrondse) andere bouwwerken/kunstwerken zoals een in- of uitrit. Dit geldt zowel voor de gronden met als zonder aanduiding Vp. Tweede in- en uitrit ter hoogte van de Lammermarkt/Langegracht Dit betreft een in- en uitrit aan de oostzijde van Lammermarkt welke de garage bereikbaar maakt vanuit de oostelijke richting via de Langegracht/Lammermarkt. Deze mogelijke toerit is gelegen direct ten zuiden van de optionele primaire in-/uitrit oostkant Lammermarkt (zie bovenstaande alinea). 15
Voor de tweede in- en uitrit aan de zijde van de Lammermarkt/Langegracht geldt hetzelfde als voor de primaire ontsluiting zoals die in de voorgaande alinea is besproken. Dat wil zeggen dat ook deze locatie volledig binnen de bestemming Verkeersdoeleinden is gelegen, op het grensvlak tussen het gedeelte mét en zonder de aanduiding Vp en dat het bestemmingsplan zich niet verzet tegen het oprichten van (onder- of bovengrondse) andere bouwwerken/kunstwerken zoals een in- of uitrit. Conclusie De vestiging van een parkeergarage met een capaciteit van 800 plaatsen onder de Lammermarkt leidt niet tot een planologisch nadeel voor omliggende percelen. Hierbij is niet van belang of een deel van de parkeerplaatsen op maaiveldniveau wordt gerealiseerd. Evenmin maakt de keuze voor de één van de twee locaties voor de primaire in- en uitrit, dan wel de optie voor een tweede in- en uitrit hierin een verschil. 7.2 PARKEERGARAGE GARENMARKT De nieuwe op te richten parkeergarage wordt ondergronds gerealiseerd. Het parkeerterrein op maaiveld-niveau zal gehandhaafd blijven. In totaal zal een ondergrondse parkeervoorziening in twee lagen voor 400 auto s worden gebouwd. De in- en uitrit wordt buiten het plein, in de Korevaarstraat gesitueerd. Dit leidt er toe dat er geen doorgaand autoverkeer meer mogelijk is in de Korevaarstraat; wel is hier nog een rijstrook (voor openbaar vervoer) in één richting mogelijk binnen het profiel van de verkeersbestemming. Het doorgaande verkeer dat nu door de Korevaarstraat rijdt, zal in de nieuwe situatie via de omliggende straten rijden (Lammerschansweg, Geregracht, Oranjeboomstraat). Onder de werking van het geldende bestemmingsplan Binnenstad II hebben de gronden waarin de parkeergarage gerealiseerd zal worden, de bestemmingen Verblijfsgebied met de nadere aanduiding e (evenementenplein, alsmede terrassen ten behoeve van de aangrenzende horecabedrijven) en Verkeersdoeleinden. Voor beide bestemmingen geldt dat de planregels voorzien in gebruik en bebouwing ten behoeve van parkeervoorzieningen. Omdat gebouwen slechts in zeer beperkte mate zijn toegestaan, is de bouw van een ondergrondse parkeergarage evenwel niet mogelijk. Het vorenstaande betekent dat de omliggende percelen aan de Garenmarkt, Levendaal en Korevaarstraat reeds onder de werking van het geldende bestemmingsplan rekening moesten houden met een parkeerterrein op de Garenmarkt. De aanleg van ondergrondse parkeerlagen is vanaf de omliggende percelen niet zichtbaar. Het gebruik van de ondergrondse parkeergarage op zichzelf geeft ook geen hinder voor omliggende percelen. Dat kan anders zijn ten aanzien van de in- en uitrit. In- en uitrit in de Korevaarstraat Omdat een parkeergarage onder werking van het huidige bestemmingsplan niet is toegestaan, hoefden de omliggende percelen aan de Korevaarstraat ook geen rekening te houden met een in- en uitrit. Omdat maailveld-parkeren op de Garenmarkt wel toelaatbaar is onder het huidige planregime (feitelijk ook verwezenlijkt), alsmede gelet op het feit dat in de Korevaarstraat (bestemming Verkeersdoeleinden) ook parkeervoorzieningen en andere bouwwerken/kunstwerken te behoeve daarvan zijn toegestaan, moeten de omliggende percelen reeds in de huidige situatie rekening houden met een toe- en uitrit (met bijvoorbeeld slagbomen) van een parkeerterrein. Deze toe- en uitrit kan in de Korevaarstraat, op dezelfde plaats worden gesitueerd als waar in de toekomstige situatie de in- en uitrit van de parkeergarage is gepland. Wat dat betreft is er dus geen sprake van een planologisch nadeliger situatie. 16
Wel zal het aantal parkeerplaatsen met 400 toenemen na realisatie van de garage. Daar staat tegenover dat een doorgaande verkeersroute door de Korevaarstraat feitelijk niet meer mogelijk is. De geprognotiseerde cijfers wijzen uit dat het aantal verkeersbewegingen door de Korevaarstraat in 2015 met 59% zal dalen na realisatie van de parkeergarage (1.825 tegenover 726). Dit betekent een voordeel voor de omliggende percelen. Het zijn immers met name de verkeersbewegingen die hinder veroorzaken in de vorm van geluid- en geuroverlast, alsmede mogelijk trillingshinder. Voor zover in dit deel van Korevaarstraat bedrijven en/of winkels zijn gevestigd, heeft Kenniscentrum geen aanleiding te veronderstellen dat de bereikbaarheid daarvan in de nieuwe situatie verslechtert. De Korevaarstraat blijft onverminderd toegankelijk en de parkeermogelijkheden worden zelfs aanzienlijk verbeterd. Toename verkeersdruk in omliggende straten Als gevolg van de afsluiting van de Korevaarstraat voor doorgaand verkeer, zal dit verkeer met name de Geregracht en in het vervolg daarvan de Oranjeboomstraat moeten gebruiken. Daarbij is van belang dat de Korevaarstraat slechts in beperkte mate van belang was (is) als doorgaande route; getuige ook het beperkte aantal verkeersbewegingen van ca. 1.800 per dag. Hiervan is ook nog een deel bestemmingsverkeer voor de bestaande parkeerplaats. Allen het doorgaande deel van 1.800 verkeersbewegingen zal in de toekomst dus via de Geregracht en de Oranjeboomstraat gaan rijden. Op grond van de prognose leidt dit op deze straten tot een toename van de verkeersdruk met ca. 15% (12.172 verkeersbewegingen tegenover 13.987 na afsluiting van de Korevaarstraat). Een dergelijke toename van het aantal verkeersbewegingen is voor eigenaren gebruikers van de percelen aan de Geregracht/Oranjeboomstraat niet of nauwelijks merkbaar. Gelet op het totale aantal auto s dat reeds van deze (doorgaande) route door Leiden gebruik maakt, zullen de extra bewegingen grotendeels opgaan in het normale verkeersbeeld. Bovendien kan ook onder het huidige bestemmingsplan een situatie gecreëerd worden, waarbij de Korevaarstraat geen doorgaande route is. Ook dan zou een deel van het verkeer via de Geregracht en de Oranjeboomstraat worden afgewikkeld. Er is dus geen causaal verband tussen de planologische wijziging voor de Garenmarktgarage en eventuele schade als gevolg van een toename van het aantal verkeersbewegingen in de Geregracht/Oranjeboomstraat. Conclusie 1. De aanleg van een parkeergarage onder de Garenmarkt leidt op zichzelf niet tot planologisch nadeel voor omliggende percelen aan de Garenmarkt, Levendaal en Korevaarstraat. 2. De situering van de in- en uitrit in de Korevaarstraat leidt niet tot extra hinder voor de aanliggende percelen. Er is in dat verband geen sprake van een planologisch nadeliger situatie. 3. De situering van de in- en uitrit in de Korevaarstraat leidt feitelijk tot ca. 15% extra verkeer in de straten Geregracht/Oranjeboomstraat. Deze situatie kan zich reeds voordoen onder de werking van het geldende bestemmingsplan. Primair is Kenniscentrum van mening dat er geen sprake is van planologisch nadeel voor de percelen aan de Geregracht/Oranjeboomstraat*. *Zou men er in een worst case-scenario - van uit gaan dat een afsluiting van de Korevaarstraat voor doorgaand verkeer onder het huidige bestemmingsplan (dus zonder parkeergarage) niet denkbaar is, is Kenniscentrum van oordeel dat de toename van het verkeer in de Geregracht/Oranjeboomstraat zodanig is, dat het nadeel voor omliggend percelen zeer beperkt is. 17
8. NORMAAL MAATSCHAPPELIJK RISICO Zoals weergegeven in hoofdstuk 6.1 blijft op grond van artikel 6.2 lid 2 Wro een waardevermindering tot 2% voor eigen risico van een belanghebbende. Alleen voor de percelen in de Geregracht/Oranjeboomstraat is er uitgaande van een worst-case scanario - mogelijk sprake van enig planologisch nadeel. Dit nadeel wordt gekwalificeerd als zeer beperkt. Kenniscentrum schat de eventuele waardevermindering lager in dan 2%, waardoor de gehele schade voor eigen rekening van de desbetreffende eigenaren dient te blijven uit hoofde van normaal maatschappelijk risico. 9. BEOORDELING VOORZIENBAARHEID Nu het planologisch nadeel voor de betreffende woningen lager uitvalt dan 2% en daarmee uit hoofde van normaal maatschappelijk risico voor eigen rekening van de betrokkenen blijft, komt het vraagstuk van de voorzienbaarheid niet meer aan de orde. 10. CONCLUSIE 1. De vestiging van een parkeergarage met een capaciteit van 800 plaatsen onder Lammermarkt leidt niet tot een planologisch nadeel voor omliggende percelen. Hierbij is niet van belang of een deel van de parkeerplaatsen op maaiveldniveau wordt gerealiseerd. Evenmin maakt de keuze voor één van de twee locaties voor de primaire in- en uitrit, dan wel de optie voor een tweede in- en uitrit hierin een verschil. 2. De aanleg van een parkeergarage onder de Garenmarkt en de situering van in- en uitrit in de Korevaarstraat leidt niet tot planologisch nadeel voor omliggende percelen aan de Garenmark, Levendaal en Korevaarstraat. 3. De toename van het aantal verkeersbewegingen in de Geregracht/Oranjeboomstraat, als gevolg van de Garenmarktgarage, kan zich ook onder het huidige planregime voordoen en leidt derhalve niet tot planologisch nadeel voor de omliggende percelen. 4. In een worst-case benadering ter zake van de verkeersbewegingen in de Geregracht/Oranjeboomstraat, blijft eventuele schade voor omliggende percelen binnen het normaal maatschappelijk risico van 2%. Purmerend, 23 maart 2012, Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur, mr. C. Suurd Op de diensten van Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur zijn de Algemene voorwaarden voor Overheid en Bestuur b.v. van toepassing 18