Uitspraak Landelijke Commissie van Vertrouwenslieden Uitspraaknr. : 18-002 Datum : 8 maart 2018 Partijen : De cliëntenraad van <naam zorgaanbieder>, <naam afdeling>, vertegenwoordigd door de voorzitter en secretaris en <naam zorgaanbieder>, <naam afdeling>, vertegenwoordig door de directeur en de manager. Het geschil De zorgaanbieder heeft zich in het voorjaar van 2016 voorgenomen om in het landelijk centrum voor intensieve revalidatie van <naam zorgaanbieder> te <plaatsnaam> het beleid ten aanzien van alcohol te gaan wijzigen. Aanvankelijk werd er naar gestreefd om deze locatie alcoholvrij te maken. Na een pilotperiode van ruim een half jaar heeft in maart 2017 een evaluatie plaatsgevonden. Op 12 juni 2017 is aan de cliëntenraad een adviesaanvraag voorgelegd over het te wijzigen alcoholbeleid. In plaats van een algeheel verbod zou het gaan om ontmoedigingsbeleid; onderdeel daarvan is dat aan de bar / in het restaurant geen alcoholhoudende dranken meer worden verkocht. Hier is op 21 juli 2017 een verzwaard negatief advies over uitgebracht door de cliëntenraad. Partijen hebben na nader overleg geen overeenstemming bereikt waarna de cliëntenraad de LCvV heeft verzocht het voorgenomen besluit (het gewijzigde alcoholbeleid) en de gevolgde procedure te toetsen.
Verloop van de procedure Het verzoekschrift met bijlagen van de cliëntenraad is gedateerd op 7 december 2017, ontvangen door de commissie op 8 december 2017 en op 18 december 2017 ontvankelijk verklaard. De zorgaanbieder heeft een verweerschrift ingediend op 11 januari 2018. Partijen hebben afschrift van elkaars bij de LCvV ingediende stukken ontvangen. Op 1 februari 2018 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Bevoegdheid en ontvankelijkheid Op grond van art. 10 lid 1 van de Wet Medezeggenschap Cliënten Zorgsector en art. 2 lid 1 van het reglement van de LCvV acht de commissie zich bevoegd een uitspraak over het geschil te doen en is het verzoek ontvankelijk verklaard. Standpunten van de cliëntenraad De cliëntenraad heeft, zakelijk en verkort weergegeven, het navolgende naar voren gebracht. Toen de zorgaanbieder de beleidswijziging aan de cliëntenraad voorlegde, waren bij de raad geen signalen bekend van aan alcoholgebruik gerelateerde problemen. De zorgaanbieder had aanvankelijk besloten voortvarend ingrijpende wijzigingen in te voeren, zijnde: - het niet meer verkopen van wijn en bier aan de bar - het niet meer toestaan van zelf meebrengen van alcohol - bij vieringen/feestelijke gelegenheden geen alcoholhoudende drank meer serveren. De cliëntenraad heeft er toen op gewezen dat dit een onderwerp voor verzwaard advies was, waarna het besluit de status kreeg van een voorgenomen besluit en dat er pilot zou plaatsvinden die na een half jaar geëvalueerd zou worden voordat er een definitief besluit genomen zou worden. De cliëntenraad heeft inmiddels van zowel enkele medewerkers als van enkele cliënten vernomen dat zij niet tevreden zijn over het gewijzigde beleid. De noodzaak van de beleidswijziging is niet aangetoond evenmin als de effectiviteit. Er zijn diverse negatieve gevolgen die de zorgaanbieder negeert. 2
Aanvankelijk was het argument dat er overlast werd veroorzaakt door bepaalde mensen die teveel dronken en waar urgent iets tegen gedaan moest worden. Na afloop van de pilot werden ineens een gezondheidsargument en de professionele standaard aangedragen als voornaamste onderbouwing van het gewijzigde beleid. Van het aanvankelijke voornemen (een alcoholvrije locatie/een algeheel verbod) is uiteindelijk alleen het niet meer verkopen van wijn en bier in de bar overeind gebleven. Cliënten mogen nog steeds door hen zelf meegebrachte alcoholische dranken drinken (ook in de bar!) en ook ten aanzien van vieringen is het beleid versoepeld. Door het niet meer verkopen van wijn en bier in de bar trekken cliënten zich s avonds terug op de eigen kamer of men gaat de stad in. Zo verlies je het zicht op - en het contact met - deze cliënten. Tijdens een revalidatietraject is sociale interactie met lotgenoten juist belangrijk. Sinds er geen wijn en bier meer verkocht wordt in de bar s avonds zijn de sfeer en de opkomst bij de sociale avond-ontmoetingen een stuk minder terwijl het gezamenlijk drinken van een drankje, een volstrekt normaal sociaal en maatschappelijk geaccepteerde gang van zaken, juist altijd een belangrijke functie had voor de revaliderende cliënt. De cliëntenraad is het met de zorgaanbieder eens dat overlast door drankgebruik moet worden tegengegaan maar vindt dat dit op een andere manier nagestreefd moet worden. Er was voorafgaand aan de beleidswijziging geen sprake van een structureel probleem. Naar verluidt ging het om enkele door bepaalde (3) cliënten veroorzaakte incidenten. Deze cliënten zijn inmiddels al lang weer vertrokken; cliënten verblijven hier altijd maar gedurende beperkte tijd. Door die incidenten wordt nu de hele huidige en toekomstige cliëntenpopulatie van deze locatie gedupeerd. Wanneer een cliënt zich niet weet te gedragen, overlast veroorzaakt of zelfs een alcoholprobleem heeft, dient de zorgaanbieder daar ferm en consequent tegen op te treden. Dat kon en kan op grond van de reeds bestaande huisregels en had niet hoeven resulteren in het stoppen van de verkoop van wijn en bier in de avond. De cliëntenraad wijst er op dat de enquête geen eenduidig antwoord geeft op de vraag of het nieuwe beleid effectief is en positief of negatief ontvangen wordt. Het beleid is tussentijds steeds bijgesteld en er is geënquêteerd door een medewerker van de instelling. Dat is niet een optimale 3
gang van zaken. Het onderzoek had beter door een professioneel onafhankelijk bureau gedaan kunnen worden. Dat een verbod op alcohol bij een instelling als <naam zorgaanbieder> conform de professionele standaard zou zijn, trekt de cliëntenraad in twijfel; mensen komen hier vanwege een visuele beperking waar zij mee om moeten leren gaan, niet vanwege een verslavingsprobleem. Het advies van de cliëntenraad luidt dat teruggekeerd moet worden naar de situatie van begin 2016, waarbij achter de bar licht alcoholische dranken verkocht werden van 21.00 tot 22.30 uur. De cliëntenraad is er wel voorstander van dat situaties van overlast gericht en effectief tegengegaan worden. Meer proportioneel had de zorgaanbieder ook nog kunnen kiezen voor een beperking van het aantal avonden waarop wijn en bier verkocht wordt en/of een limiet aan het aantal consumpties per persoon. Standpunten van de zorgaanbieder Door de zorgaanbieder is ter zitting en in de schriftelijke stukken, zakelijk en verkort weergegeven, het navolgende naar voren gebracht. Er was in 2015 sprake van serieuze incidenten en problemen gerelateerd aan alcoholgebruik (misbruik) door cliënten op deze locatie. Dit betrof grensoverschrijdend gedrag jegens medecliënten en medewerkers en het niet verschijnen bij het ochtendprogramma. De directie kreeg daarop de vraag of er beleid kon komen om deze problemen aan te kunnen pakken. Er is toen een werkgroep van medewerkers uit diverse disciplines in het leven geroepen om met een voorstel voor een beleidslijn te komen. Er werd advies ingewonnen bij andere zorgaanbieders, de Gezondheidsraad en de verslavingszorg. Dit resulteerde in een beleidsvoorstel inhoudende dat het gebruik van alcohol op deze locatie in het geheel niet meer zou moeten worden toegestaan. De zorgaanbieder acht dit voorstel conform de professionele standaard; dit werd in het managementteam besproken dat akkoord ging met het voorstel. De cliëntenraad is daarna op de hoogte gesteld. De zorgaanbieder denkt achteraf dat het beter was geweest om de cliëntenraad al bij de eerste (beleids)voorbereidingen te betrekken maar vond het (vooral) een zorginhoudelijk besluit. De zorgaanbieder was het niet duidelijk op welke grond adviesrecht zou gelden en 4
overwoog dat het hier geen voedingsaangelegenheid betreft. Desondanks is de cliëntenraad wel om advies gevraagd toen die hier op aandrong. Er is vervolgens gestart met een pilotfase. De cliëntenraad heeft nadien meerdere keren verzocht om het beleid terug te draaien, maar ging vervolgens wel akkoord met de afspraak om het beleid na een half jaar te evalueren. Pas na de pilot en evaluatie zou de zorgaanbieder dan pas over het definitieve beleid besluiten. De cliëntenraad is bij het opstellen van de enquêtevragen wel betrokken. De pilot wees volgens de zorgaanbieder uit dat het beleid positief uitwerkt. Er zijn veel minder no-shows in de ochtend en minder overlast of ernstige incidenten. De enquête wees uit dat soepeler moet worden omgegaan met alcohol op bijzondere momenten en dat het verbieden van door cliënten zelf meegebrachte alcohol niet te handhaven was. Die bevindingen zijn in het beleidsvoorstel dat is voorgelegd aan de cliëntenraad verwerkt. Er is volgens zorgaanbieder nu een compromissituatie waar men mee verder kan. De zorgaanbieder bestrijdt dat minder sociale contacten plaatsvinden doordat er geen wijn en bier meer verkocht wordt in de bar, zoals de cliëntenraad stelt. Het klopt dat het beleid waarover in juni 2017 advies is gevraagd, minder vergaand is dan hetgeen aanvankelijk voorgenomen was. In plaats van een alcoholvrije locatie met een algeheel verbod op alcohol gaat het nu om een ontmoedigingsbeleid. Dat hangt samen met het feit dat de meeste cliënten volwassen en wilsbekwame mensen zijn die hier op vrijwillige basis komen revalideren. Het principe is eigen regie ; men moet zelf weten of men eigen alcohol mee brengt. De instelling wil alcoholgebruik echter niet stimuleren door het zelf te verkopen in de bar. Cliënten wordt erop gewezen dat alcohol schadelijk is voor de gezondheid, ook als men met mate drinkt, en dat een revalidatieprogramma vergelijkbaar is met topsport en daarbij past het drinken van alcohol niet. Overwegingen en conclusies van de LCvV Terzake van het van toepassing zijnde Wmcz adviesrecht overweegt de commissie dat de voorgestelde wijziging van het alcoholbeleid is aan te merken als een wijziging van een voor cliënten geldende regeling zoals genoemd in artikel 3 lid 1 sub l Wmcz. Hierop is vanwege art. 4 5
lid 2 Wmcz het recht van verzwaard advies van toepassing. Van een voor cliënten geldende regeling is volgens vaste jurisprudentie van de LCvV sprake als het besluit de rechtsverhouding tussen de zorgaanbieder en de cliënten verandert en/of als er een aanmerkelijke wijziging wordt aangebracht in een bestaande afspraak of voorziening voor de cliënten. De commissie overweegt dat hiervan in het onderhavige geval sprake is aangezien cliënten van <naam zorgaanbieder> tot de zomer van 2016 de mogelijkheid hadden om licht-alcoholische dranken in de bar van de zorgaanbieder te kopen terwijl dat ten gevolge van het besluit sindsdien niet meer mogelijk is. Zie hierover ook de eerdere LCvV uitspraak nr. 2017-002, overweging 12. Of een dergelijk besluit door zorginhoudelijke-, behandelinhoudelijke, en/of orde- en veiligheidsargumenten wordt onderbouwd, doet aan de adviesplichtigheid niet af. Het aanvankelijke besluit blijkt voor vaststelling te zijn voorgelegd aan het managementteam op 3 juni 2016 om per 1 juli 2016 van kracht te kunnen worden, zo blijkt uit de als bijlage bij het verzoekschrift overgelegde implementatieagenda van de zorgaanbieder d.d. mei 2016. De commissie leidt daar uit af dat het beleid zou worden vastgesteld voordat de cliëntenraad (op 9 juni 2016) werd geïnformeerd. In een adviesaanvraag was in deze implementatieagenda in het geheel niet voorzien. Dat het betreffende besluit naderhand door de zorgaanbieder als beleidsvoorbereiding is gekwalificeerd, er een pilotperiode werd afgesproken en het beleid werd gewijzigd van een geheel verbod in ontmoedigingsbeleid doet evenmin af aan het verzwaard adviesplichtig karakter. De commissie overweegt dat het hanteren van een pilotperiode en het evalueren van nieuw beleid op zichzelf te prijzen is maar dat dit niet mag afdoen aan het effectief kunnen uitoefenen van medezeggenschap door een cliëntenraad. In de door de zorgaanbieder gevolgde procedure is de cliëntenraad niet tijdig betrokken (zie hiervoor) en bovendien werd advisering bemoeilijkt doordat het beleid evenals de onderliggende onderbouwing (door latere toevoeging van zorg- en behandelingsargumenten) inhoudelijk gaandeweg werd gewijzigd. Op de argumenten en bezwaren van de cliëntenraad tegen de verkoopstop, feitelijk het enige dat partijen verdeeld houdt, is naar oordeel van de commissie ook niet serieus gereageerd. Het voorgenomen beleid was, voor zover het het stoppen met de verkoop van licht alcoholische dranken betrof, niet meer 6
voor wijziging vatbaar. Hiermee wordt naar oordeel van de commissie afbreuk gedaan aan een wezenlijk kenmerk voor effectieve medezeggenschap. Daar komt bij dat de zorgaanbieder zich ook niet heeft gehouden aan de afspraak dat de pilot zou worden geëvalueerd. In plaats daarvan heeft de zorgaanbieder een interne enquête doen uitvoeren waarvan de uitkomsten niet eenduidig zijn. Op grond van het vorenstaande oordeelt de commissie dat de zorgaanbieder wezenlijke Wmcz voorschriften niet heeft nageleefd. Aan een meer inhoudelijke, zij het marginale, redelijkheidstoetsing komt de commissie vervolgens niet toe. Voorts is de commissie van oordeel dat het besluit in die zin innerlijk tegenstrijdig is dat, waar de doelstelling was het voorkomen van incidenten door overmatig alcoholgebruik, het stoppen met de verkoop van zwak alcoholische dranken haaks staat op het toestaan dat cliënten zelf meegebrachte alcoholische dranken in de bar en het restaurant nuttigen. Inhoudelijk is het besluit onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd en als zodanig als nietig aan te merken. Dat impliceert in principe dat conform het verzwaard advies van de cliëntenraad herstel in de oude toestand dient plaats te vinden. De commissie kan echter niet overzien of en zo ja op welke termijn dit kan worden gerealiseerd aangezien zorgaanbieder ook te maken heeft met de in 2013 gewijzigde Drank en Horecawet (DHW) die met zich meebrengt dat voor de verkoop van licht alcoholische dranken een vergunningsplicht voor para-commercie benodigd zal zijn. Oordeel De Landelijke Commissie van Vertrouwenslieden oordeelt dat de zorgaanbieder bij het invoeren van het gewijzigde alcoholbeleid niet volgens de Wmcz heeft gehandeld door de cliëntenraad niet tijdig om verzwaard advies te vragen en door vervolgens niet serieus te reageren op diens argumenten en bezwaren. 7
Deze uitspraak is vastgesteld door de waarnemend voorzitter van de Landelijke Commissie van Vertrouwenslieden, de heer mr. D.J. Buijs, en de leden de heer mr. A.J. Heerma van Voss, en de heer drs. R. Kuhn. Vastgesteld en ondertekend d.d. 8 maart 2018 mr. D.J. Buijs voorzitter mr. L. Bos secretaris 8