22 1982 Herwaardering van welzijnsbeleid Rapporten aan de Reger~ng 's-gravenhaye, Staatsuitgeverij 1982 HARNIOMISATIERAAD WELZIJNSBELEID CASUARIESTRAAT 32 's-gravenhage. C*) 2 1 J ULI 9982
ISBN 90 12 04021 3
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Postbus 20004 2500 A 's-gravenhage Telefoon (070) 614031 Kantooradres: Plein 1813. nr. 2 2514 JN 's-gravenhage Aan de Minister-President Minister van Algemene Zaken Postbus 20001 2500 EA ' s-gravenllage Uw br~el van Datum 28 mei 1982 ens Lenmerk 8 2 0 2 3 4/PRB/mn onderwerp rapport "Herwaarcier ing van welzi jnsbeleid" Hierbij doen wij u net rapport "Herwaardering van welzijnsbeleid" toekomen. Het analytische deel van het rapport is gericht op ae vraag wat met het welzijnsbeleid worat beoogd en hoe hieraan vorm wordt gegeven om de gewenste effecten te bereiken. De aanbevelingen spitsen zich toe op herformulering van doelstellingen en herwaardering van beleidsinstrumenten. Bij de doelstellingen wordt het accent gelegd op de maatschappelijke doelstellingen, met name sociale integratie, waarbinnen de doelstelling van net inaividueie welzijn moet worden gehonoreerd. Bij de beleidsinstrumenten wordt ingegaan op de afweging van markt en regei, overheid en.particulier initiatief, centralisatie en decentralisatie, professionalisering en vrijwilligerswerk. Voorts krijgt de na te streven mate van samenhang tussen ae voorzieningen aandacht. Het onderzoek is in het bijzonder gericht op vier deelgebieden van het specifieke welzijnsbeleid, te wetell ue somatische gezondheidszorg, de extramurale geestelijke gezondheidszorg, de zorg vcor ouderen en de eaucatie van volwassenen. Ingevolge de in de Instellingswet WRR vastgelegde procedure ziet de Raad gaarne achtereenvolgens het bericht van kennisneming door en de bevindingen van de Raad van Ministers teyemoet. V e Secretaris,
INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING 1.1 De achtergrond van dit rapport 1.2. Het welzijnsbegrip, een terugblik 1.3 De probleemstelling en opbouw van het rapport 1.4 De meting van vraag, aanbod en effecten DOELSTELLINGEN EN MIDDELEN VAN HET WEUIJNSBELEID Doelstellingen van het welzijnsbeleid lndividueel welzijn Sociale gelijkheid Sociale integratie Sociale stabiliteit Middelen van het welzijnsbeleid Markt of regel Overheid of particulier initiatief Samenhang Centraal of decentraal Professionalisering, vrijwilligerswerk,. zelf- en mantelzorg SOMATISCHE GEZONDHEIDSZORG lnleiding Ontwikkelingen in de vraag lnleiding Mortaliteit en morbiditeit Gezondheidsperspectief Gezondheidsgedrag Ontwikkelingen in de vraag naar ziektekostenverzekeringen Ontwikkelingen in het aanbod lnleiding Capaciteit Financiering lntensivering van de geneeskundige zorg Kwaliteitsbewaking Beleid van de overheid Ontwikkelingen in het aanbod van ziektekosten. verzekeringen Evaluatie Ontwikkelingen in de effecten lnleiding Gezondheidswinst Effecten van de ziektekostenverzekeringen Kosten en premiedruk Effecten voor de samenleving Gezondheidsverlies Globale evaluatie van doelstellingen en middelen Nadere uitwerking Markt Professionele ethiek Overheidsregulering Samenvatting en conclusies 4 EXTRAMURAL GEESTELIJKE GEZOND- HEIDSZORG 4.1 Inleiding 4.2 Ontwikkelingen in de vraag 4.2.1 Inleiding 99 4.2.2 Verschuivingen in de vraag naar zorg 100 4.2.3 Veranderingen in de privesfeer en de arbeidssfeer met betrekking tot geestelijke gezondheid 103 Ontwikkelingen in het aanbod lnleiding De voorzieningen Samenwerking tussen de voorzieningen en de vorming van regionale instituten De financiering van de voorzieningen Regionalisatie en decentralisatie Evaluatie Ontwikkelingen in de effecten Globale evaluatie van doelstellingen en middelen Nadere uitwerking Selectie binnen de beroepsmatige en niet-beroepsmatige hulpverlening Preventie als de-escalatie; speerpunten in de samenwerking RlAGG en preventie Decentralisatie van de Extramurale Geestelijke Gezondheidszorg Financiering Toetsingsinstrumenten Samenvatting en conclusies ZORG VOOR OUDEREN lnleiding Ontwikkelingen in de vraag Validiteit en de vraag naar georganiseerde dienstverlening Hulpverlening in de privesfeer en de, vraag naar georganiseerde dienstverlening Samenvaning van de ontwikkelingen in de vraag Ontwikkelingen in het aanbod lnleiding Beroepskrachten Vrijwilligerswerk Kosten en financiering Doelstellingen van het ouderenbeleid Evaluatie Ontwikkelingen in de effecten Globale evaluatie van doelstellingen en middelen Nadere uitwerking Vrijwilligersbeleid ten behoeve van de zorg voor ouderen Collectieve financiering en kostenbeheersing Een open perspectief door flexibele pensionering Samenvatting en conclusies 6 EDUCATIE VOOR VOLWASSENEN 199 6.1 Inleiding 199 6.2 Ontwikkelingen in de vraag 200 6.3 Ontwikkelingen in het aanbod 206 6.4 Evaluatie 212 6.4.1 Ontwikkelingen in de effecten 212
Globale evaluatie van doelstellingen en middelen Nadere uitwerking Begrenzing, differentiatie en samenhang Functies van de volwasseneneducatie voor het compenseren van achterstanden Functies van de volwasseneneducatie in de sfeer van de arbeid Functies van de volwasseneneducatie in de privhfeer en de publieke sfeer Jeugdonderwijs en volwasseneneducatie Samenvatting en conclusies Functies van de volwasseneneducatie lnstitutionele vormgeving CONCLUSIES OVER DOELSTELLINGEN EN MIDDELEN VAN HET WEUIJNSBELEID Inleiding Doelstellingen van het welzijnsbeleid lndividueel welzijn Sociale gelijkheid Sociale integratie Sociale stabiliteit Middelen van het welzijnsbeleid Markt en regel Overheid en particulier initiatief Samenhang Centraal en decentraal Professionalisering, vrijwilligerswerk. zelf- en mantelzorg Nawoord SAMENVAlTlNG Achtergrond van het rapport Probleemstelling van het rapport Somatische gezondheidszorg Extramurale geestelijke gezondheidszorg Zorg voor ouderen Volwasseneneducatie Conclusies over doelstellingen van het welzijnsbeleid Conclusies over middelen van het welzijnsbeleid Nawoord BIJLAGE 1 Samenstelling projectgroep BIJLAGE 2 Voorstudies
1.1 De achtergrond van dit rapport Onderwijs, gezondheidszorg en andere vormen van dienstverlening hebben in Nederland een hoog peil bereikt. Dit blijkt onder andere uit vergelijking van Nederlandse met buitenlandse welzijnsvoorzieningen. In veel behoeften kan worden voorzien, waarbij rekening wordt gehouden met de verschillende wensen van individuen en bevolkingscategorieen. De welzijnssector is'desondanks in toenemende mate voorwerp van tegenstrijdige wensen en kritiek. Enerzijds signaleert men een overdaad aan voorzieningen of het bestaan van voorzieningen met een twijfelachtig nut. Voorts wordt gewezen op het feit dat door de dienstverlening de zelfstandigheid en de keuzevrijheid van de hulpbehoevende burgers meer wordt beperkt dan wenselijk geacht wordt en soms ook meer dan vanuit het oogpunt van een doeltreffende hulpverlening nodig is. De eigen verantwoordelijkheid van het individu komt steeds meer na de verantwoordelijkheid van de anderen, in het bijzonder de overheid. De hedendaagse mentaliteit wordt in belangrijke mate gekenmerkt door een houding van 'daar moeten ze maar voor zorgen'. De individuele verantwoordelijkheid ten opzichte van anderen lijkt steeds meer op de achtergrond te komen. Anderzijds wordt regelmatig gewezen op een tekort aan elementaire voorzieningen. Sommige groepen dreigen stelselmatig uit de boot te vallen en onder het bestaansminimum terecht te komen. Aanvullende voorzieningen worden noodzakelijk geacht. Voorts wordt gewezen op de groeiende vraag als gevolg van de verslechterde sociaaleconomische toestand waarin ons land is komen te verkeren. De demografische ontwikkeling is voorts van dien aard dat een groter beroep op de welzijnssector onvermijdelijk wordt geacht. De discussie wordt verscherpt door de roep om bezuinigingen. Sommigen spreken in dit verband over de 'crisis van de verzorgingsstaat'. ~eze discussie vormt een ljelangrijke achtergrond van dit rapport. Daarbij mag echter niet over het hoofd worden gezien, dat het overgrote deel van het huidige welzijnswerk niet of nauwelijks uit onze samenleving weg te denken is, omdat het elementaire en voor zichzelf sprekende educatieve, verzorgende en huishoudelijke taken betreftl. Dat neemt overigens niet weg, dat de voorzieningenstructuur aan een evaluatie toe is. Wellicht bestaan er voor de hedendaagse welzijnsvraagstukken ten dele doeltreffender en doelmatiger alternatieven dan de bestaande verzorgingsarrangementen. In dit verband kan bijvoorbeeld worden gewezen op de recentelijk steeds vaker geuite gedachte dat de menselijke noden niet moeten worden beantwoord met nog meer overheidsvoorzieningen, maar eerder met het scheppen van mogelijkheden voor nieuwe vormen van particulier initiatief. Niet alleen het nut van de voorzieningen voor het individu maar ook dat voor de samenleving wordt we1 in twijfel getrokken. Naast het individueel welzijn hebben immers ook steeds maatschappelijke doelstellingen ten grondslag gelegen aan het ontstaan van de dienstverlening. De verwachtingen ten aanzien van de functie die het welzijnsbeleid kan vervullen bij het tot stand brengen van sociale gelijkheid en sociale verandering, zijn in de na-oorlogse periode hoog gespannen geweest. Voorts is de welzijnssector een stabiliserende functie voor de samenleving toegedacht; veel externe effecten van de marktsector worden in de welzijnssector opgevangen. Zie in dit verband: A.C.M. de Kok. 'Welzijn uit balans'; Economisch Statistische Berichten, 30 januari 1980. 65e jaargang nr. 3240, blz. 112 tlm 118.
De herverdelende effecten van het welzijnsbeleid zijn onderhevig aan kritiek. In sommige gevallen komen de voorzieningen weliswaar vooral ten goede aan de zwaksten in de samenleving, in andere gevallen is van zo'n nivellerende werking nauwelijks of geen sprake. Het streven naar sociale gelijkheid heeft voorts vorm gekregen in het bevorderen van de gelijke toegankelijkheid van de voorzieningen. Hoewel op dit punt ten aanzien van de verschillende inkomensgroepen belangrijke successen zijn geboekt, blijken er grote verschillen te ontstaan tussen gebruikersgroeperingen. Pressiegroepen van gebruikers en van dienstverleners spelen in dit verband een belangrijke rol. Het stellen van prioriteiten wordt steeds meer als noodzakelijk ervaren. De bijdragen van het beleid aan gewenste sociale veranderingen zijn in de ogen van velen beneden de verwachtingen gebleven. De noodzakelijke maatregelen op andere beleidsterreinen blijken vaak moeilijk tot stand te komen. De stabiliserende functie van het welzijnswerk blijkt eveneens aan duidelijke beperkingen onderhevig te zijn. Bijvoorbeeld op vele gevolgen van de werkloosheid voor individuen en primaire leefverbanden kan het welzijnswerk nauwelijks een antwoord hebben. In de discussie over de 'crisis van de verzorgingsstaat' spelen sociaaleconomische argumenten een belangrijke rol. De uitbreiding van de collectief gefinancierde voorzieningen is gedurende de laatste decennia bijzonder groot geweest. Tegen de achtergrond van het vrij algemeen aanvaarde uitgangspunt dat in de huidige economische situatie een zekere verlichting van de collectieve lastendruk noodzakelijk is, is de laatste tijd een discussie op gang gekomen over de noodzaak om duidelijker dan voorheen keuzen te doen in het beleid. Een politieke afweging van het individueel en maatschappelijk nut van de collectief gefinancierde welzijnsvoorzieningen is voor de toekomst dringend gewenst. Niet alleen de betaalbaarheid is een punt van groeiende bezorgdheid, ook de wijze waarop de welzijnsvoorzieningen worden gefinancierd geeft aanleiding tot herbezinning. De solidariteitsgedachte lijkt door de mensen steeds minder te worden beleefd. De burgers zouden vervreemd zijn van de bestaande instituties die de onderlinge solidariteit belichamen en trachten veilig te stellen. Tegen de achtergrond van bovenstaande vraagstukken bestaat in toenemende mate de behoefte aan een beleidsconceptie waarmee doelgerichte besturing van de welzijnssector kan worden gerealiseerd. Tot op heden zijn reeds verschillende belangrijke bouwstenen voor zo'n conceptie aangedragen. Door onder meer het Sociaal en Cultureel Planbureau, het Centraal Planbureau en de diverse departementen zijn de laatste jaren gedifferentieerde inzichten omtrent de verschillende aspecten van de.welzijnssector ontwikkeld. Over de financiering, de personeelsvoorziening, de organisatiestructuur en het bereik van de voorzieningen is inmiddels het nodige bekend2. Op basis van deze inzichten worden belangwekkende pogingen ondernomen om beleidsinstrumenten te ontwikkelen waarmee een doelgerichte sturing van de welzijnssector mogelijk wordts. Het kernprobleem hierbij wordt gevormd door het kiezen van uitgangspunten ten aanzien van de doelstellingen en instrumenten voor de vormgeving van de dienstverlening. De WRR wil in dit rapport een bijdrage leveren aan het formuleren van die uitgangspunten. Zie onder andere: Sociaal en Cultureel Planbureau/Centraal Planbureau, De quartaire sector in de jaren tachtig; 's-gravenhage, Staatsuitgeverij, 1980. 3 Een project dat hieraan een belangrijke bijdrage kan leveren, is het zogenaamde sarnenhangen-onderzoek dat nu gaande is. Zie: Harrnonisatieraad Welzijnsbeleid/Sociaal en Cultureel Planbureau, lnhoudelijke samenhangen in her welzijnsbeleid; Een onderzoeksvoorstel; 's-gravenhage, Staatsuitgeverij, 1981.
1.2 Het welzijnsbegrip, een terugblik4 Los van enigerlei context opgevat, laat het begrip 'welzijn' zich niet of nauwelijks definieren. Het behoort tot de begrippen die zich bij gebrek aan inhoud voor ieder doel kunnen laten gebruiken. Men acht 'welzijn' als begrip verwisselbaar met 'geluk'5 of men omschrijft het als 'de instemming met het eigen be~taan'~; elders is welzijn 'simpelweg al datgene dat een harmonische ontplooiing van de mens bevordert". Ingewikkelder maar nauwelijks informatiever is de veel geciteerde en als gezaghebbend beschouwde definitie van collectief welzijn van de hand van Van Tienen: 'een zeer gecompliceerd, gedifferentieerd en interdependent geheel, dat als totaliteit als het ware dient te worden benaderd vanuit een regie, teneinde een toestand van optimale voldoening te bereiken'a. Op deze wijze gedefinieerd kan alle beleid gezien worden als bij te dragen 'tot de verhoging van het menselijk welzijn'g. Op zich is dit juist, mits men bijdragen niet vertaalt in (volledig) bepalen. Wie greep wil krijgen op termen als 'welzijnswerk' en 'welzijnsbeleid' kan niet volstaan met het construeren van abstracties, maar dient tevens na te trekken wat welzijnsbeleid in de praktijk van alle dag inhield en inhoudt. ' Een speurtocht in de historie leidt naar het Engelse begrip 'welfare', dat weliswaar dezelfde vage betekenis heeft als ons 'welzijn', maar in de samenstellingen 'welfare work' en 'welfare state' zeer specifieke inhouden krijgt, die ook naar het Nederlandse taalgebied zijn overgebrachtlo. De eerste term, 'welfare work', duidt meestal op vrijwillige, wettelijk onverplichte inspanningen, bedoeld om binnen een bestaande organisatie of maatschappelijke orde de bestaansvoorwaarden van de leden te verbeteren. Zo heeft het 'industrial welfare work' in de 19de eeuw een - vaak paternalistische - bijdrage gegeven aan de verbetering van de herk- en levensomstandigheden van de industrie-arbeiders. Pas in deze eeuw is het vervangen door personeelswerk en professioneel maatschappelijk werk. Hoewel dergelijke activiteiten uiteraard ook in Nederland op grote schaal hebben plaatsgevonden, is vrijwel nooit de letterlijke vertaling 'welzijnswerk' gehanteerd. Een scala van termen kwam hiervoor in de plaats, al naar gelang levensbeschouwelijke inspiratie en institutionele context, waaruit na de laatste wereldoorlog termen als 'maatschappelijk werk' en 'sociaalcultureel werk' als meest gebruikt te voorschijn kwamen. In de jaren zestig komen begrippen als 'sociaal en cultureel welzijn' en 'welvaart en welzijn' meer en meer in omloop. Dergelijke termen hebben twee functies: ten aanzien van het sterk gedifferentieerde welzijnswerk vormen ze een bindende, samenhang suggererende etikettering; naar buiten toe kunnen ze een tegenstelling scheppen tussen het materiele (welvaart) en het immateriele (welzijn), tussen produktie en dienstverlening, tussen markt- en quartaire sector, tussen 'profit1- en 'non-profit1-sectoren. 4 De inhoud van de subparagraaf 1.2 is voor een belangrijk deel ontleend aan: J.A.A. van Doorn, De discussie over welzijnsbeleid; januari 1982, notitie ten behoeve van dit project van de WRR. 5 G.P. Baerends. J.J. Groen en A.D. de Groot. Over wekin; Criterium, onderzoeksobject, beleidsdoel; Deventer, Van Loghum Slaterus, 1978, blz. 16. H.M. Jolles en J.A. Stalpers, Welzijnsbeleid en sociale wetenschappen; Een kritische doorlichting van de Knelpuntennota Webijnsbeleid; Deventer, Van Loghum Slaterus, 1981, blz. 31. D. Hazelhoff. 'Regionaal onderzoek in opmars'; Economisch Statistische Berichten, 21 mei 1969. 54e jaargang nr. 2696, blz. 506. A.J.M. van Tienen, Anatomie van het welzijn; Deventer, Van Loghum Slaterus, 1970, blz. 26. H.A. Becker, 'Over sociologen en beleid'; Beleid belicht 1, onder redactie van A. Hoogerwed, Alphen aan de Rijn. Samson, 1972. blz. 23-38. lo A.M. Donner, 'Over de term 'welvaartsstaat"; Mededelingen der Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen, afd. Letterkunde, Nieuwe reeks, deel20, nr. 15. Amsterdam, Noord-Hollandsche Uitgeversrnaatschappij. 1957, blz. 551-565. Donner zegt van zijn speurtocht naar de term welvaartsstaat dat het in alle gevallen die hij vond. onmiskenbaar een vernederlandsing van 'Welfare State' betrof.
Behalve langs de weg van het 'welfare work' is het welzijnsconcept ook ge'introduceerd via het concept 'welfare state', ook we1 aangeduid. als 'social security state' of 'social service state'. Geheel in tegenstelling tot het bovengenoemde vroege 'welfare work' is er hier geen sprake van aanvullende paternalistische hulpverlening maar van een systeem van wettelijk gegarandeerde rechten met betrekking tot de belangrijkste risicofactoren in het menselijk leven: ziekte en invaliditeit, werkloosheid en ouderdom, in het algemeen: hulpbehoevendheid, th,ans niet meer toegeschreven aan persoonlijk falen maar aan maatschappelijk disfunctioneren. Hoewel het concept niet eenduidig is, mag men stellen dat 'sociale zekerheid' het kernbegrip vormt van de 'welfare state': de samenleving waarborgt alle burgers een redelijk bestaan, ook indien zij zelf niet (meer) in staat zijn zich dat bestaan te verschaffen. Nu is het opmerkelijke dat men in Nederland de term 'welfare state' weliswaar aanvankelijk heeft vertaald als 'welvaartsstaat'll - zoals in economische kring nog we1 gebeurt - maar deze nadien heeft verlaten voor 'verzorgingsstaat112. Bij dit concept schuift het principe van sociale zekerheid weer enigszins naar de achtergrond en valt de nadruk op de voorzieningen, bedoeld ter directe bevrediging van sociale noden en behoeften. De staat is in toenemende mate de financiering van de zorg voor de afvallers in de'welvaartsmaat~chap~ij op zich gaan nemen. Gehandicapten, ouden van dagen, weduwen en wezen en vele anderen kunnen tegenwoordig op staatszorg rekenen, en vormen een dure maatschappelijke plicht. Maar de notie van welzijn voor ieder is niet beperkt gebleven tot de zorg voor de achterblijvers. Welzijnszorg heeft zich veeleer ontwikkeld tot het verstrekken van immateriele goederen in het algemeen. Dat in praktijk niet ieder daar in gelijke mate van profiteert en de 'voorlopers' ook hier vaak weer meer profijt hebben van de voorzieningen, geldt heden ten dage als een van de kritiekpunten op het welzijnsbeleid. In Nederland was het het departement van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) dat zich in vele gevallen opwierp als het welzijnsdepartement bij uitstek. Maar het welzijnsbeleid strekt zich sinds de jaren zeventig veel verder uit en begint als hoofdcomponent van het overheidsbeleid in zijn totaliteit te gelden. De algemene inleiding op de zogenaamde Knelpuntennota van 1974 is hier illustratiefl3. Welzijn, zo heet het hier, moet worden verstaan 'als hoofdkenmerk van onze maatschappij', en welzijnsbeleid beoogt het realiseren van een andere maatschappij, een 'welzijnssamenleving', zowel gekenmerkt door vergrote kansen op individuele ontplooiing en voortgaande democratisering als door fundering op sociale grondrechten. Dat CRM steun heeft gevonden bij het koesteren van de 'welzijnsambities' blijkt uit het medeondertekenen van de aanbiedingsbrief bij de Nota door de ministerpresident. Sterker nog: er wordt in uitgedrukt dat welzijnsbevordering tot kernpunt van het totale regeringsbeleid is te rekenenl4. Des te opmerkelijker is overigens de centrale positie van het departement van CRM, als men bedenkt dat het niet de duidelijkste belichaming van de verzorgingsstaat vormt, noch als het gaat om de pijler van de sociale zekerheid (waar Sociale Zaken de voornaamste plaats inneemt), noch waar de grote dienstverleningscomplexen (gezondheidszorg en onderwijs) in het spel zijn. l1 A.M. Donner, op. cit.. blz. 559. l2 Al terloops gebruikt door Den Uyl in 1957: J.M. den Uyl. 'Fundamentele democratisering'; Vrijheid en gelijkwaardigheid in de welvaartsstaat, Amsterdam. Dr. Wiardi Beckmanstichting, 1957, blz. 5. Vervolgens 'officieel' ge'introduceerd doo; P. Thoenes, De elite van de verzorgingsstaat; Leiden, Stenfert Kroese. 1962. l3 Ministerie van Cultuur. Recreatie en Maatschappelijk Werk, Knelpuntennota; 's-gravenhage, Staatsuitgeverij, 1974, blz. 6-10. l4 B. Peper, en L. Welters, Spreiding van beleid; Over decentralisatie van welzijnsbeleid;, Meppel, Boom, 1980. blz. 23.
In de geschiedenis van het Nederlands welzijnsbeleid is 1974 te karakteriseren als het jaar van de doorbraak. Het toenmalige kabinet, een jaar eerder opgetreden met de toezegging de zaak van de welzijnsbevordering tot een essentieel deel van het regeringsbeleid te maken, legde de kaarten op tafel: CRM presenteerde de reeds genoemde Knelpuntennota aangaande de harmonisatie van het welzijnsbeleid en de welzijnswetgeving, Volksgezondheid en Milieuhygiene bracht de Structuurnota Gezondheidszorg uit, Onderwijs en Wetenschappen kwam met het Beleidsplan voor het onderwijs aan groepen in achterstandssituaties, een jaar later gevolgd door de alomvattende Contourennota (Contouren van een toekomstig onderwijsbestel). Dat het in alle gevallen om welzijnsbeleid ging, werd expliciet gesteld, ook van de zijde van gezondheidszorg en onderwijs. Zo poneert de Structuurnota dat bij gezondheidszorg sprake is van 'een sector van welzijnszorg' en dat vooral aandacht besteed moet worden 'aan de plaats van de gezondheidszorg binnen het geheel van de welzijnszorg'. Ook de Contourennota past naar toonzetting geheel in het welzijnsdenken. Zo heet het dat de doelstellingen van het onderwijs zijn verbreed, waarbij 'vooral de laatste 10 jaren het recht op individuele ontplooiing en de noodzaak van een maatschappelijke voorbereiding, in brede zin, meer doorslaggevend zijn'. Tot dat doel is verlenging van de leerplicht tot 18 jaar niet voldoende: 'op deze periode van verplicht en veelal ononderbroken en volledig dagonderwijs volgt een periode van levenslang verder leren (...). Tijdens deze periode geldt het leerrecht'. Natuurlijk kwam '1974' niet uit de lucht vallen. De grote sociale dienstendepartementen hadden al tientallen jaren de koers van collectieve welzijnsbevordering ingeslagen; niet alleen als leuze sprak men van volksgezondheid, volksonderwijs, volkshuisvesting en volksopvoeding. Al langere tijd ook was zich een sociale geneeskunde en een 'maatschappelijke gezondheidszorg' aan het ontwikkelen, op te vatten als een specifieke bijdrage tot de behartiging van het totale welzijn15. De gedachte aan een integrale gezondheidszorg was in de jaren 1971-1973 al publiekelijk besproken en geaccepteerd; anderzijds: de Structuurnota van 1974 bracht op het stuk van de doelstellingen weinig of geen nieuws daar alle accent vie1 op organisatorische en financiele kwesties16. Van het onderwijs is dit in nog sterker mate te zeggen. De vier beleidsnota's die in de na-oorlogse tijd aan de Contourennota voorafgingen, maakten reeds van alle in die nota genoemde doelstellingen gewag; anders gezegd: ten aanzien van de doelstellingen van het onderwijs heeft de Contourennota geen nieuwe inzichten ontwikkeld17. Tenslotte was ook de Knelpuntennota in 1974 meer de conclusie dan de ouverture van het CRM-beleid. In 1952 in het leven geroepen, beperkte het toenmalige departement van Maatschappelijk Werk zich tot een klein gebied van welzijnsactiviteiten, veel kleiner dan bijvoorbeeld de gezondheidszorg, die eerder voor een afzonderlijk departement in aanmerking zou zijn gekomen, dan we1 bij maatschappelijk werk had kunnen worden gevoegd. Niettemin zette de ambtelijke top van het departement spoedig koers naar een verruimde, minder individueel georienteerde activiteit, die men 'opbouwwerk' ging noemen. Hoewel dit werk maar moeizaam en vooral door steun van het departement zelf van de grond kwamla, ontstonden reeds in het begin van de jaren zestig ideeen in deze kring die ver voorliepen bij het vigerende denken over welzijnsbeleid; een l5 l6 l7 l8 S. Santema en E.H. van Kuilenburg. Georganiseerde maatschappelijke gezondheidszorg; Assen. Van Gorcum, 1976, blz. 1 e.v. en blz. 19 e.v. H. Philipsen, 'Omvang van de gezondheidszorg onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen'; Handboek medische sociologie, onder redactie van C.W. Aakster en G. Kuiper. GroningenlDeventer. Wolters NoordhoffIVan Loghum Slaterus, 1978, blz. 22-40. WRR, Cornrnentaar op de nota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel; Rapport aan de Regering nr. 10, 's-gravenhage, Staatsuitgeverij, 1976. A. Peper, Vorming van welzijnsbeleid; evolutie en evaluatie van bet opbouwwerk; Meppel, Boom. 1972, blz. 69 e.v. en blz. 103 e.v.
voorbeeld bood de memorie van toelichting bij de begroting 1963. Toch bracht eerst 1965 de noodzakelijke verbreding door toevoeging van het cultuur- en recreatiebeleid: 'CRM' ontstond, en begon, nu met meer succes, het welzijnsbeleid - in de zin van 'de systematische bevordering van het welzijn'lg - tot de speciale taak van het departement te verklaren. De 'doorbraak van het welzijnsbeleid' in de jaren zeventig is in belangrijke mate het resultaat van de gelukkige combinatie van een hoog en ogenschijnlijk niet aantastbaar welvaartsniveau, een ambitieus departement dat de wind in de zeilen kreeg en het ontstaan van nieuwe politieke verhoudingen. De ontzuiling heeft een afbrokkeling van de achterban van het particulier initiatief betekend. Daardoor is een maatschappelijk-organisatorisch vacuum ontstaan, dat een kans inhield voor nieuwe initiatiefnemers. De nieuwe generatie die begin jaren zeventig in de politieke arena binnenkwam, kreeg daar de kans haar ideeen te realiseren. In Nederland is 'welzijn', hoewel onderwerp van overheidszorg, voor een belangrijk deel in handen van het particulier initiatief. Dit hangt van oorsprong samen met integratieve religieuze verbanden met een strakke hierarchische ordening. In een dergelijke hierarchie gaat het weliswaar om het welzijn van het individu, maar dit individu bepaalt dit welzijn niet of nauwelijks zelf. Hij is zodanig ingebed in het integratiekader (de zuil), dat de top namens hem kan spreken20. De zuilen zijn inmiddels nagenoeg afgebroken en andere integratiekaders worden (ten dele) geboden door die van de professionals. Vooral in de medische wereld is er een strakke hierarchie, waarin de laagste positie in wordt genomen door de patient. Ook in andere takken van de welzijnszorg werd het verzuilde verband in belangrijke mate vervangen door een hierarchisch systeem van beroepskrachten. Daarbij overleggen de overkoepelende organisaties aan de top met de centrale overheid, waarbij het ambtelijk en bestuurlijk apparaat zich splitst in kokers, aldus de verschillende beroepsmatige vormen van zorg weerspiegelend. Nu de zuilen echter nagenoeg verdwenen zijn, zijn gebruiker en zorgverlener niet langer door een zelfde filosofie of ethiek verbonden. Tevens is er een (nieuwe) beweging gaande waarbij gezag en autoriteit sterk onder druk staan. Dat de gespecialiseerde zorgverlener zou kunnen bepalen wat goed is voor zijn client, is niet langer voor een ieder acceptabel. Gebruikers beginnen zich te laten horen. Vooreerst zijn het vrij jonge mensen, georganiseerd in actiegroepen, maar allengs begint het gebruikersbelang zich in diverse soorten en categorieen te profileren. Tegelijkertijd zijn de professionele hierarchieen intern aan druk onderhevig. Ook daar geldt het gezag van de top niet langer als vanzelfsprekend. Wanneer hierarchie en gezag alom uit den boze zijn, dan geldt dit ook voor ieder nieuw kader. Deelverbanden kunnen zich gemakkelijk weer afsplitsen en aldus ontstaat een geatomiseerde samenleving. De deelverbanden dienen bovendien om zorg van de overheid af te dwingen en niet om zelf zorg te creeren. Het zijn groepen die actie voeren ten behoeve van evenzovele deelbelangen en geen werkverbanden die tot een gelede structuur zouden kunnen uitkristalliseren. Voor de overheid zijn er niet enkele tegenspelers maar een heel scala van tegenspelers, die bovendien allemaal wat anders schijnen te willen. Op centraal niveau is het veld niet goed meer te overzien en dus wordt het verlegd naar decentraal niveau. Maar ook daar heeft de overheid geen mechanismen -- in ha'nden om met dit ongrijpbare veld te werken; er ontstaat een permanente discussie2l. l9 Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, Mernorie van toelichting op de begroting van 1966; Tweede Kamer. zitting 1965-1966, 8300. hoofdstuk XVI, nr. 2. 20 Th. Quene. 'Grenzen aan de Beleidsvoering'; Acta Politics, januari 1982, l7e jaargang nr. 1, blz. 5. 21 Ibid., blz. 6.
Sinds enkele jaren wordt gesteld dat de 'crisis van de verzorgingsstaat' is ingetreden. Er wordt geconstateerd dat beide pijlers onder het gebouw worden aangetast: de sociale zekerheid komt middelen tekort, de verzorgende voorzieningen komen financieel in de knel, maar beginnen tevens te lijden onder meer principiele kritiek: het welzijnsbeleid heeft de ongelijkheid tussen voorlopers en achterblijvenden niet opgeheven maar eerder gereproduceerd, de welzijnszorg heeft mensen alleen afhankelijk gemaakt, enzovoort. Het hanteren van dergelijke algemene noties is riskant en kan een onjuiste beeldvorming in de hand werken. Zo meldt de huidige minister van CRM dat op het terrein van de maatschappelijke dienstverlening 90% van de honderdduizend mensjaren tellende personeelsbezetting ingezet wordt voor zeer concrete praktische functies van verzorging, huishoudelijke hulp en financieel-administratief werk ten behoeve van bejaardenzorg en de gezinsverzorging. Deze zorg komt we1 degelijk terecht bii de zwaksten in de ~amenleving~~. Tegelijk constateert de minister: 'er bestaat brede overeenstemming over de notie dat, welke economische zwarigheden wij ook te verduren hebben en nog zullen ondervinden, de essentie van de verzorgingsstaat behouden dient te blijven'23. Zijn concrete invulling zal mogelijk niet op alle punten door ieder gedeeld worden, maar de constatering dat het behoud van de verzorgingsstaat in essentie op brede politieke en maatschappelijke steun kan rekenen is vermoedelijk juist. 1.3 De probleemstelling en opbouw van het rapport Binnen de welzijnssector kunnen twee soorten voorzieningen worden onderscheiden, die tot op heden dominerend zijn geweest, namelijk inko- c. mensoverdrachten enerzijds en dienstverlening anderzijds. De inkomensoverdrachten betreffen uitkeringen op grond van werknemersverzekeringen en volksverzekeringen, alsmede uitkeringen uit de algemene middelen (zoals bijstandsuitkeringen). Zij zijn te onderscheiden in vrij besteedbare en gebonden inkomensoverdrachten. De dienstverlening heeft met name betrekking op de gebieden gezondheidszorg, onderwijs en maatschappelijke dienstverlening (zorg voor ouderen, gezinsverzorging, maatschappelijk werk e.d.). Deze veelheid van diensten wordt eveneens gefinancierd uit sociale verzekeringsgelden en algemene middelen, maar gedeeltelijk ook uit particuliere bijdragen. De bevordering van het welzijn dat met deze voorzieningen wordt beoogd, kan evenwel niet 10s worden gezien van het totale overheidsbeleid, waardoor het welzijn eveneens be'invloed wordt. In sommige opvattingen wordt dan ook het gehele overheidsbeleid als welzijnsbeleid beschouwd. Als men mag oordelen op grond van het voorkomen van de term 'welzijn' in overheidsstukken, dan bestaat ook daar de tendens tot verruiming van het welzijnsbeleid. C In dit rapport echter wordt het specifieke welzijnsbeleid, dat de zogenaamde kernfuncties zorg, educatie en recreatie betreft, tot object van studie genomenz*. Het is op dit specifieke welzijnsbeleid dat de in paragraaf 1.1 genoemde problemen en bezwaren vooral betrekking hebben. Binnen het specifieke welzijnsbeleid beperkt het rapport zich dan tot de tweede soort welzijnsvoorzieningen, te weten de dienstverlening. De dienstverlening wordt grotendeels verricht door instellingen die niet op het behalen van winst zijn gericht en zijn voortgekomen uit het particulier initiatief. Daarnaast bestaan er ook overheidsinstellingen en, 22 Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, Behandeling van de begroting van CRM 1982; Tweede Kamer. Handelingen 1982, blz. 1684. 23 Ibid., blz. 1685. 24 Het specifieke welzijnsbeleid hoort tot de taak van een aantal rninisteries. De ministeries die deel uitmaken van de Welzijnsraad, bestrijken sarnen een ruimer gebied. Het zijn de departementen van Cultuur. Recreatie en Maatschappelijk Werk, Volksgezondheid en Milieuhygiene. Onderwijs en Wetenschappen, Sociale Zaken. Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Justitie, Landbouw en Visserij. Binnenlandse Zaken en Financien.