Evaluatie project snippergroen Gemeente Langedijk Afdeling VVH/Grondzaken December 2017 1
Inhoud Inleiding... 3 1. Verloop werkzaamheden omtrent snippergroen... 4 2. Hoe loopt het project intern?... 5 3. Financiën... 10 4. Communicatie... 11 5. Aanpassingen huidige beleid... 12 6. Verjaring... 13 7. Aanbevelingen... 17 Bijlagen... 20 2
Inleiding Op veel locaties in de gemeente Langedijk wordt gebruikgemaakt van gemeentegrond. In de meeste gevallen is de grond gelegen naast woningen en wordt de grond als tuin gebruikt. Hoewel veel van dergelijke stukken grond aan de gebruiker worden verhuurd, zijn er ook stukken gemeentegrond zonder toestemming en/of zonder overeenkomst in gebruik genomen. In 2009 is er een beleidsnotitie en een plan van aanpak geschreven over het gebruik van gemeentegrond door inwoners. Sinds de vaststelling van de beleidsnotitie en het plan van aanpak is de gemeente gestart met het aanschrijven van inwoners die gemeentegrond zonder toestemming en/of zonder overeenkomst in gebruik hebben genomen. Inmiddels loopt het project al een aantal jaren en is er besloten het project te evalueren. De uitwerking van de evaluatie is terug te lezen in het onderhavige evaluatierapport In hoofdstuk 1 wordt het verloop van de werkzaamheden omtrent snippergroen binnen de gemeente Langedijk beschreven. In dit hoofdstuk wordt duidelijk beschreven hoeveel bewoners er al zijn aangeschreven en welke dorpskernen er nog moeten worden opgepakt. In hoofdstuk 2 wordt de interne werkwijze besproken. Er is intern een enquête gehouden over het snippergroen en de werkwijze waarop dit gebeurd. De bevindingen van de enquête zijn in dit hoofdstuk uitgewerkt. In hoofdstuk 3 worden vervolgens de financiën in beeld gebracht en in hoofdstuk 4 de communicatie. Vervolgens gaat hoofdstuk 5 over het beleid en de aanpassingen die daarin wenselijk zijn. Hoofdstuk 6 gaat in zijn geheel over verjaring. De termen omtrent verjaring worden uitgelegd en de nieuwste jurisprudentie wordt behandeld. Tenslotte bevat hoofdstuk 7 nog een aantal aanbevelingen. 3
1. Verloop werkzaamheden omtrent snippergroen Na de inventarisatie van het oneigenlijk grondgebruik in Oudkarspel is er begin 2010 gestart met het aanschrijven van de betreffende bewoners. In de meeste gevallen konden de bewoners de in gebruik genomen gemeentegrond huren of kopen. In een enkel geval moest de grond ontruimd worden of wilden de bewoners de grond niet huren of kopen. In 2014 waren de meeste dossiers in Oudkarspel afgerond en daarom werden in 2015 alle oneigenlijke situaties in Noord-Scharwoude geïnventariseerd. Vanaf januari 2016 is er een begin gemaakt met de aanschrijvingen van de bewoners van de dorpskern Noord-Scharwoude. Als alle oneigenlijk grondgebruik situaties in Noord- Scharwoude zijn opgepakt, zullen de overige dorpskernen ook worden geïnventariseerd en aangeschreven. De volgorde van aanschrijving is, naast eventuele geplande renovaties in straten of wijken, ook afhankelijk van het risico op verjaring. Op het moment dat er een renovatie in een bepaalde straat of wijk staat gepland en/of het verjaringsrisico in een bepaalde situatie erg hoog is, zullen deze met voorrang worden behandeld. Zo zijn in het verleden ook al de bomenwijk in Zuid-Scharwoude en de Vogelbuurt in Sint Pancras geïnventariseerd en aangeschreven. Sommige van deze dossiers zijn nog lopend. In totaal zijn er tot op heden 500 adressen in behandeling genomen. In onderstaande tabel is te zien hoeveel van deze adressen zijn verhuurd, verkocht en/of verjaard zijn verklaard. Aantal verhuurde situaties Aantal verkochte situaties 322 situaties 132 situaties 14 situaties Aantal situaties waarbij is ingestemd met verjaring Uit bovenstaande tabel blijkt dat 64,4% van de in behandeling genomen situaties verhuurd is, 26,4% van de in behandeling genomen situaties verkocht is en 2,8% van de in behandeling genomen situaties verjaard is. De overige 6,4 % van de in behandeling genomen dossier zijn nog in behandeling. Veelal betreft dit lopende zaken en ingewikkelde verjaringsdossiers. Enkele dossiers hiervan liggen bij de huisadvocaat of bij de rechtbank in afwachting van een vonnis. 4
2. Hoe loopt het project intern? De beoordeling of stukjes snippergroen verkocht, verhuurd of ontruimd moeten worden, wordt gedaan door een interne werkgroep. Deze werkgroep bestaat uit diverse collega s die elk vanuit hun eigen vakgebied advies geven of iets verkocht, verhuurd of ontruimd moet worden. Ongeveer één maal per maand, afhankelijk van de vakantieperioden, ontvangt de werkgroep hiervoor adviesformulieren. Deze situatie kan een oneigenlijke situatie betreffen of een situatie waarvoor een aanvraag tot koop of huur is gedaan door de betreffende bewoner. De projectgroep heeft gemiddeld zes weken de tijd om vanuit zijn of haar vakdiscipline (stedenbouw, verkeer, beleid en projecten, openbare werken, riolering e.d.) een advies te geven over de situatie. Naar aanleiding van deze adviezen wordt er besloten of de grond ontruimd, verhuurd en/of verkocht kan worden. Vervolgens zal de aanvrager of de bewoner een schriftelijk bericht krijgen met de optie om de grond te huren en/of kopen. Als de bewoner de grond al in gebruik heeft genomen, dan kan de mogelijkheid bestaan dat de grond ontruimd moet worden. De kans dat een bewoner de in gebruik genomen grond zal moeten ontruimen is echter klein. Interne enquête In maart 2017 is er een interne enquête gehouden onder de projectleden. Onder de projectleden vallen: Hans Engberts (Openbare Werken) Gerda Woltjer (Openbare Werken en Groen) Gonny Ursem (Stedenbouw en Ruimtelijke Ordening) Maarten Koning (Verkeer) Michel Kraakman (Riolering) Carel van der Pluijm (Kabels en nutsvoorzieningen) Kees Smit (Buitendienst) Marianne Zeedijk (Stedenbouw en Groen) Met elk project lid zijn gesprekken gevoerd over de hieronder te noemen onderwerpen: - Invullen adviesformulieren - Verbeteringen binnen het project - Verbeterpunten binnen het project - Communicatie onderling binnen het project - Algemene tevredenheid over het project van de projectleden - Motie 19 april 2016 Invullen adviesformulieren De projectleden hebben aangegeven tevreden te zijn met de gang van zaken omtrent het invullen van de adviesformulieren. Gedurende het begin van het project was het de normale gang van zaken dat de gehele projectgroep één maal per maand samenkwam om de situaties te beoordelen. Deze bijeenkomsten liepen vaak uit tot lange discussies en kosten veel tijd. Het is veel efficiënter qua tijd om elk projectlid maandelijks zelfstandig het adviesformulier in te laten vullen. Tevens blijft de kwaliteit van het advies hierdoor gewaarborgd, omdat alsnog elke discipline vanuit hun eigen visie naar de situatie kijkt. 5
Naar aanleiding van alle adviezen wordt een besluit genomen of de grond verhuurd en/of verkocht mag worden. In enkele gevallen zal door de projectgroep worden besloten dat de grond ontruimd dient te worden. De projectleden ervaren de manier betreffende de adviesformulieren als positief en efficiënt. Wel missen sommige projectleden het onderlinge overleg, om zo mogelijk met elkaar te sparren. Binnen de projectgroep is besproken dat elkaar (blijven) opzoeken in dezen een goede oplossing is. Op deze manier is het alsnog mogelijk om bij onduidelijkheden, of juist bij het inwinnen van advies, met elkaar te spreken of te sparren. Naar aanleiding van de interne enquête en de evaluatie rondom snippergroen is er besloten de invultermijn van de adviesformulieren aan te passen. De invultermijn is aangepast van zes weken naar vier weken, met uitsluiting van de vakantieperioden. Verbetering binnen het project Met de projectleden is ook besproken wat zij als verbetering aan het project zien. Dit wordt hieronder puntsgewijs beschreven. Project wordt fulltime aangepakt Uit de gesprekken met projectleden kwam naar voren dat het als verbetering wordt gezien dat het project fulltime wordt aangepakt. Met name de buitendienst ziet dit als een groot voordeel. Zij hebben nu een contactpersoon waar zij naartoe kunnen om oneigenlijk grondgebruik te melden. Naar aanleiding van de melding wordt er ook direct wat mee gedaan. Ook hebben de projectleden aangegeven dat het positief is dat de verjaring actief wordt tegengegaan. Hiermee wordt voor een groot deel voorkomen dat de gemeentegrond onnodig verloren gaat. Beslissingen worden integraal genomen Tevens wordt het door de projectgroep ook als positief ervaren dat de beslissingen integraal worden genomen. Op deze manier kan elke discipline zijn of haar visie geven op de situatie die behandeld wordt. Zodoende zal er geen gemeentegrond uitgegeven worden waarbij dit niet mogelijk en/of gewenst is. Opbrengsten Verhuur en verkoop zorgt voor opbrengsten, hiervan hebben wij een klein tipje van de sluier opgelicht tijdens de enquêtes met de verschillende projectleden. De afdeling financiën was ten tijde van de enquêtes nog bezig met het in kaart brengen van alle financiële gegevens betreffende het project. In hoofdstuk 3 van dit evaluatierapport wordt ingegaan op de opbrengsten en uitgaven van het project snippergroen. De gemeente bekommert zich om haar grond Op basis van artikel 160 lid 4 van de Gemeentewet is het College verplicht alle conservatoire maatregelen te nemen en te doen wat nodig is ter voorkoming van verjaring of verlies van recht of bezit. De projectleden ervaren dat de gemeente hier nu actief mee bezig is. Er wordt tijd bespaard door de adviesformulieren in te vullen Door het invullen van de adviesformulieren kan elk projectlid op een voor hem of haar zelf in te plannen tijdstip een advies uitbrengen over een (oneigenlijke) snippergroensituatie. Hier wordt een maandelijks terugkerende lange vergadering mee voorkomen. Op deze manier kan er volgende de projectleden efficiënter met tijd worden omgegaan. 6
Minder beheerskosten Afdeling Openbare Werken heeft aangegeven ze het als positief vinden dat de beheerskosten betreffende de groenstroken minder worden door het project snippergroen. Zodra de burgers gemeentegrond kopen of huren, nemen zij automatisch ook het beheer van de grond over. Dit scheelt de gemeente veel tijd en ook geld. Verbeterpunten binnen het project Deze punten zullen hieronder puntsgewijs worden beschreven: Klimaatadaptatie Momenteel is er zeer weinig bekend over de ondertekende intentieverklaring betreffende de klimaatadaptatie. Klimaatadaptatie is het proces waarbij de samenleving zich aanpast aan het actuele of verwachte klimaat en de effecten daarvan, om de schade die gepaard kan gaan met klimaatverandering te beperken en de kansen die de klimaatverandering biedt te benutten. In de ondertekende intentieverklaring staat dat de gemeente uiterlijk in 2020 beleid dient te hebben dat betrekking heeft op deze klimaatadaptatie. Er wordt in de projectgroep op de ontwikkeling omtrent klimaatadaptatie geanticipeerd, zonder dat daar momenteel beleid voor bestaat. Het is lastig te communiceren naar de burgers, als grond op basis van klimaatadaptatie niet verkocht of verhuurd kan worden. Er kan immers niet gerefereerd worden naar een vastgesteld beleid. Door diverse leden van de projectgroep is verzocht om meer duidelijkheid te krijgen wat betreft de klimaatadaptatie. Standvastigheid Binnen de projectgroep is gesproken over de standvastigheid van de projectleden. In enkele situaties is niet elk project lid even standvastig. Iets wat eerst niet verkocht of verhuurd kon worden, kan ineens verder in de procedure wel verkocht of verhuurd worden. Dit zorgt voor verwarring en is lastig te communiceren naar de burger. De eerder genoemde strakkere richtlijnen kunnen helpen om deze standvastigheid te bevorderen. Tevens is het van belang dat alle projectleden elkaar blijven opzoeken vanaf het begin af aan als er onduidelijkheden. Op deze manier worden onduidelijkheden voor het aanschrijven van de burger duidelijk en ontstaan er verder in de procedure geen problemen. Besluitenlijst Enkele situaties zijn in het verleden in de projectgroep geweest en daar is een besluit op genomen. Sommige situaties veranderen (daar kan nu wel verkocht of verhuurd worden) en sommige situaties veranderen niet. In beide gevallen is het handig om als projectgroep het oude besluit te kunnen raadplegen. Gezien het bovenstaande is het van belang dat alle besluiten voor de toekomst worden gedocumenteerd, zodat deze voor de projectgroep makkelijk terug te vinden zijn als dezelfde situatie in de toekomst weer beoordeeld moet worden. Betere argumentatie voor afwijzing Er moet duidelijk kunnen worden gecommuniceerd naar de burger waarom grond niet verkocht en/of verhuurd kan worden. Het is dan ook de taak van de projectgroep om een duidelijk advies te geven. De communicatie naar de burger toe is dan duidelijker, wat vaak zorgt voor meer begrip in een situatie waarbij de grond niet verkocht en/of verhuurd kan worden. 7
Kortere termijn voor invullen adviesformulieren De termijn voor het invullen van de adviesformulieren is zes weken. Om het project voortvarender te laten verlopen is er met de projectleden afgesproken dat er vanaf heden een termijn van vier weken wordt gehanteerd, met uitsluiting van de vakantieperioden. Elkaar (blijven) opzoeken Sinds drie jaar komt de projectgroep niet meer maandelijks bijeen om de situaties te bespreken en daarover advies uit te brengen. De tijd die de (overbodige) discussies innamen, wordt hiermee bespaard. De projectgroep verliest hiermee wel de tijd samen om te sparren. Om deze reden is en blijft het van belang elkaar wel op te blijven zoeken als er onduidelijkheden of problemen zijn. Hiermee wordt bedoeld dat een projectlid een afspraak kan inplannen met (een) bepaald(e) projectgroep lid/leden. Gebruiksbepalingen in huurovereenkomsten opnemen, zodat er meer verhuurd kan worden Veel situaties konden in het verleden niet verkocht en/of verhuurd worden, omdat een eventuele schutting het groene aanzicht zou verdringen. Bij een verhuursituatie grenzend aan het openbaar gebied en/of op zichtlocaties is het wenselijk geen of anders enkel een groene levendige erfafscheiding te hebben in plaats van harde (houten) erfafscheidingen. Om die reden wenste de gemeente dergelijke gronden niet te verkopen of te verhuren. De gemeente is nu voornemens sommige van deze situaties wel te verhuren onder specifieke gebruiksbepalingen die ook in de huurovereenkomst zullen worden opgenomen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het verbieden van harde erfafscheidingen. Een eventuele erfafscheiding mag in dergelijke situaties dan alleen bestaan uit een groene levende erfscheiding, dan wel een luchtig/opengewerkt hekwerk met klimplanten. Onder deze voorwaarden kunnen meerdere stroken snippergroen verhuurd worden. Algemene tevredenheid van de projectleden over het project Wat betreft de tevredenheid is de projectgroep unaniem: de werkzaamheden omtrent snippergroen zijn zeer zinvol en moeten doorgang blijven vinden. Niet alleen de gelden die gegenereerd worden uit het project moeten gezien worden als winst, maar ook het tegengaan van verjaring is een zeer belangrijk element van de winst die voortvloeit uit het project snippergroen. Verjaring tegengaan is goed Door verjaring tegen te gaan behoudt de gemeente de mogelijkheid om, indien er toekomstige plannen zijn voor de grond, de grond in de toekomst te kunnen gebruiken voor bijvoorbeeld een herstructurering. Als de plannen nog niet voor de korte termijn zijn dan kan de gemeente de grond, tot de tijd dat de plannen uitgevoerd gaan worden, verhuren en hiermee inkomsten genereren. Op basis van het bovenstaande is de projectgroep van mening dat de winst van het project ook het behoud van de grond is. Dit behoud van de grond is tevens ook zeer gunstig voor de klimaatadaptatie in de toekomst en de kabels en leidingen die zich in de grond van de gemeente bevinden. Tenslotte is, zoals ook al eerder is benoemd, de gemeente op grond van artikel 160 lid 4 van de Gemeentewet verplicht zich over de grond te bekommeren. 8
Motie 19 april 2016 In de motie van 19 april 2016 wordt voornamelijk gedoeld op het opstellen van een groenstructuurkaart. Op basis van een groenstructuurkaart, die op de website geplaatst zou kunnen worden, zouden burgers zelf kunnen zien of grond uitgegeven kan worden of dat dit niet mogelijk is. Het opstellen van een groenstructuurkaart kost veel capaciteit. Momenteel is er binnen de gemeente geen capaciteit om deze groenstructuurkaart op te stellen. Daarnaast dient er rekening mee te worden gehouden dat na het opstellen van een groenstructuurkaart deze vrijwel direct niet meer up-to-date is. Situaties veranderen immers constant. Ook de flexibiliteit van gronduitgifte wordt belemmerd door de invoer van een groenstructuurkaart. De huidige werkwijze functioneert goed. Iedere discipline uit de werkgroep snippergroen beoordeelt uit zijn of haar discipline en de daarvoor opgestelde criteria of gemeentegrond uitgegeven kan worden. Een groenstructuurkaart zal, bij de beoordeling of gemeentegrond uitgegeven kan worden, maatwerk in de weg staan. Burgers kunnen te allen tijde kosteloos een verzoek indienen om gemeentegrond te mogen aankopen en/of te huren. Met dit verzoek kan elke situatie actueel worden bekeken en kan worden bepaald, aan de hand van de geldende criteria, of de grond uitgegeven kan worden. Het maatwerk wordt met deze werkwijze in stand gehouden. Het indienen van een kosteloos verzoek voor mogelijk uitgifte van de gemeentegrond wordt gezien als passend alternatief voor een groenstructuurkaart 9
3. Financiën In het schema hieronder staan de kosten en opbrengsten van het project snippergroen over de periode 2009-2016, per hoofdsoort, per jaar: Kostenposten 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Resultaat Inhuur personeel 113.000 114.000 129.000 108.000 110.000 112.000 686.000 Kosten eigen personeel 4.000 65.000 6.000 19.000 22.000 76.000 57.000 58.000 307.000 Overige kosten (kadaster, 1.000 21.000 15.000 5.000 8.000 11.000 19.000-6.000 74.000 notaris, etc.) Totaal kosten 5.000 86.000 134.000 138.000 159.000 195.000 186.000 164.000 1.067.000 Inkomstenposten 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Resultaat Verhuur gronden 13.000 10.000 14.000 19.000 25.000 41.000 49.000 52.000 223.000 Verkopen gronden 1.000 130.000 161.000 132.000 66.000 170.000 81.000 83.000 824.000 Totaal inkomsten 14.000 140.000 175.000 151.000 91.000 211.000 130.000 135.000 1.047.000 Kosten minus inkomsten -9.000-54.000-41.000-13.000 68.000-16.000 56.000 29.000 20.000 Het financiële resultaat over een periode van 8 jaar is dat er per saldo 20.000 meer kosten zijn gemaakt dan dat er aan inkomsten binnen is gekomen. In 2009 is 95.000,- beschikbaar gesteld voor de start van het project. Dit bedrag is gedekt door een onttrekking aan de reserve Bovenwijkse voorzieningen. Anders dan in het raadsvoorstel van 2009 vermeld, is het niet noodzakelijk gebleken extra middelen te vragen, sterker nog, er is in totaal 75.000 goedgemaakt op het oorspronkelijk verstrekte krediet. 10
4. Communicatie Voor de evaluatie van het snippergroenproject is de communicatie onder de loep genomen. Wat betreft de werkzaamheden omtrent snippergroen is het zeer belangrijk om de communicatie richting de burgers helder, vriendelijk en duidelijk te houden. Aanpassen formats voor de aanschrijving De twee formats voor aanschrijving van de burgers zijn met een communicatieadviseur doorgenomen en zo nodig op een enkel punt verhelderd en/of verbeterd. De belangrijkste punten die verbeterd zijn in de formats voor aanschrijving betreffen: - Het duidelijker attenderen op de mogelijkheid tot een gesprek. Het is altijd mogelijk geweest voor de burger om naar aanleiding van een brief een gesprek in te plannen en de situatie te bespreken. Dit is echter niet altijd duidelijk terug te lezen in de brief die naar de burgers werd verstuurd. Vanaf heden wordt duidelijk in de brief vermeld dat een gesprek altijd mogelijk is. - Een duidelijke reden noemen waarom de grond niet verkocht en/of verhuurd kan worden. Een duidelijke reden zal tot meer begrip van de burgers leiden. - Duidelijk in de brief benoemen dat het aanpakken van oneigenlijk grondgebruik geen initiatief van alleen de gemeente Langedijk is, maar dat alle gemeenten in Nederland vanuit de wet verplicht zijn alle conservatoire maatregelen te nemen en te doen wat nodig is ter voorkoming van verjaring of verlies van recht of bezit. De twee aangepaste formats zijn terug te vinden in bijlage 1. Kenbaar maken van updates Tevens is het advies gegeven om bij een update (zoals bijvoorbeeld het starten met aanschrijven van een nieuwe dorpskern) een kort artikel in de krant te (laten) plaatsen vier weken voordat de dorpskern wordt aangeschreven. Zodoende wordt de burger tijdig geïnformeerd over de update binnen het project. De burgers kunnen zich op deze manier voorbereiden op bijvoorbeeld een schrijven betreffende oneigenlijk grondgebruik. De reacties van de burgers zullen door dit voorbereidende bericht genuanceerd worden, omdat een schrijven niet geheel onverwacht zal komen. Het is op dit moment zo dat de burgers de brief niet verwachten en om deze reden direct in het verzet schieten als zij een schrijven betreffende oneigenlijk grondgebruik ontvangen. Middels een informerend krantenbericht wordt iets meer begrip verwacht en een genuanceerdere reactie van de burger. 11
5. Aanpassingen huidige beleid Het huidige beleid dateert van 2009 en is enigszins verouderd. Geadviseerd wordt om het beleid te herzien en in ieder geval op de volgende punten aan te passen: - De oppervlakte van het te verkopen snippergroen te verhogen naar 200 m². De maximale oppervlakte van het te verkopen snippergroen is verhoogd van 100 m² naar 200 m², omdat is geconstateerd dat er toch wel vaak snippergroenstroken van meer dan 100 m² bij de tuin wordt getrokken. Het verhogen van de oppervlakte is efficiënter doordat er dan geen collegevoorstellen en taxatierapporten meer hoeven worden gemaakt voor snippergroenstroken tot 200 m². - De minimale verhuurprijs voor het verhuren van Snippergroen zal moeten worden vastgesteld op 50,-. De minimale verhuurprijs zal in het nieuwe beleid moeten worden vastgesteld op 50,-, omdat nu de soms kleine huurbedragen de jaarlijkse administratieve kosten niet dekken. - Hoe te handelen bij de mogelijke uitgifte van in- en uitritten. Er zal in het nieuwe beleid duidelijkheid moeten worden geschept hoe de gemeente omgaat met in- en uitritten. Dienen inwoners van de gemeente deze ten alle tijden te huren of kopen, of niet? In bijlage 2 is een nieuw (concept) beleidsnota snippergroen opgenomen waarin de bovenstaande punten zijn verwerkt. 12
6. Verjaring Wat houdt verjaring van grond in? Als een burger grond van de gemeente in bezit heeft genomen, door deze grond bij zijn tuin te betrekken, wordt deze bezitter na twintig jaar eigenaar van de grond door bevrijdende verjaring. De verjaringstermijn kan binnen deze twintig jaar worden gestuit. Als dit niet (tijdig) gebeurt, gaat het eigendom van de grond na verloop van twintig jaar van rechtswege over op de bezitter. Het systeem van de verjaring is door de wetgever in de wet opgenomen om de rechtszekerheid te dienen. Als de feitelijke perceelgrenzen niet overeenstemmen met de kadastrale grenzen, leidt dit tot onduidelijkheid over het eigendom van de grond. Door het systeem van de verjaring wordt de juridische eigendomssituatie na verloop van twintig jaren gelijk getrokken met de feitelijke situatie. Tot voor kort was hiermee de zaak af. Het arrest van de Hoge Raad van 24 februari 2017 brengt hier nu verandering in. Uit het arrest blijkt dat verjaarde grond mogelijk door de oorspronkelijke eigenaar teruggevorderd kan worden op basis van onrechtmatige daad. In dit hoofdstuk bespreken we het aspect verjaring en gaan we in op belangrijke begrippen binnen de verjaring, daarnaast zal ook het arrest van de Hoge Raad besproken worden. Er zijn twee vormen van verjaring, verkrijgende en bevrijdende verjaring. Hieronder worden deze twee begrippen uitgelegd. Verkrijgende verjaring Verkrijgende verjaring treedt op als de grond gedurende 10 jaar onafgebroken en te goeder trouw in bezit is (art. 3:99 BW). Een bezitter is te goeder trouw als hij niet wist en niet kon weten dat hij de grond onrechtmatig in gebruik had. Een beroep op goede trouw zal niet slagen wanneer de verkrijger zich beroept op onbekendheid met feiten die hij door raadpleging van de openbare registers had kunnen weten (art. 3:23 BW). Bevrijdende verjaring Bevrijdende verjaring kan optreden na het in bezit hebben van de grond gedurende 20 jaar (art 3:105 en 3:306 BW) Het bezitsvereiste blijft hier, net als bij verkrijgende verjaring, gelden. Er hoeft echter geen sprake te zijn van te goede trouw. De wetgever spreekt met opzet niet over kwade trouw. Dat zou een te beschuldigend karakter hebben. We spreken dus van bezit niet te goeder trouw, wanneer de bezitter wist of moest weten dat hij niet de eigenaar was volgens de openbare registers. Feitelijk vallen hier alle situaties onder waarbij geen goede trouw kan worden aangetoond. Opvallend verschil met verkrijgende verjaring is de langere termijn van twintig jaar. Daarbij geldt dat het bezit niet onafgebroken hoeft te zijn. Dit betekent dat alleen relevant is wie twintig jaar na het bezitsverlies door de eigenaar de bezitter is. Degene die dan bezitter is, kan eigenaar worden. 13
Hieronder worden nog een aantal veel voorkomende begrippen bij verjaring toegelicht: Gebruik Gebruik is het enige niet-juridische begrip dat bij verjaring relevant is. Het planten van struiken of bomen, het maaien van gras, het plaatsen van een afbakening of het bouwen van een schuurtje zijn allemaal vormen van gebruik. Gebruik wordt in de wet gekwalificeerd, oftewel ingedeeld, in verschillende categorieën. Bezit en houderschap zijn verschillende soorten gebruik. Op die begrippen gaan we dieper in. Bezit Zoals hierboven is aangegeven dient een burger de gemeentegrond in bezit te hebben genomen voor een periode van twintig jaar. Het begrip bezit is een zeer belangrijk begrip binnen verjaring. Zonder aangetoond bezit kan er nimmer sprake zijn van verjaring. Dit begrip wordt uitgewerkt in de jurisprudentie en in de wet. Voor de beantwoording van de vraag of iemand een zaak in bezit heeft genomen, is bepalend of hij de feitelijke macht over die zaak is gaan uitoefenen (artikel 3:113 lid 1 BW). Indien de zaak in het bezit van een ander is, zijn enkele op zichzelf staande machtsuitoefeningen voor inbezitneming onvoldoende (artikel 3:113 lid 2 BW). De machtsuitoefening moet derhalve zodanig zijn dat deze naar verkeersopvatting het bezit van de oorspronkelijke bezitter teniet doet). Het antwoord op de vraag of iemand de voor bezit vereiste feitelijke macht uitoefent wordt, evenals de vraag of hij voor zichzelf of voor een ander houdt, bepaald naar verkeersopvatting en op grond van uiterlijke feiten (artikel 3:108 BW). Houderschap Houderschap wijst volgens artikel 3:108 van het Burgerlijk Wetboek op de feitelijke macht die een persoon over een goed uitoefent. Het gaat dus om gebruik van een goed dat van iemand anders is. Voor partijen is het duidelijk van wie het goed is en zal blijven. Een voorbeeld van houderschap is huur. Hierbij zijn afspraken gemaakt op basis waarvan de eigenaar een gebruiksrecht aan de huurder verstrekt. Maar houderschap kan ook bestaan zonder overeenkomst. Wanneer iemand een stuk gras onderhoudt en daar zo nu en dan een terras op zet, terwijl de eigenaar er gewoon op kan, wordt dit doorgaans ook als houderschap gezien. Houderschap is geen bezit en verjaring komt dus niet aan de orde. Verjaring in de praktijk Om een beroep op verjaring te onderbouwen sturen veel burgers bewijsmateriaal toe om bezit aan te tonen, vaak in de vorm van foto s. Deze foto s dienen, om een beroep op verjaring goed te onderbouwen, duidelijk meer dan twintig jaar oud te zijn. Vaak is te zien dat de foto s oud zijn en dat de grond lang in gebruik is genomen, maar wordt het niet voldoende duidelijk dat het bewijs dat is ingediend twintig jaar of ouder is. Omdat het vaak heel lastig is om te zien of een foto ouder is dan twintig jaar zal, als dit niet duidelijk wordt bewezen, het bewijsmateriaal als onvoldoende worden beschouwd. Wij snappen dat dit voor de burger heel frustrerend is maar kunnen juridisch gezien zonder duidelijk en objectief bewijsmateriaal helaas niet instemmen met verjaring. Dat schept mogelijk een ongewenst precedent. De gemeente is daarnaast op basis van de gemeentewet verplicht alle conservatoire maatregelen te nemen en te doen wat nodig is ter voorkoming van verjaring of verlies van recht of bezit. Gelijkheidsbeginsel Tevens dienen wij ons als gemeente op basis van dezelfde gemeentewet te houden aan het gelijkheidsbeginsel. Mocht de gemeente besluiten de werkzaamheden omtrent 14
snippergroen te beëindigen, dan zullen ook de burgers die geld betalen of betaald hebben hier protest tegen aantekenen. Hun dorpsgenoten kunnen immers ook grond om niet van de gemeente in gebruik nemen met als gevolg dat huurovereenkomsten opgezegd zullen worden en burgers wel gebruik blijven maken van de gemeentegrond. Conclusie Houderschap is gebruik voor een ander, bezit is gebruik voor zichzelf. De grens tussen houderschap en bezit is niet altijd duidelijk. De beoordeling moet plaatsvinden aan de hand van de feitelijke omstandigheden, waarbij de uiterlijke feiten worden meegewogen, maar ook of partijen afspraken hadden over het gebruik. Het kan dus van groot belang zijn of er een oude brief aanwezig is waarin het gebruik wordt toegestaan of een getuige is die kan bevestigen dat de grond in bruikleen is gegeven. Wat betreft het beoordelen van het bewijsmateriaal is het soms lastig te beoordelen of het ingediende bewijs twintig jaar of ouder is. Als hier twijfel over is dan zal het bewijsmateriaal als onvoldoende worden beschouwd. Juridisch gezien kan er zonder duidelijk en objectief bewijsmateriaal niet worden ingestemd met verjaring. Dat schept mogelijk een ongewenst precedent. Terugvordering van grond op basis van onrechtmatige daad Eigendomsverlies (zonder enige compensatie) als gevolg van verjaring voelt voor voormalige eigenaren als een onrechtvaardige uitkomst. De Hoge Raad heeft bij haar veelbesproken arrest van 24 februari 2017 (ECLI:NL:HR:2017:309) overwogen dat eigendomsverlies door verjaring het gevolg is van onrechtmatig handelen en dat de voormalig eigenaar een schadevergoeding kan vorderen van de onrechtmatig handelde partij. De schadevergoeding kan de voormalig eigenaar vorderen in geld, maar ook in natura (artikel 6:103 BW). De schadevergoeding bestaat in het laatste geval uit het terugvorderen van de grond door de voormalige eigenaar. Ook op de schadevergoedingsvordering zijn verjaringstermijnen van toepassing. In dit geval gaat het om de korte en de lange verjaringstermijn van artikel 3:310 BW. De lange verjaringstermijn is een termijn van twintig jaar die aanvangt op het moment van de gebeurtenis waardoor de schade is veroorzaakt. Dit is volgens de Hoge Raad het moment van eigendomsverlies na twintig jaren bezit. Dit betekent dus dat 20+20=40 jaar nadat de gebruiker de grond in bezit heeft genomen de schadevergoedingsvordering voor eigendomsverlies van de voormalig eigenaar verjaart. De korte verjaringstermijn is een termijn van vijf jaar die aanvangt op het moment dat de voormalig eigenaar daadwerkelijk bekend is met zijn eigendomsverlies. De voormalig eigenaar is in ieder geval bekend met het eigendomsverlies op het moment een rechter heeft geoordeeld dat er sprake is van verjaring. Of de voormalig eigenaar op grond van eerdere correspondentie of uitingen geacht moet worden, om al vóór de gerechtelijke uitspraak, bekend te zijn met het eigendomsverlies is nog onduidelijk en zal moeten blijken uit latere jurisprudentie. Conclusie is dat een voormalig eigenaar, zelfs nog nadat een rechter heeft vastgesteld dat hij zijn grond door verjaring is kwijtgeraakt, bij een rechter kan vorderen dat de grond op basis van onrechtmatige daad aan hem wordt terug geleverd. 15
De uitspraak inzetten om een gerechtelijke procedure te voorkomen De uitspraak van de Hoge Raad van 24 februari 2017 kan ingezet worden om eventuele gerechtelijke procedures te voorkomen. Hieronder wordt aangegeven hoe de gemeente Langedijk hiermee omgaat. Lopende en nieuwe dossiers In sommige dossiers maakt de gebruiker er een principekwestie van en blijft hij bij zijn standpunt dat er van verjaring sprake is, ondanks dat uit de juridische beoordeling van de aanwezige bewijsstukken het tegendeel blijkt. Om deze dossiers zonder tussenkomst van een rechter af te ronden, kan de gemeente de gebruiker er op wijzen dat de gemeente in een eventuele gerechtelijke procedure een vordering tot schadevergoeding zal indienen, waardoor de kans bestaat dat de grond alsnog terug geleverd moet worden ook al zou de rechter de grond verjaard verklaren. Een procedure bij de rechtbank brengt voor zowel de burger als de gemeente kosten met zich mee, waardoor de schade in dit dossier niet alleen bestaat uit het mogelijke verlies van het eigendom, maar ook uit de proceskosten. In dergelijke gevallen is het voor de gemeente geoorloofd om de mogelijkheid die het arrest van de Hoge Raad biedt in te zetten ter voorkoming van een procedure bij de rechtbank. Verjaard verklaarde dossiers De gemeente Langedijk heeft naar aanleiding van het bovenstaande arrest besloten om voor afgesloten dossiers waar verjaring is erkend, geen schadevergoeding (meer) te vorderen. De gemeente heeft hiertoe besloten, omdat veel van de betreffende eigenaren inmiddels kosten hebben gemaakt, zoals notariskosten voor het kadastraal laten inschrijven van het verkregen eigendom, en/of herinrichtingskosten. Het wordt, ook in het kader van het vertrouwensbeginsel, te confronterend gevonden om van deze bewoners alsnog een schadevergoeding te vorderen. Bovendien is de civiele procedure die hiervoor in samenwerking met een advocaat zou moet worden opgestart een kostbare aangelegenheid voor de gemeente. 16
7. Aanbevelingen Naar aanleiding van de evaluatie kunnen er een aantal aanbevelingen worden gedaan. Deze aanbevelingen zijn hieronder uitgewerkt: Aanbeveling 1: Project beëindigen en werkzaamheden opnemen als reguliere werkzaamheden; Zoals al eerder beschreven is de gemeente op basis van artikel 160 lid 4 van de Gemeentewet verplicht alle conservatoire maatregelen te nemen en te doen wat nodig is ter voorkoming van verjaring of verlies van recht of bezit. De gemeente is op basis van het eerder genoemde artikel verplicht zich om haar gemeentelijke gronden te bekommeren. Hieruit kan worden geconcludeerd dat bekommeren om gemeentegrond behoort bij de vaste taken van de gemeente. Op basis van het voorgaande kan worden opgemaakt dat het niet (meer) wenselijk is om de werkzaamheden omtrent snippergroen als project te zien, maar dat het juist wenselijk is om de werkzaamheden omtrent snippergroen op te nemen als reguliere werkzaamheden. Het is een aanbeveling om het project formeel te (laten) beëindigen en de werkzaamheden omtrent snippergroen voort te zetten als reguliere werkzaamheden. Aanbeveling 2: Meer capaciteit inzetten; Tijdelijk meer capaciteit inzetten voor de werkzaamheden rondom snippergroen wordt aanbevolen. Nog niet de gehele gemeente is geïnventariseerd op oneigenlijk grondgebruik en dus zijn ook nog niet alle burgers aangeschreven. In het kader van het gelijkheidsbeginsel is het wenselijk om alle oneigenlijke situaties zo spoedig mogelijk op te pakken. Als er tijdelijk meer mankracht/ capaciteit komt voor de werkzaamheden omtrent snippergroen dan kunnen oneigenlijke situaties sneller worden aangeschreven en kunnen de situaties in wijken en/of straten meer gelijktijdig worden verkocht of verhuurd. Onderzoek zal moeten uitwijzen of het tijdelijk extra inzetten van extra capaciteit financieel haalbaar is. Het onderzoek zal daarnaast ook duidelijkheid moeten verschaffen over de duur en de omvang van de tijdelijke extra capaciteit, waarbij ook rekening moet worden gehouden met de eventuele toenemende werkdruk op de afdelingen die adviseren over het verkopen en/of verhuren van snippergroen. Als uit onderzoek blijkt dat het op langere termijn voordelig is om op korte termijn extra capaciteit in te zetten, zal een voorstel voor extra middelen bij de Kadernota worden ingebracht. Aanbeveling 3:Visie snippergroen wijzigen. Winst is ook het tegengaan van verjaring; Gemeentegrond behouden door verjaring tegen te gaan is een belangrijk punt. Door verjaring tegen te gaan, behoudt de gemeente de mogelijkheid om, indien er toekomstige plannen zijn voor de grond, de grond te kunnen gebruiken voor bijvoorbeeld een herstructurering of om te kunnen voldoen aan de klimaatadaptatie. Als de plannen nog niet voor de korte termijn zijn dan kan de gemeente de grond, tot de tijd dat de plannen uitgevoerd gaan worden, verhuren en hiermee inkomsten genereren. De visie, wat betreft de winst van de werkzaamheden omtrent snippergroen, dient aangepast te worden. Waar eerste alleen de gelden, die voortvloeien uit de werkzaamheden omtrent snippergroen, werden gezien als winst, is het tegengaan van verjaring een minstens net zo belangrijk aspect van de winst binnen het snippergroen. 17
Aanbeveling 4: Klimaatadaptatie buiten beschouwing laten totdat er beleid is; Er wordt in de projectgroep op de ontwikkeling omtrent klimaatadaptatie geanticipeerd, zonder dat daar momenteel beleid voor bestaat. Het is lastig te communiceren naar de burgers, als grond op basis van klimaatadaptatie niet verkocht of verhuurd kan worden. Er kan immers niet gerefereerd worden naar een vastgesteld beleid. Duidelijke richtlijnen dienen in de toekomst opgesteld te worden. Dit kan echter pas als het beleid omtrent klimaatadaptatie is vastgesteld. Afgesproken dient te worden dat klimaatadaptatie geen belemmering voor de verkoop en/of verhuur van snippergroen is zolang er geen beleid is vastgesteld over klimaatadaptatie. Aanbeveling 5: Opnemen snippergroen in reguliere begroting en één kostenplaats; De werkzaamheden omtrent snippergroen dienen als reguliere taak van de gemeente opgenomen te worden in de reguliere begroting. Om de financiële structuur te vereenvoudigen is het van belang dat het snippergroen in de reguliere begroting wordt opgenomen. Dit betekent dat het saldo van uitgaven en inkomsten in het begrotingssaldo wordt opgenomen. De afdeling financiën heeft de werkzaamheden momenteel al opgenomen in de begroting. Daarnaast dient er voor snippergroen één kostenplaats te worden gehanteerd om verwarring te voorkomen, ook dit is inmiddels in gang gezet. Aanbeveling 6: Aanpassingen beleid doorvoeren; Het beleid Snippergroen is herzien en is terug te vinden in bijlage 2. De belangrijkste punten die zijn aangepast zijn hieronder puntsgewijs opgesomd: - De oppervlakte van het te verkopen snippergroen is verhoogd naar 200 m2. - De minimale verhuurprijs voor het verhuren van Snippergroen is vastgesteld op 50,-. - Toevoegen hoe de gemeente om gaat met de mogelijke uitgifte van de in- en uitritten. Het aangepaste beleid moet worden vastgesteld door het college. Aanbeveling 7: Aanpassen communicatie; Op enkele punten dient de communicatie binnen de werkzaamheden rondom Snippergroen aangepast te worden. Deze punten betreffen: - Het duidelijker attenderen in de brieven op de mogelijkheid tot een gesprek; - Een duidelijke reden noemen waarom de grond niet verkocht en/of verhuurd kan worden; - Duidelijk in de brieven benoemen dat het aanpakken van oneigenlijk grondgebruik wettelijk verplicht is en geen initiatief is van alleen de gemeente Langedijk; - Bij een update de burger tijdig op de hoogte stellen middels een krantenartikel in een regionaal nieuwsblad. Aanbeveling 8: Jurisprudentie van de Hoge Raad inzetten om een gerechtelijke procedure te voorkomen. De uitspraak van de Hoge Raad van 24 februari 2017 kan ingezet worden om eventuele gerechtelijke procedures te voorkomen. Het is aan te bevelen om hiervoor de volgende uitgangspunten aan te houden. - Lopende en nieuwe dossiers. Om lopende dossiers zonder tussenkomst van een rechter af te ronden, kan de gemeente de burger er op wijzen dat de gemeente in een eventuele gerechtelijke procedure een vordering tot schadevergoeding zal indienen, waardoor de kans bestaat dat de grond alsnog terug geleverd moet worden. In dergelijke gevallen is 18
het voor de gemeente geoorloofd om de mogelijkheid, die het arrest van de Hoge Raad biedt, in te zetten ter voorkoming van een procedure bij de rechtbank. - Verjaard verklaarde dossiers. Oude dossiers waarbij in het verleden door de gemeente is ingestemd met verjaring zullen niet worden teruggevorderd op basis van het arrest van de Hoge Raad d.d. 24 februari 2017. Het wordt, in het kader van het vertrouwensbeginsel, te confronterend gevonden om van deze bewoners alsnog een schadevergoeding te vorderen. 19
Bijlagen Bijlage 1: Twee formats betreffende aanschrijfbrieven aangepast Bijlage 2: Het herziende beleid Bijlage 3: Uitspraak Hoge Raad, 24 februari 2017 20