2. Consumentenbeleid en consumenteneducatie, een analytisch kader

Transcriptie

1 2. Consumentenbeleid en consumenteneducatie, een analytisch kader 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt vanuit een drietal, analytisch onderscheiden invalshoeken bezien in hoeverre consumenteneducatie een plaats dient te krijgen in het consumentenbeleid. De invalshoeken vormen als het ware de rechtvaardigingsgrond om consumenteneducatie wel of geen plaats te geven en om te bepalen op welk (kwalificatie)niveau die educatie zich vooral zou moeten richten. Bovendien geeft elke invalshoek een lijn aan bij welke actor of actoren een verantwoordelijkheid voor consumenteneducatie ligt: overheid, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties. Een eerste verantwoordelijkheid voor consumenteneducatie ligt evenwel bij de consument zelf; er mag van worden uitgegaan dat de consument zich inspant om van het bestaande aanbod van consumenteneducatie gebruik te maken om zich voldoende toe te rusten om zijn consumentenrol in de praktijk optimaal te kunnen spelen. Hij kan dat doen door bijvoorbeeld het volgen van onderwijs, door het verzamelen en lezen van informatiemateriaal en door het lezen van gebruiksaanwijzingen en productinformatie. Dit veronderstelt overigens wel dat het aanbod voldoende aansluit op de overigens heterogene belevingswereld van (groepen) consumenten. De drie invalshoeken zijn: de bescherming van de consument, de marktwerking en de bescherming van het algemeen belang. Vaak zullen in de praktijk deze analytische invalshoeken elkaar overigens overlappen en zijn tezelfdertijd aan de orde. In de volgende drie paragrafen worden deze invalshoeken nader uitgewerkt. 2.2 Consumentenbescherming Oorspronkelijk was consumentenbescherming de primaire invalshoek van het door de overheid gevoerde consumentenbeleid. De achterliggende gedachte was dat de consument in zijn relatie met de producent/aanbieder/ ondernemer de zwakkere partij is. Hij moet dus beschermd worden. Een dergelijke benadering baseert zich mede op de 'grondrechten van de consument', waaronder het grondrecht op voorlichting en vorming, zoals in 13

2 1975 door de Raad van de Europese Gemeenschappen geformuleerd 3. Ook in het nieuwe EG-Verdrag is deze benadering duidelijk te herkennen; Titel XIV handelt over 'Consumentenbescherming' en het desbetreffende artikel 153 bepaalt dat, om de belangen van de consumenten te bevorderen en een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen, de Gemeenschap bijdraagt tot de bescherming van de gezondheid, de veiligheid en de economische belangen van de consumenten alsmede tot de bevordering van hun recht op voorlichting en vorming, en hun recht van vereniging om hun belangen te behartigen. Dat duidt op een eigen verantwoordelijkheid van zowel de Europese Gemeenschap als van de nationale overheid, die daarbij overigens ook andere maatschappelijke en intermediaire organisaties kan inschakelen. Er zijn verschillende mogelijkheden om beleidsmatig inhoud te geven aan consumentenbescherming. Ten eerste kan op Europees en nationaal niveau wetgeving tot stand worden gebracht waarin de rechten van de consument tot uitdrukking worden gebracht. Geconstateerd kan worden dat ter bescherming van de consument in ons land in de loop van de jaren tachtig en negentig een groot aantal wetten (zie met name de vernieuwing van het Burgerlijk Wetboek in 1992) en vormen van zelfregulering tot stand zijn gekomen, voor een deel voortkomend uit Europese regelgeving, die in veel gevallen ook een informatieplicht voor ondernemers bevatten 4. De verplichting voor de ondernemer om de consument ten aanzien van bepaalde goederen en diensten van nader omschreven informatie te voorzien biedt de consument de mogelijkheid zijn kennis van die producten en diensten te vergroten. Een tweede mogelijkheid is de consument in algemene zin van kennis, attitudes en vaardigheden te voorzien zodat deze zelf in staat is zijn positie tegenover de ondernemer te versterken. Hier is dan een belangrijke functie weggelegd voor consumenteneducatie. Daarmee kan de consument zijn onderhandelingspositie verstevigen. Maar de mate waarin dat zou moeten gebeuren is afhankelijk van de vraag in hoeverre andere instrumenten, 3 Het gaat hier overigens niet zozeer om grondrechten die rechtens afgedwongen kunnen worden, maar om de erkenning van bepaalde basisbehoeften van de consument en van de overheidszorg dienaangaande. 4 Een informatieplicht voor de producent/aanbieder bestaat thans in ons land onder meer in de BW-regelingen (Algemene Voorwaarden), 7.1 (Koop en ruil) en 7.7A (Reisovereenkomst), en buiten het BW onder meer in de Wet toezicht verzekeringsbedrijf, de Wet toezicht kredietwezen (1992, teneinde de verstrekking van informatie aan het publiek te verbeteren) en verschillende artikelen van de Warenwet. 14

3 waaronder wetgeving, worden ingezet om de consument te beschermen. Is het gebruik van die andere instrumenten groot, is er bijvoorbeeld sprake van een zekere basis aan wetgeving, dan zou consumenteneducatie zich kunnen beperken tot het in hoofdstuk 1 onderscheiden eerste kwalificatieniveau (algemene bekwaamheden om überhaupt de consumentenrol te kunnen vervullen) en tot het tweede niveau (elementaire noties van rechten en plichten van de consument) voor bepaalde doelgroepen van consumenten. Aangezien consumenteneducatie in deze benadering vooral in functie is van consumentenbescherming, wat vooral een overheidstaak is, zal ook dergelijke consumenteneducatie in de eerste plaats een overheidsverantwoordelijkheid zijn. 2.3 Marktwerking Voor een optimale werking van de markt van goederen en diensten is een goed ontwikkelde vraagzijde van essentieel belang, niet alleen in kwantitatieve termen van koopkracht, maar ook in kwalitatieve termen van consumenten die weten wat er te koop is. In het proces van vraag en aanbod van goederen en diensten winnen de kwalificaties van de consument aan gewicht. In deze benadering wordt het consumentenbeleid gezien als integraal onderdeel van het marktwerkingsbeleid. In haar advies De consument op nieuwe markten omschrijft de CCA het consumentenbeleid in deze context als het beleid dat zich richt op de positie van de consument als marktpartij, op de werking van markten en de concurrentie op markten (p. 14). Wanneer markt en marktwerking centraal staan, betekent dit, dat in het consumentenbeleid zaken als de marktstructuur en markttransparantie (marktdoorzichtigheid), de onderhandelingsmacht en de transactie een prominente plaats innemen: welke marktkenmerken en elementen bepalen dat een transactie wel of niet geslaagd kan worden genoemd? Deze zaken zijn vooral voor de consument belangrijk op de nieuwe markten, zoals de markt van met nieuwe technologieën vervaardigde levensmiddelen, financiële producten en diensten, het kopen op de elektronische snelweg, en op de markt van (voormalige) nutsvoorzieningen die op afstand van de overheid worden geplaatst, zoals de energiesector, telecom, post, kabel en het openbaar vervoer. In de invalshoek van de marktwerking is informatie dan ook een essentieel goed, niet alleen in de zin van algemene en specifieke 15

4 informatie, maar ook waar het de toegankelijkheid en de beschikbaarheid van informatie betreft. Wat betekent dit voor consumenteneducatie? Consumenteneducatie kan de terugkoppelingsmechanismen op markten versterken. Consumenteneducatie kan bijvoorbeeld op markten waarop van (een volledige) concurrentie (nog) geen sprake is, de voice-optie versterken waar de exit-optie (nog) geen reëel alternatief is. De voice-optie houdt in dat de consument door middel van vragen en klachten zijn (on)tevredenheid over een product of dienst uitdrukt. De exit-optie impliceert dat de consument zijn (on)tevredenheid uitdrukt door naar een andere leverancier te stappen. Consumenteneducatie zal zich dan óók richten op het derde kwalificatieniveau van product- en dienstgebonden bekwaamheden. Consumenteneducatie kan daarmee zowel een belang van marktpartijen als van de overheid vanuit haar verantwoordelijkheid voor een goede werking van markten dienen. 2.4 Algemeen belang Bij de invalshoek van het algemeen belang ligt het accent niet op de individuele consument (zoals in de eerste) of op de consument als marktpartij (zoals in de tweede), maar op de externe effecten van het consumentengedrag. In deze benadering gaat het niet alleen om het eigen belang van de consument, maar ook om het algemeen belang. Uitgangspunt is de eerbiediging van het beginsel van de individuele keuzevrijheid van de consument. Maar in deze benadering wordt erkend dat die keuzevrijheid zijn beperkingen en grenzen heeft, die tot uitdrukking komen in de negatieve externe effecten van consumentengedrag voor milieu, volksgezondheid en openbare orde. Dit zijn zaken van algemeen belang en vanuit dat perspectief hebben bepaalde gedragingen van consumenten nadelige gevolgen. Een van de mogelijkheden om de consument hierop te wijzen is consumenteneducatie, die erop gericht zal zijn de consument van de nodige kennis te voorzien en om te voorkomen dat negatieve externe effecten optreden. In deze benadering heeft consumenteneducatie een nadrukkelijke rol op alle drie onderscheiden kwalificatieniveaus; op het eerste en tweede niveau, waar het gaat om algemene (consumenten)bekwaamheden, kan in de educatie aandacht worden besteed aan de negatieve gevolgen van consumentengedrag en aan de mogelijkheden die gevolgen te vermijden dan 16

5 wel te mitigeren. Op het niveau van de product- en dienstgebonden bekwaamheden heeft consumenteneducatie een rol om bijvoorbeeld de milieurelevante productinformatie te leren begrijpen. Als hoeder van het algemeen belang heeft de overheid een eerste verantwoordelijkheid om consumenteneducatie te verzorgen. Voorts zullen in deze benadering maatschappelijke organisaties zich aangesproken voelen om een rol ten aanzien van consumenteneducatie te spelen. 2.5 Conclusies Een algemene conclusie uit het bovenstaande is dat vanuit de verschillende invalshoeken een rechtvaardiging wordt gevonden voor de gedachte dat consumenteneducatie van betekenis is. Consumentenbescherming, marktwerking en het algemeen belang vragen om continue aandacht voor consumenteneducatie, niet alleen voor de kwetsbare, maar evenzeer voor de mondige consument. De invulling die consumenteneducatie zou moeten hebben is afhankelijk van de invalshoek die wordt gekozen; niet elke benadering vraagt noodzakelijkerwijs om een invulling naar alle drie kwalificatieniveaus die in hoofdstuk 1 zijn aangereikt. Ook is er een verschil tussen de benaderingen wat taak en verantwoordelijkheid betreft voor overheid, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties. Consumenteneducatie hoeft zich niet in den brede in dezelfde mate te richten op alle consumenten. In de inleiding op dit hoofdstuk is al opgemerkt dat een eerste verantwoordelijkheid voor consumenteneducatie bij de consument zelf ligt. De mogelijkheden om die verantwoordelijkheid waar te maken verschillen tussen consumenten; de ene consument heeft daartoe meer bekwaamheden en interesse dan de andere. Dat betekent dat bepaalde vormen en onderdelen van consumenteneducatie meer gericht zullen moeten worden op bepaalde groepen van consumenten. Aldus ontstaat een vrij diffuus en genuanceerd beeld van de functie, inhoud, verantwoordelijkheid en doelgroep van consumenteneducatie. In de volgende hoofdstukken zal aan dit beeld meer kleur worden gegeven door eerst te bezien hoe het staat met de kennis en vaardigheden van de consument (hoofdstuk 3) en vervolgens hoe de verschillende actoren invulling geven aan hun verantwoordelijkheid ten aanzien van consumenteneducatie (hoofdstuk 4). 17