Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Zijne excellentie de heer S.A. Blok Turfmarkt 147 2511DP Den Haag Datum 15 september 2014 Betreft reactie op consultatieversie wetvoorstel kwaliteitsborging voor het bouwen Uw kenmerk Ons kenmerk 03\A11020\wetgeving\b20140915ap Doorkiesnummer 0205553650 Geachte heer Blok, Uw ministerie heeft vlak voor de zomervakantie de consultatieversie van het wetsvoorstel kwaliteitsborging voor het bouwen gepubliceerd. De branchevereniging van Nederlandse architectenbureaus (BNA) heeft met interesse kennis genomen van dit voorstel. Invoering van deze wet zal de werkwijze van gebruikers, opdrachtnemers en opdrachtgevers in de bouwsector sterk beïnvloeden en niet het minst die van architecten. Het wetsvoorstel bestaat uit twee delen. Het eerste deel betreft de verbetering van de positie van de bouwconsument en het tweede deel betreft een raamwerk voor de invoering van de private kwaliteitsborging. Hieronder zet de BNA haar visie in het algemeen en op de afzonderlijke delen uit het wetsvoorstel uiteen. Algemeen Een volwassen bouwsector staat voor de kwaliteit van zijn geleverde producten en diensten. De BNA vindt daarom dat het primaat van kwaliteitsborging in de bouwsector zelf hoort te liggen. Tegelijk vinden wij dat de kwaliteit en de consumentgerichtheid van de bouw verbeterd kan en moet worden. Het wetsvoorstel beoogt dit en ligt in lijn met de door de BNA onderschreven voorstellen van de commissie Dekker. Daarnaast blijft de BNA een rol zien voor de overheid als kader stellende instantie en handhaver in het nieuwe stelsel van omgevingsvergunningen voor de activiteit bouwen. Voor zover de BNA op basis van het wetsvoorstel heeft kunnen beoordelen richt zich het wetsvoorstel vooral op de borging van de minimumeisen uit het Bouwbesluit. Kwaliteit omvat in onze ogen echter meer dan louter het borgen van de minimumeisen. Het zogenoemde surplus bovenop de minimumeisen uit het Bouwbesluit zou wat ons betreft meer aandacht behoeven dan enkel verwijzen naar goed en deugdelijk werk. Het draait tenslotte om de consument die een bepaalde kwaliteit van de bouw verwacht en niet op de hoogte is van de minimale kwaliteit die in het Bouwbesluit is geregeld. Een aanbiedende partij moet veel duidelijker omschrijven welke kwaliteit wordt aangeboden (voor welke prijs) net zoals bij veel andere consumentenproducten gebeurt. Dit geldt dan voor de minimaal te leveren kwaliteit en voor wezenlijke onderdelen als potentieel energiegebruik, levensduur van materialen, comfort enz.
Wij merken daarnaast op dat verhoudingsgewijs erg veel zaken in het wetsvoorstel door een AMvB worden geregeld die zeer belangrijk zijn voor een goede werking van de wet. De BNA is hierover bezorgd. De BNA acht het van groot belang dat, gezien de verwachte impact van de stelselwijziging, deze uitermate belangrijke AMvB in voorhang door het parlement wordt behandeld. Er is op dit moment nog onvoldoende/geen zicht op de concrete invulling van deze AMvB. Wij denken echter graag mee over de nadere invulling van de AMvB. Tegen deze achtergrond is het ook noodzakelijk om vooraf de resultaten voor de stelselwijziging te benoemen. Alleen als we vooraf SMART formuleren wanneer we de resultaten succesvol kunnen noemen en wanneer niet kunnen we aan het eind van de afgesproken periode daaraan bruikbare conclusies verbinden. Dit geldt zowel voor de eerste fase, maar ook voor de fasen die nog volgen. De evaluatie dient efficiënt te worden ingericht door tussentijdse metingen en monitoring zodat ook tussentijds kan worden bijgestuurd. Leidt deze wet tot verbetering van de positie van de bouw consument? De BNA ondersteunt het initiatief van de rijksoverheid om de positie van de consument te verbeteren. Dit wetsvoorstel biedt een goede basis tot de verbetering van die positie mits het voorstel op onderdelen wordt aangescherpt. Omdat in het wetsvoorstel termen als (professionele) opdrachtgever, consument en bouwconsument door elkaar worden gebruikt is niet helder van welke (bouw)consument de overheid de positie precies wil verbeteren. De BNA vindt dat zowel in de wettekst als in de memorie van toelichting de terminologie en het onderscheid tussen opdrachtgever en consument duidelijk moet worden verbeterd. De wet roept ook enkele andere vragen bij ons op, zoals: wordt de eenvoudige consument daadwerkelijk geholpen met deze wetswijziging? Is het reëel om geen onderscheid meer te maken tussen een professionele opdrachtgever en een leek-opdrachtgever? Prikkelt deze wet de bouwketen tot beter samenwerken opdat gezamenlijk garant wordt gestaan voor de geleverde kwaliteit? In onze optiek is met name de leek-opdrachtgever gebaat bij een betere bescherming. Daarnaast ziet de BNA in de praktijk ook dat de rechtspositie van de consument die een nieuwbouwhuis van een projectontwikkelaar koopt niet optimaal is. Kortom, de in het wetsvoorstel voorgenomen maatregelen zijn vanuit het zicht va de BNA niet verstrekkend genoeg om de positie van de consument (zowel opdrachtgever als eindgebruiker) daadwerkelijk te verbeteren. Financiële gevolgen van het nieuwe stelsel voor consumenten zijn moeilijk in te schatten De in de memorie van toelichting opgenomen passage over de (financiële) gevolgen voor gemeenten, burgers en bedrijven baart ons zorgen. De BNA mist de relatie met de toekomst van het legessysteem voor de overige activiteiten in de omgevingsvergunning. De analyse maakt onvoldoende duidelijk wat de werkelijke gevolgen zijn op de niveaus waar het straks in de praktijk er toe doet. Aangezien de door de gemeente in rekening gebrachte leges voor het toetsen van de bouwkwaliteit van bouwwerken met een lage risicoklasse sterk gesubsidieerd zijn is het van belang consumenten hierover vroegtijdig voor te lichten en de verwachtingen bij het publiek en de politiek te managen. Kwaliteitsborgers zullen nooit kunnen concurreren met gesubsidieerde leges. De te verwachten hogeren kosten van kwaliteitsborging kunnen zelfs averechts werken op de bouweconomie en moeten in elk geval nooit onderwerp kunnen worden van prijsonderhandelingen. De BNA pleit voor het beter in kaart brengen van de financiële gevolgen voor consumenten, opdrachtgevers en opdrachtnemers in de bouw.
De kwaliteitsborger moet de continue factor in het bouwproces zijn Architectenbureaus ervaren in de dagelijkse praktijk dat de kwaliteit van het gerede bouwwerk negatief wordt beïnvloed door de grote versnippering van werkzaamheden en de aansprakelijkheden in de bouw. Bij invoering van het nieuwe stelsel is het derhalve van essentieel belang dat het hele traject van kwaliteitsborging van ontwerp tot en met uitvoering en gereedmelding adequaat wordt georganiseerd en door één partij wordt uitgevoerd. In de discussies over het nieuwe stelsel wordt vaak aangegeven dat sprake zal zijn van één kwaliteitsborger voor een bouwplan. Daarnaast lezen we in de memorie van toelichting onder 4.3: Wanneer de kwaliteitsborger constateert dat niet conform de bouwtechnische voorschriften wordt gebouwd, kan hij de vergunninghouder vragen de bouw stil te (laten) leggen totdat aan die voorschriften is voldaan. Beide voornoemde zaken pleiten in de ogen van de BNA voor een sterkere positie van een onafhankelijke adviseur van de opdrachtgever die als kwaliteitsborger vanaf het begin van bouwplan betrokken is. De architect is hiervoor de meest aangewezen partij in de keten om deze rol in te vullen bij bouwwerken omdat hij van oudsher op een onafhankelijke manier de belangen van de opdrachtgever behartigt. In het wetsvoorstel komt het belang van de continue factor niet aan de orde. Dit is in de ogen van de BNA een groot manco. De risicoclassificatie van bouwwerken moet eenduidig te bepalen zijn door bevoegd gezag De indeling van bouwplannen in risicoklassen is een belangrijke pijler van het nieuwe stelsel. De criteria op basis waarvan wordt bepaald in welke risicoklasse een bouwplan valt moeten eenvoudig en in de praktijk werkbaar zijn. De criteria mogen niet voor velerlei uitleg vatbaar zijn. Direct bij indiening van de aanvraag voor een ruimtelijke vergunning moet duidelijk zijn welke risicoklasse geldt voor het bouwplan zodat geen discussie tussen aanvrager en bevoegd gezag ontstaat. Het wetsvoorstel is bovendien niet duidelijk over de beoordelaar van de risicoklasse. Het is volgens de BNA ongewenst om de beoordeling door een niet ervaren consument / aanvrager te laten doen. Maar, ook als de beoordeling plaats vindt door een architect c.q. kwaliteitsborger die door de opdrachtgever is ingehuurd kan een aanmerkelijk (financieel) risico voor alle betrokken partijen in het vervolg van het bouwproces ontstaan bij een verkeerde interpretatie van de criteria. De BNA vindt daarom dat het uiteindelijke oordeel welke risicoklasse van toepassing is op het bouwwerk een taak die door het bevoegd gezag moet worden ingevuld wanneer de omgevingsvergunningaanvraag wordt gecontroleerd op compleetheid. Essentieel daarbij is dat bij het classificeren van een bouwplan in een risicoklasse een duidelijke procedure voor meningsverschillen over classificatie beschikbaar moet zijn. Deze procedure is vooral belangrijk omdat in het wetsvoorstel ervan wordt uitgegaan dat per bouwplan één risicoklasse van toepassing is. Bouwprojecten kunnen echter uit verschillende bouwwerken of activiteiten bestaan, die onder verschillende risicoklassen kunnen vallen. De BNA pleit in dit soort gevallen voor een heldere afbakening welk niveau van kwaliteitsborging in dit soort gevallen van toepassing is. Voorkomen moet worden dat hiermee een perverse prikkel ontstaat om met gemengde kwaliteitsborgingsystemen binnen een project te werken. De BNA kan zich voorstellen dat in voorkomende gevallen het principe geldt dat de hoogste risicoklasse leidend is voor het toe te passen instrument van kwaliteitsborging.
Maak voor vergunningvrije bouwwerken een aparte risicoclassificatie De BNA vindt dat in het wetsontwerp eenduidig moet komen te staan dat vergunningvrije bouwwerken ook aan de regels van kwaliteitsborging dienen te voldoen. Ook vergunningvrije bouwwerken moeten namelijk voldoen aan het Bouwbesluit. Extra aandacht dient uit te gaan naar bouwwerken die gedeeltelijk vergunningvrij zijn. De ervaringen van architectenbureaus met vergunningvrij bouwen zijn zodanig dat het ons verstandig lijkt een speciale categorie bouwwerken aan te wijzen (bij wijze van spreken een onderklasse van gevolgklasse 1) waarbij met uiterst lichte kwaliteitsborgingseisen wordt gewerkt. De kans bestaat dat als dit niet wordt geregeld deze categorie bouwwerken qua kwaliteit door het ijs zakt omdat begeleiding en monitoring van de bouw met reguliere instrumenten te duur zal zijn. Voorschriften voor opleverdossier moeten eenduidig en proportioneel zijn De memorie van toelichting laat de wijze waarop de geleverde kwaliteit van het bouwwerk transparant en verifieerbaar wordt gemaakt over aan de instrumentbeheerders. Waaraan de inhoud van een opleverdossier moet voldoen wordt geanalyseerd via een apart project. De BNA is hier geen voorstander van. Het is van belang om in het wetsvoorstel generieke voorschriften op te nemen waaraan het opleverdossier, dat voor ingebruikname van het gebouw moet worden aangeleverd, minimaal moet voldoen. Het betreft dan de bescheiden die een bepaald inzicht moeten geven in de afgesproken kwaliteit. Hierbij kan bijvoorbeeld een relatie worden gelegd naar de huidige indieningsvereisten zoals vastgelegd in de Mor, en die betrekking hebben op het Bouwbesluit. De BNA pleit bij het bepalen van deze regel voor een terughoudend samengesteld dossier dat passend is bij de omvang van het bouwwerk. Het dossier moet niet ontaarden in een nieuwe papieren tijger. Maak toetsbaar welke versie van regelgeving geldt bij bouwwerken Het wetsvoorstel geeft niet aan hoe moet worden omgegaan met wijzigingen van het Bouwbesluit tijdens het ontwerp- en bouwproces. Dit is wat ons betreft wel noodzakelijk. Er worden namelijk regelmatig de nodige wijzigingen in het Bouwbesluit aangebracht. Er moet duidelijkheid komen over welke versie van het Bouwbesluit wanneer van toepassing is. In het huidige stelsel geldt de datum van indiening van de aanvraag als uitgangspunt. In het nieuwe stelsel lijkt dit niet langer van toepassing te kunnen zijn. De focus ligt immers op de kwaliteit van het gerede bouwwerk. Voor alle betrokken partijen is het van belang dat duidelijk wordt hoe in het nieuwe stelsel met de peildatum wordt omgegaan. Instrumenten voor kwaliteitsborging moeten proportioneel zijn Het uitgangspunt van het nieuwe stelsel is altijd geweest om de eisen aan de private kwaliteitsborging af te stemmen op de maatschappelijke risico s van een bouwwerk. Vandaar dat wij pleiten voor een systematiek waarbij de indeling van risicoklassen en de zwaarte van eisen aan private kwaliteitsborging één op één lopen. Hiervoor kan het nodig zijn om meer risicoklassen te onderscheiden dan op dit moment voorzien. Dit geldt zeker voor het segment laag waar op dit moment circa 80% van de bouwwerken onder valt zoals eerder in de brief aangegeven.
Toelatingsorganisatie kwaliteitsborging moet ook kunnen inspecteren Volgens de BNA ontbreekt bij de omschrijving van de taken van de toelatingsorganisatie dat deze organisatie ook reality-checks kan uitvoeren door bijvoorbeeld een landelijke inspectiedienst zoals de Vereniging Bouw en Woningtoezicht in haar visiedocument heeft voorgesteld. Reality-checks vormen een belangrijke rol in het monitoren van het nieuwe stelsel en haar effecten. In het begin van het nieuwe stelsel zal naar verwachting het aantal reality-checks omvangrijk zijn. De resultaten kunnen bijdragen aan het effectief laten functioneren van nieuwe stelsel. De verzekerde garantie moet meer regelen dan een afbouwgarantie. In het wetsvoorstel en memorie van toelichting wordt volgens ons het aanbieden van een verplichte verzekering te veel geënt op woningbouw met de focus op afbouw van het project bij insolventie van de aannemer. In 85% van de nieuwbouwprojecten is dit in Nederland al goed geregeld. De aandacht zou in het wetsvoorstel dan ook op andere type bouwwerken moeten worden gericht en de bij verbouwingen en aan- en bijbouwen betrokken consumenten moeten beschermen. Tot slot: Bouwketen moet consument centraler stellen De BNA vindt dat de bouwketen de consument centraler moet gaan stellen. Een eigentijdse balans is nodig. Overheid en bouwsector moeten zich daarbij gezamenlijk het volgende afvragen: Hoe kan de bouwketen de consument centraal gaan stellen? Hoe kunnen we de bouwketen ondersteunen bij de overgang van taakgestuurd naar resultaatgestuurd werken? Hoe kunnen we de bouwwerkzaamheden beter integreren in plaats van verder te versnipperen? Om te beginnen zou het goed zijn om, in het licht van de aanstaande stelselwijziging, gezamenlijk met nieuwe ogen te kijken naar de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden. Is de ordening die BW, UAV, DNR etc. aanbrengen nog wel de juiste? Kan het anders? Kan het beter? Op initiatief van BNA en NLingenieurs zitten de private bouwpartijen (Neprom, Aedes, Bouwend Nederland, NVB, Uneto VNI, en Bouwregienetwerk) met elkaar aan tafel om hierover gezamenlijk na te denken. De Rijksoverheid ontbreekt. Maar zonder het Rijk kan de draai naar de consument niet gemaakt worden. Cocreatie vergt een andere manier van samenwerken en omgaan met de burger. De overheid heeft daarbij een voorbeeldrol. Opdrachtgevende partijen bepalen nu eenmaal de kwaliteit en de randvoorwaarden van de bouwketen. De Rijksoverheid is daarom onmisbaar bij de kwaliteitsverbetering van de bouwketen. Deze wet is een belangrijke maar weifelende stap op weg naar een betere bouwketen. Als de kwaliteit van de bouw en de positie van de consument het Rijk echt wat waard is, dan blijft het niet bij deze wet. Dan gaat de Rijksoverheid het gesprek aan met de keten, en stimuleert en faciliteert aldus dat de bouwketen beter in lijn wordt gebracht, met het vizier op de consument. De 21-ste eeuw vraagt ander leiderschap, zeker ook in de bouw. Met vriendelijke groet, Fred Schoorl directeur