Handhaving door de Veiligheidsregio s Onderzoeksrapportage Naam: Ilona Aars Datum en plaats: 16 juni 2014, Hoogvliet Namen begeleiders: Dhr. W.L. Reurink en Mevr. I. Vaane Opleiding en school: Integrale Veiligheidskunde, Hogeschool Utrecht
Inhoudsopgave 0. Samenvatting... 3 0.1 Leeswijzer... 5 1.1 Probleemschets... 6 1.1.1 Inleiding... 6 1.1.2 Aanleiding tot onderzoek... 9 1.2 Doelstelling van het onderzoek... 12 1.3 Onderzoeksvraag... 12 1.4 Operationalisering... 13 1.4.1. Conceptueel model... 13 1.4.2. Definiëring van onderzoeksbegrippen... 14 1.4.3. Meetbaar maken van onderzoeksbegrippen... 15 1.4.4. Theoretische verkenning... 19 1.5 Onderzoeksopzet... 21 1.5.1 Soort onderzoek... 21 1.5.2 Onderzoeksmethoden... 21 2.0 Onderzoeksresultaten... 22 2.1 Inleiding... 22 2.2 Resultaten deelvraag 1... 24 2.3 Resultaten deelvraag 2... 26 2.4 Resultaten deelvraag 3... 27 2.5 Resultaten deelvraag 4... 29 2.6 Resultaten deelvraag 5... 31 2.7 Resultaten deelvraag 6... 33 3. Conclusies... 34 4. Aanbevelingen... 35 5. Literatuurlijst... 36 Bijlage 1: Lijst met geïnterviewden... 37 Bijlage 2: Interviews... 38 2/79
0. Samenvatting De toezichthouder van de veiligheidsregio, voorheen de brandweer, was tot voor kort meer een adviseur, die meedacht met de Brzo-bedrijven, dan dat deze een handhaver was. In de afgelopen jaren heeft daarin wel een verschuiving plaatsgevonden naar een meer handhavende organisatie. Dit komt mede door druk vanuit het Rijk. De komende jaren moet hierin nog verder een verschuiving plaatsvinden. Hier moet voor worden opgepast, omdat handhaven geen doel is, maar een middel om een bepaald doel te bereiken. Over het algemeen gaat het om bedrijven die hun eigen verantwoordelijkheid nemen en vaak beter in beweging te krijgen zijn met zachtere vormen van handhaving; namelijk het gesprek aangaan en duidelijk aangeven wat de kaders zijn. Er wordt gestreefd naar hetzelfde doel als de gesprekspartners bij bedrijven. Er moet alleen meer gehandhaafd worden als het doel niet wordt bereikt, aldus Dhr. N. Gret, Brzo-coördinator samenwerkingsverband - Regio Noord-West. De hoofdvraag voor het onderzoek luidt als volgt: Op welke manier wordt er door de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s invulling gegeven aan de handhavende bevoegdheden die in het Wvr en het Brzo zijn opgenomen? Het uiteindelijke doel van dit onderzoek is geweest om een landelijk beeld te vormen hoe er door de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s invulling wordt gegeven aan handhaving bij de Brzo-bedrijven, ook zal er duidelijkheid verschaft worden ten aanzien van eventuele knelpunten en de verschillen en overeenkomsten tussen de samenwerkingsverbanden. Handhavende bevoegdheden Bij alle zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s blijkt dat er nog niet zoveel gebruik gemaakt wordt van de handhavende bevoegdheden die zij hebben. De reden hiervoor is dat er niet gehandhaafd kon worden op geconstateerde overtredingen en zijn daarom ook vaak opgepakt door het BgWabo en Iszw. Ook blijkt dat het vaak voldoende is om een waarschuwingsbrief en een voornemen tot last onder dwangsom te sturen om de overtredingen op te heffen. Bij een ieder van de ondervraagden is bekend wat de handhavende bevoegdheden van de Veiligheidsregio s zijn, namelijk Wvr. Art. 31 en Art. 48 en er worden een aantal artikelen uit het Brzo genoemd. Handhaving in het verleden Bij alle zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s blijkt dat er wel een verschil is in handhaving ten opzichte van 2010. Zo hebben alle samenwerkingsverbanden een handhavingsbeleid geïmplementeerd, wat in de toekomst een landelijk handhavingsbeleid wordt. Onduidelijkheden met betrekking tot handhaving en bevoegdheden Bij een aantal van de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s blijkt dat er onduidelijkheden zijn met betrekking tot handhaving op Wvr. Art. 48 en de Algemene Bepalingen van Wvr. Art. 31 zijn onduidelijk. Dit komt, omdat deze globaal zijn. Ook zijn er een aantal geïnterviewden die aangeven dat er geen onduidelijkheden zijn, opmerkelijk is dat hierin verschillen zijn. Deze onduidelijkheden komen voort uit onbekendheid en onervarenheid en kunnen worden weggenomen door waar nodig, handhaving in te zetten en kennis te delen met andere Veiligheidsregio s. Verder blijken er onduidelijkheden te zijn tussen de koppeling van het Brzo en de Wvr. 3/79
Kennis- en informatie uitwisseling Bij de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s blijkt dat er intern en extern veel overleggen plaatsvinden over planning en uitvoeren van inspecties. Bij een aantal samenwerkingsverbanden worden er inspecties bij andere Veiligheidsregio s binnen het samenwerkingsverband uitgevoerd en wordt er collegiale toetsing toegepast bij de inspectierapporten. Hierdoor komt er een bredere kennis en meer overzicht binnen het samenwerkingsverband. Kennisopbouw vindt ook plaats door deze kennis met elkaar te delen. Dit kan op collegiaal niveau, maar ook op landelijk niveau. Meer bevoegdheden om te handhaven Bij de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s blijkt dat er behoefte is aan meer bevoegdheden om te handhaven. Zo wordt met regelmaat Brzo Art. 5 en brandweer gerelateerde onderwerpen genoemd. Ook wordt aangegeven dat de bevoegdheden om te handhaven beperkt zijn voor de Veiligheidsregio s. Verder zien de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s geen meerwaarde om boa s aan te stellen. Gezegd wordt dat bestuursrechtelijke handhaving voldoende is om te handhaven. Strafrechtelijke handhaving op Wvr. Art. 48 is een te zware stap op informatievoorziening, het is beter toe te passen als er meer bevoegdheden komen om te handhaven. Ook is het zo dat er een aantal inspectiepartners opgeleid zijn tot boa, zij zouden dan eventueel de strafrechtelijke handhaving op kunnen pakken. En als er besloten wordt om boa s aan te stellen dan heeft het de voorkeur om maar een aantal mensen binnen de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s aan te stellen of zelfs een landelijk opsporingsteam. Verder wordt nog gezegd dat de Wvr en het Brzo vol staat met zaken die strafrechtelijk aangepakt kunnen worden, als dit van toepassing is het ook moet gebeuren door middel van aangifte doen. Het landelijke handhavingsbeleid Bij de zes samenwerkingsverbanden van Brzo-Veiligheidsregio s blijkt dat iedereen van de ondervraagden op de hoogte is van het landelijke handhavingsbeleid. Het beleid wordt ook binnen elk samenwerkingsverband geïmplementeerd zodra het landelijk is vastgesteld. Voordat het werkelijk wordt gebruikt kan nog even duren, omdat het door alle besturen van de Veiligheidsregio s moet worden vastgesteld. 4/79
0.1 Leeswijzer Deze onderzoeksrapportage is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 1.1 is de probleemschets omschreven, met daarin informatie over de Veiligheidsregio s en het Brzo en wordt er toegespitst op de Veiligheidsregio als handhavende organisatie en wordt de opdracht en de kaders daarvan omschreven. In hoofdstuk 1.2 wordt de doelstelling van het onderzoek omschreven. In hoofdstuk 1.3 worden de hoofd- en deelvragen van het onderzoek beschreven. In hoofdstuk 1.4 wordt de operationalisering omschreven met daarbij het conceptueel model en worden de belangrijke onderzoeksbegrippen gedefinieerd en meetbaar gemaakt, de begrippen handhaving en toezicht worden omschreven en wordt informatie gegeven over de Wvr, de VBS-elementen en er wordt informatie gegeven over bestuursrechtelijke handhaving. Verderop in dit hoofdstuk wordt de theoretische verkenning uitgelegd met de begrippen toezicht, handhaving en sancties. In hoofdstuk 1.5 wordt de onderzoeksopzet omschreven en wordt het soort onderzoek en de onderzoeksmethoden verder uitgewerkt. In hoofdstuk 2 worden de onderzoeksresultaten omschreven, in eerste instantie wordt er een inleiding gegeven waarop volgend de deelvragen met de bijbehorende antwoorden. In hoofdstuk 3 worden de conclusies omschreven van het onderzoek en in hoofdstuk 4 de aanbevelingen. In hoofdstuk 5 is de literatuurlijst gemaakt met de gebruikte bronnen. Tot slot volgen de bijlagen, in bijlage 1 is een lijst van mensen die geïnterviewd zijn omschreven en in bijlage 2 zijn de interviews uitgewerkt. 5/79
1.1 Probleemschets In dit hoofdstuk wordt inleidende achtergrondinformatie gegeven en wordt de aanleiding tot het onderzoek duidelijk. Er wordt beschreven over welk onderwerp het gaat, wat er precies aan de hand is, wat het probleem is en voor wie, en tot slot waarom het een probleem is en hoe het probleem gebaat is bij het uitvoeren van het onderzoek. 1.1.1 Inleiding Ter inleiding op het onderzoek wordt er eerst achtergrond informatie gegeven over de Veiligheidsregio s. De Veiligheidsregio s in Nederland is een samenwerkingsverband van verschillende besturen en diensten ten aanzien van taken op het terrein van brandweerzorg, rampbestrijding, risico- en crisisbeheersing, Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio (GHOR) en handhaving van de openbare orde en veiligheid. Nederland kent 25 Veiligheidsregio s. De verdeling van de regio s komt verderop in deze onderzoeksrapportage aan bod. Binnen de verschillende Veiligheidsregio s wordt samengewerkt aan de volgende elementen: Bestuurlijke integratie: Hieronder wordt verstaan een verplichte bestuurlijke samenwerking tussen het hulpverleningsbestuur van de brandweer en de GHOR en het regionaal college van de politie om een gecoördineerde voorbereiding op gezamenlijk optreden in ramp- en crisissituaties te bevorderen; Gemeenschappelijke meldkamer: Hierbij gaat het om een steeds verder gaande samenwerking tussen de meldkamers voor brandweer, politie en ambulancediensten; Vorming regionaal veiligheidsbureau: Dit zal een bureau zijn dat is bedoeld om de ambtelijke ondersteuning van het bestuur en management van de Veiligheidsregio te organiseren. Bij de inrichting van de Veiligheidsregio's zijn de besturen van brandweer en GHOR samengevoegd tot een zogenaamd hulpverleningsbestuur. Het voornemen om de besturen van de brandweer en de GHOR te integreren, heeft het kabinet genomen in 2002. De integratie is inmiddels in alle regio's voltooid. De burgemeester behoudt het gezag en de bestuurlijke verantwoordelijkheid over de inzet van de brandweer en de GHOR. Het kabinet heeft wettelijk vastgesteld welke taken op regionaal niveau moeten worden uitgevoerd. Het gaat hier onder meer om multidisciplinaire taken die gericht zijn op de rampenbeheersing. Naast de huidige taken zullen de volgende taken in ieder geval bij het regionale hulpverleningsbestuur worden ondergebracht: Het verplicht adviseren van de gemeentebesturen voor welke objecten een rampbestrijdingsplan vastgesteld moet worden en over de inhoud van de rampbestrijdingsplannen; Het verzorgen van de ambtelijke ondersteuning voor het gezag van de burgemeester in geval van een calamiteit; Het met de politie inrichten en in stand houden van de gemeenschappelijke meldkamer. 1 1 http://nl.wikipedia.org/wiki/veiligheidsregio 6/79
Nadat er informatie gegeven is over de Veiligheidsregio s, wordt er nu overgegaan naar een afdeling binnen de Veiligheidsregio s in Nederland. Onder de directie Risico- en Crisisbeheersing valt ook de afdeling Industriële Veiligheid, overigens kan deze afdeling bij de verschillende Veiligheidsregio s anders heten of ingedeeld zijn. Bij bedrijven met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen worden inspecties uitgevoerd en wordt er gekeken of zij voldoen aan de strenge veiligheidseisen. Deze gevaarlijke stoffen kunnen bij bedrijven zijn opgeslagen of zijn opgenomen in het proces. Dat kunnen giftige, ontvlambare of explosieve stoffen zijn. Het gevaar ontstaat als met die grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen iets misgaat. Verder worden de volgende taken verwacht van de overheid op basis van de door bedrijven aangeleverde informatie: Nagaan of zware ongevallen kunnen overslaan naar buurbedrijven ( domino-effecten ); De aanvaardbaarheid van de risico's van een zwaar ongeval met gevaarlijke stoffen beoordelen; De ruimtelijke ordening zo vormgeven dat de risico's voor de omgeving aanvaardbaar blijven; Voor Veiligheidsrapport (VR)-plichtige bedrijven en Wet Veiligheidsregio s Art. 31 een rampbestrijdingsplan opstellen en deze oefenen met de hulpverleners. 2 Deze inspectie bij de zogenoemde Brzo-bedrijven worden uitgevoerd aan de hand van een inspectieteam. Het inspectieteam bestaat uit de volgende inspectiediensten: De Veiligheidsregio s controleren de voorzieningen voor rampenbestrijding en zien toe op de naleving van de Wet Veiligheidsregio s (Wvr), de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Iszw) ziet toe op de naleving van de Wet Arbeidsomstandigheden (Arbo) en het Bevoegd gezag Wabo (BgWabo) ziet toe op de naleving van de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo) en beoordeelt het risico voor de directe omgeving van het bedrijf. Bij geconstateerde overtredingen kan er gehandhaafd worden door het betreffende inspectieteam. De betreffende bedrijven vallen onder het Besluit risico s zware ongevallen 1999 (Brzo 99). In Nederland vallen ongeveer 400 bedrijven onder deze regelgeving. Het zijn dan voornamelijk bedrijven met complexe chemische procesindustrie, raffinaderijen of opslagbedrijven. Dit zijn in Nederland de meest risicovolle bedrijven. Voor deze bedrijven gelden strengere regels dan voor andere bedrijven, zo worden zij verplicht om een uitgebreid veiligheidsmanagementsysteem te hebben. Het Brzo is de Nederlandse invulling van een Europese richtlijn, Seveso II. In het Brzo is de wet- en regelgeving op het gebied van arbeidsveiligheid, externe veiligheid en rampenbestrijding samengevoegd. Het doel van het Brzo is de kans op en de schade van een zwaar ongeval met gevaarlijke stoffen bij risicovolle bedrijven zo klein mogelijk te maken. 34 2 http://www.infomil.nl/onderwerpen/hinder-gezondheid/veiligheid/brzo/ 3 http://risicokaart.nl/informatie_over_risicos/ongeval_met_gevaarlijke_stoffen/brzo/ 4 http://www.latrb.nl/actueel-0/nieuwsberichten/nieuwsberichten/brandweer-adviseur/ 7/79
Binnen het Brzo wordt onderscheid gemaakt tussen twee categorieën: de lichte en zware categorieën bedrijven. Onder de lichte categorieën worden de Preventie Beleid Zware Ongevallen (Pbzo)-plichtige bedrijven verstaan en onder de zware categorieën worden de Veiligheidsrapport (VR)-plichtige bedrijven verstaan. Dit onderscheid wordt gemaakt op basis van de in de vergunning verleende hoeveelheden gevaarlijke stoffen, welke zijn opgenomen in de tabellen met drempelwaarden uit bijlage I van het Brzo. De Pbzo-bedrijven moeten alle maatregelen treffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor mens en milieu te beperken. Zij moeten een Pbzo-document opstellen en voor de uitvoering en bepaling daarvan een Veiligheidsbeheerssyteem (VBS) opstellen, deze staat nader uitgewerkt in de onderzoeksrapportage. De VR- plichtige bedrijven moeten naast eerdergenoemde onderdelen ook een VR-rapport indienen. Hiermee wordt aangetoond dat de preventie en de beheersing van de gevaren van zware ongevallen op orde zijn. 5 6 5 http://www.latrb.nl/instrumenten-0/werkwijzer-brzo-ii-0/regelgeving/wetgeving/brzo-0/besluit-risico-zware/ 6 http://www.rli.nl/publicaties/2013/advies/veiligheid-bij-brzo-bedrijven-verantwoordelijkheid-en-daadkracht 8/79
1.1.2 Aanleiding tot onderzoek Zoals in het vorige hoofdstuk beschreven hebben de Veiligheidsregio s ook mogelijkheden om te handhaven bij geconstateerde overtredingen. Hierover zal deze onderzoeksrapportage gaan. De mogelijkheden van handhaving wordt verder uitgewerkt in de komende hoofdstukken. Binnen de organisatie van de Veiligheidsregio vindt een verschuiving plaats als het gaat om het houden van toezicht bij de Brzo-bedrijven. De brandweer is van oorsprong geen handhavende organisatie. Vroeger werden er nogal eens vrijblijvende adviezen verstrekt, nu is het professioneel toezicht en waar nodig wordt er handhaving ingezet. Toezicht op een vriendelijke manier is echt voorbij. Bij een professioneel Brzo-toezicht, hoort een professioneel handhavingsbeleid. Door deze verschuiving is het begrijpelijk dat er een nieuwe situatie aanbreekt voor de brandweer, waarmee eigenlijk weinig ervaring is. Uit het onderzoek van het LATrb (Landelijke Aanpak Toezicht risicovolle bedrijven) (sinds 1-1-2014 BRZO+) blijkt dan ook dat de brandweer nog een flinke stap moet zetten als het gaat om deskundigheid en professionaliteit. Er is een achterstand op de andere inspectiediensten BgWabo en Iszw, waarmee zij gezamenlijk een inspectieteam vormen. Na het geven van algemene informatie wordt er nu toegespitst op de opdracht zelf. Het onderzoek wordt uitgevoerd in opdracht van het Landelijk Expertise Centrum (LEC). Het LEC is een netwerkorganisatie tussen de verschillende regio s en is opgericht in 2007. Het is een initiatief van het Centrum Industriële Veiligheid (CIV) en het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV). Het doel van het LEC is om te zorgen dat de uitvoering van de Brzo-taken van de brandweer op een hoger niveau worden gebracht. 7 Dit gebeurt door bijvoorbeeld de invoering van het landelijke handhavingsbeleid. Hiermee wordt er door de Veiligheidsregio s een uniforme manier van handhaving neergezet bij de Brzo-bedrijven. Het landelijke handhavingsbeleid moet nog vastgesteld worden door het bestuur van de Veiligheidsregio s. Op dit moment wordt er door iedere Veiligheidsregio gehandhaafd vanuit een eigen handhavingsbeleid. Hierdoor is er landelijk gezien geen uniformiteit. Door de uitvoering van dit onderzoek wordt inzichtelijk hoe er landelijk gezien wordt omgegaan met handhaving door de Veiligheidsregio s bij de Brzo-bedrijven en waar er eventuele knelpunten of onduidelijkheden zijn. 8 9 7 http://www.infopuntveiligheid.nl/publicatie/dossier/30/brandweerbrzo.html 8 http://www.latrb.nl/actueel-0/nieuwsberichten/nieuwsberichten/brandweer-adviseur/ 9 http://www.brandweermwb.nl/bedrijven/omgeving/milieu/besluit-risicos-zware-ongevallen-1999.aspx 9/79
Het onderzoek wordt uitgevoerd per samenwerkingsverband van de Brzo-Veiligheidsregio s. De 25 Veiligheidsregio s zijn onderling verdeeld in zes samenwerkingsverbanden, dit is een besluit van de raad van brandweercommandanten. De verdeling van de samenwerkingsverbanden ligt gelijk met de Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD). Het doel van het samenwerkingsverband is dat er een betere samenwerking komt tussen de onderlinge Veiligheidsregio s en een verhoging van de kwaliteit en uniformiteit. Per samenwerkingsverband is er een coördinator aangesteld op het gebied van de Brzo-taken. De coördinatoren worden betrokken bij dit onderzoek. Hiervoor gekozen is, omdat zij weten wat er in hun regio speelt en er op deze manier een goed landelijk beeld gevormd kan worden wat betreft handhaving door de Veiligheidsregio s. Ook worden er een aantal inspecteurs betrokken bij het onderzoek, hiervoor is gekozen om inzichtelijk te maken wat precies de onduidelijkheden zijn en waar zij tegenaanlopen in hun dagelijkse werkzaamheden. Onderstaand een afbeelding waarop de verdeling van de samenwerkingsverbanden inzichtelijk is gemaakt. Op de volgende pagina staan de Veiligheidsregio s en het betreffende samenwerkingsverband omschreven. 10 10 http://www.omgevingsweb.nl/rud/rud.aspx 10/79
Onderstaand een overzicht van de Veiligheidsregio s en de verdeling in de zes samenwerkingsverbanden: Regio Noord: Veiligheidsregio Groningen Veiligheidsregio Friesland Veiligheidsregio Drenthe Regio Noord-West: Veiligheidsregio Utrecht Veiligheidsregio Noord-Holland-Noord Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland Veiligheidsregio Kennemerland Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland Veiligheidsregio Gooi en Vechtstreek Veiligheidsregio Flevoland Regio Oost: Veiligheidsregio IJsselland Veiligheidsregio Twente Veiligheidsregio Noord- en Oost Gelderland Veiligheidsregio Gelderland-Midden Veiligheidsregio Gelderland-Zuid Regio Zuid-West: Veiligheidsregio Haaglanden Veiligheidsregio Hollands-Midden Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond Veiligheidsregio Zuid-Holland-Zuid Veiligheidsregio Zeeland Regio Brabant: Veiligheidsregio Midden- en West Brabant Veiligheidsregio Brabant-Noord Veiligheidsregio Zuid-Oost Brabant Regio Limburg: Veiligheidsregio Limburg-Noord Veiligheidsregio Zuid-Limburg 11 11 http://www.omgevingsweb.nl/rud/rud.aspx 11/79
1.2 Doelstelling van het onderzoek In dit hoofdstuk wordt omschreven wat er met het onderzoek bereikt moet worden. Dit wordt gedaan aan de hand van een zin waarin wordt aangegeven welk inzicht of welke bijdrage nodig is om de kennis te vergroten, waarmee het probleem kan worden opgelost. Het uiteindelijke doel van dit onderzoek is om een landelijk beeld te vormen hoe er door de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s invulling wordt gegeven aan handhaving bij de Brzo-bedrijven, ook zal er duidelijkheid verschaft worden ten aanzien van eventuele knelpunten en de verschillen en overeenkomsten tussen de zes samenwerkingsverbanden. 1.3 Onderzoeksvraag In dit hoofdstuk wordt omschreven welke vragen er gesteld moeten worden om het onderzoeksdoel te bereiken. De hoofdvraag is algemeen en abstract. De deelvragen zijn concreter en bestrijken samen het bereik van de hoofdvraag. De hoofdvraag voor het onderzoek is de volgende: Op welke manier wordt er door de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s invulling gegeven aan de handhavende bevoegdheden die in het Wvr en het Brzo zijn opgenomen? De deelvragen voor het onderzoek zijn de volgende: 1. Is er binnen de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s bekend waarop zij mogen handhaven en wat hun bevoegdheden zijn en hoe wordt hier in de praktijk invulling aangegeven? 2. Is er een verandering van handhaving zichtbaar ten opzichte van 2010 (Invoering Wvr) binnen de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s? 3. Zijn er binnen de zes samenwerkingsbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s onduidelijkheden met betrekking tot handhaving en bevoegdheden van de inspecteurs en wat is de oorzaak hiervan? 4. Hoe wordt er binnen de afdeling met toezichthoudende bevoegden van de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s vorm gegeven aan informatie- en kennis uitwisseling? 5. Vinden de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s dat de Veiligheidsregio meer bevoegdheden moet krijgen met betrekking tot handhaving? Zo ja, welke en op welke artikelen en onderwerpen moeten deze gericht zijn? 6. Zijn de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s op de hoogte van het nieuwe, landelijke handhavingsbeleid dat het LEC heeft geactualiseerd? En wordt dit beleid binnen de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s geïmplementeerd? 12/79
1.4 Operationalisering In dit hoofdstuk wordt een conceptueel model geschetst waarin de onderlinge relaties tussen de centrale onderzoeksbegrippen worden weergegeven. Het conceptueel model wordt toegelicht. De centrale begrippen uit het onderzoek worden gedefinieerd. Er wordt aangegeven wat je moet weten van de begrippen. De operationalisering wordt ondersteund met een theoretische verkenning. De relevante algemene onderzoeksliteratuur die hoort bij het onderwerp, de onderzoeksvraag en de centrale begrippen van het onderzoek. Ook wordt omschreven hoe het toegepast wordt in het onderzoek. 1.4.1. Conceptueel model Zoals al eerder vermeld in deze onderzoeksrapportage worden met het Brzo de wet- en regelgeving op het gebied van arbeidsveiligheid, externe veiligheid en rampenbestrijding samengevoegd. De samenwerking tussen de Veiligheidsregio, Iszw en BgWabo is daarom vereist. In het onderstaande figuur is de samenhang tussen de samenwerkende inspectiediensten en de Europese en de Nationale wet- en regelgeving weergegeven. Bor: Besluit Omgevingsrecht Mor: Ministeriële regeling Omgevingsrecht Birzo: Besluit informatie inzake rampen en crisis RBP: Rampbestrijdingsplan 12 12 http://www.latrb.nl/instrumenten-0/werkwijzer-brzo-ii-0/regelgeving/wetgeving/brzo-0/besluit-risicozware/ 13/79
1.4.2. Definiëring van onderzoeksbegrippen Om verwarring over bepaalde begrippen te voorkomen worden de begrippen toezicht en handhaving afgebakend. In dit onderzoek luidt de definitie van de begrippen als volgt: Handhaving Dit begrip wordt door een ieder persoonlijk opgevat. Ook in de literatuur kan het op verschillende manieren worden geïnterpreteerd. Vaak wordt deze term gekoppeld aan juridische aspecten, maar in sommige gevallen kan het begrip ook ruimer worden opgevat en komen ook niet-juridische aspecten aan de orde. Om het begrip helder te omschrijven wordt er onderscheid gemaakt in de enge zin van handhaving en de ruime zin van handhaving. Onder enge handhaving wordt de harde juridische kern bedoeld: Het door controle en het toepassen (of dreigen daarmee) van bestuursrechtelijke, strafrechtelijke of privaatrechtelijke sancties bereiken dat het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift wordt nageleefd Het gaat dan vooral om de naleving op toezicht, opsporing, sancties en juridische maatregelen. Onder ruime handhaving wordt bedoeld: Het bewerkstelligen van de naleving van het bepaalde bij of krachtens wettelijk voorschrift Het gaat dan om de organisatie van handhaving, de samenwerking tussen de handhavingspartners, het gebruik van voorlichting en de mogelijkheden van zelfregulering (zorgsystemen, auditing, certificering). Als er gekeken wordt vanuit de enge handhaving zijn de laatstgenoemde begrippen, randvoorwaarden voor een succesvolle handhaving. In de onderzoeksrapportage wordt daarom de enge zin en de ruime zin van handhaving meegenomen. 13 Toezicht Onder toezicht wordt in dit onderzoek verstaan: Controle op de naleving van de Wet Veiligheidsregio s en het Brzo. Dat wil zeggen het directe toezicht van de overheid op onder toezicht gestelde bedrijven en organisaties. Toezicht is het verzamelen van de informatie om te controleren of deze voldoet aan de gestelde wet- en regelgeving. Hierna moet een oordeel gevormd worden en zo nodig naar aanleiding daarvan kan er ingegrepen worden. Van Rossum (2005): Toezicht omvat een breed scala aan activiteiten, vaak ook in voorlichtende en adviserende zin. Zo kan al in een vroeg stadium worden voorkomen dat een met de wet strijdige situatie ontstaat, of kan door middel van aansporingen of waarschuwingen worden bewerkstelligd dat regels alsnog worden nageleefd. Als waarschuwingen onvoldoende effect teweeg brengen, wordt meestal gebruik gemaakt van handhavingsmiddelen. 14 Toezichthouders worden aangesteld op grond van de Algemene Wet Bestuursrecht Art. 5. Om bevoegd te zijn voor toezicht en eventueel bestuursrechtelijke handhaving moet de inspecteur zijn aangewezen als toezichthouder. Wanneer een inspecteur een overtreding constateert waarop deze niet kan handhaven vanwege beperkingen in de bevoegdheden, moet dit worden door gegeven aan de inspectiepartners. Wel moeten zij de overtreding zelf constateren, zodat zij alsnog daarop kunnen handhaven. 15 13 Handhaving van bestuursrecht, Dr. Mr. E.J. de Valk 14 Scriptie: De efficiëntie en effectiviteit van risicogestuurd toezicht, R. Berden & J.A. Meinster 15 http://www.latrb.nl/instrumenten-0/werkwijzer-brzo-ii-0/regelgeving/handhaving/bevoegdheden/ 14/79
1.4.3. Meetbaar maken van onderzoeksbegrippen Dit onderzoeksrapport moet duidelijkheid bieden ten aanzien van de manier waarop er door de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s invulling wordt gegeven aan handhaving. Onderstaand worden belangrijke begrippen uitgelegd die relevant zijn voor het onderzoek. Wet Veiligheidsregio s De Wvr is op 1 oktober 2010 in werking getreden. Het doel van deze wet is het verbeteren van de basisbrandweerzorg, de rampenbestrijding en de crisisbeheersing. Dit gebeurt door de brandweerzorg, de geneeskundige zorg, de bevolkingszorg, de politiezorg en de rampenbestrijding en crisisbeheersing op regionaal niveau samen te voegen. Hierdoor wordt het probleem dat veel gemeenten te klein zijn om een ramp of crisis te bestrijden weggenomen, ondanks dat veiligheid wel valt onder de lokale verantwoordelijkheid. Verder is er meer kans van slagen, doordat de eenheid, eenduidigheid en eenvoud in de aanpak wordt bereikt. De taken van de brandweer, de geneeskundige zorg, de bevolkingszorg en de politiezorg ten aanzien van rampenbestrijding en crisisbeheersing liggen bij een regionale organisatie, hiervoor heeft de Wvr een gemeenschappelijke regeling ingesteld. Tevens is in de Wvr opgenomen dat het regionale bestuur een coördinerende rol heeft bij de bestrijding van rampen en de beheersing van crisissen. De taak voor het bestuur is de afstemming tussen partners binnen en buiten de Veiligheidsregio s te organiseren en te faciliteren. Met ingaan van de Wvr is de Brandweerwet uit 1985, De Wet Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (Wet GHOR) en de Wet Rampen en Zware Ongevallen (Wrzo) komen te vervallen. Deze wetten zijn namelijk opgenomen in de Wvr en regelden voor de Wvr de brandweerzorg, de geneeskundige hulpverlening en de rampenbestrijding. 16 De Veiligheidsregio s hebben handhavende bevoegdheden bij de Brzo bedrijven op grond van: Wvr. Art. 31: Het bestuur van de Veiligheidsregio kan een inrichting die in geval van een brand of ongeval bijzonder gevaar kan opleveren voor de openbare veiligheid, aanwijzen als bedrijfsbrandweerplichtig. Daarmee samenhangend het Besluit Veiligheidsregio s (Bvr) Hoofdstuk 7. Wvr. Art. 48: Eenieder die beschikt over relevante veiligheidstechnische gegevens, verschaft het bestuur van de Veiligheidsregio de informatie die nodig is voor een adequate voorbereiding van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing. Dit geldt niet voor zover deze informatie reeds op grond van andere voorschriften is verschaft of kan worden verkregen. Gekoppeld aan een aantal artikelen uit het Brzo. Dit geldt alleen voor de bedrijven die VRplichtig zijn. 17 16 http://www.infopuntveiligheid.nl/publicatie/dossier/89/wet-veiligheidsregios-wvr.html 17 Wet Veiligheidsregio s Art. 31 en 48 15/79
VBS-elementen Binnen het Brzo wordt ook gesproken over de zogenaamde VBS-elementen. Deze staan genoemd in het Brzo Art. 5, lid 3, bijlage 2, a t/m h. Bij een inspectie worden ook deze elementen geïnspecteerd en getoetst. Het VBS staat voor veiligheidsbeheerssysteem. Het VBS bestaat uit zeven elementen en een onderdeel waarin de koppeling wordt beschreven tussen het algemene beheerssysteem, het veiligheidsbeheerssysteem en het preventiebeleid. Voor de aanduiding van de VBS-elementen wordt gebruik gemaakt van de wettelijke nummering en de wettelijke tekst. Zie onderstaande tabel. Wet en NIM VBS a. Onderdelen van het algemene beheerssysteem VBS b. De organisatie en de werknemers VBS c. De identificatie van de gevaren en de beoordeling van de risico s van zware ongevallen VBS d. Beheersing van de uitvoering VBS e. De wijze waarop wordt gehandeld bij wijzigingen VBS f. De planning voor noodsituaties VBS g. Toezicht op de prestaties 18 NIM P&O Personeel en Organisatie IG en BR Identificatie van de Gevaren en Beoordeling van de Risico s BU Beheersing van de Uitvoering MOC Management of Change VN Voorbereiding op Noodsituaties TP Toezicht op de prestaties VBS h. Audits en beoordeling A Uitvoeren van audits DB Directiebeoordeling 18 http://www.latrb.nl/instrumenten-0/werkwijzer-brzo-ii-0/inspectie/nim-detail/theorie/item-120738/vbselementen/ 16/79
Bestuursrechtelijke handhaving Zoals al eerder vermeld in deze onderzoeksrapportage zijn het BgWabo, de Iszw en de Veiligheidsregio de betrokken inspectiediensten bij een Brzo-inspectie. De inspecties worden meestal gezamenlijk uitgevoerd en uitgewerkt in een rapportage. De eventuele handhaving die uit de inspecties kan voortkomen, is voor de eigen verantwoordelijkheid van de betreffende inspectiedienst. De inspectiepartners maken, afhankelijk van de aard van de geconstateerde overtredingen en de handhavende bevoegdheden onderling een afspraak welke handhavingsmiddelen door wie worden ingezet. De verschillende inspectiepartners passen tijdens een inspectie in een Brzo-bedrijf elk een eigen handhavingsstrategie toe. Tijdens een inspectie worden bevindingen gedaan die leiden tot vier mogelijke conclusies: Er wordt vastgesteld dat de situatie voldoet. Er vinden geen vervolgactiviteiten plaats; De bevinding is niet zwaar genoeg om tot een overtreding te leiden. Het is in die situatie de verantwoordelijkheid van het bedrijf om verbeteracties uit te voeren; Er wordt vastgesteld dat de situatie niet voldoet en dit is te koppelen aan een wettelijke bepaling. De inspectiepartners maken onderling afspraken welke handhaving door wie wordt ingezet. De voornemens tot handhaving worden aan het bedrijf kenbaar gemaakt, met een termijn waarbinnen de overtreding moet zijn opgeheven. Na deze termijn vindt een her controle plaats uitgevoerd door de betreffende inspectiedienst welke een handhavingsactie heeft ingezet; Het is ook mogelijk dat enkele bevindingen die afzonderlijk niet zwaar genoeg zijn om tot een overtreding te leiden, gezamenlijk wijzen op een structureel tekort ten aanzien van een onderwerp of thema en zodoende een overtreding opleveren. 19 Strafrechtelijke handhaving gebeurt alleen door een buitengewoon opsporingsambtenaar (boa). Bij de Veiligheidsregio s zijn de inspecteurs niet opgeleid tot boa. In dit geval is het verplicht om bij een misdrijf aangifte te doen bij een boa of bij de politie. 20 Zij kunnen het strafrechtelijke traject dan verder oppakken. Inspecteurs van de Iszw zijn allen opgeleid tot boa en bij het BgWabo zijn ook boa s in dienst. 21 In geval van de Veiligheidsregio s zou er een strafrechtelijk traject gestart kunnen worden op Wvr. Art. 48. 22 In de Wet Veiligheidsregio s staat geschreven dat overtredingen op Wvr. Art. 31 nooit als een misdrijf gekenmerkt kan worden, alleen als een overtreding. 23 19 http://www.latrb.nl/instrumenten-0/werkwijzer-brzo-ii-0/regelgeving/handhaving/inspectie-brzo/ 20 Handhavingsbeleid Rotterdam-Rijnmond 21 http://www.latrb.nl/instrumenten-0/werkwijzer-brzo-ii-0/regelgeving/handhaving/strafbaarstelling/ 22 Besluit Risico s en Zware Ongevallen Art. 25 23 Wet Veiligheidsregio s Art. 64 17/79
De Veiligheidsregio kan last onder bestuursdwang alleen toepassen indien die bevoegdheid bij of krachtens de wet is toegekend. 24 Die bevoegdheid is aan de burgemeester toegekend in de Gemeentewet Art. 125 en aan het bestuur van de Veiligheidsregio s in de Wvr. Art. 63 als het gaat om de Wvr. Art. 31, aanwijzing bedrijfsbrandweren en de Wvr. Art. 48, het verstrekken van informatie ter voorbereiding op rampenbestrijding en crisisbeheersing. Op grond van deze wetten zijn deze bestuursorganen bevoegd de regels die zij moeten uitvoeren, zo nodig ook te handhaven. In plaats van het toepassen van last onder bestuursdwang zouden deze bestuursorganen ook kunnen kiezen voor het opleggen van een last onder dwangsom. 25 Het college van burgemeester en wethouders moet verplichtingen handhaven op het gebied van Industriële Veiligheid. Wat betreft het Brzo komen de volgende verplichtingen aan de orde: de artikelen 5, 6, 7, derde lid, 10, eerste lid, 13, eerste lid, 14, 16, vierde en vijfde lid, 17, 21, 26, 27, derde lid, en 28 van het Brzo. Alleen ten aanzien van deze verplichtingen heeft het bevoegd gezag voor de Wet veiligheidsregio s namelijk handhavende bevoegdheden. Artikel 5 wordt hier met name genoemd omdat het in lijn is met de Seveso-richtlijn. Het ministerie van BZK gaat ervan uit dat het toezicht houden en de handhaving van het Brzo Art. 5 ook een taak is in het kader van de rampenbestrijding. 26 27 24 Algemene Wet Bestuursrecht Art. 5:22 25 Algemene Wet Bestuursrecht Art. 5:32 26 http://www.latrb.nl/instrumenten-0/werkwijzer-brzo-ii-0/regelgeving/handhaving/strafbaarstelling/ 27 http://www.safetyanalyse.nl/besluit-risicos-zware-ongevallen-brzo-hoe-zit-dat/ 18/79
1.4.4. Theoretische verkenning Toezicht en handhaving Van burgers wordt verwacht dat zij de wet kennen en zich daaraan houden. Dit geldt ook voor de Brzo-bedrijven. Er vanuit gegaan wordt dat deze bedrijven zich houden aan de Arbo-wetgeving, Wabo en de Wvr. Zodra zij zich daar niet aan houden, begaan zij een overtreding en kan de overheid handhavend optreden. Echter is dit zeer kostbaar, waardoor de overheid niet kan handhaven op de volledige wet- en regelgeving. Dit geldt ook voor het houden van toezicht. De overheid heeft geen capaciteiten om te controleren op de volledige wet- en regelgeving. Dit is niet mogelijk en tegelijkertijd ook niet gewenst. Het brengt namelijk hoge kosten met zich mee voor de samenleving. De toezichthouders van de overheid richten zich het meest op de belangrijke aspecten van tekortkomingen en overtredingen, dit om een zo goed mogelijke naleving bij Brzo-bedrijven te bereiken met zo min mogelijk kosten. Hiermee wordt de theorie van Stiglers (1970) toegepast: Het kan als toezichthoudende overheid efficiënt en effectief zijn om tolerant om te gaan met kleine overtredingen. Het wil niet zeggen dat een optimale wijze van toezicht houden en handhaven gelijk staat aan een volledige wijze van toezicht houden en handhaven. Om de gewenste naleving van Brzobedrijven te bereiken is het noodzakelijk dat degene die daar verantwoordelijk voor is duidelijke richtlijnen stelt als het gaat om toezichthouden en handhaven. Sancties Als bij een geconstateerde overtreding overgegaan wordt op handhaving daarvan, heeft Macrory (2006) een aantal uitgangspunten voor een bijpassende sanctie. Hiervoor geeft hij de volgende zes kernmerken: De sanctie moet gericht zijn op het veranderen van het gedrag van de dader, zodat overtredingen in de toekomst voorkomen worden; De sanctie moet het financiële gewin van niet-naleving wegnemen; De sanctie moet reageren op- en geschikt zijn voor de specifieke dader en de overtreding. De straf kan bestaan uit bestuursrechtelijke maatregelen en/of strafrechtelijke veroordeling; De sanctie moet in redelijke verhouding staan tot de aard van het delict en de schade; De sanctie moet gericht zijn op het herstellen van de schade, die is veroorzaakt door het niet naleven van de wet- en regelgeving; De sanctie moet toekomstige niet-naleving afschrikken. 28 28 Scriptie: De efficiëntie en effectiviteit van risicogestuurd toezicht, R. Berden & J.A. Meinster 19/79
Veldkamp e.a. (2007) bieden een schema om per bedrijf een passende vorm te vinden voor toezicht, naleving en handhaving. Deze werkwijze is in lijn met de zes kenmerken van Macrory (2006). Onderstaand is het schema met daarin de vier kwadranten te zien. Het schema geeft aan op basis van de naleving van het bedrijf, welke vormen van toezicht en handhaving daarbij gekozen kunnen worden. In het binnenste gedeelte van het schema is de naleving van het bedrijf te zien. De naleving van het bedrijf is omschreven aan de hand van verschillende fasen en niveaus, hier kunnen de bedrijven worden ingedeeld op naleving. Het nalevingsniveau waarop een bedrijf wordt ingedeeld, is afhankelijk van de competenties en de stijl van toezicht van het bedrijf. In het middelste gedeelte zijn de kernmerken omschreven die horen bij de verschillende vormen van naleving. Tot slot is in het buitenste gedeelte de vorm van toezicht en handhaving te zien. In het schema is duidelijk te zien dat naleving en handhaving direct invloed op elkaar hebben. Als het bedrijf de wet- en regelgeving naleeft dan is in het schema te zien dat volgend toezicht en minimale voorschriften voldoende zijn. Ook blijkt uit het schema als het bedrijf onvoldoende verantwoordelijkheid neemt in het naleven van de wet- en regelgeving, er eisen gesteld moeten worden en er opgetreden moet worden. Als blijkt tijdens een inspectie dat het nalevingsgedrag veranderd is van het bedrijf, dan komt het bedrijf in een andere kwadrant te staan in het schema. Dit betekent dat een andere aanpak van de toezichthouders is gewenst. 29 29 Scriptie: De efficiëntie en effectiviteit van risicogestuurd toezicht, R. Berden & J.A. Meinster 20/79
1.5 Onderzoeksopzet In het hoofdstuk wordt het type onderzoek verantwoord en de keuze voor de onderzoeksmethoden. Beschreven wordt welke onderzoeksmethoden toegepast moeten worden om de gegevens te verkrijgen die antwoord geven op de onderzoeksvraag. Ook wordt uitlegt waarom is gekozen voor die methoden. 1.5.1 Soort onderzoek Het gaat om een kwalitatief onderzoek. Dit wil zeggen dat het onderzoek wordt uitgevoerd in het veld. Er is hiervoor gekozen, omdat het gaat om de handhavende bevoegdheden van de Veiligheidsregio s en de uitwerking daarvan op landelijk niveau. De handhavende bevoegdheden die de Veiligheidsregio s hebben zijn op grond van de Wvr en het Brzo. Om deze handhavende bevoegdheden in kaart te brengen moet er praktijkonderzoek verricht worden. 1.5.2 Onderzoeksmethoden Het onderzoek dat is uitgevoerd, is een praktijkonderzoek en een literatuuronderzoek. Deze onderzoeksmethoden zijn nodig om de juiste en relevante informatie te verkrijgen. Doordat er interviews gehouden zijn met een aantal Brzo-coördinatoren en inspecteurs van de verschillende Veiligheidsregio s, wordt er in deze onderzoeksrapportage een algemeen beeld geschetst met betrekking tot handhaving bij de Brzo-bedrijven. Intern zijn er gesprekken gevoerd met collega s om het complexe werkveld van een Brzo-inspecteur inzichtelijk te krijgen. Het literatuuronderzoek heeft voornamelijk plaatsgevonden door verdieping in de verschillende wetgevingen: Wvr, Bvr en het Brzo. Ook zijn de handhavingsbeleidstukken van de verschillende Veiligheidsregio s gelezen met daarbij het nieuwe landelijke beleid en zijn er een aantal handhavingsbrieven bestudeerd van de verschillende Veiligheidsregio s. Door het uitvoeren van literatuuronderzoek vond er een verdieping plaats ten aanzien van handhaving en de manier waarop daar invulling aan wordt gegeven door de verschillende Veiligheidsregio s. 21/79
2.0 Onderzoeksresultaten In dit hoofdstuk worden de uitkomsten en analyses beschreven. De systematische toepassing van de gekozen en verantwoorde onderzoeksmethoden leidt tot verwerking en ordening van de verzamelde onderzoeksgegevens. 2.1 Inleiding Onderstaande grafieken geven een overzicht weer van de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo- Veiligheidsregio s, met name de manier waarop handhaving en de organisatie daarvan is ingericht. Hierin zijn een aantal onderwerpen verwerkt namelijk: De medewerkers die werkzaam zijn op de afdeling met de Brzo-taken. Hieronder vallen de medewerkers van advies en vergunning en de medewerkers die daadwerkelijk het toezicht houden bij de Brzo-bedrijven. Daarbij is gekeken naar het samenwerkingsverband van de Brzo-Veiligheidregio s. Het aantal Brzo-bedrijven per samenwerkingsverband. Hieronder vallen alle Brzo-bedrijven, degene die VR-plichtig zijn en de Pbzo-bedrijven. Het aantal bedrijven (VR + Pbzo) die een bedrijfsbrandweeraanwijzing hebben per samenwerkingsverband. Het aantal waarschuwingsbrieven die zijn verstuurd sinds 2010 per samenwerkingsverband. Hieronder vallen de waarschuwingen en de voornemens tot last onder dwangsom en bestuursdwang. Het aantal sancties die opgelegd zijn sinds 2010 per samenwerkingsverband. Hieronder valt de last onder dwangsom en de bestuursdwang. Samenwerkingsverband Brzo regio's Regio Noord Regio Oost Regio Noord-West Regio Zuid-West Regio Brabant Regio Limburg Aantal medewerkers afdeling 5 9 10 35 8 7 Aantal Brzo bedrijven (VR+Pbzo) 60 52 56 152 76 39 Aantal bedrijfsbrandweeraanwijzingen 5 6 10 62 10 24 Aantal waarschuwingsbrieven sinds 2010 10 3 25 90 3 7 Aantal sancties 0 1 0 4 0 0 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Aantal medewerkers afdeling Aantal Brzo bedrijven (VR+Pbzo) Aantal bedrijfsbrandweeraanwijzingen Aantal waarschuwingsbrieven sinds 2010 Aantal sancties 22/79
Aantal medewerkers afdeling in percentage Regio Noord Regio Oost Regio Noord-West Regio Zuid-West Regio Brabant Regio Limburg 11% 9% 7% 12% 47% 14% Aantal Brzo bedrijven (VR+Pbzo) in percentage Regio Noord Regio Oost Regio Noord-West Regio Zuid-West Regio Brabant Regio Limburg 17% 9% 14% 12% 35% 13% Aantal bedrijfsbrandweeraanwijzingen in percentage Regio Oost Regio Noord Regio Oost Regio Noord-West Regio Zuid-West Regio Brabant 20% 9% 4% 5% 9% 53% Aantal waarschuwingsbrieven sinds 2010 in percentage Regio Noord Regio Oost Regio Noord-West Regio Zuid-West Regio Brabant Regio Limburg 5% 8%2% 2% 18% 65% Aantal sancties in percentage Regio Noord Regio Oost Regio Noord-West Regio Zuid-West Regio Brabant Regio Limburg 0% 0% 0% 20% 0% 80% 23/79
Onderstaande deelvragen zijn gericht om de hoofdvraag te beantwoorden. 2.2 Resultaten deelvraag 1 Is er binnen de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s bekend waarop zij mogen handhaven en wat hun bevoegdheden zijn en hoe wordt hier in de praktijk invulling aangegeven? Onderstaand is een overzicht per samenwerkingsverband te lezen. Regio Noord: Binnen deze regio is handhaving op Wvr. Art. 48 nog niet voorgekomen, en handhaving op Wvr. Art. 31 begint nu pas vorm te krijgen. Er zijn wel enkele waarschuwingsbrieven en voornemens verstuurd op Brzo Art. 5, Art. 10 en Art. 22. Deze overtredingen waren met name op het noodplan, onvoldoende technische voorzieningen, de stoffenlijst of de VBS-elementen. Regio Noord-West: Binnen de regio zijn er waarschuwingsbrieven verstuurd met name op de stoffenlijst en de bedrijfsbrandweer. De reden dat er veel gehandhaafd wordt op de stoffenlijst, is omdat deze heel duidelijk is en hier kom je vaak door overleg met het bedrijf wel uit. Geconstateerde overtredingen worden vaak opgelost door in gesprek te gaan met het bedrijf, hier kom je verder mee dan handhavend op te treden. Er wordt nooit gehandhaafd op het Brzo, omdat dat niet onze eigen wetgeving is. Regio Oost: Binnen deze regio heeft er een handhaving plaatsgevonden door middel van een dwangsom op Wvr. Art. 31, het realiseren van een brandbeveiligingsinstallatie. Verder zijn er enkele waarschuwingsbrieven en voornemens verstuurd op Wvr. Art. 48, dit ging over de bevindingen in het veiligheidsrapport, rampscenario s en informatie in het noodplan. Regio Zuid-West: Binnen de regio zijn er verschillende waarschuwingsbrieven gestuurd en zijn er drie sancties opgelegd. Deze sancties bestaan uit bestuursdwang en twee dwangsommen. De overtredingen waren op Brzo Art. 5 lid 3, bijlage II onder C, D, E en F. Zoals bijv. het niet aantoonbaar zijn of incidentbestrijdingsmiddelen afgestemd zijn op de risico s, het onderhoud van de blusinstallaties is niet aantoonbaar, voor (tijdelijke) wijzigingen is de procedure niet gevolgd, of zaken met betrekking tot opleiding en oefenen van de noodorganisatie zijn niet op orde. Verder op Wvr. Art. 31, Algemene Bepalingen. Zoals bijv. het niet jaarlijks testen van de koel- en (schuim)blusinstallaties, het onderhoud niet in orde en opleidingen niet in orde (2012 en 2013). Overtredingen op Wvr. Art. 48 is pas in 2013 bij twee bedrijven vastgesteld. Dit had betrekking op het ontbreken van informatie over de blussende werking van blussystemen op tanks. 24/79
Onderstaand een kort overzicht van de handhaving van de jaren 2012 en 2013. Overtredingen In 2010 en 2011 zijn moeilijk te achterhalen, omdat deze nog niet apart werden geregistreerd en er werd toen nog niet zoveel gehandhaafd. Overtredingen In 2013: Bij 19 bedrijven zijn in totaal 48 overtredingen geconstateerd: Bij 8 bedrijven in totaal 9 overtredingen van het Brzo 99; Bij 14 bedrijven in totaal 33 overtredingen van artikel 31 Wvr (Algemene Bepalingen); Bij 2 bedrijven in totaal 2 overtredingen van artikel 48 Wvr; Bij 4 bedrijven zijn overtredingen van de Wm-vergunning geconstateerd. Hiervan is in totaal 4x een adviesbrief gericht aan DCMR; Bij 1 bedrijf is in totaal 1 overtreding van het Rrzo. Overtredingen In 2012: Bij 17 bedrijven zijn in totaal 28 overtredingen geconstateerd: 23 overtredingen van artikel 31 Wvr (Algemene Bepalingen); 1 overtreding van artikel 48 Wvr; 4 overtredingen van het Brzo 99. Regio Brabant: Binnen de regio is een waarschuwingsbrief verstuurd en een voornemen. Deze was gebaseerd op Brzo Art. 5, het indienen van uitgangspuntendocumenten( UPD s). Regio Limburg: Binnen de regio is er nog geen aanleiding geweest om op Wvr. Art. 31 te handhaven. Het zwaartepunt van de handhavingszaken ligt op Wvr. Art. 48 en dan met name op de stoffenlijst. Hierop zijn enkele waarschuwingsbrieven verstuurd. Handhaving op Brzo Art. 5 ligt vaak bij het BgWabo of de Iszw. Conclusie deelvraag 1: Bij alle zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s blijkt dat er nog niet zoveel gebruik gemaakt wordt van de handhavende bevoegdheden die zij hebben. De reden hiervoor is dat er niet gehandhaafd kon worden op geconstateerde overtredingen en zijn daarom ook vaak opgepakt door het BgWabo en Iszw. Ook blijkt dat het vaak voldoende is om een waarschuwingsbrief en voornemen tot last onder dwangsom te sturen om de overtredingen op te heffen. Bij een ieder van de ondervraagden is bekend wat de handhavende bevoegdheden van de Veiligheidsregio s zijn, namelijk Wvr. Art. 31 en Art. 48 en er worden een aantal artikelen uit het Brzo genoemd. 25/79
2.3 Resultaten deelvraag 2 Is er een verandering van handhaving zichtbaar ten opzichte van 2010 (Invoering Wvr) binnen de zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s? Onderstaand is een overzicht per samenwerkingsverband te lezen. Regio Noord: Binnen de regio is gewacht met het invoeren van het handhavingsbeleid tot de Wvr van kracht is geworden. Regio Noord-West: Binnen de regio wordt er meer gehandhaafd en er is meer duidelijkheid gekomen over de aanpak daarvan. Er hebben geen grote veranderingen plaatsgevonden, maar de laatste jaren is er meer bewustwording gekomen. Vanuit de inspectiepartners vindt ook meer de oproep plaats om te gaan handhaven op brandweer gerelateerde zaken. Verder neemt de druk vanuit de overheid ook toe. Zij vinden het belangrijk om eerder een overtreding aan te merken en daarop actie te ondernemen. Regio Oost: Binnen de regio heeft er voor 2010 alleen een handhaving plaatsgevonden op de bedrijfsbrandweer via de gemeente. De Veiligheidsregio s hebben nu zelf de bevoegdheden om te handhaven als er iets geconstateerd is. Het handhavingstraject is makkelijker geworden. In de praktijk blijkt dat er niet actiever wordt gehandhaafd. Regio Zuid-West: Binnen de regio kan gesteld worden dat er meer aandacht voor handhaving is gekomen en dat er anders naar wordt gekeken naar aanleiding van bijvoorbeeld de gebeurtenissen rondom Odfjell. Voor 2010 werd er gebruik gemaakt van de zachte handhaving, de gesprekken met bedrijven. Nu wordt er meer gebruik gemaakt van de harde handhaving, de juridische stappen. Binnen de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond is een juriste op de afdeling Industriële Veiligheid gekomen. Regio Limburg: Binnen de regio wordt gesteld dat er voor 2010 geen handhavende bevoegdheden waren, deze lagen bij de gemeente. Nu heeft de Veiligheidsregio zelf handhavende bevoegdheden naar aanleiding van de invoering van de Wvr. Regio Brabant: Binnen de regio is er een verandering als het gaat om het Brzo. Er heeft een behoorlijke verzwaring plaatsgevonden, dit wordt ook door de bedrijven zelf ervaren. Conclusie deelvraag 2: Bij alle zes samenwerkingsverbanden van de Brzo-Veiligheidsregio s blijkt dat er wel een verschil is in handhaving ten opzichte van 2010. Zo hebben alle samenwerkingsverbanden een handhavingsbeleid geïmplementeerd, wat in de toekomst het landelijke handhavingsbeleid wordt. 26/79