Integraal toezicht & handhavingsplan (ITHP) Gemeente Grave Versie januari 2018 Deel 1: Uitgangspuntennota
Inhoudsopgave 1. Inleiding... 3 2. De gemeentelijke organisatie en handhaving... 4 2.1. Het belang van handhaving... 4 2.2. Het begrip handhaving... 5 2.3. De gemeentelijke zorgplicht... 5 2.4. Handhaving is gewoon bestuur... 6 2.5. Belangrijke aandachtspunten... 6 2.6. Conclusie... 9 3. Kwaliteitscriteria voor VTH...10 3.1. Transitieprogramma Werk in uitvoering... 10 3.2. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht... 12 3.3. Conclusie... 13 4. Het Integraal handhavingsbeleidsplan (ITHP)...14 4.1. Inleiding... 14 4.2. De uitwerking van beleid... 14 4.3. Het realiseren van een integraal kader... 14 4.4. Het realiseren van transparantie... 14 4.5. De structuur van het ITHP... 15 4.6. Leeswijzer vervolg kaderstellend deel... 16 5. De handhavingsopgave...17 5.1. Relevante wet- en regelgeving... 17 5.2. Structurering van taken... 17 5.3. Productendienstenmatrix...19 5.4. Algemene effectmatrix...20 6. Risicoanalyse, prioritering en doelstellingen...21 6.1. Risicoanalyse... 21 6.2. Prioritering... 22 6.3. Doelstellingen... 24 7. Nalevingsstrategie...26 7.1. Inleiding... 26 7.2. Preventiestrategie... 26 7.3. Handhavingsstrategie... 27 7.4. Toezichtstrategie... 27 7.5. Sanctie- en gedoogstrategie... 30 8. Communicatie in de handhaving...32 9. Uitvoeringsorganisatie...34 2
1. Inleiding De gemeente wil naar aanleiding van de samenwerking op het vlak van de fysieke omgeving komen tot een integraal toezicht en handhavingsplan (ITHP). Het ITHP bestaat uit een viertal delen, namelijk de uitgangspuntennota, het uitvoeringsbeleid, de sanctie- en gedoogstrategie en het uitvoeringsprogramma. Met deze instrumenten speelt de gemeente in op de kwaliteitscriteria die landelijk zijn geformuleerd: enerzijds de criteria genoemd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en anderzijds de criteria genoemd in het transitieprogramma vergunningverlening, toezicht en handhaving. De Wabo geeft aan dat ieder bevoegd gezag moet beschikken over een integraal handhavingsbeleid en een integraal uitvoeringsprogramma. Het transitieprogramma geeft aan dat een bevoegd gezag moet voldoen aan bepaalde inhoudelijke criteria, procescriteria en criteria ten aanzien van de kritische massa. Het ITHP wordt gezien als een volgende stap in het proces ten aanzien van toezicht en handhaving. Alvorens verder in te gaan op de positie en opbouw van het ITHP wordt in de eerstvolgende hoofdstukken ingegaan op de context van het ITHP. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op het onderwerp De gemeentelijke organisatie en handhaving. Hoofdstuk 3 bespreekt de landelijke context vanuit het oogpunt van de zojuist genoemde kwaliteitscriteria. Hoofdstuk 4 pakt het ITHP weer op. 3
2. De gemeentelijke organisatie en handhaving 2.1. Het belang van handhaving Handhaving van de fysieke omgeving is geen doel op zich. Het doel hiervan is de naleving van wet- en regelgeving met betrekking tot de fysieke omgeving. Deze wet- en regelgeving beoogt bescherming en zelfs verbetering van de kwaliteit van de bebouwde en onbebouwde ruimte. Handhaving van de fysieke omgeving heeft primair de doelstelling een bijdrage te leveren aan de veiligheid in en leefbaarheid van de drie gemeenten. Concreet betekent dit dat de handhaving is gericht op het voorkomen en opheffen van gevaar, hinder / overlast en schade voor burgers, ondernemers, beheerders en instanties als gevolg van het overtreden van regels door derden. Zij wil een leefomgeving realiseren waarin burgers, ondernemers en instanties graag willen verblijven dan wel graag wil komen, omdat bijvoorbeeld maatschappelijke gevoelens van angst, ongerustheid en ergernis niet spelen en de kans op (materiële) schade en hinder zoveel mogelijk wordt beperkt. De gemeente heeft dan ook als strategische doelstelling van handhaving geformuleerd: het leveren van een bijdrage aan de kwaliteit van de leefomgeving. De primaire aanknopingspunten zijn daarbij een vijftal begrippen, die het maatschappelijk effect van handhaving aangeven: Fysieke veiligheid Het leveren van een bijdrage aan de bescherming van mensen tegen letsel, pijn en dood. Externe veiligheid wordt hierbij als onderdeel van fysieke veiligheid beschouwd. Sociale veiligheid 1 Het leveren van een bijdrage aan de bescherming van mensen tegen gevaar en overlast / hinder dat veroorzaakt wordt of dreigt van de kant van menselijk handelen in de openbare ruimte. Gezondheid Het leveren van een bijdrage aan de gezondheid van mensen die verblijven in de gemeente. Ruimtelijke kwaliteit Het leveren van een bijdrage aan de bescherming en instandhouding van het buitengebied en de kwaliteit en aantrekkelijkheid van de kernen; ruimtelijke kwaliteit moet in dit kader breed worden opgevat als kwaliteit van de directe omgeving (stedenbouwkundige kwaliteit, cultuurhistorische kwaliteit, landschappelijke kwaliteit). Milieukwaliteit Het leveren van een bijdrage aan een zodanige uitvoering van activiteiten dat zij zo min mogelijk belastend zijn voor bodem, water, lucht en andere natuurlijke hulpbronnen. 1 Integrale veiligheid wordt gezien als optelsom van fysieke veiligheid en sociale veiligheid. 4
2.2. Het begrip handhaving Met handhaving in de ruimste zin van het woord wordt bedoeld: alle middelen en instrumenten, die direct of indirect bijdragen aan de (bereidheid tot) naleving van rechtsregels en voorschriften. Handhaving is daarom elke handeling van de gemeente, die er op gericht is de naleving van rechtsregels te bevorderen of een overtreding te beëindigen. Handhaving wordt daarbij opgevat als een keten van activiteiten bestaande uit: preventie, toezicht (signalering), oordeelsvorming en / of het opleggen van sancties. Handhaving in smalle betekenis is de (bestuurlijke) oordeelsvorming over bevindingen tijdens het toezicht, en het waar nodig en bestuurlijk wenselijk geacht plegen van interventies (maatregelen en sancties) met formeel juridische instrumenten. Wanneer in het ITHP alleen de term handhaving wordt gebruikt, wordt hiermee handhaving in de ruimste zin van het woord bedoeld. Bij gebruik van de term handhaving in combinatie met toezicht wordt handhaving in de smalle betekenis bedoeld. 2.3. De gemeentelijke zorgplicht De overheid heeft op basis van artikel 21 van de Grondwet een zorgplicht om te handhaven. Ook in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Activiteitenbesluit, belangrijke wet- en regelgeving binnen de fysieke leefomgeving, vinden we zorgplichtbepalingen terug. Een wettelijke verplichting om te handhaven is er in het huidige recht niet. De wetgever biedt het bevoegd gezag hiermee de mogelijkheid om een handhavingsbeleid te voeren, prioriteiten te stellen en een concrete afweging in het betrokken geval te maken. In jurisprudentie is deze zorgplicht voor de handhaving aangescherpt en is getracht te komen tot een omschrijving van een zogenaamd beginselverplichting tot handhaving. Dit houdt in dat, behoudens bijzondere omstandigheden, belanghebbenden er in beginsel aanspraak op kunnen maken dat wordt opgetreden. Indien het bevoegd gezag dit na een belangenafweging niet doet, moet, ter voorkoming van ongewenste precedentwerking worden aangegeven welke bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigt. Hierbij is naast de beginselplicht formule ook het evenredigheidsprincipe van belang.. In de jurisprudentie is uitgemaakt dat het voeren van een redelijk te achten beleid reden kan zijn om af te zien van de beginselplicht tot handhaving. Dit principe houdt in dat er een evenredigheid dient te bestaan tussen doel en middel. Het evenredigheidsprincipe houdt in dat handhaving moet worden gemotiveerd op basis van proportionaliteit en effectiviteit. De noodzaak tot het zoeken naar deze evenredigheid doet zich bij handhaving voor op drie niveaus, namelijk op het niveau van de norm, op het niveau van de prioriteitsstelling en op het niveau van de toepassing van handhavingsmiddelen bij een geconstateerde normovertreding. Met andere woorden: een bevoegd gezag is niet slechts bevoegd, maar in beginsel ook gehouden om te handhaven. In een tijd waarin vanuit de samenleving de aandacht voor handhaving toeneemt, is het voorgaande een begrijpelijke ontwikkeling. Dit betekent dat het voor een bevoegd gezag moeilijker wordt om te motiveren waarom niet handhavend wordt opgetreden. Niettemin blijft er ruimte voor een afweging die ertoe kan leiden dat niet wordt gehandhaafd. Soms zelfs moet er worden afgezien van handhaven. 5
2.4. Handhaving is gewoon bestuur Handhaving is een wezenlijk sturingsinstrument in het gemeentelijke beleid. De handhavende bevoegdheid van een bestuursorgaan ligt in het verlengde van haar regelgevende en beschikkende bevoegdheid. Bestuurlijke handhaving is "gewoon" bestuur en als zodanig een beleidsinstrument. Centraal uitgangspunt bij handhaving is, dat de burgers, ondernemers, beheerders en instanties zelf verantwoordelijk zijn voor het naleven van regels en vergunningvoorschriften. In heel veel gevallen wordt hieraan voldaan. Op het moment dat dit niet gebeurt, is het aan de gemeente om corrigerend op te treden. Bij het optreden hoeft niet alleen aan dwangmiddelen te worden gedacht: het kan ook gaan om voorlichting, overreden of waarschuwen. Over het algemeen willen burgers, ondernemers, beheerders en instanties vrijheid van handelen en een overheid op afstand. Echter, diezelfde overheid moet in een complexer wordende samenleving tegelijkertijd voor alle te behartigen belangen (zoals veiligheid) staan. Bij een incident wordt vaak snel de blik naar de overheid gericht en het verwijt gemaakt dat iets had kunnen worden voorkomen, zonder te bezien, of niet een burger, ondernemer, beheerder of instantie verantwoordelijk is. Dat is niet altijd terecht. Dit neemt niet weg dat van de overheid mag worden verlangd dat actief toezicht wordt uitgeoefend en tegen normovertredingen wordt opgetreden. Het behoort tot de kern van de taken van de overheid om de veiligheid en leefbaarheid van de burgers en hun samenleving zo goed mogelijk te waarborgen. Burgers, ondernemers, beheerders en instanties moeten erop kunnen vertrouwen dat de overheid haar verantwoordelijkheid voor handhaving neemt. 2.5. Belangrijke aandachtspunten Programmatisch toezicht en handhaven op basis van risicobeheersing en eigen verantwoordelijkheid Toezicht en handhaving vanuit de gemeente is deels programmatisch van aard en deels gebaseerd op het zogenaamde piepsysteem. Bij dit laatste wordt het handhavingsproces opgestart op basis van een klacht, melding of verzoek. Voor burgers, ondernemers, beheerders en instanties is zo duidelijk dat op basis van een signaal actie wordt ondernomen onder voorwaarde dat sprake is van een signaal met prioriteit. Echter, een piepsysteem alleen is onvoldoende om van adequate handhaving te kunnen spreken: niet over elke situatie wordt immers gepiept en er kunnen geen prioriteiten worden aangegeven, wat tot een zekere mate van willekeur kan leiden. De gemeente moet daarom in het belang van haar ingezetenen een gekwalificeerde partner zijn voor andere partijen in de provincie / regio, een partner die weet waar zij naartoe wil en werkt, die een eigen visie en beleid heeft en initiatieven van anderen daarbij betrekt. In combinatie met de beginselplichtformule binnen de handhaving en het evenredigheidsprincipe vergt dit vooral in het toezicht het maken van beleidskeuzes. Het is onwenselijk om ad-hoc tot handhaving over te gaan. Het is onmogelijk om alle relevante wet- en regelgeving te handhaven. Door programmatisch toezicht te houden moet een evenwicht worden gezocht tussen zero-policy (niets doen) en de politiestaat, waarbij alle potentiële overtreders in beeld moeten zijn. De beleidskeuzes op het gebied van toezicht en handhaving worden verwoord in een bestuurlijk vastgesteld operationeel handhavingsuitvoeringsprogramma. De prioriteiten maken duidelijk wat de gemeente wel doet en tot op welk niveau. Dit is het toezicht- en handhavingsniveau. Per aandachtsveld worden doelstellingen en strategieën ontwikkeld. Ten behoeve van de uitvoering wordt het handhavingsuitvoeringsprogramma genormeerd, dat wil zeggen dat aan de activiteiten opgenomen in het programma kengetallen worden gekoppeld in de zin van uren en aantallen. De keuzes worden hierdoor concreet vertaald naar inspanningen die de Werkorganisatie CGM voor de gemeente levert. Het programma maakt met andere woorden duidelijk met welke inzet van middelen de geformuleerde doelstellingen en prioriteiten worden gerealiseerd. 6
Bij het programmatisch toezicht en handhaven is een aantal uitgangspunten van belang: Het eerste uitgangspunt is risicobeheersing om het verhogen van de effectiviteit van het toezicht te stimuleren. Concreet betekent dit het controleren waar het te verwachten effect het grootst is en minder controleren waar de effecten geringer zijn en waar dat verantwoord is. Programmatisch toezicht houden en handhaven betekent dus minder kijken naar kwantiteit (toezichtfrequenties), maar meer naar kwaliteit (beoogd effect). Het programma moet worden gebaseerd op een gedegen risicoanalyse. Het tweede uitgangspunt is het verminderen van de toezichtslast voor ondernemers en gebiedsbeheerders die goed presteren. Daarbij wordt een tweetal sporen voorgestaan, namelijk het inbedden van good housekeeping in het toezichtsbeleid en het stimuleren van zelfcontrole. De eigen verantwoordelijkheid van ondernemers en gebiedsbeheerders wordt centraal gesteld. Door deze uitgangspunten wijzigt de focus van achteraf (repareren) naar vooraf (adviseren). Hiermee wordt de relatie gelegd naar het volgende aandachtspunt. Klantdenken centraal stellen De gemeente wil de handhaving een ander gezicht geven, waarbij de klant nog meer centraal staat. Hierbij wordt gedacht aan: Meer advisering bij naleving en meer transparantie / communicatie. De gemeente biedt hulp aan ondernemers en gebiedsbeheerders om naleving te bevorderen ( compliance assistance ). Daar staat tegenover dat er hard wordt opgetreden daar waar het echt fout gaat. Het meer kritisch kijken naar nut en noodzaak van voorschriften. Het meer gebruik maken van systemen van bedrijven. Samenwerking is een must Bij een actieve programmatische benadering van toezicht en handhaving en het centraal zetten van de klant is samenwerking een must. Samenwerking is een must om te komen tot een optimaal en integraal resultaat, waarbij de specifieke deskundigheid, ondersteuning, aanvulling en informatie van verschillende partijen over en weer worden benut. Samenwerking biedt een basis om problemen integraal aan te pakken en afstemming te bewerkstelligen in de handhaving van diverse soorten regelgeving. Belangrijke handhavingspartners voor de Werkorganisatie CGM zijn onder meer provincie, omgevingsdienst, politie, veiligheidsregio, Openbaar Ministerie, waterschappen, inspectiediensten. Samenwerking moet leiden tot een versterking van de handhavingsstructuur. Het belang van een integrale aanpak Samenwerking en afstemming is zonder meer een must bij het realiseren van een meer integrale aanpak. Tot nu toe vinden vaak per wet- en regelgeving controles door verschillende disciplines en andere instanties bij één en hetzelfde object of in één en hetzelfde gebied plaats. Zowel vanuit het oogpunt van eigenaar / gebruiker als de gemeente en de Werkorganisatie CGM is dit inefficiënt: er is sprake van de nodige belasting. Eigenaren en gebruikers worden bijvoorbeeld geconfronteerd met verschillende (met elkaar niet samenhangende) eisen, diverse toezichthouders, andere benaderingswijzen, verschillende documenten e.d.. In plaats van het kijken naar de totale kwaliteit van een object of gebied staan nog regelmatig deelaspecten centraal. Het streven is om te komen tot een meer integrale handhaving, waarbij bij voorkeur slechts één toezichthouder wet- en regelgeving handhaaft. Integraal werken leidt tot efficiency, een grotere daadkracht, duidelijkheid over taken, uniformiteit in beleid en aanpak en speelt in op de jongste wet- en regelgeving met betrekking tot de fysieke omgeving. 7
Door invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is de handhaving van het omgevingsrecht voor een belangrijk gedeelte ondergebracht bij één bevoegd gezag. Daarnaast dient het toezicht bij voorkeur gecoördineerd plaats te vinden op meerdere aspecten en/of activiteiten en tussen verschillende instanties. Bij qua aard en omvang eenvoudige projecten/activiteiten, waarbij geen bijzondere of specialistische kennis van de betrokken aspecten is vereist, is het mogelijk dat één handhaver een integrale controle uitvoert en hierbij alle relevante (technische en juridische) aspecten betrekt. Bij grote en complexe projecten/activiteiten, waarbij bijzondere of specialistische kennis van één of meer daarbij betrokken aspecten wordt verlangd, is het vaak noodzakelijk dat meerdere handhavers een controle uitvoeren. Deze controles dienen dan wel optimaal op elkaar te worden afgestemd en zo veel mogelijk gelijktijdig te worden verricht. Ook hierbij is het echter niet steeds noodzakelijk dat voor alle aspecten en/of van alle bevoegde gezagen handhavers aan de controle deelnemen. Zeker bij projecten/activiteiten waarbij slechts één of een beperkt aantal aspecten specialistische kennis vergt, is het vaak mogelijk het aantal deelnemers aan een controle te beperken door vooraf afspraken te maken over aspecten van de controle die meegenomen kunnen worden zonder dat de betrokken handhaver in persoon aan de controle deelneemt (oog- en oorfunctie). De kennispiramide en modellen als voor elkaar controleren, voor elkaar signaleren, samen controleren spelen bij de integrale aanpak een grote rol. Bij het streven naar een meer integrale handhaving spelen dan ook in wezen twee dimensies een rol: De eerste dimensie heeft betrekking op de vraag in hoeverre vanuit verschillende disciplines en instanties aspecten van een object of gebied geïntegreerd kunnen worden bekeken en afgewogen. Essentieel hierbij is de vraag in hoeverre één toezichthouder in staat is om alle facetten te controleren en te beoordelen. Het doel van integrale handhaving is om met zo min mogelijk toezichthouders in een zo beperkt mogelijk tijdsbestek optimale controles op normconform gedrag uit te voeren. Door deze clustering van controles zal ook de toezichtlast bij de te controleren burgers en bedrijven (kunnen) afnemen. De tweede dimensie heeft betrekking op de vraag in hoeverre handhavingsactiviteiten vanuit verschillende disciplines en instanties in planning en uitvoering kunnen worden afgestemd. Met andere woorden, de tweede dimensie is het niveau waarop in de beleidscyclus integratie plaatsvindt. Het betreft dan vooral het beleid (risicoanalyse, prioritering, toezicht en nalevingsstrategie) en de uitvoering. Integratie kan als een bijzondere vorm van coördinatie worden beschouwd, waarbij handelingsplannen van twee of meer instanties worden afgestemd zodat een eenheid of samenhangend geheel ontstaat. De afgelopen jaren hebben de gemeenten verschillende onderdelen van deze dimensies reeds opgepakt. Zij zullen de komende periode in CGM verband verder ontwikkeld worden. Handhaving vraagt om een passende cultuur Een adequate wijze van uitvoering van wettelijke handhavingstaken met betrekking tot de fysieke omgeving vraagt om een juiste cultuur. Een handhavingsuitvoeringsprogramma moet niet worden doorkruist door informeel overleg en niet beleidsmatig voorziene toezeggingen. Dit gaat ten koste van onder meer de rechtsgelijkheid, betrouwbaarheid en onafhankelijkheid van de gemeente. Tevens wordt een precedent geschapen voor andere situaties. Eén en ander vereist een stevige bestuurlijke en ambtelijke discipline ten opzichte van de ingezette beleidslijn, om te voorkomen dat er (juridisch relevante) verwachtingen gewekt worden, die niet binnen het vastgestelde beleid passen. Ook het realiseren van een meer integrale benadering van de handhaving vraagt om een andere opstelling. Het gevolg kan zijn dat traditionele, vanzelfsprekende, patronen in taakverdeling worden gewijzigd. 8
2.6. Conclusie De gemeente wil de invulling van haar taken op het gebied van de handhaving baseren op een aantal duidelijke principes: Burgers, bedrijven, maatschappelijke instanties en gebiedsbeheerders zijn primair verantwoordelijk voor naleving van wet- en regelgeving. De handhavingstaak heeft zoveel mogelijk een proactief preventief karakter. De kracht van de handhaving moet liggen in het voorkomen van normovertredingen om de handhavingslast zoveel mogelijk te beperken. Echter, slecht naleefgedrag wordt aangepakt: indien iemand regels of wetten niet naleeft, dan dient deze hierop te worden aangesproken. Het programmatische karakter van de handhavingstaak vindt plaats door actie te ondernemen op basis van geschat risico. Het beleid is transparant. Er is sprake van een integrale aanpak. De gemeente en de Werkorganisatie CGM maken onderdeel uit van een adequate handhavingsstructuur, waarin samenwerking centraal staat. Handhaving vraagt om een stevige bestuurlijke en ambtelijke discipline. 9
3. Kwaliteitscriteria voor VTH 3.1. Transitieprogramma Werk in uitvoering De gemeentelijke handhaving heeft, sinds de invoering van de Wet VTH, te maken met landelijke kwaliteitscriteria. De ministeries van BZK en I&M werken met het Transitieprogramma Werk in Uitvoering aan de realisatie van een robuust georganiseerd bestuurlijk stelsel. Op basis van dit stelsel moet het ruimtelijk economisch- en milieubeleid van de rijksoverheid op effectievere wijze doorwerken in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de toezichtprioriteiten. Dit moet leiden tot minder administratieve lasten en minder bestuurlijke drukte. Eén van de projecten van het Transitieprogramma Werk in Uitvoering is het project Ontwikkelen Kwaliteitscriteria Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving. Het is de bedoeling dat de kwaliteitscriteria door alle gemeenten en provincies worden geïmplementeerd en als maatlat fungeren voor de prestaties van hun ambtelijke organisaties. De criteria hebben betrekking op het minimale kwaliteitsniveau dat nodig is voor een goede taakuitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving. De geformuleerde criteria hebben betrekking op : De kritieke massa. De inhoudelijke kwaliteit en prioriteiten. De proceskwaliteit. Kritieke massa Met de kwaliteitscriteria voor kritieke massa kan een antwoord gegeven worden op de vraag of een organisatie in principe in staat is om de taken en onderliggende operationele activiteiten uit te voeren, gegeven de minimaal benodigde deskundigheid (opleiding, ervaring en kennis) voor de uitvoering van deze taken en de continuïteit daarvan. Inhoudelijke kwaliteit en prioriteiten Naast het opstellen van criteria voor kritieke massa zijn er ook inhoudelijke criteria. Dit zijn aanvullende criteria die een minimale ondergrens bepalen. De inhoudelijke criteria hebben betrekking op: De inhoudelijke elementen van probleemanalyse, beleid, strategie en (uitvoering) programma. De diepgang van de toetsing van vergunningsaanvragen. De diepgang van het toezicht. De wijze van toezicht ter plaatse. De landelijke sanctiestrategie. De landelijke prioriteiten van toezicht en handhaving. Proceskwaliteit De procescriteria beschrijven de eisen die gesteld worden aan de beleidscyclus. Door de criteria te volgen wordt de cyclus die begint met het opstellen van het beleid en via de uitvoering uiteindelijk leidt tot het bijstellen van het beleid, gesloten. De criteria bieden de kaders voor het kwaliteitssysteem van het bevoegd gezag. De criteria geven de elementen aan die minimaal aanwezig moeten zijn. Daarnaast moeten de criteria gebruikt worden bij het inrichten van de organisatie, bijvoorbeeld om onafhankelijke oordeelsvorming te borgen. Voor het opstellen van de procescriteria is, in lijn met de professionalisering van de milieuhandhaving, op landelijk niveau beoordeeld of op alle kritieke punten van overdracht in het hoofdproces van vergunningverlening enerzijds en toezicht en handhaving anderzijds goed is nagedacht over de borging van kwaliteit. 10
Daarbij wordt de BIG-8 gehanteerd. De BIG-8 is door KPMG ontworpen ten behoeve van kwaliteitsmanagement bij de overheid. Dit model maakt vanuit een strategisch kader de vertaling naar operationeel beleid ten behoeve van kwaliteitsborging samen met een sluitende planning en control cyclus. De eisen die worden gesteld aan een sluitende BIG-8 komen grotendeels overeen met de eisen uit ISO Norm 9001:2008. Rapportage en evaluatie In essentie betreft deze stap het analyseren van allerlei relevante elementen dan wel veranderingen voor de vergunningverlenings- en handhavingsorganisatie. Strategisch beleidskader De volgende stap in het beleidsproces is het voorbereiden en voorleggen van prioriteiten en meetbare doelstellingen aan het bestuur van de vergunningverlening- en handhavingsorganisatie, het bespreken van keuzes met de politiek en het nemen van besluiten over de te stellen doelen op het gebied van vergunningverlening en handhaving. De uitgevoerde beleidsevaluatie legt voor deze stap de basis. Operationeel beleidskader In deze stap moeten prioriteiten en doelstellingen worden vertaald in concrete strategieën en objectieve criteria. Voor de vergunningverleningsorganisatie worden prioriteiten en doelstellingen vertaald in een set van objectieve criteria voor toetsing. Voor de handhavingsorganisatie worden hier de prioriteiten en doelstellingen vertaald naar doelgroepen en in nalevingstrategieën (of indien reeds aanwezig het periodiek toetsen daarvan). Pas dan blijkt op welke wijze specifieke doelgroepen in de praktijk benaderd moeten gaan worden en hoe bepaalde beleidsaspecten (zoals strenger sanctioneren of minder gedogen) moeten gaan uitpakken. Planning en control Centraal in deze stap staat het toewijzen van de noodzakelijke capaciteit en financiële middelen die nodig zijn om de gestelde doelen te kunnen bereiken. Hiertoe worden organisatorische condities gesteld en een systematiek van interne borging ingericht voor de wijze waarop werkzaamheden beheerst kunnen worden uitgevoerd. De bouwstenen voor deze stap zijn de resultaten van de beleidsevaluatie, de prioriteiten daaruit, doelstellingen voor de komende periode en overeenstemming over te voeren strategieën. Voorbereiden De essentie van deze stap is een goede voorbereiding van de af te geven vergunning en het uit te voeren controlebezoek door eerst te kijken naar de resultaten van eerdere vergunningverleningsprocedures met gelijke initiatiefnemers en van eerdere controlebezoeken, de meldingen, klachten en incidenten, eventuele rapportageverplichtingen, van toepassing zijnde nalevingstrategieën, etc. 11
Uitvoeren Dit kernelement betreft de uitvoering van de te verlenen vergunningen en het controlebezoek zelf (inclusief de hieruit volgende acties). Monitoring Het laatste onderdeel van de beleidscyclus is de monitoring van diverse zaken die relevant zijn voor bijsturing in de operationele cyclus (bijvoorbeeld het aantal/de aard/de complexiteit van de te verwachte vergunningen of het aantal gerealiseerde controles, het bestede aantal uren, etc.) of als input voor de beleidsevaluatie (zoals de verbetering of verslechtering van het naleefgedrag van bedrijven of de milieukwaliteit in de gemeenten). 3.2. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Per 1 oktober 2010 is de Wabo van kracht geworden. Toezicht en handhaving komen allereerst in de wet zelf voor en wel in artikel 5.2. en 5.3. In artikel 5.2. wordt aangegeven dat het bevoegd gezag tot taak heeft zorg te dragen voor de bestuursrechterlijke handhaving, het verzamelen en het registreren van relevante gegevens en het behandelen van klachten. Artikel 5.3. geeft aan dat bij AMvB regels gesteld kunnen worden met betrekking tot een doelmatige handhaving, strategische, programmatische en onderling afgestemde uitoefening van de handhavingsbevoegdheden tussen bestuursorganen en afstemming van werkzaamheden tussen bestuursorganen en andere organen / ambtenaren. Met de AMvB wordt in dit kader het Besluit Omgevingsrecht (Bor) bedoeld. In de Bor worden namelijk de kwaliteitseisen van de handhaving genoemd. Deze kwaliteitseisen komen veel overeen met de eisen die vanaf 1 januari 2005 gelden voor het milieu of grijze kleurspoor. De wet en regelgeving in het kader van de omgevingsvergunning, die door de Wabo wordt mogelijk gemaakt, verbreedt de eisen tot de andere kleursporen. Dit blijkt uit de volgende artikelen van de Bor Artikel 7.2: Handhavingsbeleid Artikel 7.3: Uitvoeringsprogramma Artikel 7.4: Uitvoeringsorganisatie Artikel 7.5: Borging van middelen Artikel 7.6: Monitoring Artikel 7.7: Rapportage Op 01 juli 2015 heeft een ruime meerderheid van de Tweede kamer ingestemd met de Omgevingswet. Begin 2016 stemde ook de Eerste Kamer in met het wetsvoorstel. Deze wet treedt (zoals het nu lijkt) in 2021 in werking. De komst van de Omgevingswet betekent dat er veel veranderd. De wet bundelt bijvoorbeeld 26 bestaande wetten voor onder meer bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Het is belangrijk dat de overheid nu al begint met de voorbereidingen. De Werkorganisatie is in 2017 reeds gestart met een werkgroep zodat we in 2021 ook klaar zijn om de wet te laten in gaan. Met de nieuwe Omgevingswet wil het kabinet: De verschillende plannen voor ruimtelijke ordening, milieu en natuur beter op elkaar afstemmen; Duurzame projecten stimuleren; Gemeenten, provincies en waterschappen meer ruimte geven. Zo kunnen zij hun omgevingsbeleid afstemmen op hun eigen behoeften en doelstellingen. Verder biedt de wet meer ruimte voor particuliere ideeën. Dit komt doordat er meer algemene regels gelden, in plaats van gedetailleerde vergunningen. Het doel staat voorop en niet het middel om er te komen. De houding bij het beoordelen van plannen is ja mits in plaats van nee tenzij. 12
Wat betekent de Omgevingswet voor overheden? Omgevingsvisie voor overheden. De Omgevingswet verplicht het Rijk, de provincie en gemeente een omgevingsvisie te maken. In de Omgevingsvisie moeten zij rekening houden met de verschillende belangen in een gebied. Nu beslissen de overheden vaak alleen over een deelproject. Ze kijken vaak niet naar de andere plannen voor het gebied. 1 loket voor burgers en bedrijven. Willen burgers of bedrijven straks een project of activiteit starten? Dan hoeven zij nog maar 1 vergunning (digitaal) aan te vragen bij 1 loket. Daarna neemt de gemeente of de provincie een beslissing. De vergunningaanvraag is zo sneller afgehandeld. Bedrijven hoeven minder onderzoek te doen. Om een vergunning te krijgen voor een ruimtelijk project, moeten bedrijven onderzoek doen (bijv. bodemonderzoek). Door de Omgevingswet zijn onderzoeksgegevens straks langer geldig. Hierdoor is het makkelijker om ze opnieuw te gebruiken en sommige onderzoeken zijn helemaal niet meer nodig. Dit betekent minder kosten. 3.3. Conclusie Tussen de landelijke kwaliteitscriteria en de Wabo zijn ten aanzien van de eisen die gesteld worden aan toezicht en handhaving grote overeenkomsten te constateren. Beide zijn gericht op een verdere professionalisering: de handhaving is gebaseerd op duidelijke doelstellingen en prioriteiten en heeft een adequaat beleidsmatig fundament; de uitvoering is gebaseerd op transparante jaarprogramma s; de uitvoeringsorganisatie is gebaseerd / afgestemd op het beleid en de jaarprogramma s; er is sprake van een integrale aanpak; er is sprake van een cyclisch proces; handhaving geschiedt zoveel mogelijk gestandaardiseerd. Wellicht dient een en ander in een verordening te worden vastgelegd, afhankelijk van de uitkomsten op landelijk niveau. 13
4. Het Integraal handhavingsbeleidsplan (ITHP) 4.1. Inleiding Het ITHP heeft tegen de achtergrond van de vorige hoofdstukken een aantal functies. Deze functies worden in de volgende paragrafen besproken en kunnen worden beschreven als: de uitwerking van het beleid, het realiseren van een integraal kader en het realiseren van transparantie. Vervolgens wordt ingegaan op de structuur van het ITHP en de verdere inhoud van dit kaderstellend deel. Daarbij richt het ITHP zich op de taken in relatie tot de fysieke omgeving. 4.2. De uitwerking van beleid Eén van de functies van het ITHP is het uitwerken van het beleid voor de gemeente op het gebied van toezicht en handhaving. 4.3. Het realiseren van een integraal kader Het ITHP heeft tot doel om alle taken met het (aanwezige) beleid op het gebied van de fysieke omgeving in beeld te brengen en te structureren en te vertalen naar een adequaat uitvoeringsniveau. Onder het begrip adequaat wordt verstaan het niveau dat is afgeleid van landelijke protocollen, vastgesteld beleid en de kennis en ervaring van de eigen medewerkers. 4.4. Het realiseren van transparantie De gemeenten zijn op basis van wet- en regelgeving verplicht om ten aanzien van de fysieke omgeving aan de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving op haar grondgebied vorm en inhoud te geven. Ten aanzien van deze wet- en regelgeving is een taak voor de gemeenten weggelegd omdat aan bepaalde activiteiten in de fysieke omgeving maatschappelijke risico s zijn verbonden. Het toezien gebeurt in een aantal stadia, namelijk bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag, bij uitvoerende werkzaamheden naar aanleiding van een afgegeven vergunning en tijdens het reguliere gebruik. De Werkorganisatie CGM gaat voor de gemeente na of burgers, ondernemers, beheerders en partijen die namens hen optreden (architecten, constructeurs, aannemers, uitvoerders) zich houden aan landelijke, provinciale / regionale en lokale wet- en regelgeving. De Werkorganisatie CGM heeft als taak om voor de gemeente na te gaan of deze partijen voldoende aannemelijk hebben gemaakt dat zij volgens de regels en voorschriften handelen c.q. hebben gehandeld.. 14
Een belangrijk begrip in dit kader is transparantie: het zichtbaar maken van welke publieke taken de gemeente op welke wijze uitvoert zodat voor burgers, ondernemers, beheerders, medewerkers, management en bestuur een eenduidig beeld en verwachtingspatroon ontstaat. Essentieel daarbij is dat bestuurlijke overeenstemming wordt bereikt over de reikwijdte van de taakopdracht en de afstemming met de beschikbare of nog beschikbaar te stellen middelen. Concreet betekent dit bezig zijn met het zoeken naar evenwicht tussen kwaliteit en kwantiteit. De uitvoerende taken van de Werkorganisatie CGM kunnen op verschillende uitvoeringsniveaus worden gerealiseerd. Aan ieder uitvoeringsniveau hangt een prijskaartje. Dit prijskaartje wordt vooral bepaald door de inzet van capaciteit (personeel). Aan ieder uitvoeringsniveau hangt ook een risicoprofiel. Afhankelijk van het gemeentelijke uitvoeringsniveau worden bepaalde risico s wel of niet afgedekt. Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven. hoog uitvoeringsniveaus laag Product 1 Product 2 Product 3 Product 4 Het ITHP heeft uiteindelijk een sterk operationeel karakter. Het is gericht op uitvoeringsbeleid en maakt keuzen hoe de CGM organisatie de aannemelijkheidstoets op aspecten in het kader van wet- en regelgeving fysieke omgeving voor de gemeente gaat uitvoeren. Er moeten in relatie tot het ITHP expliciete bestuurlijke keuzen worden gemaakt. Een nadere prioritering van taken moet plaatsvinden. 4.5. De structuur van het ITHP Het ITHP bestaat globaal uit een 4-tal lagen. Deze sluiten aan bij de genoemde landelijke kwaliteitscriteria. De volgende lagen worden onderkend: 1. De eerste laag bestaat uit de missie, visie en uitgangspunten. Deze laag vormt in wezen het kaderstellend deel. 2. De tweede laag bestaat uit het uitvoeringsbeleid voor de geselecteerde kerntaken. Deze laag is terug te vinden in deel 2 van het ITHP. Per taak wordt steeds dezelfde opbouw van de uitwerking aangehouden. Achtereenvolgens komen aan bod: a. Inleiding: toelichting op basis van het hoe en waarom van een taak of product. b. Centrale vraag: vraag die het ITHP moet beantwoorden. c. Strategie: uitgangspunten voor het beleid én de uitwerking van de factoren op basis waarvan keuzen worden gemaakt. d. Beleid: de keuzen ten aanzien van prioriteiten en diepgang. In wezen vormt deze laag het inhoudelijke kwaliteitsdeel. 15
3. De derde laag bevat de sanctie- en gedoogstrategie. Iedere gemeente dient namelijk op basis van de eerder genoemde criteria hierover te beschikken. 4. De vierde laag bevat het uitvoeringsprogramma. Het uitvoeringsbeleid wordt dan vertaald naar zogenaamde input- en prestatiedoelstellingen. De inputdoelstellingen geven aan welke inzet van uren en budget op onderdelen zullen plaatsvinden, terwijl de prestatiedoelstellingen aangeven hoeveel controles, aanvragen, zaken e.d. worden afgewikkeld. Het uitvoeringsprogramma komt tot stand door diverse kengetallen 2 aan elkaar te koppelen en heeft een directe relatie naar de discussie over de kritische massa in het kader van de landelijke kwaliteitscriteria. 4.6. Leeswijzer vervolg kaderstellend deel Het kaderstellend deel vervolgt, nu de context en positie van het ITHP duidelijk zijn, met een inventarisatie van de taken op het gebied van de handhaving fysieke omgeving. De resultaten hiervan zijn in hoofdstuk 5 terug te vinden. Na dit hoofdstuk wordt op hoofdlijnen ingegaan op de werkwijze van de Werkorganisatie CGM en hoe zij in opdracht van de gemeente Grave vorm en inhoud (wil) geven aan de handhavingstaak. Wanneer de eerder genoemde BIG-8 wordt bekeken ligt de kern van de bedrijfsvoering in wezen bij een viertal begrippen: 1. Doelen. 2. Strategie. 3. Uitvoering. 4. Evaluatie. De basis / het fundament wordt gevormd door de doelen (probleem- of risicoanalyse en prioriteitstelling) en strategie (nalevingsstrategie). Alle andere onderdelen zijn hiervan afgeleid. Zij vormen de kapstok voor alle andere delen van het ITHP. Beide begrippen zijn daarom in algemene termen in het kaderstellend deel uitgewerkt. In hoofdstuk 6 wordt ingegaan op de doelen, terwijl hoofdstuk 7 de strategie centraal stelt. In wezen geven beide hoofdstukken een eerste antwoord op de vraag hoe de gemeente de eerder genoemde strategische doelstellingen tegemoet gaat treden. 2 Voor zover deze zijn ontwikkeld. Kent de betreffende taak nog geen kengetal dan zal hiervoor een kengetal op basis van geschatte benodigde tijd worden gegeven. 16
5. De handhavingsopgave 5.1. Relevante wet- en regelgeving Gemeentelijke handhaving van de fysieke omgeving heeft betrekking op een breed scala aan wet- en regelgeving. Er is daarom gestart met een inventarisatie van de toezicht- en handhavingstaken in het kader van de fysieke omgeving. Er kan gesproken worden over het opbouwen van een productendienstencatalogus. De volgende wet- en regelgeving is onder meer van belang. Algemene wet bestuursrecht (Awb). Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Woningwet met behorende wet- en regelgeving (zoals Bouwbesluit) Wet milieubeheer met bijbehorende wet- en regelgeving. Wet ruimtelijke ordening met bijbehorende wet- en regelgeving (zoals het Activiteitenbesluit). Monumentenwet 1988. Algemene plaatselijke verordening. Bomenverordening. Erfgoedverordening Parkeerverordening. Afvalstoffenverordening. 5.2. Structurering van taken De veelheid van taken, gebaseerd op de zojuist genoemde wet- en regelgeving, vraagt in het kader van alle geschetste ontwikkelingen een heldere structuur. Om structuur aan te brengen is allereerst gekozen om de handhavingsopgave op te delen in een programmatisch en niet programmatisch deel. Het programmatische deel wordt op zijn beurt onderverdeeld in een aantal clusters, namelijk 1. Het vergunningsgericht werken. 2. Het objectgericht werken. 3. Het gebiedsgericht werken. 4. Het thematisch of projectgericht werken. Door deze structurering aan te brengen wordt aangesloten bij het maatschappelijk effect i.c. het rendement van handhaving. In ieder cluster spelen andere aspecten. De commissie Oosting heeft dit bijvoorbeeld duidelijk laten zien bij de vuurwerkramp in Enschede. Zij maakte daarbij een duidelijk onderscheid tussen de realisatiefase (vergunningsgericht werken) en de gebruiksfase (object- en gebiedsgericht werken). De strategische doelstelling van handhaving: het leveren van een bijdrage aan de kwaliteit van de leefomgeving. kan dan ook door het denken in clusters nader worden gespecificeerd. Er wordt onderkend dat het vertrekpunt van handhaving ongeacht cluster gebaseerd is op dezelfde visie en uitgangspunten, maar dat op onderdelen wel sprake is van specifieke uitwerking en afweging. Door het werken met deze clusters wordt een al te grote versnippering van de handhavingsopgave in vele, nauwelijks zelfstandig uit te voeren onderdelen, voorkomen en een directe verbinding gelegd naar het doel van handhaving waardoor onder meer visievorming en formulering van doelstellingen worden vereenvoudigd. De clusters worden aansluitend toegelicht. 17
Cluster 1: vergunningsgericht werken Het cluster betreft de inspectie en handhaving gerelateerd aan kort- of aflopende verleende vergunningen en ontheffingen. Voorbeelden hiervan zijn een omgevingsvergunning voor (ver)bouwen, het uitvoeren van een werk, wijzigen van een monument of het slopen van een bouwwerk. Als de activiteit is afgelopen zit de taak erop. Het betreft de inspectie van uitvoeringswerkzaamheden, de handhaving bij werken in afwijking van de vergunning of voorschriften en het intrekken van een vergunning. De centrale vraag is welke vergunningen in de uitvoeringsfase in welke frequentie, op welke momenten en op welke punten moeten worden geïnspecteerd. Daarbij zijn wat betreft inspectie en handhaving zowel verschillen denkbaar tussen type vergunningen (bijvoorbeeld omgevingsvergunning en sloopmelding) als binnen één bepaald type vergunning (bijvoorbeeld omgevingsvergunning voor bouwen respectievelijk uitvoeren van een werk). De wet- en regelgeving probeert zoveel mogelijk risico s voor zowel het algemeen als individueel belang te voorkomen. De gemeente speelt daarbij een rol. Het voorkomen dat de risico's bewaarheid worden, wordt als het maatschappelijk nut van de activiteiten gezien. Als strategische doelstelling kan voor dit cluster worden geformuleerd: Het tijdens de uitvoering van verleende vergunningen waarborgen van een basiskwaliteit van de uitvoerende werkzaamheden en hun invloed op de omgeving waarbij in ieder geval onaanvaardbare risico s worden uitgesloten. Cluster 2: objectgericht werken Het tweede cluster binnen de handhavingsopgave betreft toezicht en handhaving gerelateerd aan bestaande objecten, namelijk toezicht op langlopende vergunningen. Het betreft het periodiek toezicht op onder meer milieu-inrichtingen en inrichtingen brandveiligheid. Het uitgangspunt bij dit cluster is dat objecten aanwezig zijn en veelal dagelijks worden gebruikt. De wijze van gebruik kan gevolgen hebben voor veiligheid, gezondheid, ruimtelijke kwaliteit en andere aspecten van de fysieke omgeving. De centrale vraag is welke objecten in welke mate en op welke onderdelen actief door de Werkorganisatie CGM in opdracht van de gemeente Grave moeten worden gecontroleerd. De wet- en regelgeving probeert zoveel mogelijk risico s van het gebruik voor zowel het algemeen als individueel belang te voorkomen. De gemeente speelt daarbij een rol. Het voorkomen dat de risico's bewaarheid worden, wordt als het maatschappelijk nut van de activiteiten gezien. Als strategische doelstelling kan voor het tweede cluster worden geformuleerd: Het realiseren van een belangrijke mate van veiligheid en milieuwinst bij het gebruik van bestaande bouwwerken en inrichtingen. Cluster 3: gebiedsgericht werken Het derde cluster heeft betrekking op toezicht en handhaving gerelateerd aan geografische gebieden. Het uitgangspunt bij dit cluster is dat in de gemeenten kwaliteiten (cultuurhistorisch, landschappelijk, stedenbouwkundig, natuur, openbare orde) aanwezig zijn, die via wet- en regelgeving worden beschermd. Overtreders van wet- en regelgeving kunnen ervoor zorgen dat deze kwaliteiten onder druk komen te staan en de aanwezige waarden bedreigen. De centrale vraag is welke gebieden in welke mate en op welke onderdelen actief door de CGM organisatie in opdracht van de gemeente worden gecontroleerd. Als strategische doelstelling kan voor het derde cluster worden geformuleerd: Het behoud van de ruimtelijke, landschappelijke en andere kwaliteiten (onder meer openbare orde en veiligheid) van de gemeenten en het realiseren van veiligheid. Cluster 4: thematisch werken Dit cluster is vaak een afgeleide van landelijke ontwikkelingen en ontwikkelingen naar aanleiding van bevindingen in de zojuist genoemde drie clusters. Er wordt dan een specifiek onderwerp op basis van een vooraf opgesteld plan van aanpak aangepakt. Daarnaast is sprake van jaarlijks terugkerende thema s. 18
5.3. Productendienstenmatrix In de volgende tabel is een productendienstenmatrix (in ontwikkeling) vervaardigd met de taken op het gebied van toezicht en handhaving. PROGRAMMATISCHE TAKEN Vergunningsgericht werken Toezicht op omgevingsvergunningen gemeente bevoegd gezag (inclusief samenloop) 1. Toezicht op omgevingsvergunningen (ver)bouwen 2. Toezicht op omgevingsvergunningen uitvoeren van een werk 3. Toezicht op omgevingsvergunningen strijdig gebruik planologische regels 4. Toezicht op omgevingsvergunningen wijzigen van een monument 5. Toezicht op omgevingsvergunningen slopen in beschermd stads- en dorpsgezicht 6. Toezicht op omgevingsvergunningen vellen houtopstand 7. Toezicht op omgevingsvergunningen maken of voeren handelsreclame 8. Toezicht tijdelijke omgevingsvergunningen Toezicht op Bouwbesluit 1. Toezicht op sloopmelding voor slopen bouwwerk Objectgericht werken 1. Toezicht op brandveilig gebruik van een bouwwerk 2. Toezicht op exploiteren van een milieu-inrichting 3. Toezicht op evenementen 4. Toezicht op bestaande bouw Gebiedsgericht werken 1. Toezicht op Wabo, Ruimtelijke ordening en Bouwbesluit 2. Toezicht gebruik openbare ruimte, openbare orde en veiligheid (bijv. casussen m.b.t. de Opiumwet) Thematisch gericht werken 1. Toezicht en handhaving drank- en horecawet 2. Toezicht Besluit inrichtingseisen (DhW) 3. Toezicht parkeren 4. Toezicht wet basisregistratie adressen en gebouwen (BAG) 5. Toezicht vuurwerk 6. Toezicht publieke ruimte overig NIET PROGRAMMATISCHE TAKEN Klachten, meldingen, verzoek tot handhaving en ongewone voorvallen 1. Klachtmeldingen, verzoeken tot handhaving 2. Ongewone voorvallen (onvoorzien) 19
Fysieke veiligheid Sociale veiligheid Volksgezondheid Ruimtelijke kwaliteit Milieukwaliteit 5.4. Algemene effectmatrix De producten en diensten die in de laatste tabel zijn benoemd kunnen in relatie worden gebracht met het hoofddoel van handhaving, namelijk een kwalitatief goede leefomgeving en de daaraan verbonden facetten van fysieke veiligheid, sociale veiligheid, gezondheid, ruimtelijke kwaliteit en milieukwaliteit. In de volgende tabel is de positionering terug te vinden. Deze tabel wordt in het beleidsdeel van het ITHP verder uitgewerkt. PROGRAMMATISCH Vergunningsgericht 1. Toezicht op omgevingsvergunningen (ver)bouwen x x x x x 2. Toezicht op omgevingsvergunningen uitvoeren van een werk x x 3. Toezicht op omgevingsvergunningen strijdig gebruik planologische regels x x x x 4. Toezicht op omgevingsvergunningen wijzigen van een monument x 5. Toezicht op omgevingsvergunningen slopen in beschermd stads- en dorpsgezicht x 6. Toezicht op omgevingsvergunningen vellen houtopstand x x x 7. Toezicht op omgevingsvergunningen maken of voeren handelsreclame x x 8. Toezicht tijdelijke vergunningen X 9. Toezicht op sloopmelding voor slopen bouwwerk x x x x Objectgericht 1. Toezicht brandveilig gebruik van bouwwerken x 2. Toezicht exploiteren van een milieu-inrichting x x x 3. Toezicht evenementen x x 4. Toezicht bestaande bouw x x Gebiedsgericht 1. Toezicht Wabo, Ruimtelijke Ordening en Bouwbesluit x x x x x 2. Toezicht gebruik openbare ruimte, openbare orde en veiligheid x x x x x Themagericht 1. Toezicht drank- en horecawet x x x 2. Toezicht Besluit inrichtingseisen (DhW) x x x x x 3. Toezicht parkeren x 4. Toezicht wet basisregistratie adressen en gebouwen x 5. Toezicht vuurwerk x x 6. Toezicht publieke ruimte overig x NIET PROGRAMMATISCH 1. Klachtenmeldingen, verzoek tot handhaving x x x x x 2. Ongewone voorvallen x x x x x 20
6. Risicoanalyse, prioritering en doelstellingen 6.1. Risicoanalyse Risicobeheersing is één van de sleutelbegrippen bij de handhaving. Omdat het voor de gemeente onmogelijk is alles tot in detail te controleren wordt er periodiek een (gedetailleerde) risicoanalyse opgesteld. De analyse laat enerzijds zien waar en in welke situaties eerder de kans bestaat dat de wet of regel wordt overtreden. Anderzijds toont de analyse aan waar zich bij overtredingen de grootste negatieve effecten kunnen voordoen. Om een zorgvuldige en transparante keuze te maken tussen de vele handhavingstaken en vervolgens prioriteiten te stellen wordt gebruik gemaakt van een risicomatrix. De matrix is een hulpmiddel dat inzicht verschaft in de handhavingstaken én de effecten die kunnen optreden als de gemeente haar toezichtstaken niet uitvoert. Bovendien wordt met de matrix, de kans dat een overtreding zich voordoet, geschat. De matrix is opgesteld vanuit de invalshoek: risico (R) is negatief effect (NE) maal (x) de kans (K) op overtreding: R = NE x K. Mede op grond van de resultaten van de risicomatrix kan worden bepaald welke taken hoge prioriteit krijgen, waarop intensief toezicht plaatsvindt. Hoewel de risicomatrix met cijfers werkt, is de uitkomst niet objectief maar subjectief. Dit is het gevolg van een keuze. De matrix helpt bij het inzichtelijk maken van die keuze. Per cluster is sprake van een opzet voor de risicomatrix. Voor de activiteiten zoals genoemd in het vorige hoofdstuk is besloten om de risicoanalyse gedifferentieerd uit te voeren. Een uitgebreide eigen risicoanalyse is namelijk niet altijd nodig. Enerzijds is sprake van activiteiten met een zeer beperkte omvang, anderzijds zijn vaak risicoanalyses reeds beschikbaar in een andere vorm. In het volgend overzicht is terug te vinden hoe per activiteit met de risicoanalyse is omgegaan. De daadwerkelijke risicoanalyse maakt onderdeel uit van deel 2 van het integraal toezicht en handhavingsplan. Vergunningsgericht Type risicoanalyse 1. (Ver)bouwen bouwwerk In detail: volgens uiteengezette methodiek. 2. Uitvoeren van een werk Geen: uitgangspunt is dat een gebieds- / risicoanalyse onderdeel heeft uitgemaakt van het actualiseren van het bestemmingsplan. 3. Strijdig gebruik planologische regels Geen: uitgangspunt is dat in het beleid voor ontheffing een analyse van risico s heeft plaatsgevonden. 4. Wijzigen van een monument Geen: aan het toewijzen van een monumentenstatus gaat een uitgebreide procedure vooraf; wet- en regelgeving geven aan wat vergunningsvrij en vergunningplichtig is. 5. Slopen in beschermd stads- en dorpsgezicht Geen: zie wijzigen van een monument. 6. Vellen houtopstand Geen: aan de bomenverordening ligt een risicoanalyse ten grondslag 7. Maken of voeren handelsreclame Geen: aan de beleidsregels ligt een risicoanalyse ten grondslag. 8. Tijdelijke vergunningen Geen: bij behandeling van een aanvraag wordt afgewogen of een tijdelijke vergunning 9. Slopen bouwwerk In detail: volgens uiteengezette methodiek Objectgericht Type risicoanalyse 1. Toezicht brandveilig gebruik van bouwwerken In detail: volgens uiteengezette methodiek 2. Toezicht exploiteren van een milieu-inrichting In detail: op basis van de risicoanalyse van de ODBN 3. Toezicht evenementen Geen: in afwachting van nieuw evenementenbeleid 4. Toezicht bestaande bouw Geen: geen inzicht 21