Openbaarheid van bestuur De werking van het Vlaams Openbaarheidsdecreet in de bestuurspraktijk Reiner TIJS m.m.v. Wenzel TIJS
Groep De Boeck NV, Brussel, 2011 Departement Larcier Gent Coupure Rechts 298 9000 Gent Verantwoordelijke uitgever: Georges Hoyos, Afgevaardigd bestuurder, Groep De Boeck Vormgeving: proxess.be Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. ISBN: 978-2-8044-4587-4 Depot: 2011/0031/104
i Inhoudstafel Inleiding bij de Bibliotheek Publiek Recht..................... v Hoofdstuk I. Voorwoord................................ 1 Hoofdstuk II. Inleiding.................................. 5 Hoofdstuk III. Algemeen................................. 7 Afdeling 1. Doel van het recht op openbaarheid van bestuur...... 7 Afdeling 2. Openbaarheid van bestuur, participatie, inspraak, burgerinitiatief en rechtsbescherming............... 8 Afdeling 3. Vormen van openbaarheid: actieve en passieve openbaarheid................................. 9 Afdeling 4. Het normerende kader.......................... 10 1. Algemeen.......................................... 10 2. Verdrag van Aarhus.................................. 11 3. Europese richtlijnen.................................. 12 4. De grondwet........................................ 13 A. Artikel 32 van de grondwet.............................. 13 B. Artikel 23 van de grondwet.............................. 13 5. De federale wet...................................... 13 6. Het Openbaarheidsdecreet............................. 14 A. Achtergrond.......................................... 14 B. Uitwerking van het recht op openbaarheid................... 17 C. Verhouding met andere algemene of specifieke openbaarheidsregelingen................................ 17 D. Interferentie met rechterlijke beslissingen.................... 26 7. Recente internationale evolutie.......................... 27 Hoofdstuk IV. Passieve openbaarheid........................ 29 Afdeling 1. Algemeen.................................... 29 Afdeling 2. Rechten, plichten en geboden welke toegekend/opgelegd worden door het Openbaarheidsdecreet............. 29 1. Recht op inzage, uitleg of afschrift....................... 29 A. Algemeen............................................ 29 B. Evenwaardigheid...................................... 30 C. Keuze............................................... 31 D. Inzage.............................................. 31
ii OPENBAARHEID VAN BESTUUR E. Uitleg............................................... 32 F. Afschrift............................................. 38 G. Niet ontlenen......................................... 39 2. Recht op verbetering of aanvulling....................... 39 3. Plicht tot behulpzaamheid............................. 40 4. Verbod op het gebruik voor commerciële doeleinden......... 41 Afdeling 3. Toepassingsgebied ratione personae: instantie, bestuursinstantie, milieu-instantie................. 42 1. Algemeen.......................................... 42 2. Instantie........................................... 44 A. Overkoepelend begrip.................................. 44 B. Alle instanties binnen het Vlaams Gewest en de Vlaamse Gemeenschap......................................... 44 C. Andere instanties (m.b.t. het verbieden of beperken van de openbaarheid)........................................ 51 3. Bestuursinstantie.................................... 53 A. Het begrip........................................... 53 B. Drie criteria om uit te maken of het om een bestuursinstantie gaat 54 4. Milieu-instanties..................................... 64 Afdeling 4. Toepassingsgebied ratione materiae: bestuursdocumenten............................ 65 1. Algemeen.......................................... 65 2. Bestaand document.................................. 67 3. Een document waarover men beschikt.................... 71 4. Gematerialiseerd..................................... 73 5. Herkomst van geen belang............................. 73 6. Inhoud van een bestuursdocument: informatie milieu-informatie.................................... 74 A. Onderscheid milieu-informatie en andere informatie........... 74 B. Milieu-informatie...................................... 74 7. Voorbeelden van bestuursdocumenten.................... 81 Afdeling 5. Beperkingen van de openbaarheid................. 83 1. Algemeen.......................................... 83 2. Het principe........................................ 84 3. Restrictieve interpretatie............................... 85 4. Grondwetsconforme interpretatie........................ 86 5. Bevoegdheidstechnische opmerkingen..................... 87 6. Soorten uitzonderingsgronden.......................... 87 7. Verschil tussen de uitzonderingsgronden voor milieu-informatie en andere informatie.................................. 91
INHOUDSTAFEL iii 8. Decretale uitzonderingsgronden (art. 11, 13, 14, 15 Openbaarheidsdecreet)................................ 92 A. Formele uitzonderingen (facultatief) (art. 11 Openbaarheidsdecreet) 92 B. Inhoudelijke absolute uitzonderingen voor niet-milieu-informatie (art. 13 Openbaarheidsdecreet)........................... 108 C. Inhoudelijke relatieve uitzonderingen voor niet milieu-informatie (art. 14 Openbaarheidsdecreet)........................... 129 D. Inhoudelijke relatieve uitzonderingen voor milieu-informatie (art. 15 Openbaarheidsdecreet)........................... 150 E. Uitzonderingen m.b.t. emissies............................ 161 F. Uitzonderingen m.b.t. Seveso-informatie.................... 164 9. Andere, niet in het Openbaarheidsdecreet voorziene uitzonderingsgronden (art. 12 Openbaarheidsdecreet)........ 165 A. Algemeen............................................ 165 B. Enkele voorbeelden.................................... 166 10.Matiging van de toepassing van uitzonderingsgronden: gedeeltelijke openbaarheid............................. 179 Afdeling 6. Procedurele aspecten........................... 181 1. Informeel verzoek.................................... 181 2. Eerste aanleg....................................... 181 A. De aanvraag (tot openbaarmaking of tot verbetering of aanvulling van bestuursdocumenten)................................ 181 B. Behandeling van de aanvraag............................. 195 C. De beslissing......................................... 201 D. Uitvoering van de beslissing.............................. 207 3. Beroep bij de beroepsinstantie inzake openbaarheid.......... 211 A. Voorafgaande bemerkingen m.b.t. de bevoegdheidsverdeling..... 211 B. Instellen van beroep.................................... 211 C. Afstand van beroep.................................... 219 D. Behandeling van het beroep.............................. 220 E. De beroepsbeslissing................................... 230 F. Intrekking van een beroepsbeslissing....................... 233 G. Uitvoering van de beroepsbeslissing........................ 234 H. Jaarverslag over de beroepen............................. 235 4. Beroep bij de Raad van State........................... 235 A. Algemeen............................................ 235 B. Belang.............................................. 236 C. Middelen............................................ 238 D. Moeilijk te herstellen ernstig nadeel........................ 239 E. Uiterst dringende noodzakelijkheid........................ 242 5. De burgerlijke rechter................................. 243
iv OPENBAARHEID VAN BESTUUR Hoofdstuk V. Actieve openbaarheid........................ 245 Afdeling 1. Algemeen.................................... 245 Afdeling 2. Gezamenlijk wegwijsbestand..................... 247 Afdeling 3. Actieve openbaarheid milieu-informatie............. 249 Afdeling 4. Aanstelling communicatieambtenaar............... 249 Afdeling 5. Jaarverslag communicatiebeleid Vlaamse ministers.... 252 Afdeling 6. Verplichte vermeldingen bij briefwisseling........... 252 Afdeling 7. Vermelden van de beroepsmogelijkheden............ 252 1. Algemeen.......................................... 252 2. Toepassingsgebied................................... 253 3. Draagwijdte........................................ 253 4. Sanctie............................................ 255 Hoofdstuk VI. Uitleiding................................. 257 Hoofdstuk VII. Beknopte bibliografie........................ 261 Afdeling 1. Belangrijkste wetgeving......................... 261 Afdeling 2. Verwerkte beslissingen van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur....................... 262 Afdeling 3. Verwerkte arresten van de Raad van State........... 267 Afdeling 4. Beknopt overzicht van rechtsleer.................. 268 Afdeling 5. Andere info.................................. 271
v Inleiding bij de Bibliotheek Publiek Recht Larcier In een samenleving waar de overheid een centrale rol speelt, hoeft het geen betoog dat het publiekrecht een steeds belangrijkere plaats inneemt in de courante rechtspraktijk. Via het bestuursrecht grijpt de overheid meer en meer in op het dagelijks leven van de rechtsonderhorigen. Vele praktijkjuristen worden vandaag dan ook geconfronteerd met problemen en vragen van bestuursrechtelijke aard. Het staatsrecht is niet weg te branden uit de actualiteit, nu de werking van de instellingen en de staatsstructuur het voorwerp uitmaken van vele vragen. De bezorgdheid over en de zorg voor het leefmilieu nemen bovendien een alsmaar belangrijkere plaats in in het dagdagelijkse leven van iedereen. Het hoeft dan ook niet te verwonderen dat de milieuregelgeving een explosieve groei kent, een groei die naar het zich laat aanzien nog lang niet tot stilstand is gekomen. De behoefte aan betrouwbare maar ook vlot leesbare informatie over het milieurecht is bijgevolg groter dan ooit voordien. De Bibliotheek Publiekrecht wil hieraan tegemoet komen en presenteert u een waaier van onderwerpen uit het staats- en bestuursrecht. Voorliggende boekenreeks zal algemene onderwerpen behandelen die betrekking hebben op de organisatie van de overheid, de werking van de instellingen, de rol van het Grondwettelijk Hof, enz. Maar in de Bibliotheek komen ook zeer specifieke thema s aan bod, zoals topics uit het onderwijsrecht, overheidsopdrachtenrecht, bestuursrechtelijke procedures, farmaceutisch recht, ambtenarenrecht, woonrecht, erediensten, ruimtelijke ordening en milieurecht Specialisten behandelen de diverse onderwerpen in handige boekjes van 100 à 300 bladzijden. De bijdragen zijn tegelijkertijd praktijkgericht en wetenschappelijk onderbouwd.
vi OPENBAARHEID VAN BESTUUR Wij wensen u een aangename kennismaking met de Bibliotheek Publiekrecht en veel leesgenot. Marc BOES Gewoon Hoogleraar KU Leuven Annemie DRAYE Gewoon Hoogleraar Universiteit Hasselt Jan HEYMAN Voorzitter Milieuhandhavingscollege Frank JUDO Advocaat balie Brussel Docent Koninklijke Militaire School, opleiding HOMA Vrijwillig wetenschappelijk medewerker, Instituut voor Constitutioneel Recht, KU Leuven Koen MUYLLE Referendaris bij het Grondwettelijk Hof, Vrijwillig wetenschappelijk medewerker Instituut voor Constitutioneel Recht, KU Leuven Frederik VANDENDRIESSCHE Prof. Dr. Universiteit Antwerpen en UGent Advocaat balie Brussel Steven VAN GARSSE Docent Universiteit Antwerpen en Antwerpen Management School Aube WIRTGEN Docent Vrije Universiteit Brussel en Koninklijke Militaire School Advocaat Balie Brussel