Kort verslag van de beleidsanalyse van het programma Valor in India Inspectie jeugdzorg Utrecht, april 2008
2
Inhoudsopgave= Samenvatting...5 1. Inleiding...7 1.1. Aanleiding...7 1.2. Vraagstelling...7 1.3. Doel van het onderzoek...8 2. Oordeel en aanbevelingen...11 2.1. Oordeel...11 2.2. Aanbevelingen...12 Bijlage 1...13 3
4
Samenvatting De provincie Zuid-Holland heeft de inspectie verzocht in 2007 onderzoek te doen naar het programma Valor in India. De inspectie heeft geen wettelijke bevoegdheid om zelf direct toezicht te houden op projecten in India. Gezien de risico s voor de veiligheid voor de jeugdigen bij projecten die op grote afstand van Nederland worden uitgevoerd, richtte het onderzoek van de inspectie zich op het toezicht van de Nederlandse zorgaanbieder, de Hoenderloo Groep. De Hoenderloo Groep diende toezicht te houden op de randvoorwaarden voor veiligheid van de jeugdigen die deelnamen aan het programma Valor in India. Dit verslag geeft antwoord op de vraag: Houdt de Hoenderloo Groep toezicht op de randvoorwaarden voor veiligheid van de jeugdigen die deelnemen aan het programma Valor in India? Voor de uitvoering van het onderzoek kondigde de Hoenderloo Groep aan het project Valor begin 2008 te zullen beëindigen. De reden was dat de Hoenderloo Groep tot de conclusie kwam dat zij de veiligheid van de jeugdigen in India niet kon waarborgen omdat zij geen werkvergunningen voor haar medewerkers had. Op 16 november 2007 brachten de provincie Zuid-Holland en de Hoenderloo Groep een gezamenlijk persbericht hierover uit. Vervolgens heeft de inspectie in overleg met de provincie Zuid-Holland besloten zich te beperken tot een analyse van het beleid en de incidentenverslagen van Valor. De inspectie heeft afgezien van interviews met jeugdigen, medewerkers en leidinggevenden omdat deze gezien de resultaten van de beleidsanalyse niet meer informatie zouden opleveren. Oordeel De inspectie is van oordeel dat de Hoenderloo Groep bij de start van het project Valor onvoldoende schriftelijke afspraken maakte met de begeleiders in India over de randvoorwaarden voor veiligheid, namelijk: voor het toezicht op de jeugdigen voor het omgaan met incidenten over het informeren van jeugdigen over contact met de cliëntvertrouwenspersoon en het indienen van een klacht vanuit India. Hiernaast is de inspectie van oordeel dat de Hoenderloo Groep niet systematisch werkte aan de bewaking van de randvoorwaarden voor veiligheid. Positief is dat de medewerkers in India bij alle incidenten onmiddellijk maatregelen namen voor een veilige opvang van de jeugdige(n). Aanbevelingen aan de Hoenderloo Groep Besteed voor het toepassen van een nieuwe methodiek voor buitenlands zorgaanbod aandacht aan bijzondere risico s voor de jeugdigen, in ieder geval wat betreft: het land en de cultuur waar de zorg wordt uitgevoerd de problematiek van de doelgroep de leeftijd van de doelgroep. Maak de risico s voor de jeugdigen zo klein mogelijk door afspraken te maken over randvoorwaarden voor veiligheid, in ieder geval wat betreft: het toezicht op de jeugdige het omgaan met incidenten 5
informatie aan de jeugdige hoe vanuit het buitenland een cliëntenvertrouwenspersoon te bereiken informatie aan de jeugdige hoe vanuit het buitenland een klacht in te dienen. Werk systematisch aan de randvoorwaarden voor veiligheid door: systematische informatieverzameling hoe de gemaakte afspraken in de praktijk werken deskundige beoordeling van de informatie zo nodig gericht actie te nemen. Aanbevelingen aan de provincie Zuid-Holland Zorg bij het beoordelen van aanvragen voor het toepassen van nieuwe methodieken, vooral bij buitenlands zorgaanbod, voor een onafhankelijke toets op: de risicoanalyse gericht op de veiligheid van jeugdigen afspraken over de randvoorwaarden voor veiligheid het kwaliteitssysteem om deze afspraken te bewaken en zo nodig bij te stellen. 6
1. Inleiding 1.1. Aanleiding Naar aanleiding van een notitie Problematiek Loverboys in 2004 en een expertmeeting Loverboys in 2005 constateerde de provincie Zuid-Holland dat er behoefte was aan een passend residentieel zorgaanbod voor slachtoffers van loverboys. De Hoenderloo Groep ontwikkelde daarom een behandelprogramma van anderhalf jaar. Dit programma, het project Valor, bestond uit drie fases: 1. Verblijf van maximaal een half jaar in India. De bedoeling was dat de meisjes op grote afstand en in een andere cultuur los kwamen van hun loverboys. De meisjes begeleidden kinderen met een lichamelijke beperking of visuele handicap en weeskinderen. Dat stimuleerde hen om hun eigen leven weer positief op te pakken. 2. Plaatsing van maximaal een half jaar in de leefgroep van Valor bij de Hoenderloo Groep in Nederland. 3. Terugkeer in de maatschappij. De provincie subsidieerde het project Valor in 2006 en 2007 als een experiment van twee jaar. Hiermee konden 32 meisjes worden geholpen. De provincie en de Hoenderloo Groep maakten afspraken voor het programma in het buitenland. Op verzoek van de provincie Zuid-Holland plande de inspectie in 2007 onderzoek naar het programma Valor in India. Bij de bespreking van het plan van aanpak op 9 november 2007 kondigde de Hoenderloo Groep echter aan het project Valor begin 2008 te zullen beëindigen. De reden was dat de Hoenderloo Groep tot de conclusie kwam dat zij de veiligheid van de jeugdigen in India niet kon waarborgen omdat zij geen werkvergunningen voor haar medewerkers had. Op 16 november 2007 brachten de provincie Zuid-Holland en de Hoenderloo Groep een gezamenlijk persbericht hierover uit. Vervolgens heeft de inspectie in overleg met de provincie Zuid-Holland besloten zich te beperken tot een analyse van het beleid en de incidentenverslagen van Valor. In de toekomst wil de Hoenderloo Groep de aanbevelingen van de inspectie betrekken bij andere projecten in het buitenland. De inspectie heeft afgezien van interviews met jeugdigen, medewerkers en leidinggevenden omdat deze gezien de resultaten van de beleidsanalyse niet meer informatie zouden opleveren. Na deze paragraaf gaat de inspectie in op de vraagstelling en het doel van het onderzoek. In hoofdstuk twee volgen het eindoordeel van de inspectie en de aanbevelingen aan de Hoenderloo Groep en de provincie Zuid-Holland. 1.2. Vraagstelling Uitgangspunt voor de inspectie is dat Nederlandse cliënten recht hebben op de zorg zoals geïndiceerd en recht op verantwoorde zorg, zoals omschreven in de Wet op de jeugdzorg. Dat deze zorg gedeeltelijk in India werd gegeven, was een bijzondere situatie met extra risico s. Er was sprake van een grote afstand tussen betrokkenen (jeugdige, ouders, bureau jeugdzorg en Nederlandse zorgaanbieder). Dit maakte de jeugdige erg afhankelijk van de uitvoerders van de zorg in het buitenland. Bovendien ontbrak direct toezicht door een toezichthouder vanuit Nederland op de veiligheid van de jeugdigen. Nederlandse instellingen moeten bij zorg in het buitenland dan ook extra inspanningen verrichten om de veiligheid voor de jeugdige te waarborgen. 7
Gezien de risico s voor de veiligheid voor de jeugdigen bij projecten die op grote afstand van Nederland worden uitgevoerd, richtte het onderzoek van de inspectie zich op het toezicht van de Nederlandse zorgaanbieder, de Hoenderloo Groep. De Hoenderloo Groep diende toezicht te houden op de randvoorwaarden voor veiligheid van de jeugdigen die deelnamen aan het programma Valor in India. In overleg met de provincie Zuid-Holland heeft de inspectie de vraagstelling voor het toezicht als volgt geformuleerd: Houdt de Hoenderloo Groep toezicht op de randvoorwaarden voor veiligheid van de jeugdigen die deelnemen aan het programma Valor in India? De inspectie heeft de vraagstelling uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. Heeft de Hoenderloo Groep met het programma Valor in India afspraken gemaakt over de randvoorwaarden voor veiligheid van de jeugdigen? De inspectie onderzoekt de volgende onderdelen: - Het toezicht op de jeugdige - Het omgaan met incidenten - Het informeren van de jeugdigen over de cliëntenvertrouwenspersoon - Het informeren van de jeugdigen over het indienen van een klacht 2. De inspectie onderzoekt of de Hoenderloo Groep systematisch informatie verzamelt of Valor in India werkt volgens de vastgestelde afspraken over veiligheid. 3. Beoordeelt de Hoenderloo Groep deze informatie? De inspectie onderzoekt of de Hoenderloo Groep de verkregen informatie beoordeelt gericht op eventuele aanpassing van de gemaakte afspraken of de naleving hiervan. 4. Neemt de Hoenderloo Groep actie om de veiligheid voor jeugdigen in India te waarborgen? De inspectie onderzoekt of de Hoenderloo Groep gerichte actie neemt om de randvoorwaarden voor veiligheid te waarborgen. Verder heeft de inspectie voor haar onderzoek een toetsingskader 1 opgesteld waarin zij haar verwachtingen uitwerkt. 1.3. Doel van het onderzoek Doel van het onderzoek was een bijdrage te leveren aan de oordeelvorming van de provincie over het project. Is de Hoenderloo Groep zich bewust van haar toezichthoudende rol zodat er voldoende waarborgen zijn voor de veiligheid van de jeugdigen in India? Zo ja, geeft de Hoenderloo Groep hier ook uitvoering aan? 1 Zie bijlage 1. 8
In november 2007 besloot de Hoenderloo Groep het project Valor in India begin 2008 te beëindigen. In een toelichting aan de inspectie heeft de Hoenderloo Groep aangegeven dat zij andere projecten in het buitenland wil protocolleren. De verwachtingen van de inspectie ten aanzien van het programma Valor in India, zoals neergelegd in het toetsingskader, wil de Hoenderloo Groep hierbij gebruiken. De inspectie verwacht dat afspraken over de randvoorwaarden voor veiligheid schriftelijk zijn vastgelegd en dat de Hoenderloo Groep hier toezicht op houdt. Daarom heeft de inspectie bij alle deelvragen het beleid en de incidentenverslagen van Valor geanalyseerd. Zoals hiervoor is toegelicht, heeft de inspectie afgezien van interviews met jeugdigen, medewerkers en leidinggevenden omdat deze gezien de resultaten van de beleidsanalyse niet meer informatie zouden opleveren. De inspectie heeft in overleg met de provincie Zuid-Holland besloten aanbevelingen te doen die gericht zijn op andere initiatieven in het buitenland. 9
10
2. Oordeel en aanbevelingen In dit hoofdstuk geeft de inspectie het oordeel dat zij uitspreekt op basis van haar analyse van het beleid en de incidentenverslagen. Hierna volgen de aanbevelingen aan de Hoenderloo Groep en de provincie Zuid-Holland. 2.1. Oordeel De inspectie is van oordeel dat de Hoenderloo Groep bij de start van het project Valor onvoldoende schriftelijke afspraken maakte met de begeleiders in India over de randvoorwaarden voor veiligheid, namelijk: voor het toezicht op de jeugdigen voor het omgaan met incidenten over het informeren van jeugdigen over contact met de cliëntvertrouwenspersoon en het indienen van een klacht vanuit India. Hiernaast is de inspectie van oordeel dat de Hoenderloo Groep niet systematisch werkte aan de bewaking van de randvoorwaarden voor veiligheid. Positief is dat de medewerkers in India bij alle incidenten onmiddellijk maatregelen namen voor een veilige opvang van de jeugdige(n). Onderbouwing van het oordeel Toezicht op de jeugdigen Er waren geen afspraken over het toezicht op de jeugdigen. De doelgroep bestond uit jeugdigen tussen de 14 en 18 jaar die in de prostitutie actief zijn geweest of die het risico lopen om met loverboys in aanraking te komen. 2 Er waren echter geen afspraken over de rol die leeftijd en problematiek bij het toezicht op deze jeugdigen speelt. Er waren geen afspraken over de bereikbaarheid van de begeleider voor de jeugdige. Uit de incidentenverslagen blijkt dat er niet altijd voldoende toezicht op de jeugdigen was als zij onderweg waren van het weeshuis naar huis en als zij in een ander huis verbleven. Omgaan met incidenten Er was geen beleid voor het omgaan met incidenten in India. In het kader van dit onderzoek heeft de Hoenderloo Groep informatie over twaalf incidenten opgestuurd. In vijf gevallen ging het om seksuele incidenten waarbij in één geval sprake was van contacten met een Indiase loverboy. De medewerkers van de Hoenderloo Groep in India hebben wel adequaat gereageerd door meteen maatregelen te nemen. Informatie aan jeugdigen over de cliëntvertrouwenspersoon en het indienen van een klacht De jeugdigen kregen schriftelijk algemene informatie over wat de cliëntenvertrouwenspersoon doet. Informatie hoe vanuit India met een cliëntenvertrouwenspersoon contact op te nemen, ontbrak. De jeugdigen kregen schriftelijk algemene informatie over het indienen van een klacht. Informatie hoe vanuit India een klacht in te dienen, ontbrak. 2 Jeugdigen met overheersende psychiatrische problematiek, jeugdigen met overheersende agressie problematiek, gebrekkige gewetensontwikkeling en overheersende verslavingsproblematiek zijn uitgesloten. 11
Systematisch werken aan randvoorwaarden voor veiligheid: De Hoenderloo Groep had geen beleid om systematisch informatie te verzamelen of Valor werkt volgens vastgestelde afspraken over veiligheid. De Hoenderloo Groep had geen beleid voor het beoordelen van informatie over het naleven van afspraken over veiligheid. De Hoenderloo Groep had geen beleid voor acties om de randvoorwaarden voor veiligheid te waarborgen. 2.2. Aanbevelingen De Hoenderloo Groep Besteed voor het toepassen van een nieuwe methodiek voor buitenlands zorgaanbod aandacht aan bijzondere risico s voor de jeugdigen, in ieder geval wat betreft: het land en de cultuur waar de zorg wordt uitgevoerd de problematiek van de doelgroep de leeftijd van de doelgroep. Maak de risico s voor de jeugdigen zo klein mogelijk door afspraken te maken over randvoorwaarden voor veiligheid, in ieder geval wat betreft: het toezicht op de jeugdige het omgaan met incidenten informatie aan de jeugdige hoe vanuit het buitenland een cliëntenvertrouwenspersoon te bereiken informatie aan de jeugdige hoe vanuit het buitenland een klacht in te dienen. Werk systematisch aan de randvoorwaarden voor veiligheid door: systematische informatieverzameling hoe de gemaakte afspraken in de praktijk werken deskundige beoordeling van de informatie zo nodig gericht actie te nemen. De provincie Zuid-Holland Zorg bij het beoordelen van aanvragen voor het toepassen van nieuwe methodieken, vooral bij buitenlands zorgaanbod, voor een onafhankelijke toets op: de risicoanalyse gericht op de veiligheid van jeugdigen afspraken over de randvoorwaarden voor veiligheid het kwaliteitssysteem om deze afspraken te bewaken en zo nodig bij te stellen. 12
Bijlage 1 Toetsingskader programma Valor Houdt de Hoenderloo Groep toezicht op de randvoorwaarden voor veiligheid van jeugdigen die deelnemen aan het programma Valor in India? Domein Criteria Indicatoren Bron 1. Afspraken maken De Hoenderloo Groep heeft met Valor in India schriftelijke afspraken gemaakt over de randvoorwaarden voor veiligheid. Deze schriftelijke afspraken gaan in ieder geval over de volgende randvoorwaarden: Toezicht op de jeugdige (a) Er zijn schriftelijke afspraken van de Hoenderloo Groep met Valor over: Toezicht tijdens dagprogramma Toezicht in vrije tijd Toezicht s nachts De rol die leeftijd en problematiek spelen bij de inrichting van het toezicht Criteria voor het wel of niet deelnemen van jeugdigen aan het project Vaste begeleiding van jeugdige Beschikbaarheid begeleider Bereikbaarheid begeleider Documentenanalyse, Interview medew./leidinggevende Omgaan met incidenten (b) Er zijn schriftelijke afspraken van de Hoenderloo Groep met Valor over: Wat een incident is Veilige opvang van jeugdige bij incident Waarborgen veiligheid overige jeugdigen Informeren ouders/verzorgers, Hoenderloo Groep, BJZ, de inspectie jeugdzorg Bij vermoedens van (seksuele) kindermishandeling Documentenanalyse, Interview medew./ leidinggevende, Incidentrapportage
meldingsplicht van medewerkers Valor aan de Hoenderloo Groep Er zijn incidentverslagen. Hierin staat in ieder geval informatie over: wat er is gebeurd en hoe er door wie is gehandeld de veiligheid van de jeugdige in India de veiligheid van de andere jeugdigen in India ouders/verzorgers, de Hoenderloo Groep, BJZ en de inspectie jeugdzorg zijn geïnformeerd. Informatie aan jeugdigen over de cliëntenvertrouwenspersoon (c) Er zijn schriftelijke afspraken van de Hoenderloo Groep met Valor over informatie aan de jeugdigen in India over: Wat doet de cliëntenvertrouwenspersoon Hoe kan jeugdige vanuit India de cliëntenvertrouwenspersoon bereiken Informatie aan jeugdigen over het indienen van een klacht (d) 2 Informatie verzamelen De Hoenderloo Groep verzamelt systematisch informatie of Valor werkt volgens de vastgestelde afspraken over veiligheid. Er zijn schriftelijke afspraken van de Hoenderloo Groep met Valor over informatie aan de jeugdigen in India over: Waarover de jeugdige een klacht kan indienen Hoe kan jeugdige vanuit India een klacht indienen M.b.t. systematische informatieverzameling (a t/m d): De informatie is actueel De informatie wordt op vastgestelde momenten verkregen Tenminste twee verschillende bronnen 3. Klopt door Hoenderloo systematisch verzamelde informatie met informatie uit de praktijk m.b.t. de schriftelijke afspraken over randvoorwaarden veiligheid: Informatie over toezicht: Documentenanalyse, Interview medew./leidinggevende. Documentenanalyse, Interview medew./leidinggevende. Documentenanalyse, Interview medew./leidinggevende, Interview jeugdige, incidentenverslagen 3 Bron is in ieder geval de jeugdigen die in India verblijven of weer terug zijn in Nederland. Mogelijke andere bronnen zijn de medewerkers in India en medewerkers van de Hoenderloo Groep in Nederland die naar India gaan en via observatie informatie verzamelen. 14
Jeugdige ervaart dat hij altijd bij iemand terecht kan Jeugdige ervaart dat er voldoende toezicht is Informatie over omgaan met incidenten: Jeugdigen zijn in veiligheid gebracht Ouders/verzorgers, de Hoenderloo Groep, BJZ en de inspectie jeugdzorg zijn geïnformeerd. Indien er een vermoeden van kindermishandeling is geweest, is dit schriftelijk gemeld bij de Hoenderloo Groep Informatie over de cliëntvertrouwenspersoon: De jeugdige weet waarmee zij bij de cliëntvertrouwenspersoon terecht kan De jeugdige weet hoe de cliëntenvertrouwenspersoon vanuit India te bereiken Informatie over het indienen van een klacht: De jeugdige weet waarover zij een klacht kan indienen De jeugdige weet hoe zij vanuit India een klacht kan indienen. 3. Informatie beoordelen De Hoenderloo Groep beoordeelt de verkregen informatie, gericht op eventuele aanpassing van de afspraken en naleving hiervan. Schriftelijke beoordeling van in ieder geval de randvoorwaarden voor veiligheid van de jeugdigen in India. M.b.t. de beoordeling: Beoordeling door een deskundige die inzicht heeft in projecten op grote afstand en de doelgroep Beoordeling spoedig na ontvangst informatie. Intercollegiale beoordeling Documentenanalyse, Interview medew./leidinggevende, Incidentenrapportage 4. Actie ondernemen De Hoenderloo Groep neemt gericht actie om de randvoorwaarden voor veiligheid te waarborgen. Actie gericht op: afspraken met medewerkers in India over naleving van de afspraken over veiligheid bijstelling afspraken na nieuw inzicht over risico s voor de veiligheid van jeugdigen in India. Documentenanalyse, Interview medew./leidinggevende, Incidentenrapportage 15
M.b.t. de uitvoering van de actie: Zo snel mogelijk na ontvangst van de informatie Actie is gecommuniceerd met de medewerkers in India Actie is vastgelegd 16