Het ingezetenencriterium als onderdeel van het Nederlandse gedoogbeleid Pauline Admiraal, Juni 2013
Voorwoord Na maanden mijzelf elke dag te motiveren ligt hier dan eindelijk mijn scriptie voor mij. Mijn scriptie, een groot project waar ik zo tegen op zag. Dat deze nu eindelijk af is voelt dan ook als een bevrijding. Wat mij erg geholpen heeft zijn de afspraken met mijn begeleidster. Dankzij de strakke afspraken met haar waar ik mij absoluut aan wilde houden ben ik uiteindelijk tot dit eindproduct gekomen. Ik wil haar bij deze dan ook bedanken. Wat het onderwerp betreft ben ik blij geweest met mijn keuze. Voornamelijk omdat ik er zelf heel veel van geleerd heb en het gedoogbeleid nu nog beter begrijp. Wat mijn definitieve keuze voor dit onderwerp heeft bepaald is mijn stage bij Spong Advocaten afgelopen jaar. De eerste zaak waar ik mee naar toe ging betrof een coffeeshop die werd aangeklaagd vanwege aanvoer aan de achterdeur. Dit heeft mijn interesse voor het gedoogbeleid vergroot. Dat ik uiteindelijk ingegaan ben op het ingezetenencriterium was omdat ik graag toch iets nieuws en actueels wilde doen. Hoewel het af en toe lastig was omdat het ingezetenencriterium nog lang niet overal gehandhaafd wordt ben ik tevreden met wat ik er uiteindelijk over heb kunnen schrijven. Iedereen bedankt dat jullie mij gemotiveerd hebben om door te gaan. En voor de tijd en moeite die jullie daar in hebben gestoken. Pauline Admiraal Uitgeest, juni 2013 1
Inhoud Voorwoord 1 Hoofdstuk 1 Inleiding 3 Hoofdstuk 2 Het drugsbeleid van toen tot nu 5 2.1 De eerste wetten die betrekking hebben op drugs 5 2.2 Wijzigingen van en richtlijnen voor de Nederlandse Opiumwet 6 Hoofdstuk 3 Het huidige gedoogbeleid 11 3.1 De belangen waar het Nederlandse gedoogbeleid op steunt 11 3.2 Criteria voor de coffeeshop 12 3.3 Invoering en handhaving van het ingezetenencriterium 14 Hoofdstuk 4 Invloed van het ingezetenencriterium op de openbare orde 16 4.1 Toename van illegale straathandel en illegale verkooppunten 16 4.2 Overlast rondom de coffeeshops 18 4.2.1 Verkeersoverlast 19 4.2.2 Overlast door (rondhangende) bezoekers 19 4.2.3 Vervuiling van de omgeving rondom coffeeshops 20 4.3 Conclusie hoofdstuk 4 21 Hoofdstuk 5 Invloed van het ingezetenencriterium op de volksgezondheid 22 5.1 De kwaliteit van de cannabis 22 5.2 In aanraking komen met harddrugs 24 5.3 Verandering van het aantal cannabisgebruikers 25 5.3.1 Coffeeshops minder toegankelijk 25 5.3.2 Afname van het aantal coffeeshops 26 5.4 Conclusie hoofdstuk 5 27 Hoofdstuk 6 Eindconclusie 28 Bronnenlijst 30 Literatuur 30 Jurisprudentie 32 Parlementaire stukken 32 Overige 33 2
1. Inleiding Het Nederlandse gedoogbeleid, welke verder wordt ingevuld door het lokale bestuur, heeft al vele discussies aangewakkerd. Onlangs zijn er weer nieuwe discussies op gang gekomen. Per 1 januari 2013 geldt namelijk een nieuw landelijk criterium voor de coffeeshops. 1 Dit is het ingezetenencriterium. Het ingezetenencriterium houdt in dat er door een coffeeshop geen toegang mag worden verleend en niets mag worden verkocht aan anderen dan ingezetenen van Nederland. 2 Deze drastische aanpassing van het gedoogbeleid spoort aan om het Nederlandse gedoogbeleid weer eens goed te bekijken. Hiervoor zal eerst gekeken worden naar het drugsbeleid. Het uitgangspunt hiervan blijft de scheiding der markten. 3 Er zijn drugs met een onaanvaardbaar risico voor de volksgezondheid ook wel harddrugs genoemd. Daarnaast zijn er softdrugs welke een geringer risico vormen voor de volksgezondheid. Om de markten van soft- en harddrugs te scheiden is het gedoogbeleid ontwikkeld. Het gedoogbeleid vindt zijn grondslag in de afweging van belangen. Het belang om de Opiumwet te handhaven zal soms moeten wijken voor een hoger identificeerbaar algemeen belang. In het geval van drugs vinden we dit hogere belang in de volksgezondheid en de openbare orde. 4 Hoewel het handhaven van de Opiumwet de openbare orde en de volksgezondheid kan dienen wordt er in het geval van het gedoogbeleid gekozen om bepaalde delen van de Opiumwet niet te handhaven. De overheid gaat er van uit dat de belangen van de openbare orde en de volksgezondheid op die manier beter gediend worden. Een nadere uitleg hierover volgt in paragraaf 3.1. Een verandering als het ingezetenencriterium kan veel invloed hebben op deze belangen waar het gedoogbeleid op steunt. Ondanks dat het ingezetenencriterium als doel heeft de coffeeshop kleiner en beheersbaarder te maken dienen nog steeds de belangen waar het gedoogbeleid op steunt beschermd te blijven. In deze scriptie zal beschreven worden of het ingezetenencriterium niet afdoet aan het beschermen van de belangen volksgezondheid en de openbare orde. Dit zal beschreven worden aan de hand van de volgende onderzoeksvraag: Draagt het invoeren van het ingezetenencriterium bij aan het beschermen van de belangen waar het gedoogbeleid op steunt? Aan de hand van verschillende hoofdstukken zal worden toegewerkt naar een conclusie waarin de onderzoeksvraag zal worden beantwoord. Het tweede hoofdstuk is een inleidend hoofdstuk met betrekking tot het drugsbeleid. Hierin zal aan de hand van belangrijke punten uit de geschiedenis worden beschreven hoe het Nederlandse drugsbeleid tot stand is gekomen. Vervolgens zal in hoofdstuk drie het huidige gedoogbeleid beschreven worden. Het ingezetenencriterium zal in dit hoofdstuk ook aan de orde komen. In hoofdstuk vier en vijf zal beschreven worden welke invloed het ingezetenencriterium heeft op de belangen volksgezondheid en de openbare orde. In hoofdstuk vier komt de invloed van 1 Zie aanwijzing opiumwet, Stcrt. 2012, 26938, pg. 1. 2 Zie aanwijzing opiumwet, Stcrt. 2012, 26938, pg. 6. 3 Zie aanwijzing opiumwet, Stcrt. 2012, 26938, pg. 1. 4 Zie aanwijzing opiumwet, Stcrt. 2012, 26938, pg. 2. 3
het ingezetenencriterium op de openbare orde aan bod. Hiervoor wordt het begrip openbare orde opgesplitst in criminaliteit en overlast. Met betrekking tot criminaliteit zal beschreven worden wat voor invloed het ingezetenencriterium heeft op illegale straathandel en op illegale verkooppunten. Met betrekking tot overlast zal er aan de hand van drie vormen van overlast, welke volgens onderzoeken in bijna iedere gemeente voorkomen, worden beschreven wat voor invloed het ingezetenencriterium hier op heeft. De vormen van overlast die beschreven worden zijn: verkeersoverlast, overlast door (rondhangende) bezoekers en overlast door vervuiling van de omgeving rondom de coffeeshops. Om de scriptie overzichtelijk te houden zal er aan het einde van hoofdstuk vier een conclusie van dit hoofdstuk volgen. In hoofdstuk vijf zal de invloed van het ingezetenencriterium op aspecten van de volksgezondheid beschreven worden. De volgende aspecten komen aan de orde: de kwaliteit van cannabis, het in aanraking komen met harddrugs en of het aantal cannabisgebruikers zal veranderen. Er zal geëindigd worden met een conclusie van hoofdstuk vijf. Tot slot zal de eindconclusie volgen waarin de onderzoeksvraag beantwoord wordt. 4
2. Het drugsbeleid van toen tot nu Voor een juist begrip van wat het huidige drugsbeleid inhoudt is het van belang om te zien hoe dit is ontstaan. Hieronder zullen dan ook in chronologische volgorde enkele belangrijke punten uit de geschiedenis van het drugsbeleid worden beschreven. 2.1 De eerste wetten die betrekking hebben op drugs Drugs zijn er al een lange tijd in Nederland. Toen in 1602 de VOC opgericht werd was Nederland al betrokken bij handel in Opium. 5 In een wet van 1 juni 1865 6 werd er voor het eerst iets vastgelegd met betrekking tot drugs (opium). Deze wet regelde voornamelijk welke hoeveelheden alleen door bevoegde apothekers en geneeskundigen verkocht mochten worden. Het bijzondere was dat dit ging om hoeveelheden tot 50 gram. Met betrekking tot grotere hoeveelheden was toen niets geregeld. Enige tijd later (1909) hebben de Verenigde Staten van Amerika initiatief genomen tot het plaats laten vinden van een conferentie tussen verschillende landen van over de hele wereld. Tijdens deze conferentie wilden zij de opiumhandel en het gebruik van opium bespreken. Uit deze conferentie kwamen nog geen officiële maatregelen voort. Gezien Nederland belangen had bij de opiumhandel toentertijd hebben zij (naast enkele andere landen) geprobeerd een volgende conferentie zo lang mogelijk uit te stellen. 7 Uiteindelijk, onder druk van de Verenigde Staten van Amerika, vond op 1 december 1911 een internationale opiumconferentie plaats in s-gravenhage. 8 Hier werden naast opium ook andere middelen besproken als morfine, heroïne en cocaïne. Uiteindelijk heeft deze internationale conferentie geleid tot het eerste internationale Opiumverdrag. 9 Artikel 20 van dit verdrag luidt als volgt: De Contracteerende Mogendheden zullen de mogelijkheid onderzoeken om wetten of reglementen uit te vaardigen, welke het onwettig bezit van ruw opium, bereid opium, morfine, cocaïne en hare respectieve zouten strafbaar stellen, tenzij dit reeds geschied is ingevolge bestaande wetten of reglementen. Volgens dit verdrag worden de verdragsluitende partijen dus niet verplicht tot een strafrechtelijke aanpak van de middelen genoemd in het verdrag. Tijdens de conferentie is door de aanwezigen landen vastgelegd in art. 23 dat pas over zou kunnen worden gegaan tot bekrachtiging van het verdrag als alle uitgenodigde landen zouden hebben ondertekend. Omdat dit niet lukte heeft nog twee maal een nieuwe conferentie plaatsgevonden. Tijdens deze laatste conferentie in 1914 hebben de landen een protocol ondertekend waardoor het verdrag in werking kon treden zonder dat alle uitgenodigde landen hadden ondertekend. 10 5 Vanvugt 1995, p. 61-62. 6 Regelende de uitvoering der geneeskunst. Stb. 1865, 61. 7 Vanvugt, 1985. 8 A.H. Taylor 1969, p. 95. 9 Opiumverdrag van 23 januari 1912, Stb. 1920, 290. 10 Slotprotocol der derde internationale opiumconferentie, 25 juni 1914. 5
Door deze omstandigheden is het verdrag uiteindelijk pas in 1914 goedgekeurd door Nederland en in 1915 in werking getreden. 11 Uit het verdrag van 23 januari 1912 is ook de eerste Nederlandse Opiumwet voortgevloeid. 12 Deze wet is in 1920 in werking getreden. 13 In 1925 kwam het verdrag van Geneve en hieruit is de Opiumwet van 1928 voortgevloeid. 14 Deze wet is nog steeds de basis van onze huidige Opiumwet. De Opiumwet is nog meerdere malen aangepast. Dit kwam door verschillende omstandigheden zoals de opkomst van hennep en andere middelen en door nieuwe verdragen. Na de tweede wereldoorlog was er in Nederland slechts een klein aantal hennepgebruikers welke voornamelijk bestonden uit muzikanten. 15 Internationaal werd het gebruik van verschillende drugs steeds meer besproken. Wat uiteindelijk heeft geleid tot een conferentie in New York waar het Enkelvoudig verdrag inzake verdovende middelen (vanaf nu Enkelvoudig verdrag) tot stand is gekomen. 16 Dit verdrag vervangt alle voorgaande verdragen met uitzondering van het verdrag van Geneve. 17 Tot op de dag van vandaag is het Enkelvoudig verdrag nog steeds het belangrijkste verdrag met betrekking tot hennep. 2.2 Wijzigingen van en richtlijnen voor de Nederlandse Opiumwet Eind van de jaren zestig werd cannabis steeds meer recreatief gebruikt. Dit heeft geleid tot problemen voor de overheid betreffende deze drug. Cannabis werd uitsluitend als genotsmiddel gezien. En volgens het Enkelvoudig verdrag was cannabis één van de gevaarlijkste middelen. De overheid moest omwille van het verdrag en de volksgezondheid wel maatregelen nemen tegen het cannabis gebruik. De cannabisgebruikers werden vanaf toen hard aangepakt waardoor het aantal opiumwetzaken snel toe nam. 18 In het begin van de jaren 70 veranderde dit weer door de opkomst van heroïne. De aandacht van de overheid verplaatste zich naar het aanpakken van de heroïne handel en de gebruikers van heroïne. Dit zorgde ervoor dat de aandacht van de overheid afnam ten aanzien van de cannabisgebruiker. De opkomst van heroïne en het verplaatsen van de aandacht van de overheid naar deze drug heeft in 1976 geleid tot een wijziging van de Opiumwet. Er kwamen twee lijsten in deze wet te staan (lijst I en lijst II). In lijst I werden de drugs opgenomen met een onaanvaardbaar risico. In lijst II stonden de hennepproducten. Het doel hiervan was een scheiding der markten zodat mensen geen onnodig gezondheidsrisico zouden lopen. De overheid wilde met deze twee lijsten ervoor zorgen dat de hennepgebruiker niet in aanraking zou komen met drugs met een onaanvaardbaar risico. Naast de wetswijziging kwam er in 1976 ook een richtlijn voor het handhaven van de Opiumwet. Deze richtlijn heeft voornamelijk betrekking op het 11 Stb. 1914, 257. 12 De wet van 4 oktober 1919, Stb. 1919, 592. 13 Stb. 1920, 770. 14 Opiumwet van 12 mei 1928. Stb. 1928, 167. 15 Blom 1998, p. 70. 16 Enkelvoudig verdrag inzake verdovende middelen van 1961, Trb. 1963, nr. 81. In Nederland goedgekeurd bij wet van 2 maart 1964. Stb. 1964, 111. 17 Art. 44 van het Enkelvoudig verdrag inzake verdovende middelen van 1961. Trb. 1963, 81. 18 Blom 1998, p. 77. 6
opsporingsbeleid om zo een nog betere scheiding van de handelsmarkten te bereiken. In deze richtlijn worden prioriteiten gesteld met betrekking tot opsporing. De hoogste prioriteit lag op dat moment bij de handelaar in drugs van lijst I en de laagste prioriteit lag bij de gebruiker van lijst II. Op deze manier wilde de overheid voorkomen dat strafrechtelijk optreden drugsgebruikers meer schade zou toebrengen dan het gebruik van de drug(s) zelf zou doen. In 1978 kwam er een aanvulling op de richtlijn van 1976. 19 De huisdealer die genoemd is in de aanvulling wordt ook wel gezien als de voorloper van de coffeeshop. Volgens deze aanvulling van de richtlijn mag er in jongerencentrums door een huisdealer hennepproducten verkocht worden aan volwassenen. Deze producten konden eventueel ook in diezelfde centrums gebruikt worden. In het driehoeksoverleg tussen de burgemeester, politie en de officier van Justitie kon eventueel besloten worden dat er strafrechtelijk diende te worden opgetreden tegen een van de jongerencentrums. In de loop van de tijd is de huisdealer van de jongerencentra uitgegroeid tot de coffeeshop. Vanaf 1991 zijn de AHOJ-G criteria van toepassing waar coffeeshophouders zich aan moeten houden als zij niet strafrechtelijk vervolgd willen worden (wat deze precies inhouden wordt in paragraaf 3.2 toegelicht). Deze criteria waren vastgesteld door de procureurs-generaal. Pas in 1994 werden deze criteria vastgelegd in een richtlijn door deze te wijzigen waar deze betrekking had op de opsporing van coffeeshops. 20 Er is toen al gesproken over een zesde criteria welke de coffeeshophouder zou verbieden dat er hennep verkocht mocht worden aan buitenlanders. Echter, heeft de rechtbank te Almelo aangegeven dat dit in beginsel discriminatie zou opleveren en dat dit in strijd zou zijn met de Nederlandse Grondwet. 21 Dit mocht dus niet worden vastgelegd als criterium in de richtlijn. Wel gaf de rechtbank aan dat er een uitzondering gemaakt zou kunnen worden als er wordt verwacht dat grote hoeveelheden buitenlanders naar de coffeeshop zullen komen. Het belang van de openbare orde kan dan zwaarder wegen dan de discriminatie. Dit zou een inbreuk op de Grondwet kunnen rechtvaardigen. In 1995 kwam de overheid met de paarse drugsnota. Hierin werden onder andere nieuwe regels besproken met betrekking tot de maximale handelsvoorraad die in een coffeeshop aanwezig mocht zijn. Daarnaast stond in deze nota de nuloptie vermeld waar een gemeente voor kan kiezen. In een gemeente kan het bevoegde orgaan na overleg in het driehoeksoverleg besluiten dat voor de nuloptie gekozen wordt. Er mag in deze gemeente dan geen coffeeshop geëxploiteerd worden. Als dit wel zou gebeuren mogen de coffeeshophouders strafrechtelijk aangepakt worden ook al houden zij zich aan de AHOJ-G criteria. In de richtlijn van 1996 22 werden beleidswijzigingen vastgelegd uit de paarse drugsnota. Daarnaast werd vastgelegd dat er meer verantwoordelijkheid kwam voor het driehoeksoverleg. In het driehoeksoverleg kon 19 Richtlijn betreffende de huisdealer in hennepproducten, 8 februari 1978, Depot 341/1, ministerie van Justitie. Uit Blom 1998, p. 89. 20 Richtlijn Opsporingsbeleid inzake coffeeshops, Stcrt. 1994, 203. 21 Rb. Almelo (pres.) 8 augustus 1994, 94/1236. 22 Richtlijnen voor het opsporings-en strafvorderingsbeleid inzake strafbare feiten van de Opiumwet. Stcrt. 1996, 187. 7
onder andere het maximum van 500 gram handelsvoorraad lager worden vastgesteld. 23 Een belangrijke verandering voor de coffeeshop in deze richtlijn was dat het een alcoholvrije gelegenheid werd. In 2004 schreven de ministers van volksgezondheid, welzijn en sport, van justitie en van binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties een brief aan de voorzitter van de tweede kamer der Staten-Generaal over het drugbeleid. 24 In het derde hoofdstuk van deze brief werd beschreven wat er gedaan kon worden aan het drugstoerisme welke overlast veroorzaakt in voornamelijk de grensstreken. Er werd hier onder andere geschreven over strengere regels waardoor het minder aantrekkelijk zou zijn voor toeristen om hier naartoe te komen voor drugs. Naast strengere regels is het ook noodzakelijk strenger op te treden tegen niet gedoogde verkooppunten. Zodat toeristen niet daarheen kunnen gaan. Ook zou er eventueel een minimale afstand worden vastgesteld welke dan zou moet komen tussen de coffeeshops en de landsgrenzen. In 2005 startte een pilot in Maastricht met betrekking tot een eventueel nieuw criterium, namelijk het ingezetenencriterium (toen nog het woonlandbeginsel genoemd). Dit criterium komt er op neer dat alleen ingezetenen van Nederland toegang krijgen tot coffeeshops en hier drugs kunnen kopen. Als dit blijkt te werken en het op grond van het al bestaande (internationale) recht toelaatbaar is zal dit eventueel gefaseerd ingevoerd worden in heel Nederland. 25 Het woonlandbeginsel leidde in 2006 tot een rechtszaak met een belangrijke uitspraak. 26 De burgemeester van Maastricht had bij besluit van 7 september 2006 een coffeeshop voor drie maanden gesloten verklaard wegens het tweemaal overtreden van het woonlandbeginsel. De coffeeshop(exploitant) had andere personen dan ingezetenen toegelaten of laten verblijven in zijn coffeeshop. De rechtbank achtte het onderscheid naar ingezetenschap in strijd met het discriminatieverbod uit art. 1 van de Grondwet. Het onderscheid naar nationaliteit werd volgens de rechtbank niet gerechtvaardigd nu niet gezegd kan worden dat een minder vergaande maatregel dan het woonlandbeginsel de openbare orde en veiligheid zou kunnen dienen. De rechtbank verklaarde het woonlandbeginsel onverbindend waardoor de burgemeester van Maastricht de coffeeshop niet meer gesloten mocht verklaren. Daarnaast konden hierdoor niet-ingezetenen weer toegelaten worden in de coffeeshops. In hoger beroep had de afdeling bestuursrechtsprak van de Raad van State de behandeling geschorst tot het Hof van Justitie uitspraak zou doen bij wege van prejudiciële beslissing over enkele vragen. 27 Het Hof van Justitie EU (HvJ EU) heeft in zijn arrest op 16 december 2010 23 Richtlijnen voor het opsporings-en strafvorderingsbeleid inzake strafbare feiten van de Opiumwet. Stcrt. 1996, nr. 187, p. 12. 24 Kamerstukken II 2004/05, 24 077, nr. 125. 25 Brief van het Ministerie van volksgezondheid, welzijn en sport aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 11 september 2009, VGP/ADT 2955486. Te vinden op www.rijksoverheid.nl. 26 Rb. Maastricht 1 april 2008, LJN BC8198. 27 ABRvS 8 april 2009, LJN BI0424. 8
antwoord gegeven op de vragen voor zover dit nodig was. 28 In punt 54 concludeert het HvJ EU: dat een houder van een coffeeshop in het kader van zijn activiteit van verkoop van verdovende middelen die geen deel uitmaken van het door de bevoegde autoriteiten strikt gecontroleerde circuit ten behoeve van gebruik voor medische en wetenschappelijke doeleinden, zich niet met een beroep op de artikelen 12 EG, 18 EG, 29 EG of 49 EG kan verzetten tegen een gemeentelijke regeling als aan de orde in het hoofdgeding, waarbij wordt verboden, niet in Nederland woonachtige personen tot die inrichtingen toe te laten. Echter staat in punt 54 ook vermeld: Met betrekking tot de activiteit van verkoop van alcoholvrije dranken en eetwaren in dezelfde inrichtingen kan die houder de artikelen 49 EG en volgende wel met succes aanvoeren. Het HvJ EU ziet in deze zaak het woonlandbeginsel als vorm van discriminatie. Om een inbreuk op het EG-Verdrag te maken op grond van openbare orde moet er sprake zijn van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. 29 Hierbij mag niet verder worden gegaan dan noodzakelijk is om het doel te bereiken. 30 In deze zaak acht het HvJ EU dat de beperking van het EG-Verdrag in dit geval gerechtvaardigd is om het doel te bereiken. Ten tijde van deze rechtszaak is in 2007 de Opiumwet gewijzigd. 31 Bij deze wijziging werd artikel 13b Opiumwet ingevoerd. Dit artikel geeft de burgemeester de bevoegdheid een last onder bestuursdwang op te leggen in de in het artikel genoemde situaties. Daarna werden er onder leiding van kabinet Balkenende IV aanscherpingen van het gedoogbeleid opgesteld. 32 Hier in stond onder andere dat er een nieuwe afstand vastgesteld dient te worden die een school en een coffeeshop uit elkaar moet liggen. Vanaf 2011 wordt deze afstand in alle gemeenten gehandhaafd. Dat afstandscriterium is vastgesteld op 250 meter. 33 Minister Opstelten gaf in 2011 aan dat per 1 januari 2014 een nieuw afstandscriterium van 350 meter van kracht zou worden. 34 Het huidige kabinet heeft echter anders besloten. Het voorgenomen afstandscriterium van 350 meter zal niet via landelijke regels worden opgelegd. Voor het verkleinen van de zichtbaarheid van coffeeshops voor scholieren geldt dat de gemeente eventueel zelf, wanneer dit passend is voor de lokale situatie, een ruimere afstand kan hanteren. 35 Wel is er een nieuw criterium toegevoegd aan de AHOJ-G criteria aan welke voldaan moet worden om als coffeeshop gedoogd te worden. Dit criterium is het al eerder genoemde 28 HvJ EU 16 december 2010, nr. C-137/09 (Marc Michel Josemans/Burgemeester van Maastricht). 29 HvJ EU 16 december 2010, nr. C-137/09, punt 62 (Marc Michel Josemans/Burgemeester van Maastricht). 30 HvJ EU 16 december 2010, nr. C-137/09, punt 69 (Marc Michel Josemans/Burgemeester van Maastricht). 31 Kamerstukken II 2007/08, 30 515, nr. 8. 32 Samen werken, samen leven, Beleidsprogramma Kabinet Balkenende IV 2007-2011, 14 juni 2007, doelstelling 54. Te vinden op www.rijksoverheid.nl. 33 Afgesproken in het Strategisch Beraad Veiligheid van 10 juli 2008 tussen de VGN en de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie. 34 Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 267, p. 2. 35 Kamerstukken II 2012/13, 24077, nr. 293. 9
ingezetenencriterium. In de Aanwijzing Opiumwet welke 1 januari 2013 in werking is getreden staat dat een coffeeshop slechts mensen binnen mag laten in de coffeeshop en drugs mag verkopen aan deze mensen als zij ingezetenen van Nederland zijn. In de Aanwijzing Opiumwet staat wel dat de handhaving van het ingezetenencriterium in overleg met de gemeente gaat en mocht dit nodig zijn dat dit gefaseerd mag worden ingevoerd. 36 In paragraaf 3.3 wordt hier verder op ingegaan als de handhaving van het ingezetenencriterium beschreven wordt. Op 25 april 2013 is er door de rechtbank Limburg al een uitspraak gedaan over het ingezetenencriterium. 37 Op grond van art. 13b Opiumwet heeft de burgemeester van Maastricht na overtreding van het ingezetenencriterium sluiting voor de duur van een maand opgelegd aan een coffeeshop. In deze zaak toetst de rechtbank het ingezetenencriterium aan art. 1 van het 12 e protocol (EVRM). De rechtbank komt tot de conclusie dat de gemeente niet kan volstaan met een verwijzing naar de situatie met betrekking tot de openbare orde in Maastricht in 2008 waar het HvJ EU een prejudiciële beslissing over heeft genomen. 38 De burgemeester van Maastricht zal moeten motiveren waarom er op dit moment in de gemeente Maastricht geen minder vergaande maatregel mogelijk is dan het ingezetenencriterium. Het besluit om de coffeeshop te sluiten voor een maand is in dit geval in strijd met het motiveringsbeginsel. In hoofdstuk drie zal verder worden ingegaan op de inhoud van het huidige gedoogbeleid. Hier worden de AHOJGI-criteria beschreven zoals deze tegenwoordig aangeduid worden. Daarnaast zal er een uitleg komen van wat de grondslag is waar het gedoogbeleid op steunt. 36 Aanwijzing Opiumwet. Stcrt. 2012, nr. 26938, p. 6. 37 Rb. Limburg 25 april 2013, LJN BZ8548. 38 HvJ EU 16 december 2010, nr. C-137/09 (Marc Michel Josemans/Burgemeester van Maastricht). 10
3. Het huidige gedoogbeleid In dit hoofdstuk zal het huidige gedoogbeleid beschreven worden. Hiervoor zal grotendeels de Aanwijzing Opiumwet gebruikt worden welke in werking is getreden op 1 januari 2013. 39 Daarnaast zullen er kamerbrieven en kamerstukken aangehaald worden. In het begin van de Aanwijzing Opiumwet staat al kort vermeld waar de aanwijzing betrekking op heeft: Deze aanwijzing heeft betrekking op de opsporing en de vervolging van personen die delicten uit de Opiumwet begaan. Bijzondere aandacht wordt besteed aan de bestuurlijke en strafrechtelijke aspecten van het gedoogbeleid ten aanzien van coffeeshops. Uitgangspunt van het drugsbeleid blijft de scheiding der markten. Enerzijds zijn er de drugs met een onaanvaardbaar risico voor de volksgezondheid (harddrugs) en anderzijds drugs met een geringer risico voor de volksgezondheid (softdrugs). De grondslag van het gedoogbeleid ligt in de afweging van belangen. Het belang handhaving zal soms moeten wijken voor een hoger identificeerbaar algemeen belang. Met betrekking tot het drugsbeleid zijn deze hogere belangen volksgezondheid en openbare orde. Op deze belangen steunt het gedoogbeleid. 40 Om deze belangen zo goed mogelijk te dienen maakt de overheid de keuze om de Opiumwet niet geheel te handhaven. Wanneer een coffeeshop wordt gedoogd dient de coffeeshophouder zich aan bepaalde criteria te houden welke zullen worden beschreven in paragraaf 3.2. In paragraaf 3.3 zal worden ingegaan op het ingezetenencriterium. 3.1 De belangen waar het Nederlandse gedoogbeleid op steunt Het Nederlandse gedoogbeleid steunt op twee belangen. Het eerste belang is om zoveel mogelijk de schade voor de volksgezondheid te beperken. Het tweede belang is het beschermen van de openbare orde door het bestrijden van overlast en criminaliteit. Het eerste belang, het beperken van schade voor de volksgezondheid, heeft de overheid willen bereiken door de scheiding van markten. In 1976 werd de Opiumwet gewijzigd. Er werden toen twee lijsten aan de Opiumwet toegevoegd. In lijst I werden de drugs met een onaanvaardbaar risico (harddrugs) opgenomen. In lijst II werden de hennepproducten (softdrugs) opgenomen. Het opsporingsbeleid en de opsporingsprioriteit voor lijst I is anders dan die voor lijst II. In de loop van de tijd zijn er meer producten aan de lijsten toegevoegd en staan er bijvoorbeeld niet meer alleen hennepproducten op lijst II. Het gedoogbeleid heeft alleen betrekking op de hennepproducten van lijst II. Voor de hennepproducten van lijst II geldt dat er bij bepaalde verkooppunten gedoogd wordt dat zij deze producten verkopen. Dit zijn de zogeheten coffeeshops. Wanneer de hennepgebruiker zijn hennep in een coffeeshop koopt komt hij niet in aanraking met handelaren uit het criminele circuit die meestal ook harddrugs verkopen. De overheid hoopt hiermee te voorkomen dat de hennepgebruiker in 39 Aanwijzing Opiumwet, Stcrt. 2012, 26938. 40 Richtlijnen opsporings- en strafvorderingsbeleid strafbare feiten Opiumwet, Stcrt. 1996, 187, p. 12. 11
aanraking komt met de producten van lijst I, welke een onaanvaardbaar risico vormen voor de gezondheid. Het tweede belang van het Nederlandse gedoogbeleid is de openbare orde beschermen door het bestrijden van overlast en criminaliteit. Doordat de hennepgebruiker zijn producten kan kopen in een coffeeshop en dit eventueel ook daar kan gebruiken hoeft hij geen gebruik te maken van de criminele straathandel. Hierdoor zal zowel de criminaliteit als de overlast door straathandel afnemen. Om de overlast en criminaliteit zo goed mogelijk te bestrijden zal de overheid constant alert moeten zijn en desgewenst het beleid moeten aanpassen. Wanneer er op bepaalde plaatsen of in een bepaald gebied meer overlast of criminaliteit dan gebruikelijk wordt geconstateerd zal moeten worden nagegaan of dit te maken heeft met een nabijgelegen coffeeshop. Wanneer dit het geval is zullen er stappen moeten worden ondernomen om de overlast of de criminaliteit aan te pakken zodat deze zal verminderen. Dat de overheid ook daadwerkelijk bezig is met het beschermen van de bovengenoemde belangen kan worden gezien aan de stappen die zij ondernemen. Zo is in een brief van Minister Opstelten van 19 November 2012 te lezen dat illegale straathandel en drugsrunners met harde hand zullen worden aangepakt. 41 Hiermee ondernemen zij dus stappen tegen de criminaliteit en de overlast. Daarnaast staat er in dezelfde brief dat softdrugs ook echt softdrugs moeten blijven. De overheid is voornemens de zwaardere cannabis met een THCgehalte hoger dan 15% op lijst I te plaatsen. 42 Dit willen zij doen omdat zij er van uit gaan dat deze zwaardere cannabis veel meer schade aan de gezondheid toe kan brengen. Hiernaar is echter nog maar weinig onderzoek gedaan of het dus ook echt schadelijker is staat nog niet vast. Daarnaast moet de overheid oppassen dat zij hier niet het tegenovergestelde mee bereiken. Het kan namelijk dat gebruikers hun sterkere cannabis dan op straat gaan kopen en hierdoor in aanraking komen met vervuilde cannabis wat juist slecht is voor de gezondheid. Door als overheid continue bezig te zijn met het controleren dan wel testen van verschillende producten kunnen zij lijst I en II blijven updaten. Door het updaten van de lijsten probeert de overheid de schade voor de volksgezondheid te beperken. De overheid streeft er dus constant naar om de belangen van het Nederlandse gedoogbeleid optimaal te beschermen. 3.2 Criteria voor de coffeeshop Een coffeeshop is een alcoholvrije horecagelegenheid. In Nederland kan niet zomaar een coffeeshop worden opgericht. Allereerst moet er rekening mee worden gehouden dat de gemeente, in overleg met de lokale driehoek, 43 kan hebben gekozen voor de nuloptie. Dit houdt in dat er in deze gemeente geen coffeeshop zal worden gedoogd. 44 In een gemeente waar niet is gekozen voor de nuloptie zal in het coffeeshopbeleid een maximum aantal 41 Brief van het Ministerie van Veiligheid en Justitie aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten- Generaal van 19 November 2012, VGP/ADT 321025. Te vinden op www.rijksoverheid.nl. 42 Bijlage bij: Kamerstukken II 2012/13, 33 593, nr. A/1. Hierin wordt een ontwerp van een algemene maatregel van bestuur aangeboden aan zijne Majesteit. 43 In het lokale driehoeksoverleg nemen de burgemeester, een vertegenwoordiger van het OM en een vertegenwoordiger van de politie plaats. 44 Aanwijzing Opiumwet, Stcrt. 2012, nr. 26938, p. 2. 12
coffeeshops worden vastgesteld. 45 Het kan dus ook zijn dat er in een gemeente al een maximum aantal coffeeshops gevestigd zijn. Wanneer wel een coffeeshop mag worden geëxploiteerd krijgt de eigenaar een beschikking, een vergunning of een verklaring hiervoor van de gemeente. 46 Daarnaast moet worden voldaan aan het beleid dat is vastgelegd door het lokale bestuur en concreet is ingevuld door de lokale driehoek. 47 Ook zijn er landelijke criteria van toepassing op een coffeeshop. Aan deze criteria dient de eigenaar of de exploitant van de coffeeshop zich te allen tijde te houden. Deze criteria worden de AHOJGI-criteria genoemd. Als een coffeeshop een van deze criteria overtreed is het handelen in cannabis en het voorhanden hebben hiervan voor risico van de eigenaar en de exploitant van de coffeeshop. 48 De AHOJGI-criteria houden het volgende in: A: de a staat voor affichering en houdt in dat de coffeeshops geen reclame mogen maken. De gedachte achter dit criterium is dat iemand die niet op zoek is naar cannabis hier niet toe verleid wordt of hiermee in aanraking komt. H: de h staat voor harddrugs. Een coffeeshop mag geen harddrugs voorhanden hebben of verkopen. Dit is logisch nu een coffeeshop juist gedoogd wordt om de verkoop en handel van harddrugs en softdrugs te scheiden. O: de o staat voor overlast. Een coffeeshop mag geen overlast veroorzaken. Overlast kan zich in verschillende vormen voor doen. Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat de cannabisgebruiker voor de coffeeshop blijft hangen, of dat er vuil blijft liggen. Maar ook kan het gaan om geluidshinder of parkeeroverlast. De eigenaar of exploitant van de coffeeshop dient maatregelen te nemen om de overlast zo veel mogelijk te beperken. J: de j staat voor jeugdigen. Een coffeeshop mag geen cannabis verkopen aan personen jonger dan 18 jaar. Zij mogen personen jonger dan 18 jaar zelfs niet binnen laten in de coffeeshop. Er zal dus een leeftijdscontrole moeten plaatsvinden. G: de g staat voor geringe hoeveelheid. Met dit criterium worden twee hoeveelheden bedoeld. Allereerst mag er slechts een geringe hoeveelheid cannabis aan een persoon verkocht worden op een dag. Deze hoeveelheid ligt nu in de meeste gemeenten op 5 gram. Daarnaast mag de coffeeshop maar een geringe handelsvoorraad hebben. Deze hoeveelheid voorraad wordt vastgesteld door het lokale driehoeksoverleg en komt in het coffeeshopbeleid van die gemeente te staan. De landelijke maximale handelsvoorraad is vastgesteld op 500 gram. In het driehoeksoverleg kan er voor gekozen worden om een lagere toegestane voorraad voor de desbetreffende gemeente vast te stellen. I: de i staat voor ingezetenen. Het criterium houdt in dat er geen cannabis mag worden verkocht aan personen die geen ingezetenen van Nederland zijn. Wanneer iemand geen 45 Aanwijzing Opiumwet, Stcrt. 2012, nr. 26938, p. 2. 46 Aanwijzing Opiumwet, Stcrt. 2012, nr. 26938, p. 3. 47 Aanwijzing Opiumwet, Stcrt. 2012, nr. 26938, p. 2. 48 Aanwijzing Opiumwet, Stcrt. 2012, nr. 26938, p.6. 13
ingezetenen van Nederland is mag deze persoon zelfs niet binnen worden gelaten in de coffeeshop. Dat iemand ingezetenen is van Nederland kan worden aangetoond met een uittreksel van de Gemeentelijke Basisadministratie in combinatie met een identiteitskaart of paspoort. Bovenstaande criteria gelden dus te allen tijde voor alle coffeeshops met uitzondering van het I-criterium. Deze geldt per 1 januari 2013, maar de handhaving hiervan geschiedt in overleg met de gemeenten en kan indien nodig gefaseerd worden ingevoerd. 49 Over het ingezetenen criterium in de volgende paragraaf meer. 3.3 Invoering en handhaving van het ingezetenencriterium Het ingezetenencriterium is het criterium dat onlangs is toegevoegd aan de gedoogcriteria die betrekking hebben op coffeeshops. Het criterium geldt landelijk sinds 1 januari 2013. Het criterium is in het leven geroepen om drugstoerisme tegen te gaan. Drugstoerisme zorgt namelijk voor extra overlast rondom de coffeeshops en dan met name in de grensstreken. 50 Ondanks dat het ingezetenencriterium vanaf 1 januari 2013 landelijk is ingevoerd hebben de gemeentes toch nog wat speling aangaande dit criterium. Dit heeft te maken met de handhaving van dit criterium. De handhaving zal in overleg met de betrokken gemeenten geschieden en indien nodig zal deze gefaseerd worden ingevoerd. 51 Bij een gefaseerde invoering van de handhaving wordt rekening gehouden met het lokale coffeeshop- en veiligheidsbeleid. De overheid noemt dit in de Aanwijzing Opiumwet lokaal maatwerk. 52 Dit houdt in dat de afstemming hiervan plaatsvindt in het lokale driehoek. De lokale driehoek heeft namelijk het beste inzicht in de situatie die in hun gemeente van toepassing is. De lokale driehoek zal dus ook weten wat de meest effectieve manier is om de handhaving van het ingezetenencriterium in te voeren in hun gemeente. Doordat deze vrijheid bij het lokale bestuur en de lokale driehoek wordt neergelegd is er op dit moment nog geen eenduidige aanpak in Nederland. Daarnaast is het ook niet duidelijk of er nog een datum zal word vastgesteld vanaf wanneer het ingezetenencriterium volledig gehandhaafd moet worden in alle gemeentes. Er is dus nog niet duidelijk of er een moment komt wanneer er geen sprake meer mag zijn van lokaal maatwerk. Er zijn dan ook verschillende gemeenten die op dit moment aangeven het ingezetenencriterium niet te handhaven op grond van lokaal maatwerk. 53 Daarnaast zijn de coffeeshops in Maastricht waar het ingezetenencriterium al voor 1 januari 2013 gehandhaafd werd weer gaan verkopen aan niet-ingezetenen. 54 Dit naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Limburg van 25 april 2013. 55 De burgemeester van Maastricht is tegen deze uitspraak in hoger beroep gegaan. 49 Aanwijzing Opiumwet, Stcrt. 2012, nr. 26938, p.6. 50 Van Laar & van Ooyen-Houben 2009, p. 305. 51 Aanwijzing Opiumwet, Stcrt. 2012, nr. 26938. En in Kamerstukken II 2012/11, 24 077, nr. 293. 52 Aanwijzing Opiumwet, Stcrt. 2012, nr. 26938, p. 2 en 3. 53 Bijvoorbeeld: Brief van de burgemeester van Nijmegen 23 januari 2013; Brief van de burgemeester van Breda 20 november 2012. Te vinden op www.nijmegen.nl en www.breda.nl. 54 Kamerstukken II 2012/13, 24 077, nr. 309. 55 Rb. Limburg 25 april 2013, LJN BZ8548. 14
Minister Opstelten geeft in een brief aan dat op dit moment 70% van de coffeeshopgemeenten het ingezetenencriterium voert of gaat voeren in het beleid. 56 Wanneer het ingezetenencriterium door een gemeente gehandhaafd wordt, houdt dat in dat elke coffeeshopbezoeker moet kunnen aantonen dat hij ingezetenen van Nederland is. Om dit aan te tonen heeft de bezoeker twee dingen nodig. Allereerst een geldig paspoort of een geldige identiteitskaart om aan te tonen wie hij is. Daarnaast heeft hij een uittreksel van de gemeentelijke basisadministratie nodig om aan te tonen dat hij woonachtig in Nederland is. Voordat een bezoeker de coffeeshop in mag zou door een personeelslid het paspoort of de identiteitskaart en het uittreksel moeten worden gecontroleerd. De bezoeker mag alleen worden binnen gelaten wanneer hieruit blijkt dat hij ingezetenen van Nederland is. In de volgende twee hoofdstukken zal er dieper ingegaan worden op het ingezetenencriterium. Er zal worden nagegaan of het ingezetenencriterium bijdraagt aan het beschermen van de belangen van het Nederlandse gedoogbeleid welke in paragraaf 3.1 omschreven zijn. 56 Kamerstukken II 2012/13, 24 077, nr. 310. 15
4. Invloed van het ingezetenencriterium op de openbare orde Vanaf januari 2013 geldt het ingezetenencriterium voor elke coffeeshop in Nederland. 57 Al vanaf mei 2012 wordt het ingezetenencriterium in de provincies Limburg, Noord-Brabant en Zeeland gehandhaafd. Het ingezetenencriterium zou moeten bijdragen aan het terugdringen van overlast en criminaliteit. 58 Overlast en criminaliteit vallen onder de openbare orde. Het beschermen van de openbare orde is een van de twee hogere belangen van het Nederlandse gedoogbeleid. 59 In dit hoofdstuk zal beschreven worden of het ingezetenencriterium ook daadwerkelijk bij zal dragen aan het beschermen van de openbare orde. Allereerst zal er gekeken worden naar twee vormen van criminaliteit die samenhangen met de coffeeshop, namelijk de illegale straathandel in drugs en de illegale verkooppunten van drugs. Vervolgens zullen er drie vormen van overlast beschreven worden die voorkomen door de aanwezigheid van coffeeshops. Bij elk punt zal in het kort geconcludeerd worden of het ingezetenencriterium bijdraagt aan het beschermen van de openbare orde of niet. Tot slot zal er een conclusie van hoofdstuk vier volgen. 4.1 Toename van illegale straathandel en illegale verkooppunten Wanneer de coffeeshop niet meer voor iedereen toegankelijk is door het invoeren van het ingezetenencriterium zou dit kunnen leiden tot een toename van de illegale straathandel en illegale verkooppunten. In het geval van illegale straathandel gaat het om drugs die direct op straat verkocht worden door dealers. Bij illegale verkooppunten wordt er gebruik gemaakt van drugsrunners om mensen (voornamelijk buitenlandse toeristen) 60 naar de illegale verkooppunten toe te halen. De overheid houdt rekening met de toename van deze illegale drugsverkoop door de invoering van het ingezetenencriterium en wil dit direct hard aanpakken. 61 De vraag rijst wat de drugstoerist zal doen wanneer hij de drugs niet meer legaal kan aanschaffen in een coffeeshop. In Nederland hebben zich al verschillende situaties voorgedaan waar naar gekeken kan worden om te zien wat de drugstoerist doet. Het eerste voorbeeld is de sluiting van alle coffeeshops in de gemeenten Bergen op Zoom en Roosendaal. Deze twee gemeenten hebben besloten alle coffeeshops te sluiten vanwege de overlast die drugstoeristen daar veroorzaakt hebben. Die sluiting vond plaats op 16 september 2009. In 2010 heeft Courage (een samenwerkingsproject van de gemeente Roosendaal en Bergen op Zoom) een drugsscan uitgevoerd. 62 Uit die drugsscan is gebleken dat het aantal drugstoeristen met meer dan 90 procent is afgenomen. Tevens blijkt dat de straathandel is afgenomen. Uiteraard is er ook gekeken naar wat voor effect het sluiten van de coffeeshops heeft op de toestroom van drugstoeristen in omliggende gemeenten. Er is gebleken dat het 57 Aanwijzing Opiumwet 2013. Stcrt. 2012, nr. 26938. 58 Regeerakkoord VVD-CDA Vrijheid en verantwoordelijkheid, 2010, p. 40. Te vinden op www.rijksoverheid.nl 59 Aanwijzing Opiumwet, Stcrt. 2012, nr. 26938, p. 2. 60 Bijlage bij: Kamerstukken II 2012/13, 24 077, nr. 293. 61 Kamerstukken II 2012/13, 24 077, nr. 293. 62 Beke & van der Torre 2011. 16
aantal drugstoeristen is toegenomen in Breda. Echter is slechts 20% van de drugstoeristen hier naar toe gegaan en lijkt hier geen extra overlast van te worden ondervonden. In dit voorbeeld heeft het weren van drugstoeristen goed uitgepakt. De illegale straathandel is zelfs minder geworden. Volgens de drugsscan die Courage in 2011 heeft gedaan blijft het aantal drugstoeristen afnemen. 63 Bovengenoemde situatie is echter niet helemaal vergelijkbaar met het invoeren van het ingezetenencriterium. In bovengenoemde situatie verdwenen de coffeeshops waardoor toeristen niets meer te zoeken hadden in deze steden. Dit is anders wanneer het ingezetenencriterium wordt ingevoerd, omdat de coffeeshops dan niet verdwijnen. Alleen drugstoeristen kunnen niet meer legaal aan hun drugs komen in Nederland. Om een beter beeld te krijgen van hoe drugstoeristen zullen reageren kan worden gekeken naar een zeer recent voorbeeld. Er zijn namelijk gemeenten die al eerder zijn begonnen met het handhaven van het ingezetenencriterium. Vanaf 1 mei 2012 wordt het ingezetenencriterium gehandhaafd in de provincies Limburg, Noord-Brabant en Zeeland. In November 2012 gaf de minister van Veiligheid en Justitie in een rapportage aan wat de eerste bevindingen zijn ten aanzien van het handhaven van het ingezetenencriterium in bovengenoemde (grens)gemeenten. 64 Hiervoor heeft hij vanaf 1 mei continu contact gehad met de politie, het openbaar ministerie en de coffeeshopgemeenten. Allereerst heeft de minister geconstateerd dat het ingezetenencriterium over het algemeen goed wordt nageleefd door de coffeeshophouders sinds 1 mei 2012. 65 Dit werpt zijn vruchten af gezien er een drastische afname is van het aantal drugstoeristen en ook van de overlast die veroorzaakt werd door de toeristen. Er is ook gebleken dat de drugstoeristen niet naar omliggende gemeenten van de provincie of zelfs naar de rest van het land gaan. De zogeheten verschuivingseffecten worden door de minister verwaarloosbaar genoemd. De illegale straathandel lijkt op dit moment nog wel voor problemen te zorgen in de (grens)gemeenten waar het ingezetenencriterium al gehandhaafd wordt. In Limburg en een deel van Noord-Brabant is de illegale straathandel toegenomen. De politie en het OM geven aan dat de ondervonden problemen beheersbaar zijn. De illegale straathandel is vanaf de handhaving van het ingezetenencriterium direct hard aangepakt door de politie en het OM. Toch is de illegale straathandel in het zuiden van Limburg op dit moment wel zorgwekkend. Op de illegale markt zijn er vooral zorgen over de vermenging van de markten van soft- en harddrugs, de kwaliteit van de cannabis en de verkoop aan minderjarigen. Hoewel de toename van de illegale straathandel op bepaalde plekken zorgwekkend is betekend dit niet dat het ingezetenencriterium zijn doel niet bereikt. Er zijn inderdaad een stuk minder drugstoeristen die naar Nederland komen en hierdoor is de overlast afgenomen. Uit 63 Beke, van der Torre & Keijzer 2012. 64 Bijlage bij: Kamerstukken II 2012/13, 24 077, nr. 293. 65 Bijlage bij: Kamerstukken II 2012/13, 24 077, nr. 293, p. 1. 17
onderzoek blijkt ook dat Belgische toeristen steeds meer de illegale markt in hun eigen land weten te vinden. 66 De Nederlandse overheid zal echter wel de toegenomen illegale straathandel moeten blijven aanpakken willen zij ook nog steeds de belangen beschermen van het Nederlandse gedoogbeleid. De overheid heeft zelf aangegeven dat zij met de invoering van het ingezetenencriterium willen bereiken dat de criminaliteit wordt teruggedrongen. 67 Naast de illegale straathandel heeft de overheid ook gekeken naar wat er gebeurt met de illegale verkooppunten waar drugsrunners mensen naar toe proberen te lokken. Voorheen lokten zij voornamelijk drugstoeristen naar deze plekken toe. Nu er hiervan minder naar Nederland toe komen zijn de drugsrunners actiever potentiële klanten gaan benaderen. Ook benaderen de drugsrunners nu vaker ingezetenen van Nederland. 68 Waarschijnlijk om toch aan genoeg klanten te komen. De minister geeft aan dat hierdoor de werkwijze van de drugsrunners wel zichtbaarder is geworden. Dit geeft de overheid de mogelijkheid om dit onbedoelde gevolg aan te pakken. Verdachten die als drugsrunner worden gedefinieerd worden door justitie geregistreerd. 69 De meeste problematiek rondom drugsrunners doet zich voor in Zuid Limburg. Het aantal drugsrunners is nog niet afgenomen in de gemeenten waar het ingezetenencriterium al is ingevoerd. De drugsrunners lijken nu gewoon andere potentiële klanten te benaderen. Deze vorm van criminaliteit is dus (nog) niet teruggedrongen. Doordat de werkwijze van drugsrunners zichtbaarder is geworden kunnen zij worden aangepakt met de extra mankracht die op dit moment wordt ingezet. In de loop van de tijd zal het aantal drugsrunners hoogstwaarschijnlijk wel afnemen. 4.2 Overlast rondom de coffeeshop Zoals bij bijna iedere horecagelegenheid ondervinden er mensen overlast zo ook van de coffeeshop. Wat er precies verstaan moet worden onder die overlast is niet gedefinieerd. Uit een onderzoek naar overlast rondom coffeeshops is gebleken dat drie vormen van overlast zich bijna in iedere gemeente voordoen. 70 Deze vormen zijn verkeersoverlast, overlast door (rondhangende) bezoekers en vervuiling van de omgeving rondom de coffeeshop. In deze paragraaf zal beschreven worden of deze vormen van overlast veranderd zijn door de invoering van het ingezetenencriterium. Dit zal mede worden gedaan aan de hand van de ervaringen van de overheid die minister Opstelten heeft verwoord. 71 Daarnaast zullen er verschillende onderzoeken worden aangehaald. 66 Beke & van der Torre 2011, p. 8 ; Beke, van der Torre & Keijzer 2012, p. 25. 67 Kamerstukken II 2010/11, 24077, nr. 259. 68 Bijlage bij: Kamerstukken II 2012/13, 24 077, nr. 293. 69 Kamerstukken II 2012/13, 24 077, nr. 293. En de bijlage hierbij. 70 Bieleman e.a. 1995. 71 Kamerstukken II 2012/13, 24 077, nr. 293. En de bijlage hierbij. 18
4.2.1 Verkeersoverlast Uit verschillende onderzoeken in Venlo, Maastricht en Terneuzen is gebleken dat omwonenden van coffeeshops in plaatsen die aan de grens liggen de meeste overlast ondervinden van het toestromende verkeer van drugstoeristen. 72 Het gaat dan om de drukte op toegangswegen en parkeeroverlast. Dit komt voornamelijk door de toestroom van drugstoeristen welke over het algemeen een langere afstand afleggen en hierdoor met de auto komen. De minister geeft aan dat is gebleken dat in de gemeenten waar het ingezetenencriterium al eerder gehandhaafd werd het aantal drugstoeristen met 80 tot 90 procent is afgenomen. 73 Hierdoor is ook de overlast in het verkeer sterk afgenomen. De minister heeft informatie opgevraagd bij de korpsbeheerders welke onder andere een afname hebben geconstateerd van het aantal buitenlandse kentekens op de wegen rondom de coffeeshops. Dat de verkeersoverlast rondom coffeeshops is afgenomen blijkt ook uit een onderzoek van de politie in Maastricht. 74 Dat de verkeersoverlast is afgenomen in Maastricht sinds de invoering van het ingezetenencriterium wordt nog eens bevestigd door een onderzoek van het COT (Instituut voor veiligheids- en crisismanagement). 75 Zoals hierboven beschreven heeft het invoeren en handhaven van het ingezetenencriterium een positieve invloed op het terugdringen van de verkeersoverlast rondom de coffeeshops. 4.2.2 Overlast door (rondhangende) bezoekers Overlast door bezoekers van de coffeeshops kan zich in allerlei vormen voordoen. Een veel voorkomende vorm is het rondhangen van bezoekers buiten bij de coffeeshops. Hoe meer bezoekers er buiten rondhangen hoe meer geluidsoverlast er is. Daarnaast worden er weleens mensen lastig gevallen en vinden er vernielingen plaats. Dit is overlast waar merendeels de omwonenden last van hebben. Uit een rapportage van de overheid is al gebleken dat het aantal drugstoeristen drastisch is afgenomen in de eerste maanden na de invoering van het ingezetenencriterium. 76 Zoals in paragraaf 4.2.1 is aangegeven gaat het maar liefst om het wegblijven van 80% tot 90% van de drugstoeristen. De overheid geeft ook aan in de rapportage dat de coffeeshops kleiner en beheersbaarder zijn geworden door het wegblijven van de drugstoeristen. Het onderzoek van het COT dat zij hebben uitgevoerd in Maastricht geeft ook positieve berichten van omwonenden weer met betrekking tot de bezoekers. Zowel het rondhangen van groepen, als de geluidsoverlast van bezoekers en de vernielingen in de gebieden rondom de 72 Bieleman, Naayer & Nienhuis 2006, Bieleman & Naayer 2007, Nijkamp, Bieleman & Oude Wansink 2008. 73 Bijlage bij: Kamerstukken II 2012/13, 24 077, nr. 293. 74 Van der Torre e.a. 2013 B, p. 26. 75 COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement 2013, p. 53 en 58. 76 Bijlage bij: Kamerstukken II 2012/13, 24 077, nr. 293. 19