Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Zitting 1982-1983 Rijksbegroting voor het jaar 1983 17600 Hoofdstuk IX B Departement van Financiën Nr 29 VERSLAG VAN EEN MONDELING OVERLEG Vastgesteld 7 september 1983 De vaste Commissie voor Financiën 1 heeft op 23 juni 1983 met de Staatssecretaris van Financiën mondeling overleg gevoerd over het «Slotmemorandum» en het «Investeringsplan Belastingdienst 1983/1987 De Staatssecretaris was vergezeld van de heren C. Boersma, plaatsvervangend directeur-generaal der belastingen, mr. F. W. Imhof, mr. J. N. van Lunteren, mr. N. A. Mourits en drs. B. Fuchs, allen van de Directie Organisatie van de Belastingdienst, mr. E. W. Nygh en mr. P. P. W. Swildens, beiden van de Directie Personeel van de Belastingdienst. De commissie heeft de eer van het gevoerde overleg als volgt verslag te doen. Inleiding van de Staatssecretaris ' Samenstelling: Leden: Joekes (VVD), voorzitter, Hermsen (CDA), Van Dis (SGP), Van der Hek (PvdA), Kombrink (PvdA), ondervoorzitter, Rienks (PvdA), Engwirda (D'66), Wöltgens (PvdA), De Korte (WD), Gerritse (CDA), Van Dijk (CDA), Couprie (CDA), Van lersel (CDA), Brouwer (CPN), Herfkens (PvdA), Wolters (CDA), Van Nieuwenhoven (PvdA), Janmaat (Centrumpartij), Hummel (PvdA), Linschoten (VVD), Van Rey (VVD), De Grave (VVD). Plv. leden: Voorhoeve (VVD), Weijers (CDA), Schutte (GPV), Duinker (PvdA), Tazelaar (PvdA), Ter Veld (PvdA), Groenman (D'66), Beckers-de Bruijn (PPR), Tripels (VVD), Mateman (CDA), Van der Burg (CDA), Paulis (CDA), Van der Linden (CDA), Van der Spek (PSP), Salomons (PvdA), Nijland (CDA), Zijlstra (PvdA), Stemerdink (PvdA), Nijhuis (VVD), Rempt-Halmmans de Jongh (VVD), Hermans (VVD). 2 Het plan ligt ter inzage op het commissiesecretariaat. De Staatssecretaris stelde dat het geheel van maatregelen neergelegd in het slotmemorandum is voortgekomen uit de belastingdienst zelf en dat het door het overgrote deel van het personeel wordt gedragen. Hij was van mening dat in dit overleg met name de financiële en politieke randvoorwaarden moesten worden besproken. De doelstellingen van het beleid zijn ondergebracht in het «Slotmemorandum». Het «lnvesterings- en personeelsplan» concretiseert de daarvoor benodigde mensen en financiële middelen. Daarbij moet worden aangetekend dat de kosten- en opbrengstschattingen begin dit jaar marginaal zijn bijgesteld. Het plan is gemaakt op een zeker moment en voor een zekere periode. Dat houdt in dat bepaalde ontwikkelingen niet of slechts globaal zijn uitgewerkt in het plan. Dit maakt periodieke verfijning en bijstelling noodzakelijk. Daarnaast zijn vooronderstellingen gemaakt over het wettelijk kader, het werkvolume, de maatschappelijke orde ten opzichte van de belastingheffing. Het tempo en de omvang van de realisatie van de doelstellingen zijn afhankelijk van de vraag in hoeverre die vooronderstellingen geldig blijven. Het plan is het begin van een wijze van beleidsvorming, die het functioneren van de belastingdienst in zijn totaliteit met algemene en operationele plannen voor de middellange termijn onderbouwt. Daarbinnen past ook een automatiseringsbeleidsplan dat uiteindelijk door de Minister van Binnenlandse Zaken moet worden goedgekeurd. De planmatige beleidsvorming heeft een «voortrollend» karakter. Doorlichting en aanpassing zullen periodiek plaatsvinden. Hierin past een periodieke rapportage over de Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17600 hoofdstuk IX B, nr. 29 1
voortgang van de uitvoering in de richting van de verantwoordelijke bewindslieden. Die voortgangsrapportage zal worden opgenomen bij de opvolgende memories van toelichting op de begroting van Financiën. De belastingdienst ziet namelijk zelfs kans om doelmatiger te werken door verschuiving tussen aanslagregelende werkzaamheden en de controle en door meer en sneller te automatiseren. Daarnaast ziet hij ook mogelijkheden om de kwaliteit van het werk te verbeteren door meer interne samenwerking en door meer coördinaties. Hierdoor kunnen de algemene doelstellingen met meer succes benaderd worden. De eerste resultaten zijn al in bescheiden mate zichtbaar. Vragen en opmerkingen uit de commissie De heer Kombrink (P.v.d.A.) stelde dat hij zeer positief stond tegenover de communicatieprocedure, die binnen de belastingdienst met betrekking tot het plan heeft plaatsgevonden. Hij vroeg of de Kamer de rapportage dienaangaande in haar bezit zou kunnen krijgen. Een deel van de beleidsvoornemens hangt samen met nieuwe functieinhouden, vooral voor wat betreft wijzigingen in de systematiek van de aanslagregeling. Daar bestaat een aparte nota Managementvisie over. Kan de inhoud van die nota worden bekendgemaakt? Is het wel zo goed dat mensen met een fiscaal-economische of "juridische opleiding managementfuncties vervullen zonder specifieke opleiding daarvoor? Kunnen uitvoerig de pro's en contra's worden weergegeven van maatregelen als bij voorbeeld de vorming van een gespecialiseerde ondernemers-inspectie en het bezien door één aanslagregelaar van de BV en de aangifte van de groot-aandeelhouder-directeur? Voor welk aantal personeelskrachten, in het totaal van de uitbreiding met 855 mensen, is rekening gehouden met de resultaten van de beleidsgroepen invordering, vennootschapsbelasting, douane en registratie en successie? Kan het personeelsplan in die zin in heroverweging worden genomen, dat per taakverzwaring ook compensaties zullen plaatsvinden? Is er gerekend met meer werk ten gevolge van betere coördinatie, samenwerking, informatieverschaffing en verbetering van de controle? Kan de Staatssecretaris aanvullende informatie geven over de vergelijking van de feitelijke bezetting nu en de formatie in 1987? De aanslagregeling verloopt tot nu toe niet bevredigend. Er wordt een wijziging voorgesteld waarbij een meer beleidsmatig bepaalde selectiviteit wordt geïntroduceerd. Hoe is van uit de moeilijkheidsgraad van de posten de verschuiving te motiveren, zoals die nu wordt voorgesteld, om 1,4 min. posten minder naar de commiezen te laten gaan, wat kan leiden tot 1,8 min. afdoen administratief en 1,8 min. afdoen door de taakcommies? Is de indruk juist, dat de verschuiving van posten in de aanslagregeling een onderbouwing vindt in de uitgevoerde experimenten? Kan de rapportage daarvan alsnog, vertrouwelijk, aan de commissie worden overgelegd? Iets van de formatievoorstellen, zoals die nu worden gegeven, moet namelijk gekoppeld kunnen worden aan hoe het bij de experimenten moet hebben gelegen. Welke problemen die nu bestaan kunnen in de toekomst worden opgelost?komt er een normverruiming? Zo ja, hoe ziet die eruit? Zal wel of niet uitvoering aan de motie-de Grave worden gegeven? Is het juist dat er niet meer behoefte bestaat aan inspecteurs dan op dit moment in de plannen zijn vervat? Er bestaat onduidelijkheid over de aansluiting tussen het personeelsplan en het slotmemorandum. Het eerste dateert van augustus 1982, het tweede van 1983; intussen hebben zich veel dingen voorgedaan. Hoe is dan te verklaren dat de einduitkomst van beide stukken precies hetzelfde is? De heer Van Dis (S.G.P.) vond het van groot belang dat de wijzigingen voor een groot deel uit de belastingdienst zelf zijn opgekomen. Zijn fractie vertrouwde er dan ook op dat deze aanpak tot resultaten zou kunnen leiden. Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17600 hoofdstuk IX B, nr. 29 2
Tot en met 1987 moet 3945 extra mensen worden aangenomen. Daartegenover staat een vermindering van 3090 mensen. Komt het saldo van deze twee lijnen op de begroting? Hoe wordt gehandeld, wanneer de wetswijzigingen, die bij voorbeeld nodig zijn voor efficiency-verbetering c.q. nieuw beleid, vertraging ondervinden? Is het waar dat er meer geld nodig is om de doelstellingen van het plan te verwezenlijken, daar er meer mensen moeten worden aangenomen? Het Investeringsplan behelst een drietal randvoorwaarden (blz. 2 van het plan). De derde randvoorwaarde is nogal onduidelijk. Daar wordt als omgevingsfactor genoemd «de fiscale solidariteit van het publiek». Kan dat worden toegelicht, te meer daar toch, door intensivering van het fraudebestrijdingsbeleid, een verbetering zal worden tot stand gebracht? In bijlage A van het plan wordt aangegeven dat voor nieuwe taken maar 200 personeelsleden nodig zullen zijn. Is dat niet wat weinig? De heer De Grave (V.V.D.) wilde onderstrepen dat zijn fractie grote waardering heeft voor de uitgangspunten en de doelstellingen van zowel het Personeels- en Investeringsplan als van het Slotmemorandum. Er bestaat over een aantal punten nog wat onduidelijkheid. Het gaat daarbij eigenlijk om twee onderdelen voor wat betreft de beoordeling van het plan, namelijk om het kwantitatieve element en om het kwalitatieve element. Bij het kwantitatieve element speelt enerzijds de noodzakelijke uitbreiding om de doelstellingen van het plan te realiseren een rol en anderzijds het streven om het getal van bijna 4000 te beperken door efficiency-maatregelen. De vraag rijst echter of, wanneer in de toekomst zou blijken dat een onderdeel van hetviersporenbeleid niette verwezenlijken zal zijn om wat voor reden dan ook, het kabinet het minder behaalde bezuinigingsgetal automatisch zal compenseren. Evenzo geldt voor de nieuwe wetgeving of iedere lastenverzwaring voor de belastingdienst door nieuwe wetgeving automatisch gecompenseerd zal worden. Deze vragen zijn cruciaal omdat de doelstellingen niet meer optimaal te verwezenlijken zullen zijn, indien een dergelijke automatische compensatie niet zal plaatsvinden. Bij het kwalitatieve element staat de vraag centraal, of de verschuiving van de aanslagregeling naar de controle tot consequenties kan leiden voor de aanslagregeling die minder gewenst zouden zijn. Daar bestond bij zijn fractie wat twijfel over, zeker voor wat betreft de weging of datgene wat zal overblijven bij de aanslagregeling adequaat is. Daar zijn nogal wat negatieve reacties over met name vanuit de vakgroep Leiden. Deze laatste stelt in haar rapport dat, van alle aanslagen die binnenkomen, 36% administratief wordt afgedaan door mensen die daartoe onvoldoende geschoold zijn, en 36% door taakcommiezen, die daartoe eigenlijk onbevoegd zijn. Verder wordt 22 1 /2% afgedaan door commiezen die eigenlijk een te korte opleiding hebben gehad. Slechts 5 1 /2% wordt enigszins op niveau afgedaan, en wel 4 1 /2% door controleurs en 1% door inspecteurs. In het Investeringsplan wordt gesproken over verhoging van de controledichtheid (blz. 3 van het rapport). Is dat het optimum vanuit overwegingen op controle? Is het zo dat wanneer de controle wordt verhoogd, de opbrengst groter wordt? Ten slotte wilde hij weten of de Staatssecretaris bekend is met de klachten over verschil in carrièreplanning voor inspecteurs in het veld en die planning voor inspecteurs op het ministerie. De heer Van Dijk (C.D.A.) wees op het gevaar dat, hoe goed efficiency- en automatiseringsmaatregelen ook gekozen mogen zijn, de baten van dergelijke processen vaak wat langer op zich laten wachten dan is gepland. Daardoor zouden spanningen kunnen ontstaan tussen de personeelsruimte en het bereiken van de doelstellingen, die als uitgangspunt voor het beleid dienen. Is de Staatssecretaris het ermee eens dat de intensivering van de fraudebestrijding en van de invordering hand in hand dient te gaan met de verbetering van de relatie met het publiek? Een dergelijke intensivering Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 600 hoofdstuk IX B, nr. 29 3
mag toch niet resulteren in een nog sterkere tegenzin van de belastingbetaler tegen de fiscale dienst? Er zijn nogal wat posten die gelijk met andere departementen en instanties moeten worden gerealiseerd. De notitie zegt niets over desamenwerking met die anderen en of die anderen de benodigde middelen zullen hebben om de gezamenlijke doelstellingen te bereiken. Kan daar wat meer duidelijkheid over verkregen worden? Het lnvesteringsplan 1982 is een duidelijk kwantitatief stuk. Kan daarover iets meer verteld worden mede naar aanleiding van een motie die de Kamer heeft aangenomen over de kwalitatieve zijde van de personeelsinvulling voor de komende jaren? Bestaat er volledige overeenstemming tussen het Departement van Financiën en dat van Onderwijs en Wetenschappen over de ontwikkeling van de fiscaal-juridische en de fiscaal-economische opleidingen in Nederland? Welke wordt kwalitatief als de beste onderwijsinstelling beschouwd? Is het waar dat degenen die nu in de fiscale studierichtingen afstuderen, geen enkele moeite hebben om werk te vinden? Wat is de toekomst van het samenwerkingsverband Leiden-Rotterdam? Antwoord van de Staatssecretaris van Financiën De Staatssecretaris was van mening dat er nogal wat vragen van feitelijke aard waren gesteld die niet zozeer beleidsmatig te beantwoorden zouden zijn. De beleidsmatige opvattingen richten zich op de vraag hoe de belastingdienst zijn taak zo goed mogelijk kan uitvoeren binnen het kader van onder andere de beschikbare personele en financiële middelen. De heffing en invordering van belastingen vallen uiteen in twee delen: - het tot stand brengen van adequate wetgeving. Dit is een zuiver politieke zaak; - het uitvoeren door de belastingdienst van die wetgeving overeenkomstig het politieke gegeven van de wetgever. De belasting wordt geheven door de inspecteur die een eigen positie en verantwoordelijkheid heeft. Een Staatssecretaris kan nooit een aanslag opleggen, hij kan hooguit een aantal verzoeken doen in het kader van de hiërarchische verhoudingen. Met de uitbreiding van de taak moet de keuze gemaakt worden öf om de belastingdienst uit te breiden zodat de taken op de oude wijze verricht kunnen worden öf om de belastingdienst op efficiëntere wijze in te schakelen om die taak te verrichten. Dat is het kader geweest van zowel de communicatieprocedure als van het meerjarig personeels- en investeringsplan. Er zijn verschillende groepen van aanslagregelende ambtenaren voor de verschillende moeilijkheidsgraden van de aanslagen. De belastingdienst is voor ieder niveau geëquipeerd. De hoofdambtenaren worden universitair gevormd, maar ook het middelbare en lagere personeel is op behoorlijke wijze opgeleid en toegerust. De heer Kombrink merkte bij interruptie op dat er toch wel klachten waren over de opleidingen, met name bij de commiezen. De heer Boersma, plaatsvervangend directeur-generaal der belastingen, vond dat de commiezenopleiding inderdaad verbeterd kon worden, maar dat dat niet onder invloed van een mogelijke toekomstige taakverzwaring diende te gebeuren. De opleiding is nu al onvoldoende, vandaar dat in 1983 en 1984 aanvullende opleidingen voor commiezen gegeven zullen worden, in afwachting van de totale herstructurering van die opleidingen die eind 1984 voltooid zal zijn. De Staatssecretaris wilde geen waarde-oordeel geven over de opleidingen aan de verschillende universiteiten. Er is nu een eigen nascholingsinstituut, Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17600 hoofdstuk IX B, nr. 29 4
dat ervoor zorgt dat de inspecteurs op de praktijk gericht zijn en dat zij bijblijven. Echter van oudsher zijn de universiteiten van Amsterdam en Tilburg meer gericht op de vrije adviespraktijk, maar ook daarvandaan worden mensen door de overheid aangetrokken. De samenwerking met andere departementen is in de afgelopen jaren sterk verbeterd, omdat de verschillende departementen in toenemende mate het belang van wederzijdse hulp inzien. De heer Boersma zei dat er naast het Slotmemorandum en het Personeelsen Investeringsplan, ook een Automatiseringsbeleidsplan van de rijksbelastingdienst 1983-1987 is gemaakt en een nota «Managementsvisie 1983-1987». Alle plannen hebben betrekking op een periode van 5 jaar. De plannen zullen in de loop van de tijd bijgesteld moeten worden. Er zijn een twaalftal doelstellingen uitgewerkt in het personeelsplan. Op basis van die doelstellingen zijn planningen gemaakt. Zou er alleen met een personele invulling gerekend worden, dan zou dat betekenen een verhoging van het aantal mensen met 3900. Dat is niet doelmatig. Een deel is op te vangen met automatisering, mits dat tevens gepaard gaat met bepaalde wettelijke maatregelen als bij voorbeeld de beperking van de T-biljetten. De uiteindelijke toename kan daardoor worden berekend op 850 mensen en een investering van 175 min., in automatiseringsmiddelen, om de doelstellingen te bereiken. Zowel de 850 mensen als de 175 min. zijn opgenomen in de meerjarenramingen van de belastingdienst. Planningssystemen kunnen worden opgezet vanuit de top-down benadering en vanuit de bottom-up benadering. Door middel van de communicatieprocedure is getracht die twee in elkaar te laren overlopen. De besluitvorming is pas in gang gezet, nadat een concept-slotmemorandum gemaakt naar aanleiding van de terugrapportage uit de diensten, aan de directeuren van de regionale directies is voorgelegd en die directeuren het rapport hebben goedgekeurd. Het lijkt weinig doelmatig om de onderliggende rapportage over te leggen. Waar andere departementen zijn betrokken bij de uitvoering van het beleid worden veel projecten verzorgd door de belastingdienst en drukken de kosten daarvan ook op die begroting. Er treden dus geen extra kostenverzwaringen op bij andere departementen. Over de werkverzwaring in de aanslagregeling bestond volgens de heer Boersma een misverstand door een tekort aan informatie. In de aanslagregeling bestaat de overtuiging dat veel werk wordt gedaan onder het niveau van de betreffende groep ambtenaren, vooral bij commiezen. Op grond van experimenten op de inspecties bleek dat ook zo te zijn, zowel voor de commiezen als voor de taakcommiezen. Veel posten blijken administratief te kunnen worden afgedaan. Taakcommiezen worden administratief personeel genoemd, maar zijn wel degelijk voor hun functie opgeleid. Dat staat dus lijnrecht tegenover de mening van de vakgroep Leiden, zoals door de heer De Grave aangehaald. Een andere aanpak van werkzaamheden kan op het eerste gezicht tot enig budgettair verlies leiden. Dit verlies wordt echter verre overtroffen door de daardoor mogelijk gemaakte investeringen op andere terreinen. Het tekort aan inspecteurs leek een goede 1V» jaar geleden nog aanzienlijk en leek niet te overbruggen zonder een post-doctorale opleiding. De post-doctorale opleiding in Leiden bevat echter een nadeel. Ook de economen die daar post-doctoraal studeerden kregen een tweejarige juridische opleiding en geen fiscaal-economische. Vandaar dat toen het tripartite overleg is gestart. Dit zou omvatten een economische faculteit, een juridische faculteit en het management-instituut van de eigen dienst. Er zijn twee redenen geweest om toch niet met het tripartite overleg door te gaan. Ten eerste gaf de berekening van de formatie en de bezetting uiteindelijk slechts een zodanige behoefte te zien dat deze nog maar net voldoende was voor het opnemen van de aantallen al in opleiding genomen inspecteurs en aan te trekken fiscalisten. Een enkel jaar tripartite onderwijs leek toen nog wel noodzakelijk. Rotterdam en Leiden wilden echter voor ten minste 5 Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17600 hoofdstuk IX B, nr. 29 5
jaar post-doctoraal onderwijs verzorgen voor groepen van 20 tot 25. Dan zouden gedurende die jaren niet-fiscalisten moeten worden aangetrokken om die te kunnen opleiden. Dat bleek echter niet meer nodig, want, en dat is meteen de tweede reden, de toestroom van doctoraal studenten in de fiscale studierichtingen bij de vijf universiteiten bleek inmiddels verdubbeld of zelfs verdrievoudigd te zijn. Daaruit zal ruimschoots gerecruteerd kunnen worden. Gevolg is dat er geen aparte opleidingen meer nodig zijn. Voor managementfuncties op hoger niveau is weliswaar het leidinggevend element overheersend, maar er moet ook affiniteit bestaan met het fiscale. Vandaar dat ook daarvoor veelal fiscaal geschoolden zullen worden aangetrokken, die managementcursussen volgen. Er wordt naar gestreefd om de werkdruk naar beneden te brengen. Dan komt namelijk de tijd vrij om die aangiften, die aandacht nodig hebben, te bekijken. Op blz. 90 van het Slotmemorandum staat «De resultaten van de Beleidsgroepen Invordering, Vennootschapsbelasting en Douane en de Projectgroep R en S zullen naar mag worden verwacht tot bijstelling van deze personeelsformatie leiden». Degenen die zich hebben beziggehouden met het opzetten van het Personeels- en Investeringsplan zijn nauw bij het werk van de beleidsgroepen betrokken geweest. Vandaar dat wat op dat moment bij de beleidsgroepen te voorzien was, is ingepland in het Personeels- en Investeringsplan maar dat neemt niet weg dat in de loop van de jaren bijstelling nodig kan zijn. De heer Imhof, plv. directeur Organisatie van de Belastingdienst, zei dat moeilijk gezegd kan worden of de controledichtheid, opgenomen in het Personeeels- en Investeringsplan, een optimum is. Voor het plan is een rekennorm toegepast van 1 : 6, waarbij een variëteit van controlemiddelen is toegelaten. Bij sommige bedrijven is een controledichtheid van 1 : 1 gewenst, bij andere bedrijven kan weer met minder dan 1 op 6 worden volstaan. Er is uitgegaan van gemiddeld 1 : 6 voor alle posten om een zo effectief mogelijk resultaat te kunnen bereiken. Dat sluit enigszins aan bij de navorderingstermijn die ongeveer 5 jaar is. De heer Van Lunteren, hoofd van de Sector Algemeen Beleid van de Directie Organisatie van de Belastingdienst, legde het verschil in de kolommen op blz. 93 van het Slotmemorandum als volgt uit. In de eerste kolom, 29410, staat de gemiddelde werkelijke bezetting 1983. In de tweede kolom, 30400, staat de verwachte gemiddelde bezetting 1987. Het verschil tussen deze twee geeft dus de gemiddelde groei van de belastingdienst aan. Er zijn groepen waarvoor de streefcijfers voor 1983 nog niet bereikt zijn; die zijn vaak opgevangen in andere categorieën. Het cijfer voor 1987 geeft niet alleen in zijn totaliteit, maar ook per rubriek de gemiddelde werkelijke bezetting voor 1987 aan. De voorzitter van de commissie, Joekes De griffier voor dit verslag, Hordijk Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17600 hoofdstuk IX B, nr. 29 6