Rapport D/2006/10106/007

Spoor egovernment E-GOVERNMENT IN EEN INTERBESTUURLIJK CONTEXT CASESTUDIE: DE ENERGIEPRESTATIEDATABANK Kris SNIJKERS Rapport D/2006/10106/007 2006 Algemeen secretariaat - Steunpunt beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN BELGIE Tel: 0032 16 32 36 10 Fax: 0032 16 32 36 11 E-mail: sbov@soc.kuleuven.be www.steunpuntbov.be

EXECUTIVE SUMMARY De case van de energieprestatiedatabank toont duidelijk een proces van enactment aan. Het oorspronkelijke ontwerp van de energieprestatiedatabank en de eraan gerelateerde processen zijn gedurende de implementatie grondig aangepast aan de interbestuurlijke context waarin het project plaatsvond. Dit toont aan dat een goede inschatting van de interbestuurlijke context al gedurende het ontwerp van een project moet gebeuren. Beter Bestuurlijk Beleid, en met name de indeling van de Vlaamse administratie in van elkaar gescheiden beleidsdomeinen stelt een aantal uitdagingen op het vlak van interbestuurlijke afstemming van processen binnen het Vlaamse beleidsniveau. Uit de case van de energieprestatiedatabank blijkt het risico op het afwentelen van (administratieve) lasten op andere bestuursniveaus of de burger. Netwerken, ondersteund door ICT (bv. de uitbouw van gedeelde betrouwbare datasets), doorheen de verschillende pijlers van de Vlaamse administratie kunnen hiervoor een oplossing bieden. Er dient een sterke koppeling te zijn tussen e-government en wetsmatiging. ICT is een middel dat in functie van wetsmatiging en administratieve lastenverlichting moet worden ingezet. Het inrichten van elektronische loketten zonder wetsmatiging brengt even weinig soelaas als de betrachting om administratieve lasten te verlichten zonder het gebruik van ICT. Beide concepten moeten niet enkel aan elkaar refereren, maar moeten als één en onafscheidelijk worden gedacht. ICT biedt de opportuniteit tot nieuwe vormen van bestuurlijke organisatie. Horizontale netwerken met aandacht voor informatie-uitwisseling, evaluatie en beleidsbijsturing worden steeds meer mogelijk. De uitbouw van de energieprestatiedatabank legt op dit vlak de basis voor een versterkt beleid waarin zowel het Vlaamse als het lokale niveau, in samenwerking met private actoren, tot een duurzaam energiebeleid komen.

E-government in een interbestuurlijke context. Casestudie: de energieprestatiedatabank E-GOVERNMENT IN EEN INTERBESTUURLIJK CONTEXT CASESTUDIE: DE ENERGIEPRESTATIEDATABANK INHOUDSOPGAVE Executive summary... 3 Lijst van figuren... 7 Lijst van tabellen... 7 1 Inleiding... 9 2 Beschrijving van de energieprestatiedatabank... 11 2.1 Juridisch kader van de energieprestatiedatabank... 11 2.2 De energieprestatiedatabank als enacted technology... 12 2.3 De energieprestatiedatabank: ontwerp versus implementatie... 14 2.3.1 Het EPB-voorstel... 20 2.3.2 De startverklaring... 20 2.3.3 De EPB-aangifte... 21 2.3.4 De uitstelverklaring... 21 2.3.5 De energieprestatiedatabank... 21 3 Analyse en interpretatie van de energieprestatiedatabank... 23 3.1 Analysekader... 23 3.2 Integratie en afstemming van dienstverlening in functie van de burger... 24 3.2.1 Het EPB-voorstel... 25 3.2.2 De startverklaring... 26 3.2.3 De EPB-aangifte... 28 3.2.4 Energieprestatiedatabank: voorbode van Beter Bestuurlijke Beleid?... 29 3.3 De energieprestatiedatabank als interbestuurlijk e-government project... 31 3.3.1 Machtsdimensie... 31 3.3.2 Strategische dimensie... 33 3.3.3 Institutionele dimensie... 35 4 Besluit... 39 5 Bibliografie... 41 Kris Snijkers 5

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen 6 Spoor egovernment

E-government in een interbestuurlijke context. Casestudie: de energieprestatiedatabank LIJST VAN FIGUREN Figuur 1 - Ontwerp van energieprestatiedatabank... 16 Figuur 2 - Implementatie van energieprestatiedatabank... 18 LIJST VAN TABELLEN Tabel 1 - Analysekader interbestuurlijke e-government projecten... 23 Kris Snijkers 7

E-government in een interbestuurlijke context. Casestudie: de energieprestatiedatabank 1 INLEIDING In dit rapport analyseren we de totstandkoming van de energieprestatiedatabank. De energieprestatiedatabank kadert in Europese regelgeving die in Vlaanderen werd omgezet in een decreet. Bij de energieprestatiedatabank zijn verschillende partijen betrokken uit de publieke en private sector, bijvoorbeeld: gemeenten, de Vlaamse overheid, architecten en bouwheren. Vanuit interbestuurlijk oogpunt gaat het om een interessant project. De energieprestatiedatabank, en de processen die zich er rond situeren, werden vastgelegd in wetgevende teksten (een decreet en verschillende besluiten). Tijdens de concrete uitvoering bleken echter heel wat processen problematisch te zijn voor de verschillende partners in dit interbestuurlijk proces, en in het bijzonder voor de gemeenten. In de praktijk werden heel wat zaken bijgesteld en anders aangepakt dan voorzien. Deze bijstellingen gingen zelfs zo ver dat het nodig was om nieuwe wetgevende teksten te voorzien. Het Energieprestatiedecreet van 7 mei 2004 werd vervangen door een nieuw decreet dat op 24 februari 2006 door de Vlaamse regering werd goedgekeurd (op het ogenblik van de redactie van dit rapport is het decreet nog niet door het parlement behandeld). In dit rapport trachten we na te gaan hoe het ontwerp van de energieprestatiedatabank werd aangepast in een interbestuurlijke context. Het rapport bestaat uit twee delen. Het eerste deel is een beschrijving van de energieprestatiedatabank. In deze beschrijving gaan we zowel in op het juridische kader en het ontwerp van de energieprestatiedatabank en de processen als op de feitelijk gerealiseerde situatie. Uit de vergelijking tussen het ontwerp en de implementatie zien we duidelijk de verschuivingen en wijzigingen die zich gedurende de implementatie hebben voorgedaan. Het tweede deel van het rapport tracht de verschuivingen te verklaren door het project te bekijken in zijn specifieke interbestuurlijke context. Door middel van een analysekader voor interbestuurlijke e-government projecten trachten we het project te analyseren en te begrijpen. Kris Snijkers 9

E-government in een interbestuurlijke context. Casestudie: de energieprestatiedatabank 2 BESCHRIJVING VAN DE ENERGIEPRESTATIEDATABANK 2.1 Juridisch kader van de energieprestatiedatabank - Richtlijn 2002/91/EG van het Europees parlement en de raad van 16 december 2002 betreffende de energieprestatie van gebouwen. De doelstelling van deze Europese richtlijn is het verbeteren van de energieprestaties van gebouwen. Onder energieprestatie verstaat men de hoeveelheid energie die nodig is om te voorzien in de verschillende behoeften van het gebruik van een gebouw (bv. verwarming en warm water). De richtlijn stelt hiervoor een aantal instrumenten voor: o Een methode voor de berekening van energieprestaties; o Minimumeisen voor de energieprestatie van nieuwe gebouwen; o Minimumeisen voor de energieprestatie van bestaande grote gebouwen die worden gerenoveerd; o Energiecertificaten voor gebouwen; o Keuring van c.v.-ketels en airconditioningsystemen. - Decreet van 7 mei 2004 houdende eisen en handhavingsmaatregelen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat voor gebouwen en tot invoering van een energieprestatiecertificaat (Energieprestatiedecreet). Dit decreet is gericht op de omzetting van de Europese richtlijn in Vlaanderen. Het decreet voorziet in het algemene kader voor de energieprestaties: o Energieprestatie en binnenklimaat (EPB)-eisen; o EPB-voorstel: document dat samen met de aanvraag voor stedenbouwkundige vergunning moet worden ingediend en de geplande maatregelen omschrijft die zullen worden genomen om aan de EPB-eisen te voldoen; o Startverklaring: deze verklaring moet ten minste acht dagen voor de aanvang van de werkzaamheden door de aangifteplichtige worden ingediend bij de gemeente of de Energieadministratie (afhankelijk of er een stedenbouwkundige vergunning nodig is). Indien er na 36 maanden na de start van de werkzaamheden geen EPB-aangifte is gebeurd moet er een uitstelverklaring worden ingediend; Kris Snijkers 11

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen o EPB-aangifte: document dat door de aangifteplichtige ten laatste zes maanden na de ingebruikname van het gebouw wordt ingediend en alle genomen maatregelen beschrijft, de verslaggever verklaart hierin of de maatregelen conform zijn met de EPB-eisen; o Energieprestatiedatabank: de energieprestatiedatabank is een databank die door de gemeente wordt bijgehouden en die informatie bevat met betrekking tot energieprestaties van gebouwen die aan de EPB-eisen moeten voldoen. Naast het bijhouden van de energieprestatiedatabank zijn de gemeenten verantwoordelijk voor het bijhouden van de EPBvoorstellen, de start- en uitstelverklaringen en de EPB-aangiftes; o Energieprestatiecertificaten: een energieprestatiecertificaat bevat een aantal gegevens over de energieprestaties van een gebouw. - Besluit van de Vlaamse regering van 11 maart 2005 tot vaststelling van de eisen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat van gebouwen. Dit besluit stelt de concrete eisen op het vlak van energieprestaties vast, zowel bij nieuwbouw als bij verbouwingen. - Besluit van de Vlaamse regering tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 11 maart 2005 tot vaststelling van de eisen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat van gebouwen. Dit besluit omschrijft het energieprestatiecertificaat. 2.2 De energieprestatiedatabank als enacted technology Er bestaan verschillende opvattingen over de ontwikkeling van technologie, en meer bepaald informatie- en communicatietechnologie. Vanuit het technologisch determinisme wordt technologie gezien als een neutraal instrument. Het is een monolithisch gegeven waar de mens geen vat op heeft (Ellul, 1964). Sociaal constructivisme daarentegen heeft het tegenovergestelde uitgangspunt: technologie wordt volledig bepaald door sociale en menselijke keuzes (Pinch & Bijker, 1984). Het probleem van een technologisch deterministische opvatting is dat technologie wordt gezien als een black box. Wanneer we vanuit deze benadering kijken naar het gebruik van technologie, kunnen we bijvoorbeeld kijken naar de diffusie van een technologie in 12 Spoor egovernment

E-government in een interbestuurlijke context. Casestudie: de energieprestatiedatabank een samenleving. Hierbij kijken we hoe een vaststaande technologie al of niet wordt opgepikt door gebruikers. De gebruikers hebben hierbij geen enkele impact meer op de manier waarop de technologie wordt vormgegeven. Het sociaal constructivisme schat de menselijke impact veel hoger in: mensen bepalen volledig de vormgeving van de technologie. In de praktijk is een combinatie van beide benaderingen meer realistisch (Orlikowski, 2000; Orlikowski & Robey, 1991; Fountain, 2001; van de Donk & Snellen, 1998). Hierbij kunnen we dan enerzijds kijken naar de (verschillende) mogelijkheden die technologie biedt en, anderzijds, naar de keuzes die door mensen worden gemaakt. Technology wordt door mensen enacted. Mensen zullen technologie immers een stuk opvatten vanuit hun eigen situatie en perspectief. Technologie heeft een zekere interpretatieve flexibiliteit die mensen toelaat technologie op verschillende manieren aan te wenden (Pinch & Bijker, 1984). Deze interpretatieve flexibiliteit doet zich ook voor op het vlak van ICT. De interpretatieve flexibiliteit van technologie is afhankelijk van het soort technologie. Zo zal de interpretatieve flexibiliteit van een hamer minder groot zijn dan die van informatie- en communicatietechnologieën. In het geval van informatie- en communicatietechnologie gaat het vaak immers om een combinatie van technologieën zoals processen, netwerken en databanken. Hierbij moet er worden gekozen voor een bepaalde combinatie die past in een specifieke context. Telkens zijn er steeds weer wisselende combinaties van technologieën mogelijk. De mate waarin een technologie kan worden aangepast is afhankelijk van de fase in de beleidscyclus waarin de technologie zich bevindt. In de voorbereidingsfase en de ontwerpfase zijn er uiteraard andere mogelijkheden om de technologie aan te passen dan op het moment dat de technologie volledig operationeel is. Tijdens de voorbereidingsfase kunnen de verschillende betrokken actoren trachten om invloed te hebben op het ontwerp van de technologie om dit zo goed mogelijk aan te laten sluiten bij hun eigen wensen. Vanaf het moment dat een technologie operationeel is doet zich deze mogelijkheid minder voor. Toch kunnen actoren ook dan nog de technologie zodanig aanwenden dat dit in hun eigen voordeel past. In het geval van de energieprestatiedatabank hebben er duidelijk processen van enactment meegespeeld. Het Energieprestatiedecreet werd voorgesteld door de Kris Snijkers 13

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen Vlaamse overheid in uitvoering van een Europese richtlijn. Het decreet werd vooral geschreven door de Vlaamse energieadministratie en het Wetenschappelijk en Technisch Centrum voor het Bouwbedrijf (WTCB). De andere actoren die in de concrete implementatie van het project betrokken zijn (bv. de vergunningverlenende overheden zoals de gemeenten, architecten, ) hebben minder input gehad in het ontwerp van het oorspronkelijke decreet. Wel zijn er overlegmomenten georganiseerd tussen de Vlaamse energieadministratie en de architectenorganisaties en de bouwsector. Er zijn een aantal fundamentele verschillen aan te wijzen tussen het ontwerp van de energieprestatiedatabank in het Energieprestatiedecreet en de manier waarop de energieprestatiedatabank in de praktijk werd geïmplementeerd. Deze wijzigingen gingen in het geval van de energieprestatiedatabank zelfs zover dat ook het oorspronkelijke decreet moest worden aangepast: in 2006 werd een nieuw decreet voorgesteld dat een weerspiegeling was van de reële situatie die intussen op het terrein was ontstaan. In wat volgt zullen we het oorspronkelijke ontwerp, zoals voorzien in het decreet van 2004 vergelijken met de concrete implementatie. Hierbij zal specifiek aandacht uitgaan naar de interbestuurlijke context waarin het project plaatsvond. Onder interbestuurlijke context verstaan we in dit project niet alleen actoren uit de publieke sector. De energieprestatieregelgeving speelt zich immers af in een netwerk van actoren uit zowel de publieke als private sector (bv. architecten). 2.3 De energieprestatiedatabank: ontwerp versus implementatie In deze paragraaf zullen we ingaan op de verschillen tussen het ontwerp van de energieprestatiedatabank, zoals dit wordt weergegeven in het Energieprestatiedecreet, en de concrete implementatie, zoals deze heeft plaatsgevonden begin 2006. Hiervoor hebben we de verschillende processen, actoren, taken, momenten en formulieren rond de energieprestatiedatabank (vereenvoudigd) weergegeven in de vorm van twee flowcharts (Figuur 1 en Figuur 2). Het doel hiervan is op een globale en schematische manier een eerste zicht te krijgen op de (interbestuurlijke) taakverdeling tussen de verschillende actoren. Wie doet er wat, wanneer, hoe, voor wie en waarom? In de flowcharts zijn op de horizontale as de verschillende betrokken actoren vermeld: de aangifteplichtige (meestal de bouwheer), de architect, de verslaggever, de vergunningverlenende overheid (gemeente of Arohm) en de Energieadministratie. 14 Spoor egovernment

E-government in een interbestuurlijke context. Casestudie: de energieprestatiedatabank Op de verticale as staan er een aantal sleutelmomenten: de indiening van de aanvraag van een stedenbouwkundige vergunning, de start van de werkzaamheden en het einde van de werkzaamheden. Naast deze momenten die zijn gebonden aan de concrete (ver)bouw(ing) van een gebouw zijn er nog maandelijks repetitieve taken en controles. Het gaat telkens om momenten die de trigger vormen van een bepaalde taak. In het schema staan de belangrijkste taken van de actoren vermeld: wie doet er wat voor wie? Het gros van deze taken heeft te maken met de productie, uitwisseling, verzameling, opslag en verwerking van informatie. De overheid verwerft informatie over de realiteit om hierop te kunnen sturen. Het leveren van informatie aan de overheid gebeurt door middel van formulieren. Deze formulieren kunnen klassieke papieren formulieren zijn, maar eveneens elektronische formulieren. Kris Snijkers 15

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen Figuur 1 - Ontwerp van energieprestatiedatabank Aangifteplichtige Archite ct Verslaggever Vergunningverlenende overheid Energieadministratie Aanvraag stedenbouwkundige vergunning Start EPB-voorstel Aanvraag stedenbouwkundige vergunning Aanvraag van een stedenbouwkundige vergunning Nakijken van het aanvraagformulier Invoeren EPB-gegevens aanvraagformulier in EP-databank Toekennen vergunning Nee Stop Ja Ontvangen infofiche en EP-dossiernummer Toevoegen infofiche taken aangifteplichtige Bijhouden aanvraagformulier Energieprestatiedossiernummer aan aangifteplichtie Maandelijks Energieprestatie- Databank 1 2 3 16 Spoor egovernment

E-government in een interbestuurlijke context. Casestudie: de energieprestatiedatabank Aangifteplichtige Archite ct Verslaggever Vergunningverlenende overheid Energieadministratie 1 2 3 Start werkzaamheden Opstellen startverklaring Ondertekenen startverklaring Ondertekenen startverklaring Startverklaring Invoeren gegevens in EP-databank Bijhouden startverklaring Geen startver. of te laattart Melding van gemeente bij energieadministratie Einde werkzaamheden Opstellen EPB-aangifte Ondertekenen EPB-aangifte EPB-aangifte Aanmaning/boete Bijhouden EPBaangifte EPB niet/ te laat/ onvolledig/ negatief Melding / kopie EPB-aangifte van gemeente bij energieadministratie Controle Leveren van gegevens aan controleambtenaar Uitvoeren controle Indien >36 na start werkzaamheden geen EPB-aangifte Ondertekenen uitstelverklaring Uitstelverklaring Bijhouden uitstelverklaring Geen uitstelver. of te laattart Melding van gemeente bij energieadministratie Kris Snijkers 17

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen Figuur 2 - Implementatie van energieprestatiedatabank Aangifteplichtige Architect Verslaggever Vergunningverlenende overheid Energieadministratie Aanvraag stedenbouwkundige vergunning Start Aanvraag stedenbouwkundige vergunning Aanvraag van een stedenbouwkundige vergunning Nakijken van het aanvraagformulier Invoeren EPB-gegevens aanvraagformulier in dataopvolgsysteem Dataopvolgsysteem Toekennen vergunning Nee Stop Ja Ontvangen infofiche en EP-dossiernummer Toevoegen infofiche taken aangifteplichtige Bijhouden aanvraagformulier Energieprestatiedossiernummer aan aangifteplichtie Maandelijks Verzenden gegevens naar EP-Databenk Energieprestatie- Databank 1 2 3 4 18 Spoor egovernment

E-government in een interbestuurlijke context. Casestudie: de energieprestatiedatabank Aangifteplichtige Archite ct Verslaggever Vergunningverlenende overheid Energieadministratie 1 2 3 4 Start werkzaamheden Starverklaring elektronische doorsturen Startverklaring Ontvangen PDF Ondertekenen startverklaring Afdrukken en ondertekenen startverklaring Ondertekenen startverklaring Bijhouden startverklaring Einde werkzaamheden Berekening EPB-aangifte en elektronisch doorsturen EPB-aangifte Ondertekenen EPB-aangifte Afdrukken en ondertekenen EPB-aangifte Bijhouden Bijhouden EPBverklaring EPBverklaring en certificaat Afleveren energiecertificaat Controle Leveren van gegevens aan controleambtenaar Uitvoeren controle Kris Snijkers 19

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen Er zijn een aantal fundamentele verschillen tussen het ontwerp van de energieprestatiedatabank (Figuur 1) en de concrete implementatie (Figuur 2) (2002; 2004f; 2004e; 2004a). De opmerkelijkste verschillen zijn: (1) het EPB-voorstel, (2) de startverklaring, (3) de EPB-aangifte, (4) de uitstelverklaring en (5) de energieprestatiedatabank. 2.3.1 Het EPB-voorstel Het Energieprestatiedecreet voorziet in een EPB-voorstel (Art.9), in de praktijk is dit verdwenen. Het EPB-voorstel zou samen met de aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning moeten worden ingediend bij de gemeente waarin het gebouw is gelegen. Dit voorstel moest zowel door de aangifteplichtige als de architect worden ondertekend. De bestaande aanvraagformulieren voor stedenbouwkundige vergunning werden uitgebreid met een luik over de energieprestatieregelgeving (met een verklaring van aanvrager en architect). 2.3.2 De startverklaring Het Energieprestatiedecreet geeft aan dat er ten laatste acht dagen voor de start van de werkzaamheden een startverklaring moet worden gestuurd naar de gemeente waarin het gebouw is gelegen (voor privaatrechtelijke aanvragen een stedenbouwkundige vergunning vereist is) of naar de energieadministratie (voor publiekrechtelijke aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning vereist is) (Art.10). Deze startverklaring moest worden ondertekend door de aangifteplichtige, de architect en de verslaggever. Indien de gemeente een startverklaring ontving zou ze (1) de ontvangstdatum moeten invullen, (2) de ontvankelijkheid van de startverklaring moeten nagaan, (3) het eigen dataopvolgsysteem moeten aanvullen met de gegevens van de startverklaring, (4) de startverklaring moeten toevoegen aan de stedenbouwkundige vergunning en (5) de startverklaring moeten bijhouden. In de praktijk is de volledige procedure voor de startverklaring gewijzigd. De rol van de gemeenten valt weg. De startverklaring gebeurt niet meer op papier: de verslaggever stuurt deze elektronisch door (via een webapplicatie) naar de Energieadministratie. Vervolgens ontvangt hij van de energieadministratie de startverklaring in PDF-formaat. Dit document moet door de aangifteplichtige, de architect en de verslaggever worden ondertekend en door de verslaggever worden bijgehouden. 20 Spoor egovernment

E-government in een interbestuurlijke context. Casestudie: de energieprestatiedatabank 2.3.3 De EPB-aangifte Het Energieprestatiedecreet stelt dat de aangifteplichtige na de werkzaamheden een EPB-aangifte indient bij de gemeente (voor privaatrechtelijke aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning vereisten) of bij de energieadministratie (voor publiekrechtelijke aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning) (Art.12-15). Deze EPB-aangifte moet worden opgesteld door de verslaggever en ondertekend door de aangifteplichtige en de verslaggever. In de praktijk gebeurt de EPB-aangifte niet bij de gemeente, maar dient de verslaggever deze elektronisch in bij de energieadministratie. De aangifteplichtige en de verslaggever houden een ondertekend papieren exemplaar van de EPB-aangifte bij. 2.3.4 De uitstelverklaring Het Energieprestatiedecreet stelt dat indien er 36 maanden na de start van de werkzaamheden nog geen EPB-aangifte is gebeurd, er een uitstelverklaring moet gebeuren (bij de gemeente of de energieadministratie). In de praktijk is er geen uitstelverklaring voorzien. De energieadministratie volgt zelf het indienen van de EPB-aangifte op en maant zelf aan indien nodig. 2.3.5 De energieprestatiedatabank Het energieprestatiedecreet bepaalt dat elke gemeente een energieprestatiedatabank moet bijhouden (Art.20). Deze energieprestatiedatabank zou een geïnformatiseerd gegevensbestand moeten zijn waarin alle informatie zit opgeslagen met betrekking tot de energieprestaties van de gebouwen waarvoor EPB-eisen gelden op het grondgebied van de gemeente. De gemeente moet toegang verlenen tot deze databank aan de controleambtenaren van de energieadministratie. In de praktijk is er voor een centraal systeem gekozen: de energieprestatiedatabank bevindt zich op het niveau van de energieadministratie. De gemeenten sturen maandelijks, door middel van een XML-bericht, gegevens van de vergunde, geschorste en vernietigde vergunningen naar de centrale energieprestatiedatabank. Kris Snijkers 21

E-government in een interbestuurlijke context. Casestudie: de energieprestatiedatabank 3 ANALYSE EN INTERPRETATIE VAN DE ENERGIEPRESTATIEDATABANK 3.1 Analysekader In dit deel zullen we de energieprestatiedatabank in een aantal stappen analyseren. Eerst zullen we kijken naar de meerwaarde die het project biedt voor de burger. Is er sprake van interbestuurlijke procesinnovatie en verbetering van de dienstverlening voor burgers? Vervolgens analyseren we het project aan de hand van het volgende analysekader: Tabel 1 - Analysekader interbestuurlijke e-government projecten Machtsdimensie Strategische dimensie Institutionele dimensie Focus Onderlinge afhankelijkheden tussen de verschillende deelnemende besturen Issues Besturen trachten hun onafhankelijkheid te behouden, zij zullen deze slechts opgeven: - Indien het interbestuurlijk project leidt tot interne voordelen - Indien zij afhankelijk zijn van de hulpbronnen (back- en front-office) van de andere besturen - Indien zij hiertoe worden gedwongen. Focus Con- of divergentie van de doelstellingen van de verschillende deelnemende besturen Issues Een interbestuurlijk egovernment project is een arena waarin de verschillende deelnemers mogelijk verschillende doelstellingen hebben: - Versterking van administratieve controle op procedures - Versterking van economische effectiviteit, efficiëntie en klantgerichtheid - Versterking van netwerk openheid, transparantie en gelijkheid Focus Vormgeving van het project om conflict te vermijden en samenwerking te stimuleren Issues Het project moet worden vormgegeven op een manier die rekening houdt met de interbestuurlijke context. Er moet worden gestuurd op de opbouw van vertrouwen: - Deskundigheid: de deelnemers aan het project moeten op een bekwame manier kunnen deelnemen (bv. Informatieveiligheid) - Openheid: de deelnemers moeten bereid zijn open voor elkaar te staan en informatie uit te wisselen - Zorg: er moet zorg worden gedragen voor eventueel afwijkende doelstellingen of problemen van partners - Betrouwbaarheid: congruentie tussen zeggen en doen Kris Snijkers 23

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen 3.2 Integratie en afstemming van dienstverlening in functie van de burger Wat betekent de opzet van een energieprestatiedatabank voor de verbetering van de publieke dienstverlening voor burgers? Hierbij moet er niet enkel worden gekeken naar de mogelijke bijkomende administratieve lasten voor burgers die de nieuwe regelgeving met zich meebrengt, maar ook naar de integratie en afstemming die is gebeurd met andere publieke diensten die vanuit het oogpunt van de burger in zijn specifieke probleemsituatie samenhangen (Snijkers, 2004). In het ontwerp van de energieprestatiedatabank (Figuur 1) is duidelijk te zien dat er een aantal nieuwe formulieren werden voorzien die de overheid moesten toelaten om informatie bij de burger te capteren: een EPB-voorstel, een startverklaring, een EPBaangifte en, eventueel, een uitstelverklaring. In de verschillende adviezen die over de energieprestatiedatabank werden uitgebracht werd heel wat kritiek geformuleerd op deze nieuwe formulieren en de hieraan gekoppelde administratieve lasten. Globaal genomen meent de Vlacoro dat baten afgewogen (moeten) worden tegen de bijkomende lasten voor de burgers, de ontwerpers, de gemeenten en de Vlaamse overheid (Reenaers & Bouckaert, 2004). Het afwegen van de baten tegen de bijkomende lasten van beleid is geen specifiek probleem voor dit project. De daling van administratieve lasten is voor de Vlaamse regering een prioriteit. De Kenniscel Wetsmatiging heeft in dit kader aandacht voor de specifieke rol van formulieren in administratieve procedures. De Kenniscel Wetsmatiging stelt hierover het volgende: De vermindering van administratieve lasten is een prioriteit van de Vlaamse regering. Formulieren nemen daarbinnen een bijzondere plaats in omdat ze de meest zichtbare en tastbare vorm van administratieve lasten zijn. Bovendien zijn op het vlak van formulieren vrij snel en tegen geringe kosten belangrijke verbeteringen mogelijk (2004b). De Kenniscel Wetsmatiging publiceerde een checklist formulieren met een reeks aandachtspunten voor het ontwerp van nieuwe formulieren (2004b). In deze checklist komen de volgende zaken aan bod: 24 Spoor egovernment

E-government in een interbestuurlijke context. Casestudie: de energieprestatiedatabank 1. Wordt alleen informatie opgevraagd die noodzakelijk is? 2. Wordt alleen informatie opgevraagd die nog niet beschikbaar is? 3. Is het aantal invullers zo klein mogelijk? 4. Is het aantal formulieren per invuller zo klein mogelijk? 5. Is het formulier op maat van de doelgroep ontworpen? 6. Kan de doelgroep het formulier eenvoudig en snel invullen? 7. Wordt maximaal gebruik gemaakt van e-governmentapplicaties? 8. Kan de invuller het formulier zonder overbodige administratieve lasten terugbezorgen? 9. Wordt de doelgroep betrokken bij de voorbereiding van het formulier? 10. Is er voorzien in een goede communicatie met de invuller, ook nadat hij het formulier heeft terugbezorgd? We zullen de verschillende formulieren die in het ontwerp van de energieprestatiedatabank werden voorzien dan ook bespreken in het licht van deze criteria. Dit duidt op de noodzakelijke samenhang tussen e-government initiatieven en administratieve vereenvoudiging. 3.2.1 Het EPB-voorstel In het ontwerp van de energieprestatiedatabank werd het EPB-voorstel naar voren geschoven als een sensibiliserend instrument. Het EPB-voorstel hoeft nog geen concrete berekeningen te bevatten van de energieprestaties van het gebouw, maar moet enkel de initiatieven omschrijven die zullen worden genomen om aan de EPBvereisten te voldoen. Het moet ervoor zorgen dat de bouwheer al van bij de start van het project nadenkt over energieprestaties. Het EPB-voorstel wordt door de overheid niet gecontroleerd, de gegevens worden niet opgeslagen of verwerkt, maar het is wel een formele ontvankelijkheidsvereiste voor een aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning. Ten eerste botst het EPB-voorstel tegen het principe dat de overheid enkel informatie moet opvragen die noodzakelijk is. De overheid deed niets inhoudelijks met de informatie die in het EPB-voorstel werd voorzien, de informatie was dus ook niet noodzakelijk voor de overheid. In de verschillende adviezen die over het Energieprestatiedecreet werden gegeven door de VVSG, de MiNa-raad en de SERV Kris Snijkers 25

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen werd opgemerkt dat het formulier ofwel al de concrete berekeningen moest bevatten of een gebouw aan de EPB-vereisten zou voldoen, ofwel beter zou worden afgeschaft (2004d; Kerremans, 2004; Verheyen, 2004). Indien het document louter als sensibiliseringsinstrument wordt gezien, zijn er uiteraard ook andere instrumenten mogelijk die minder administratieve lasten met zich mee brengen. Ten tweede botst het EPB-voorstel tegen het principe dat het aantal formulieren per invuller zo klein mogelijk moet zijn. De VVSG merkt op dat het EPB-voorstel parallel blijft bestaan met het isolatieformulier (2004d). Het isolatieformulier moet bij een aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning worden gevoegd en moet aantonen dat het gebouw zal voldoen aan de isolatieregelgeving. In beide formulieren wordt dus gelijkaardige informatie opgevraagd. Deze opmerking is echter niet relevant omdat het de bedoeling was de isolatieregelgeving volledig te vervangen door de energieprestatieregelgeving. De verschillende knelpunten die zich met het EPB-voorstel stelden hebben ertoe geleid dat in de implementatie het EPB-voorstel volledig werd afgeschaft. 3.2.2 De startverklaring Ten laatste acht dagen voor de start van de werkzaamheden moet de aangifteplichtige een startverklaring sturen naar het gemeentebestuur van de gemeente waarin het gebouw is gelegen. Deze startverklaring dient niet enkel om het gemeentebestuur op de hoogte te stellen dat de werken begonnen zijn, maar moet ook garanderen dat er een verslaggever werd aangesteld van bij de start van de werken. Door de startverklaring is ook de architect op de hoogte van de aanstelling van de verslaggever. Net zoals het EPB-voorstel stelt de startverklaring enkele problemen op het vlak van integratie (2004d; Verheyen, 2004). Er is immers ook een startverklaring voorzien in de regelgeving rond de stedenbouwkundige vergunning. Dit zou betekenen dat er op hetzelfde moment twee aparte startverklaringen moeten worden afgeleverd. De VVSG stelt in zijn advies dat, indien de Vlaamse overheid de noodzaak van deze formulieren onvoldoende kan aantonen, de startverklaring, uitstelverklaring en de melding wijziging architect beter kunnen worden geschrapt. 26 Spoor egovernment

E-government in een interbestuurlijke context. Casestudie: de energieprestatiedatabank Een integratie van de beide startverklaringen werd overwogen (Ingenieur-architect - Vlaams Energie Agentschap, 2006). Deze integratie is bovendien gebeurd voor de aanvraag tot een stedenbouwkundige vergunning, hierin werden wel de nodige aanpassingen voor de energieprestatieregelgeving ingebracht. Het probleem dat zich echter met de startverklaring stelt is dat in de praktijk de startverklaring van de stedenbouwkundige vergunning niet altijd wordt ingediend en opgevolgd. Voor de energieprestatieregelgeving is het echter een belangrijk instrument, waardoor men niet afhankelijk kon worden van de reeds bestaande papieren startverklaring. In de implementatie is de procedure rond de startverklaring volledig gewijzigd. In plaats van een papieren startverklaring aangetekend naar het gemeentebestuur te sturen moet de startverklaring nu elektronisch worden ingediend bij de energieadministratie waarna de gegevens worden opgenomen in de energieprestatiedatabank. De uitstelverklaring werd afgeschaft. Op het eerste zicht lijkt men hier tegemoet te komen aan het principe dat er maximaal gebruik moet worden gemaakt van e-government applicaties (2004b). De papieren dossierstroom wordt vervangen door een elektronische stroom en de data kunnen elektronisch worden gevat in de energieprestatiedatabank. De vergunningsplichtige kan het formulier op deze manier ook op een elektronische manier terugsturen. De informatisering van de startverklaring komt echter niet tegemoet aan de initiële bezwaren. Het informatiseren (of automatiseren) van een dossierstroom draagt niet noodzakelijk bij tot het verbeteren van de klantvriendelijkheid ervan. Voor de startverklaring zullen er zich een aantal problemen blijven stellen. Ten eerste blijven er twee startverklaringen naast elkaar bestaan. De nieuwe startverklaring is niet afgeschaft, maar geïnformatiseerd. Ten tweede is er geen uniek loket meer voor de startverklaring. In het initiële voorstel zouden (in de meeste gevallen) beide startverklaringen bij de gemeenten moeten worden ingediend. Dit is nu niet meer het geval. Één startverklaring moet nu bij de gemeente worden ingediend terwijl een andere, elektronisch, bij de energieadministratie moet worden ingediend. De nieuwe procedure rond de startverklaring heeft wel een voordeel voor de gemeenten: hun taken in de procedure vallen weg. Kris Snijkers 27

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen Dit voorbeeld toont aan dat de verschillende criteria die door de Kenniscel Wetsmatiging worden voorgesteld niet afzonderlijk mogen worden bekeken, maar in hun onderlinge samenhang moeten worden benaderd. Hoewel bij de startverklaring keurig gebruik wordt gemaakt van een e-governmentapplicatie leidt dit niet noodzakelijk tot verbeteringen op het vlak van klantgerichtheid door de integratie van dienstverlening. De nieuwe procedure rond de startverklaring voldoet nog steeds niet aan het criterium dat het aantal formulieren per invuller zo klein mogelijk moet zijn. Twee inhoudelijk samenhangende formulieren worden niet gebundeld. Deze bundeling gebeurt niet in één formulier, maar ook niet in één loket. Integendeel: er wordt een bijkomend (elektronisch) loket gecreëerd. Op deze manier wordt de papieren fragmentatie omgebogen in een elektronische fragmentatie. In de toekomst bestaat wel de mogelijkheid dat de papieren startverklaring verdwijnt, aangezien in de energieprestatiedatabank de startdatum van de werken wordt gepubliceerd (Ingenieur-architect - Vlaams Energie Agentschap, 2006). Zo kunnen de gemeenten via de energieprestatiedatbank de start van werken opvolgen. 3.2.3 De EPB-aangifte Na het einde van de werkzaamheden moet de verguningsplichtige een EPB-aangifte indienen bij de gemeente waarin het gebouw gelegen is (indien er een stedebouwkundige vergunning vereist is) of bij de energieadministratie. In de EPBaangifte moet de verslaggever rapporteren of het gebouw ook effectief voldoet aan de EPB-eisen. In de implementatie van de energieprestatiedatabank wordt de EPB-aangifte, net zoals de startverklaring, opgevat als een elektronische toepassing. Hierbij kan de verslaggever de EPB-aangifte opstellen en elektronisch doorsturen naar de energieadministratie. Bij deze elektronische toepassing kunnen echter dezelfde bedenkingen worden geformuleerd als bij de elektronische startverklaring. Op het vlak van integratie zou zich in de toekomst een probleem kunnen stellen. Een mogelijke toekomstige ontwikkeling in de ruimtelijke ordening is het as built attest (2004d). Dit is een attest dat aangeeft dat de werken zijn uitgevoerd zoals dit in de vergunning was voorzien. Dit as built attest is op dit ogenblik niet operationeel. Mocht dit as built attest in de toekomst verplicht worden betekent dit dat er twee formulieren moeten worden ingevuld na het einde van 28 Spoor egovernment

E-government in een interbestuurlijke context. Casestudie: de energieprestatiedatabank werkzaamheden aan een gebouw: de EPB-aangifte, waarin wordt ingegaan op de feitelijke realisaties op het vlak van energieprestaties, en het as built attest, waarin wordt ingegaan op de feitelijke realisaties op het vlak van stedenbouw. Om een integrale en klantvriendelijke dienstverlening te realiseren zal hiermee in de toekomst rekening moeten worden gehouden. 3.2.4 Energieprestatiedatabank: voorbode van Beter Bestuurlijke Beleid? De problemen op het vlak van integratie bij de verschillende formulieren die hierboven werden aangehaald hebben allen een gemene deler. Telkens gaat het om integratieproblemen tussen het beleid van verschillende beleidsdomeinen. In het geval van de startverklaring en de EPB-aangifte gaat het heel concreet om een integratie van beleid tussen het beleidsdomein leefmilieu (energieprestaties van woningen) en het beleidsdomein ruimtelijke ordening (stedenbouwkundige vergunning). Burgers denken echter niet in termen van beleidsdomeinen. Een burger bevindt zich in een specifieke probleemsituatie. In dit geval is die probleemsituatie: (ver)bouwen. Wanneer we denken in termen van e-government en de verbetering van dienstverlening zou dit betekenen dat we de publieke dienstverlening afstemmen in functie van deze probleemsituatie. Burgers zouden dan slechts één startverklaring of as built aangifte moeten aanleveren. De problematiek van beleidsdomeinoverschrijdende integratie in het geval van de energieprestatiedatabank wordt gehekeld door de Vlacoro, de SERV, de VVSG en de MiNa-raad, en is ook aangeraakt tijdens de parlementaire werkzaamheden van het Energieprestatiedecreet (2004d; Verheyen, 2004; Reenaers & Bouckaert, 2004; Kerremans, 2004; 2004f). Tijdens het parlementaire debat stelt minister Gilbert Bossuyt: We hadden moeten aansluiten op de bouwvergunningen, we hadden het moeten koppelen aan de ruimtelijke ordening. Het kabinet van Ruimtelijke Ordening wenste dat echter niet. Dat zou het nochtans veel eenvoudiger maken voor iemand die bouwt (2004f). Deze passage doet op zijn minst een aantal vragen rijzen over de invloed die de Beter Bestuurlijke Beleid hervorming in de toekomst zal hebben op de integratie van dienstverlening in functie van de burger. In Beter Bestuurlijk Beleid staan een aantal concepten zoals het primaat van de politiek, de één-op-één relatie tussen politiek en Kris Snijkers 29

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen administratie en homogene beleidsdomeinen centraal. Dit heeft geleid tot de afbakening van 13 homogene beleidsdomeinen die elk worden aangestuurd door één minister. Een homogeen beleidsdomein wordt door de Vlaamse overheid als volgt gedefinieerd: Een homogeen beleidsdomein is een verzameling beleidsmateries die vanuit het oogpunt van de burger en van het beleid een herkenbaar en samenhangend geheel vormen. Bevoegdheden die logischerwijze samenhoren, worden binnen eenzelfde beleidsdomein samengebracht. In het geval van de energieprestatiedatabank blijken de energieprestaties van gebouwen en de ruimtelijke ordening van diezelfde gebouwen echter niet tot één beleidsdomein te behoren. Robert Voorhamme geeft tijdens de parlementaire debatten aan dat dit niet evident was: Er werd toen ook gediscussieerd over het feit of dit een aangelegenheid is voor de minister van Ruimtelijke Ordening of voor de minister van Energie. Met deze discussie ging een juridische discussie gepaard waarover de legistieke cel van dit parlement uitvoering werd geraadpleegd (2004f). Het feit dat de energieprestaties van gebouwen tot de bevoegdheid blijken te horen van de minister van Energie is echter niet enkel een juridische aangelegenheid. Het voorbeeld van de energieprestatiedatabank toont aan dat het alles behalve evident is om een materie die over de grenzen van verschillende beleidsdomeinen heen loopt op een goede integrale manier aan te pakken. De vraag stelt zich dan ook welk effect de volledige uitvoering van de Beter Bestuurlijk Beleid hervorming zal hebben op de integratie en klantgerichtheid van de dienstverlening van de Vlaamse overheid. Het beklemtonen van verticale sturingsrelaties binnen homogene beleidsdomeinen blijken horizontale procesinnovaties in de weg te staan. Initiatieven om beleidsdomeinoverschrijdende projecten te ondersteunen zullen cruciaal zijn (Janssen et al., 2004). 30 Spoor egovernment

E-government in een interbestuurlijke context. Casestudie: de energieprestatiedatabank 3.3 De energieprestatiedatabank als interbestuurlijk e-government project 3.3.1 Machtsdimensie Wat beweegt de verschillende besturen om aan het project te participeren? Welke onderlinge afhankelijkheden spelen in het project een rol? Uit de implementatie van de engergieprestatiedatabank blijkt duidelijk dat de gemeenten moeilijk te bewegen waren tot samenwerking met de Vlaamse overheid op dit vlak. Wanneer we kijken naar de mogelijke baten die de gemeenten door het project realiseren stelt er zich al een eerste probleem. Het Energieprestatiedecreet is een nieuwe regelgeving, die enkele nieuwe taken voor de gemeenten met zich meebrengt. Voor de gemeenten brengen deze taken echter geen meerwaarde mee, integendeel. De VVSG meent dat de inschatting van de Vlaamse overheid dat de nieuwe regelgeving een verviervoudiging van de werklast van de lokale stedenbouwkundige ambtenaren inhoudt ten opzichte van de bestaande situatie (2004c). Problematisch is voor de gemeenten eveneens dat hiervoor geen financiële vergoedingen worden voorzien. De nieuwe taken dragen immers niet bij tot een betere doelbereiking van de gemeenten zelf. De gemeenten treden louter op als administratieve ondersteuning voor de Vlaamse overheid. Het Energieprestatiedecreet lijkt dan ook een onevenredige verdeling van de kosten en baten tussen de ketenpartners te betekenen. De gemeenten moeten een aantal investeringen doen op het vlak van tijd, personeel, software en hardware zonder hiervoor voor de eigen werking voordelen te winnen. Gedurende de implementatie van het project heeft dit geleid tot de herschikking van taken en processen die eerder reeds zijn besproken. De rol van de gemeenten is weggevallen voor het EPB-voorstel, de startverklaring, de uitstelverklaring en de EPB-aangifte. Er kan voor de gemeenten wel over een voordeel worden gesproken in die zin dat de taken van de oude isolatieregelgeving komen te vervallen (Ingenieur-architect - Vlaams Energie Agentschap, 2006). Deze taken worden vervangen door de nieuwe taken in het kader van de energieprestatieregelgeving. In het vooropgestelde systeem zou dit voor de gemeenten meer werk met zich meebrengen. In het systeem zoals dit geïmplementeerd is ligt de werklast voor de gemeenten echter een stuk lager door het feit dat de rol van de gemeenten sterk wordt beperkt. Kris Snijkers 31

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen Een bijkomend punt voor de gemeenten is dat er geen rekening wordt gehouden met de al bestaande verplichting om een geïnformatiseerd vergunningenregister op te stellen. Dit vergunningenregister kadert in de wetgeving op de ruimtelijke ordening en moet informatie bevatten over vergunningen zoals stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsvergunningen. In het Energieprestatiedecreet wordt gesteld dat de gemeenten informatie moeten bijhouden en doorsturen naar de energieadministratie maar worden deze procedures niet gekoppeld aan de vergunningenregisters. De VVSG vreest dat de energieprestatiedatabank, die oorspronkelijk in iedere gemeente zou moeten worden opgebouwd, dezelfde informatie bevat als het vergunningenregister (2004c). Met de bouw van een energieprestatiedatabank zouden de gemeenten dus kosten moeten maken die ze eigenlijk al hebben gemaakt met het vergunningenregister. Later in het project bleek het echter mogelijk om een koppeling te maken met de initiatieven die er in het kader van het vergunningenregister worden genomen (Ingenieur-architect - Vlaams Energie Agentschap, 2006). Gedurende de implementatie is dan ook beslist om één centrale energieprestatiedatabank te ontwikkelingen waarnaar de gemeenten informatie, door middel van een XML-file, uit hun data-opvolgsysteem kunnen exporteren. Wat de afhankelijkheid van resources betreft kan worden gesteld dat de energieadministratie tot op zekere hoogte afhankelijk is van de frontoffice van de gemeenten. De gemeenten zijn als burgernabij bestuur het loket voor een reeks diensten, zoals de stedenbouwkundige vergunning. De gemeenten zijn dus goed geplaatst voor het capteren van informatie. De energieadministratie heeft zich in de implementatie van het project minder afhankelijk gemaakt van de lokale besturen door voor de startverklaring en de EPB-aangifte te werken met een digitaal loket. De mogelijkheid van de centrale overheid in het voorzien van digitale loketten om op deze manier de loketfunctie van het lokale niveau te omzeilen was in 2003 al voorzien in het kerntakendebat: In een complexe samenleving heeft de burger in de eerste plaats nood aan een aanspreekpunt voor zijn betrekkingen met de overheid. Naast de dienstverlening die elke overheidsdienst verricht en naast het e-government, zijn de lokale besturen door hun directe betrokkenheid en nabijheid het uitgelezen niveau om loketfuncties uit te oefenen (Vlaamse regering, 2003). 32 Spoor egovernment

E-government in een interbestuurlijke context. Casestudie: de energieprestatiedatabank Het project van de energieprestatiedatabank toont duidelijk aan dat, door middel van een digitaal loket, het Vlaamse niveau minder afhankelijk wordt van het lokale niveau. Op deze manier kunnen bijvoorbeeld discussies worden vermeden over de noodzaak tot financiering van het lokale niveau. Toch leidt dit ook, zoals eerder al aangetoond, tot een versnippering van de dienstverlening naar de burger toe. In het project wordt er geen dwang gebruikt in de zin dat er sancties aan de gemeenten worden opgelegd indien ze niet aan het project zouden participeren (Ingenieur-architect - Vlaams Energie Agentschap, 2006). Er wordt vooral gerekend op de goodwill van de gemeenten om in het project mee te stappen. De aandacht gaat vooral naar het stimuleren en informeren van gemeenten om mee te werken met het project. Door middel van een goede opvolging van het project wordt aan de gemeenten het signaal gegeven dat er door de Vlaamse overheid belang wordt gehecht aan het project. Indien gemeenten niet in het project zouden meestappen wordt er in eerste instantie gebruik gemaakt van communicatieve instrumenten in plaats van zware sancties. 3.3.2 Strategische dimensie De overkoepelende doelstelling van het project blijkt als zodanig voor geen van de verschillende besturen een probleem te stellen. De VVSG geeft duidelijk aan de algemene beleidsdoelstellingen van het Energieprestatiedecreet (energiezuinig bouwen om een bijdrage te leveren aan het Kyoto-protocol) te onderschrijven (2004c). Hier spreken we echter op het niveau van de effecten. Het effect van het project is het verberen van de energieprestaties van woningen om zo op termijn een positieve bijdrage tot het milieu te kunnen leveren. Over de concrete outputs om deze effecten te bereiken is er echter minder eensgezindheid. Op dit niveau zijn er duidelijk een aantal verschillende perspectieven. Het Energieprestatiedecreet kadert duidelijk binnen een administratief perspectief op het beleid. Naar de burgers toe ontstaat er een nieuwe regelgeving waaraan zij moeten voldoen. Zij worden hierbij gecontroleerd door een systeem van aangiften en verklaringen. Op basis van deze aangiften en verklaringen kan de energieadmnistratie bijkomende controles uitvoeren en boetes opleggen. De burger wordt voornamelijk benaderd in zijn rol als rechtsonderhorige. Er is expliciet niet gekozen voor een systeem Kris Snijkers 33

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen waarbij subsidiëring of informatiecampagnes centraal stonden. Naast het Energieprestatiedecreet bestaan er wel andere initiatieven, vaak op andere bestuursniveaus (bv. fiscale voordelen voor het installeren van betere beglazing of zuinige centrale verwarmign), die wel van deze instrumenten gebruik maken. Maar wanneer we het Energieprestatiedecreet als zodanig bekijken is dit decreet vooral ingegeven vanuit een administratief perspectief. Ook op het interbestuurlijke vlak is er een administratief perspectief. De rol van de gemeenten is in het oorspronkelijke Energieprestatiedecreet louter gericht op het uitvoeren van een aantal administratieve taken ter uitvoering van de regelgeving. De taken van de gemeenten bestaan bijvoorbeeld uit het verzamelen, controleren en bewaren van de aangiftes en verklaringen en het doorgeven van informatie aan de energieadministratie. Het gaat om louter uitvoerende taken waarin de gemeenten geen beleidsvrijheid hebben. De VVSG is van mening dat de gemeenten wel een aantal uitvoerende taken kunnen opnemen indien dit aansluit bij de hoofdtaken van de gemeente en de gemeenten hiervoor worden vergoed (2004c). Dit is in het geval van de Energieprestatiedatabank echter niet het geval: de taken worden te weinig afgestemd op de andere taken van de gemeente (bv. vergunningenregister). In de toekomst biedt het project echter ook mogelijkheden vanuit een economisch of netwerkperspectief (Ingenieur-architect - Vlaams Energie Agentschap, 2006). Door de oprichting en het gebruik van de energieprestatiedatabank komen heel wat gegevens ter beschikking over de energieprestaties van (nieuwe) woningen. Deze gegevens waren vroeger totaal niet beschikbaar. Hiermee kan het administratieve perspectief op het Energieprestatiedecreet worden overstegen. Vanuit een netwerkperspectief biedt dit nieuwe mogelijkheden op het vlak van beleidsevaluatie. Een eerste mogelijkheid is het ter beschikking stellen van statistische informatie over energieprestaties aan gemeenten, waardoor zij zich kunnen benchmarken met andere gemeenten. Gemeenten kunnen op deze manier een eigen beleid uitwerken om het verbeteren van energieprestaties verder te stimuleren. Op deze manier kunnen ze ook van elkaar leren. De Vlaamse overheid treedt zo op als coach van de lokale besturen. De rol van lokale besturen is dan ook niet meer beperkt tot een administratieve rol: ze kunnen een eigen beleid ontwikkelen waarbij ze worden ondersteund met de informatie van de Vlaamse overheid. Een tweede mogelijkheid binnen het netwerkperspectief is de evaluatie van het beleid en de 34 Spoor egovernment