De verhouding tussen rechter en wetgever aangaande het coffeeshopbeleid

De verhouding tussen rechter en wetgever aangaande het coffeeshopbeleid Een masterscriptie over de mogelijkheden die de rechter heeft om zich kritisch uit te laten over de achterdeurproblematiek Naam: Sebastiaan van Niele Richting: Strafrecht studentnummer: 6156096 Begeleider: Prof. mr. dr. T. Blom Universiteit van Amsterdam, Faculteit der Rechtsgeleerdheid Amsterdam, juli 2015

Met dank aan professor T. Blom voor zijn goede begeleiding. 2

Inhoudsopgave Inleiding 4 Probleemstelling 5 Hoofdstuk 1: Historische ontwikkeling 8 1.1 Inleidend 8 1.2 Het Enkelvoudige Verdrag 8 1.3 Van strafbaarstelling tot sociaal probleem 10 1.4 Conclusie 15 Hoofdstuk 2: Een uiteenzetting van het cannabisbeleid 17 2.1 Inleidend 17 2.2 Wat is gedogen? 17 2.3 Het gedoogbeleid: een landelijk beleid met lokale accenten 18 2.3.1 De coffeeshop 19 2.3.2 Het gebruik van cannabis 22 2.3.3 Het telen van cannabis 22 2.4 De achterdeur-problematiek 23 2.5 Ontwikkeling in de jurisprudentie 30 2.6 Conclusie 36 Hoofdstuk 3: Verhouding tussen wetgever en rechter 38 3.1 Inleidend 38 3.2 Trias politica 39 3.3 De communicatieve rechter 42 3.4 Democratiebeginsel 47 3.5 Grenzen aan de rechtspraak 51 3.6 De coffeeshop-uitspraken en de grenzen van het recht 51 Conclusie 54 Bibliografie 56 3

Inleiding Toen cannabis in de jaren 60 populair werd in ons land, was dat een reden om onderzoek te doen naar de gevaren voor de volksgezondheid. 1 De Groningse hoogleraar en forensisch psychiater Pieter Baan gaf leiding aan een commissie die dit gevaar onderzocht en kwam tot een milde conclusie: Gebruik zonder risico voor individu of samenleving zou derhalve alleen in de vrije tijd kunnen plaatsvinden, terwijl een bepaalde periode van ontnuchtering in acht zou moeten worden genomen (voordat men aan het werk gaat, red.). 2 Er leek toen vanuit het kabinet een politieke wil aanwezig om over te gaan tot legaliseren. In 2004 zegt toenmalig Minister van Justitie Dries van Agt in NRC Handelsblad: Ik was een adept van Hulsman. 3 Legalisering, zoals Van Agt had gewild, bleek onmogelijk, gelet op de relevante verdragen. Dan maar in arren moede gedogen, zegt hij. Al raspt dat een ware minister van Justitie over de ziel. Ook toenmalig minister Irene Vorrink (PvdA, Volksgezondheid) zou volgens deze krant veel gevoeld hebben voor legalisering. 4 Het politieke klimaat is sindsdien aanzienlijk veranderd. De (gematigd) positieve houding ten aanzien van het legaliseren van de handel in cannabis is omgeslagen in een kabinet dat pleit voor verdergaande criminalisering. Dit uit zich onder andere in de eerdere poging om een Wietpas 5 in te voeren en de wijziging van de Opiumwet in verband met de strafbaarstelling van handelingen ter voorbereiding of vergemakkelijking van illegale hennepteelt. 6 In de memorie van toelichting van dit wetsvoorstel, wordt zelfs vermeld: De bestrijding van illegale hennepteelt is een topprioriteit van dit kabinet. Wij zijn van oordeel dat de illegale hennepteelt door zijn omvang en professionaliteit een reëel veiligheidsrisico voor de samenleving oplevert, waartegen doortastend en effectief moet worden opgetreden.! 1 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 166 2 Werkgroep Verdovende Middelen, Achtergronden en risico s van drugsgebruik (Baan-rapport), 1972, par. 6.11 3 Prof. Louk Hulsman leidde een door de overheid ingestelde commissie die onderzoek deed naar de gevolgen van het gebruik van cannabis. Tevens was hij hoogleraar strafrecht in Rotterdam. Hij hield vanaf 1968 een vurig pleidooi voor decriminalisering van drugsgebruik.! 4 Schoof De achterdeur van de coffeeshop, NRC Handelsblad, 1 mei 2004 [online] 5 Een wietpas was een bewijs van lidmaatschap (clubpas) dat tot 19 november 2012 in de drie meest zuidelijke provincies van Nederland vereist was voor toelating tot een coffeeshop. Door aanscherping van de gedoogcriteria moest een coffeeshop een besloten club worden, dus een club waar alleen leden worden toegelaten (besloten-clubcriterium, B-criterium). De coffeeshop-exploitant moest een controleerbare ledenlijst bijhouden. Het aantal leden van een coffeeshop werd tot 2000 beperkt, al was een ander maximumaantal leden met het ministerie bespreekbaar. 6 Tweede Kamer, vergaderjaar 2010 2011, 32 842, nr. 3 4

Bij rechters lijkt daarentegen een besef te zijn ontstaan dat er een problematisch beleid gevoerd wordt, omdat coffeeshophouders onmogelijk hun coffeeshop kunnen uitbaten zonder de wet te overtreden. Verschillende rechtbanken en gerechtshoven hebben de afgelopen tijd kanttekeningen geplaatst bij het Nederlandse cannabisbeleid. Zij concluderen simpel gezegd dat als de overheid de verkoop gedoogt van cannabis, dan ook impliciet de bevoorrading gedoogt. 7 De ene rechtbank kiest ervoor om de coffeeshophouder geen straf of maatregel op te leggen. Andere rechters verklaren het Openbaar Ministerie zelfs niet-ontvankelijk. 8 Bij strafrechtelijke handhaving zou namelijk geen door strafrechtelijke handhaving beschermd belang gediend zijn, ofwel er wordt volgens het hof in strijd gehandeld met het beginsel van een redelijke en billijke belangenafweging. Wetgever en de rechters (uit bovengenoemde zaken) lijken lijnrecht tegenover elkaar te staan. Waar de wetgever rechtsaf wil slaan, door over te gaan tot strikte handhaving en op drugsgebied de teugels aan te trekken, lijkt de rechter kritische kanttekeningen te plaatsen ten aanzien van de vervolging van degene die de coffeeshops bevoorraden of aan de teelt van wiet doen. Probleemstelling In deze scriptie zal het gaan over de kritische uitspraken van de bovengenoemde rechters. De primaire taak van de rechter aldus de machtenscheiding is erop toezien dat de wet goed wordt toegepast, maar door de jaren heen zijn ook andere zaken gaan meewegen om rechtsbescherming te bieden. Zo moet de rechter er ook op toezien dat de mensenrechten goed worden nageleefd en andere belangrijke beginselen die in ons strafrecht zijn vervat. Soms leidt dit ertoe dat de rechter de wetgever op de vingers moet tikken. De vraag is echter in welke mate de rechter zich mag uitlaten over beleid en wetgeving (slechts in het concrete geval of in algemene zin)? Waar ligt de grens waarbij de rechter eigenlijk op de plaats van de wetgever gaat zitten door zich teveel te bemoeien met de inhoud van de wet of beleid? 7 Waaronder, onder meer: Hof Den Haag, 2 februari 2012, ECLI:NL:GHSGR:2012:BV2572 [online] Rechtbank Midden-Nederland, locatie Lelystad, 4 april 2014, ECLI:NL:RBZLY:2012:BW0879 [online] Rechtbank Middelburg, 5 juni 2012, ECLI:NL:RBMID:2012:BW7416 [online] Rechtbank Den Haag, 21 december 2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:BY7120 [online] Rechtbank Den Bosch, 29 oktober 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5907 [online] Rechtbank Midden-Nederland, locatie Utrecht, 24 december 2013, ECLI:NL:RBMNE:2013:7442 [online] Rechtbank Zwolle, 25 februari 2014, ECLI:NL:RBOVE:2014:908 [online] Hof Den Haag, 2 juli 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:2211 [online] Hof Amsterdam, 16 juli 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:2840 [online] 8 Hof Den Haag, 2 juli 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:2211 ( Happy Days ) [online] 5

Om te onderzoeken in hoeverre de rechter zich mag uitlaten over een algemeen beleid, is het van belang in kaart te brengen wat de grenzen zijn van de rechtspraak. Belangrijk daarbij is om te realiseren dat de rechter niet op een figuurlijk eiland leeft, maar dat de rechter in een verhouding tot de wetgever staat. Ze zitten dicht op elkaar. We spreken nota bene zelfs over een machtenscheiding. De oorspronkelijke gedachte is dat wetgever de norm maakt en de rechter deze toepast. Er heeft zich echter een ontwikkeling voorgedaan waarbij ook de rechter deels de norm bepaalt. Dat heeft de wetgever expliciet gewild door vage normstellingen op te nemen in de wet. De wetgever bepaalt daardoor mede de grens van de rechtspraak. De wetgever kan deze grens van te voren of als reactie op rechterlijke uitspraken bepalen. Ook zonder dat de wetgever dat expliciet heeft benoemd, heeft de rechter in sommige gevallen de ruimte genomen om normstellingen nader te duiden. 9 De rechter breidt de grens in die gevallen wat uit. Uiteraard kan de wetgever hier weer op reageren. Het bepalen van de grens tussen wetgever en rechter is mogelijk een wisselwerking. Tevens is het vermoeden dat de grens geen harde lijn is, die valt immers onmogelijk te duiden. Om de grens toch te duiden, is het naar mijn mening van belang om de uitgangspunten in kaart te brengen die tegenwoordig van belang zijn voor de machtenscheiding. In de eerder genoemde uitspraken van de rechters wordt rechtsbescherming geboden in het concrete geval, dat is een taak van de rechtspraak. In de argumenten die ten grondslag liggen aan de uitspraken komt echter een algemene (politiek geladen) kritiek naar voren ten aanzien van het overheidsbeleid. Mogelijk vallen de uitspraken als een signaal te interpreten naar de wetgever. Daarnaast wordt misschien een rechtsontwikkeling in werking gezet doordat deze rechters aangeven dat zij zich kunnen vinden in de politiek geladen algemene argumenten van de verdachten die verder gaan dan alleen het concrete geval. Om deze redenen vallen de uitspraken mogelijk te zien als kritiek op het algemene beleid, waarbij men zich kan afvragen of het aan de rechter is om zich op een dergelijke wijze uit te laten. In deze scriptie richt ik mij op de grenzen die de rechter mogelijk heeft overtreden door zich kritisch uit te laten over het gedoogbeleid van cannabis. Hiervoor is nodig de houding van de wetgever en de rechter ten aanzien van dit onderwerp toe te lichten. Voorts moet naar theoretische uitgangspunten gezocht worden voor de machtenscheiding. Dat de rechter ook aan rechtsontwikkeling mag doen is bepaald in het standaard-arrest Quint/Te Poel, Hoge Raad 20 januari 1959, 9 NJ 1959, 548 [online] 6

De onderzoeksvraag die gehanteerd wordt is: Welke ruimte heeft de rechter gezien de verhouding tot de wetgever om zich kritisch uit te laten over de achterdeurproblematiek van het gedoogbeleid? Het onderzoek dat in deze scriptie wordt omschreven is een literatuuronderzoek, waarbij voornamelijk juridische bronnen zijn geraadpleegd. De scriptie telt drie hoofdstukken. In hoofdstuk 1 zal uiteen worden gezet wat de historische achtergrond is van het coffeeshopbeleid en zal worden aangegeven wat de houding van de overheid door de jaren heen is geweest ten aanzien van het coffeeshopbeleid. Tevens zal in beperkte mate worden aangegeven welke internationale factoren meespelen hierbij. Dit hoofdstuk is van belang om de houding van de wetgever beter te begrijpen. In hoofdstuk 2 wordt behandeld wat het Nederlands coffeeshopbeleid inhoudt, daarbij zal worden ingaan op het bijzondere fenomeen gedogen en zal de achterdeur-problematiek worden toegelicht. Daarnaast zal besproken worden welke problemen rechters hebben met de achterdeurproblematiek. Dit hoofdstuk zet de huidige wetgeving en het beleid uiteen, daarnaast wordt de houding van de rechters besproken. In hoofdstuk 3 wordt beschreven wat de verhouding tussen wetgever en rechter is. Daarbij zal aangeven worden wat de rol van de wetgever is en de rol van de rechter, ook zal toegelicht worden wanneer de rechter te ver buiten zijn rol treedt en wat voor consequentie dat heeft. Dit hoofdstuk is van belang om een theoretisch kader te schetsen. Tot slot zal er in de conclusie antwoord gegeven worden op de probleemstelling. Door de houding van de wetgever en rechter te bezien vanuit een theoretisch kader kan antwoord worden gegeven op de probleemstelling van deze scriptie. 7

Hoofdstuk 1: Historische ontwikkeling 1.1 Inleidend In dit hoofdstuk zal ingegaan worden op de historische ontwikkeling van het softdrugsbeleid. De reden voor deze historische analyse is om een beter inzicht te krijgen in de achtergrond van het coffeeshopbeleid. Op die manier wordt duidelijk wat de achterliggende motieven zijn voor het huidige beleid en de wetgeving. Tevens is het relevant omdat we op die manier de bedoelingen van de wetgever beter begrijpen, die mogelijk ook van belang kan zijn voor de rechter. De ratio achter het coffeeshopbeleid vormt namelijk voor de rechter een belangrijke aanwijzing voor hoe hij het coffeeshopbeleid moet uitleggen. De historische uiteenzetting begint na de Tweede Wereldoorlog. Nederland had eerder weinig belang bij het aan banden leggen van de drugsproductie of export, want ons land had grote economische belangen in de handel in drugs. Ons land produceerde en verhandelde namelijk zelf grote partijen drugs. 10 Door de jaren heen werd de productie, de handel en het gebruik toch steeds meer aan banden gelegd. Tevens nam het drugsgebruik vanaf de jaren 60 erg toen in ons land en zodoende leidde dit toen pas tot discussie. 1.2 Het Enkelvoudige Verdrag Na de Tweede Wereldoorlog komt er een einde aan de Volkenbond en worden de Verenigde Naties belast met het toezicht op de naleving van de verdragen en het initiëren van nieuwe verdragen. De machtspolitiek in de wereld was aanzienlijk veranderd. Zo kregen de Verenigde Staten een belangrijkere stem aangezien ze eerst geen lid waren van de Volkenbond maar nu wel van de Verenigde Naties. Door de sterke positie van de Amerikanen kregen hun standpunten (o.a. ten aanzien van cannabis) de overhand. 11 Daarnaast was de dekolonisatie in gang gezet. Hierdoor verloor Nederland het economische belang in de handel in opium en cocaïne, wat betekende dat in Nederland minder weerstand bestond tegen een strengere aanpak van verdovende middelen. 12 Dit vertaalde zich bijvoorbeeld in de nieuwe opiumwet van 1953 waarin het aanwenden van drugs strafbaar werd gesteld. De wet kwam tot stand om de wet in lijn te brengen met het verdrag tot onderdrukking van de sluikhandel in verdovende middelen uit 1936. De wetswijziging ging verder dan volgens het verdrag noodzakelijk was, want het verdrag schreef niet voor dat het gebruik van verdovende middelen strafbaar moest worden gesteld bij wet. Nederland ging toch over tot deze 10 De Kort, Tussen Patiënt en delinquent, 1995, p. 45-61 11 De Kort, Tussen Patiënt en delinquent, 1995, p. 165 12 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 19 8

verruiming van de strafbaarstelling omdat het voordien lastig bleek om middelen in beslag te nemen die diende voor de aanwending (ofwel het gebruik) van verdovende middelen, zoals een opiumpijp of opiumlamp. 13 Tevens wordt het aanwenden, het raffineren en het omzetten van Indisch hennep strafbaar gesteld. 14 Ook al was de import/export/uitvoer van Indisch hennep al strafbaar, was het gebruik of het voorhanden hebben nog geenszins strafbaar bij Nederlandse wet. 15 Hierover werd in de memorie van toelichting overwogen: Van ongeoorloofd gebruik van Indische hennep of de hars daarvan als verdovend middel was hier te lande tot dusverre nauwelijks sprake. Na de laatste wereldoorlog heeft echter de Indische hennep bevattende sigaret haar intrede in Nederland gedaan. Tegen het euvel van het roken van deze sigaretten, dat zich in de havensteden verbreidt, kan bezwaarlijk worden opgetreden, omdat artikel 3 slechts de in-, uit- of doorvoer van Indische hennep verbiedt. Voorgesteld wordt daarom dit artikel uit te breiden met het verbod van het bezitten of aanwezig hebben of aanwenden. 16 Ook de Wereldgezondheidsorganisatie pleitte voor een prohibitionistische aanpak van cannabis. Deze organisatie stelde dat het middel gevaarlijk voor de gezondheid was en geen wezenlijke medische toepassing kende. 17 In 1955 werd op aandringen van de Verenigde Staten in het Enkelvoudige Verdrag (hierna: EV) ervoor gekozen om de prohibitionistisch aanpak van cannabis gelijk te stellen aan die van toepassing is bij opiaten en cocaïne. 18 De reden dat de Amerikanen cannabis zo schadelijk vonden, en verboden wilde hebben, is enerzijds omdat zij vrezen voor de criminogene werking die ervan uitgaat, anderzijds de dreiging van de vergemakkelijkte overstap op zwaardere drugs, zoals heroïne (later werd deze theorie ook wel de stepping stone-theorie genoemd). 19 Nederland zou erg geïnspireerd zijn geweest bij de strafbaarstelling van cannabis door deze Amerikaanse overwegingen. 20 Sinds het EV zijn de verdragspartijen verplicht om het gebruik, de handel en de productie van cannabis strafbaar te stellen en wordt cannabis door de internationale gemeenschap gelijk gesteld aan de meest verslavende verdovende middelen (en valt onder het 13 Aangehaald door Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 20: Tweede Kamer vergaderjaar 1951/52, 2526, nr. 10. p.27 14 Het raffineren en omzetten werd ook strafbaar gesteld naar aanleiding van het Verdrag van Genève 26 juni 1936 15 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 20-21 16 Tweede Kamer vergaderjaar 1951/52, 2526, nr. 10 17 De Kort, Tussen Patiënt en delinquent, 1995, p. 165 18 Bruun, Pan & Rexed, The Gentlemen s Club, 1975, p. 195-200 19 De Kort, Tussen Patiënt en delinquent, 1995, p. 165 20 Wester, Narcotica: genot en gevaren, 1960, p. 79-82 9

meest strikte regime van het EV), ook al werd deze strafbaarstelling vanaf het begin regelmatig bekritiseerd. 21 1.3 Van strafbaarstelling tot sociaal probleem Na de Tweede Wereldoorlog nam het gebruik van cannabis in ons land langzaam toe, voorheen was het iets dat slechts gebruikt werd door Noord-Afrikaanse Arabische kooplieden in Rotterdam en in beperktere mate door intellectuelen, maar kreeg steeds meer populariteit. 22 Begin jaren 60 nam het drugsgebruik in Nederland aanzienlijker toe en naarmate de jaren 60 vorderde namen het aantal vervolgingen op grond van de opiumwet ook aanzienlijk toe. 23 In de periode na 1962 gingen steeds meer mensen cannabis gebruiken. Dit liep parallel met de opkomst van de roerige protesterende jongerenbeweging Provo 24 en de rond 1967 uit Amerika overgewaaide hippie en flowerpower beweging 25, die breder werd gedragen. 26 De ideologie van een klein aantal protesterende jongeren was gepolariseerd en was in zekere zin een mainstream cultuur geworden. 27 Onder de leden van de diverse groepen die zich vormden in de jaren zestig, werden veel verschillende soorten drugs vaak gebruikt, waaronder cannabis. 28 Ook al was het waarschijnlijk niet een speerpunt van de verschillende bewegingen in de jaren 60, werd er veel kritiek geleverd op het drugsbeleid. 29 Er werden duidelijke vraagtekens geplaatst bij het verbieden van cannabisgebruik. De opkomst van deze kritische noten leiden bij de autoriteiten tot een afwachtende houding. 30 Volgens De Kort wisten de autoriteiten in eerste instantie niet zo goed een weerwoord te bieden tegen de kritiek, omdat in Nederland anders dan in Amerika weinig onderbouwende kennis aanwezig was voor de argumenten die een repressief beleid ondersteunden. 31 Simpel gezegd; het was niet zo duidelijk wat 21 Zie bijvoorbeeld: De Kort, Tussen Patiënt en delinquent, 1995, p. 169-170, en Bruun, Pan & Rexed, The Gentlemen s Club, 1975, p. 203 22 De Kort, Tussen Patiënt en delinquent, 1995, p. 167 & p. 176-177 23 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 40 24 De beweging was een ludieke heropleving van grotendeels geweldloos anarchisme en werd vooral zichtbaar door het provoceren van gevestigde autoriteiten. 25 In Nederland werd deze ideologie vooral aangehangen door bewegingen als de Dolle Mina s en de Kabouters 26 De Kort, Tussen Patiënt en delinquent, 1995, p. 177-183 27 Ibid. p. 178 28 Ibid., p.176-177 29 Ibid., p. 179-183 30 Ibid., p. 180-185 31 Ibid., p. 180-181 10

de schadelijke effecten waren van cannabis of welke criminaliteit het met zich mee zou brengen, dat was in ons land niet in kaart gebracht. Dit resulteerde erin dat Nederland in navolging van Canada, Amerika en het Verenigd Koninkrijk een adviesgroep instelde. In 1968 installeerde de regering de werkgroep Verdovende Middelen. 32 Zij kregen de taak om onderzoek te doen naar: 33 A. de oorzaken van het toenemende gebruik van vorenbedoelde middelen; B. het tegengaan van het onverantwoord gebruik van die middelen door: a. doeltreffende opsporing van illegale handelskanalen; b. doeltreffende opsporing en bejegening van gebruikers; c. voorlichting over de gevaren van het gebruik zowel voor de bevolking in het algemeen als voor degenen, die beroepsmatig met die middelen in aanraking komen; C. de juiste medisch-sociale behandeling van personen, die van die middelen afhankelijk of daaraan verslaafd zijn. In het eind-rapport werden diverse verdovende middelen getaxeerd op de risico s die verbonden waren aan het gebruik van de middelen. Slechts bij onaanvaardbare risico s zou overheidsbemoeienis noodzakelijk zijn. Ten aanzien van cannabis komt de werkgroep tot een milde conclusie. Er wordt opgemerkt dat: Cannabis geeft geen gewenning en geen fysieke afhankelijkheid. De fysiologische effecten van het gebruik van cannabis zijn van betrekkelijk onschuldige aard. 34 Volgens de werkgroep mogen de risico s van het gebruik van cannabis niet op lijn worden gesteld met de risico s bij andere verdovende middelen, zoals heroïne en cocaïne. Er moet volgens de werkgroep: onderzocht [worden] of het wenselijk en mogelijk is het Enkelvoudig Verdrag zodanig te wijzigen dat het de nationale staten vrijstaat, indien zij dit wensen, een afzonderlijk regiem in te voeren voor cannabisproducten. 35 De werkgroep beveelde aan om met diverse beleidsalternatieven te experimenteren zodat aan de hand van de uitkomsten van deze wetenschappelijk begeleide experimenten kon worden beoordeeld of tot een wijziging van de bestaande wetgeving moest worden overgegaan. 36 32 De werkgroep werd in de volksmond bekend onder de naam werkgroep-baan. Het rapport dat zij uitbrachten, heet Achtergronden en risico s van drugsgebruik uit 1972 33 Werkgroep Verdovende Middelen, Achtergronden en risico s van drugsgebruik (Baan-rapport), 1972, par. 1 34 Ibid., deel 1 par. 6.11 35 Ibid., Deel 2, par. 2.2 36 Aangehaald door Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 43: Werkgroep Verdovende Middelen, Achtergronden en risico s van drugsgebruik (Baan-rapport), 1972, p. 70-74 11

In 1974 werd er een wetsvoorstel voorgelegd aan de Tweede Kamer om de opiumwet te herzien. In dit wetsvoorstel werden de conclusies van het Rapport Baan grotendeels opgevolgd. 37 Het beleid dat voorgesteld werd in dit wetsvoorstel wordt ook wel het dubbele tweesporenbeleid genoemd en is de basis van het huidige gedoogbeleid van cannabis. 38 In de opiumwet kwam de kans dat schadelijke gevolgen zullen intreden centraal te staan. Er werd een gedifferentieerd stelsel naar schadelijkheid geïntroduceerd met twee lijsten. Onder lijst 1 vallen middelen met een onaanvaardbaar risico (zoals cocaïne en heroïne). 39 En onder lijst II vallen alle onderdelen van de cannabisplant, daarbij werd het gezondheidsrisico iets minder groot geschat. 40 Het opzettelijk aanwezig hebben van minder dan 30 gram hennepproducten voor eigen gebruik, werd een overtreding waar een lichte geldboete aan werd gekoppeld. De handel in alle opiummiddelen bleef wel strafbaar al werd de strafbedreiging van binnenlandse handel in hennepproducten wel verlaagd van vier naar twee jaar. Ten aanzien van de handel in en de in- en uitvoer van onaanvaardbare middelen, die op lijst I zijn opgenomen, werd een aanzienlijke strafverzwaring doorgevoerd. Ten aanzien van hennep werd een ander regime gehanteerd dan ten aanzien van de lijst I-middelen. Vandaar dat het een tweesporenbeleid wordt genoemd. In de richtlijnen van 1976 werd nadere invulling gegeven aan de nieuwe opiumwet. Hierin werd een prioriteitenstelsel geïntroduceerd, waarbij alle strafbare handelingen betreffende de middelen van lijst 1 (anders dan het gebruik) de zwaarste opsporingsprioriteit kregen. Het gebruik van middelen van lijst II kreeg de laagste prioriteit. Ook werden er drie groepen onderscheiden, te weten: de koerier, de kleinhandelaar en de gebruiker. De opsporingsprioriteit werd afhankelijk gesteld van deze dadercategorieën, waarbij de gebruik de minste prioriteit had. Ook kwam er een richtlijn voor de huisdealer in een jongerencentrum. 41 Deze persoon kreeg een bijzondere positie. Onder een huisdealer werd verstaan; een handelaar in hennep die met het vertrouwen en onder bescherming van de staf van een jongerencentrum met uitsluiting van anderen gelegenheid krijgt in dat jongerencentrum hennep te verkopen. Deze werd slechts vervolgd als de driehoek (openbaar Ministerie, burgemeester en politie) daartoe besloot. 37 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 43 38 De Kort, Tussen Patiënt en delinquent, 1995, p. 259-260 39 Tweede Kamer vergaderjaar 1974/75, 13 407, nr. 3, p.19 40 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 49 Aangehaald door Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 51: Richtlijn betreffende de huisdealer in hennepproducten, 8 41 februari 1978, Depot 341/1, Ministerie van Justitie 12

Blom merkt op dat de coffeeshop tegenwoordig de rol van de huisdealer heeft overgenomen. 42 In 1980 werden nieuwe richtlijnen voor het openbaar ministerie door de minister van Justitie gepubliceerd. Deze richtlijnen weken weinig af van de wetswijziging uit 1976, maar bevatte wel een opvallende zinssnede. Er werd namelijk gesteld dat: de politie slechts zou optreden wanneer de kleinhandel zich als zodanig publiekelijk afficheert of op andere wijze provocerend zijn handel bedrijft. 43 Volgens De Kort kan in deze zinssnede de start van het gedoogbeleid van coffeeshops worden gelezen. 44 Sindsdien werden coffeeshops steeds meer gedoogd en werd er door de politie vooral ingegrepen als er ook hard drugs (lijst I-drugs) werden verhandeld of er te uitbundig reclame werd gemaakt. Er kwamen in de jaren 80 steeds meer coffeeshops bij en deze waren steeds minder van normale horecagelegenheden te onderscheiden. De Kort merkt op dat er in de loop der jaren een situatie is ontstaan, waarbij de kleinverkoop van cannabis dan wel niet de jure, maar zeker wel de facto is gelegaliseerd. 45 Er deed zich een geleidelijke ontwikkeling voor waarbij cannabis eerst door de huisdealer werd verkocht, die eigenlijk niet meer was dan een veredelde liefhebber van cannabis (ofwel hij had niet per se een winstoogmerk), en naarmate de jaren vorderde werd de handel steeds meer commercieel geëxploiteerd in de vorm van een coffeeshop (die duidelijk wel een winstoogmerk had). Door de jaren heen is de handel in en teelt van cannabis steeds professioneler geworden en is op steeds grotere schaal cannabis op de markt gebracht. 46 Dit heeft in de tweede helft van de jaren 80 geleid tot een hardere aanpak van overheidswege, die korte metten wilde maken met de professionele organisaties. Beleidsmatig vertaalde zich dit bijvoorbeeld in een systematischere aanpak van professionele criminaliteit. 47 Drugsgerelateerde criminaliteit werd in twee groepen ingedeeld. Enerzijds veel voorkomende criminaliteit, waarbij te denken valt aan de huis-tuin-enkeuken gebruikers, en anderzijds de zware criminaliteit. Bij de eerste groep werd ervoor gekozen om vooral bestuurlijk op te treden in samenwerking met maatschappelijke organisaties. De bestrijding van de tweede groep werd exclusief overgelaten aan de politie en justitie. 48 Ook kwam 42 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 52 43 Nederlandse Staatscourant, nr. 137 (18-7-1980) 44 De Kort, Tussen Patiënt en delinquent, 1995, p. 254 45 Ibid. p. 254-255 46 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 73 47 Ibid., p. 52 48 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 52-53 13

er een nota met daarin uitgebreide voorstellen om zware criminaliteit effectiever en harder te kunnen aanpakken. 49 Dit was nodig, aldus de nota, om vier redenen 1) want Nederland had met haar milde strafklimaat een aanzuigende werking voor zware criminaliteit, 2) een hardere aanpak was nodig omdat de overheid anders haar gezag bij de burger zou verliezen, 3) op dat moment daders van zware drugsgerelateerde feiten het strafregime niet serieus namen, en 4) tot slot zou een effectieve aanpak nu noodzakelijk zijn anders kregen de criminele organisaties de kans te perfectioneren waardoor een effectieve aanpak nog moeilijker zou worden. 50 Ook werden er wetsvoorstellen voorgesteld die de voorbereidingshandelingen van de productie van harddrugs bemoeilijken. 51 Daarnaast werden er in de jaren 80 meer internationale samenwerking aangegaan en werd het politieapparaat meer ingericht op de bestrijding van zware criminaliteit. De steeds repressievere aanpak van professionele drugsorganisaties werd in de jaren daarna voortgezet. In de jaren 90 werd onder druk van de Europese eenwording aangedrongen op een nog repressiever drugsbeleid. Dit vertaalde zich in de Het Nederlands Drugsbeleid; continuïteit en verandering. 52 In het volgende hoofdstuk zal dit worden toegelicht. In deze nota worden de voorwaarden voor gedoogde verkoop strenger gemaakt. Sinds de jaren 90 werden ook wetswijzigingen doorgevoerd die de aanpak van de productie van en handel in drugs moesten bevorderen. Zo werd bijvoorbeeld in 1998 het artikel 13b aan de opiumwet toegevoegd, dat later bekend werd als de wet van Damocles. Hierin werd aan de burgemeester de bevoegdheid verleend om bestuursdwang op te leggen ten aanzien van publieke lokalen om naleving van het gedoogbeleid af te dwingen. 53 In 1999 werd de strafbaarstelling geïntroduceerd van het beroeps- of bedrijfsmatig handelen in strijd met één van de in artikel 3, eerste lid onder B van de opiumwet gegeven verboden, en werd in die verboden het bestanddeel telen toegevoegd. In juni 2006 werden de maximumstraffen voor enkele opiumwetdelicten verhoogd en zijn bestanddelen als opzettelijk handelen en grote hoeveelheid in de artikelen 10 en 11 Opiumwet opgenomen. Daarnaast werd aan artikel 2 opiumwet, analoog aan artikel 3 opiumwet, het bestanddeel telen toegevoegd. 54 49 Aangehaald door Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 53: Tweede Kamer vergaderjaar 1984/85, 18 995, nr. 1 50 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 53 51 Tweede Kamer vergaderjaar 1982/83 17 975, nr. 3 52 Tweede Kamer vergaderjaar 1994/95, 24 077, nrs. 2-3 53 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 72 54 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 126 14

De laatste jaren lijkt naar mijn mening de tendens nog steeds te zijn dat de overheid kiest voor een repressieve aanpak van softdrugs. Zo wilde men het drugstoerisme terugdringen met het invoeren van de zogenaamde wietpas, opdat niet-ingezetenen van Nederland geen toegang hebben tot een coffeeshop om cannabis te kopen. Daarnaast werd er een afstandscriterium (van ten minste 350 meter) tussen scholen en coffeeshops voorgesteld om het middelengebruik onder jongeren tegen te gaan. Daarnaast is er inmiddels een wetswijzing doorgevoerd waardoor handelingen ter voorbereiding of vergemakkelijking van illegale hennepteelt strafbaar zijn. 55 Deze wet heeft onder vernummering van artikel 11a tot 11b geleid tot invoering van een nieuw artikel 11a. Via deze wet kunnen onder andere growshops worden aangepakt die apparatuur en middelen leveren aan professionele wiettelers. 56 1.4 Conclusie Aanvankelijk was Nederland geen voorstander van het aan banden leggen van de productie, de handel en het gebruik van cannabis. Dit veranderde echter na de Tweede Wereldoorlog. Toen verloren veel Europese landen hun koloniale gebieden, en dus ook de daar gelegen drugsproductie/ handel, waardoor zij minder weerstand kregen tegen strengere drugswetgeving. Ook ging de Volkenbond over in de Verenigde Naties, dit leidde ertoe dat ook de Verenigde Staten lid werden van het internationale orgaan dat toezag op drugsverdragen. De Verenigde Staten met duidelijke morele opvattingen over drugs (in Amerika was al heel erg lang een sterke lobby aanwezig voor prohibitionistische aanpak van drugs) kregen zelfs een machtige stem in dit orgaan. Door deze ontwikkeling en de toenemende problematiek in het eigen land, kozen Westerse landen ervoor om gezamenlijk ervoor te kiezen om via het Enkelvoudige Verdrag afspraken te maken over het gebruik, de productie en de in- en uitvoer van drugs. Voor cannabis betekende dit dat het op dezelfde manier verboden werd als cocaïne en heroïne. Nederland koos er in eerste instantie voor -in lijn met het Enkelvoudige Verdrag- om het gebruik, de productie, de handel en de in- en uitvoer van cannabis te verbieden. Men was namelijk in Nederland onbekend met cannabis en was bezorgd om het toenemend gebruik onder de bevolking. Gesteund door de Amerikaanse opvattingen probeerde Nederland het gebruik in eerste instantie via een repressieve aanpak tegen te gaan. Dit leidde echter tot een belangrijke (binnenlandse) discussie, waarbij er vraagtekens werden gesteld bij het strenge regime dat van 55 Staatsblad 2014, 444 & Staatsblad: 2014, 489 56 Tweede Kamer vergaderjaar 2010/11, 32 842, nr. 3 15

toepassing was op cannabis. 57 Is cannabis wel echt zo schadelijk als gedacht? Dit leidde tot versoepelde wetgeving in de vorm van het tweesporenbeleid en een beleidsmatige aanpak van cannabis in de vorm van een gedoogconstructie. Door de invloed van de internationale gemeenschap en de ontwikkeling waarbij de handel en productie steeds meer in handen kwam te liggen van professionele criminele organisaties werd de overheid gedwongen om het overheidsbeleid te wijzigen. Enerzijds bestond de oplossing om tot legalisatie en regulering over te gaan, anderzijds om een repressiever beleid te voeren en deze criminele organisaties effectiever aan te pakken. De eerste optie bleek niet mogelijk gezien de internationale gemeenschap, terwijl de tweede optie erg werd aangemoedigd door de internationale gemeenschap. Zodoende voert de overheid sindsdien een repressief beleid dat erop gericht is om professionele telers en handelaren aan te pakken en de verkoop en het gebruik slechts toe te staan onder strenge voorwaarden. 58 57 De Kort, Tussen Patiënt en delinquent, 1995, p. 180-185 58 Zie bijvoorbeeld: brief van de Minister van Veiligheid & Justitie d.d. 19 november 2012, kenmerk 321025 16

Hoofdstuk 2: Een uiteenzetting van het cannabisbeleid 2.1 Inleidend In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op het gedoogbeleid ten aanzien van cannabis. Er zal worden aangeven wat gedogen betekent en onder welke voorwaarden er gedoogd wordt. Ook zal ingaan worden op de vraag wanneer er toch gehandhaafd kan worden en wanneer dat eigenlijk niet de bedoeling was. Om dit duidelijk te maken zal ik ingaan op de laatste ontwikkelingen rondom het gedoogbeleid. Het is namelijk zo dat de rechtspraak een aantal kritische noten heeft geplaatst waar gehandhaafd werd terwijl dat naar de mening van de rechter niet opportuun was. Te denken valt hierbij aan het niet handhaven bij de verkoop van cannabis maar wel bij de inherente bevoorrading en teelt. Aan het einde van dit hoofdstuk is er hopelijk duidelijkheid verschaft over wat ons gedoogbeleid op dit moment inhoudt en waar de grenzen liggen. 2.2 Wat is gedogen? Gedogen is een bijzonder fenomeen binnen het recht. Hier hebben het kabinet en parlement zich over gebogen in de in oktober 1996 uitgebrachte nota Grenzen aan gedogen. 59 In deze nota wordt duidelijkheid verschaft en worden grenzen gesteld aan het gedogen. Er is sprake van gedogen aldus de nota als de met uitvoering of handhaving belaste overheidsinstantie reeds voordat een bepaalde overtreding plaatsvindt, aangeeft dat zij daartegen niet handhavend zal optreden of als de met handhaving belaste overheidsinstantie ter zake van een eenmaal geconstateerde overtreding niet handhavend optreedt. 60 In de nota ligt de nadruk op het beperkt houden van de gevallen dat gedoogd wordt, want het zou slechts in uitzonderingsgevallen toelaatbaar zijn. 61 Zo wordt duidelijk dat als er lange tijd niet gehandhaafd wordt, dit niet per se impliceert dat er gedoogd wordt: Een evenwichtig handhavingsbeleid noopt tot een zekere prioriteitstelling. Indien dáárdoor ten aanzien van bepaalde normovertredingen geen actief handhavingsbeleid wordt gevoerd, is er geen sprake van gedogen. (de zogenoemde passieve gedoogsituatie) 62 Gedogen is volgens de nota slechts aanvaardbaar a. in uitzonderingsgevallen b. mits tevens beperkt in omvang en/of in tijd. Voorts dient gedogen: c. slechts expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging plaats te vinden, alsmede 59 Tweede Kamer vergaderjaar 1996/97, 25 085, nrs. 1-2 60 Tweede Kamer vergaderjaar 1996/97, 25 085, nr. 2, p. 6 61 Tweede Kamer vergaderjaar 1996/97, 25 085, nr. 2, p. 8 62 Tweede Kamer vergaderjaar 1996/97, 25 085, nr. 2, p. 6, zie ook Van Grieken & Hendriks, 'Strafrechtelijke consequenties van bestuurlijk gedogen', Milieu en Recht, 1992, p. 70 (afl. 2) 17

d. aan controle te zijn onderworpen. 63 Dit doet zich aldus voor als handhaving zou leiden tot aperte onbillijkheden, het achterliggende belang is evident beter gediend met gedogen een zwaarderwegend belang rechtvaardigt gedogen. 64 In de nota wordt hierbij opgemerkt dat daarbij geldt steeds dat de afweging die de wetgever heeft gemaakt, niet op uitvoerend en handhavend niveau mag worden overgedaan. 65 Hieruit lijkt te kunnen worden afgeleid dat gedogen niet impliceert dat het bestuur voor langere duur kan afwijken van de intenties van de wetgever middels een gedoogbeleid. De uitkomst van belangenafweging die de wetgever heeft gemaakt dient leidend te zijn. Dit is een hele logische gedachte gezien de machtenscheiding, dat een belangrijk uitgangspunt is van onze rechtstaat. De Hullu merkt hier op dat het coffeeshopbeleid in die zin moeilijk past in deze definitie van gedogen, want bij het gedoogbeleid van coffeeshops wordt voor langere tijd gedoogd met afwijkende intenties dan de wetgever oorspronkelijk heeft gehad. 66 Het gedoogbeleid van coffeeshops is blijkbaar een klasse apart. 2.3 Het gedoogbeleid: een landelijk beleid met lokale accenten De vraag die centraal staat is: wat houdt het gedoogbeleid ten aanzien van coffeeshops in? In de jaren 70 begin jaren 80 stond het vooral in het teken van een volksgezondheids-aanpak en was een strafrechtelijke aanpak van de gebruiker nog secundair. In het midden van de jaren 90 komt er een omslag. Er wordt gekozen voor een meer strafrechtelijke aanpak. Blom geeft aan dat deze omslag waarschijnlijk het gevolg is van Europese invloeden. Legaliseren bleek namelijk door deze verdragsrechtelijke verplichtingen niet mogelijk en daarom werd gekozen voor het andere uiterste, te weten een meer repressief beleid. 67 Het kan misschien gezien worden als een keuze voor het minst slechte alternatief. Er voltrok zich een verschuiving van de bestrijding van volksgezondheidsproblemen naar de bestrijding van overlast. 68 63 Tweede Kamer vergaderjaar 1996/97, 25 085, nr. 2, p. 9 64 Tweede Kamer vergaderjaar 1996/97, 25 085, nr. 2, p. 9 65 Tweede Kamer vergaderjaar 1996/97, 25 085, nr. 2, p. 9 66 De Hullu, Vertrouwensbeginsel en rechtszekerheid in Nederland, in: vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland (preadvies), 1997, p. 119 67 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p. 67 68 Ibid., p.68 18

Het nieuwe beleid werd uiteengezet in de in 1995 gepubliceerde drugsnota: Het Nederlands Drugsbeleid; continuïteit en verandering. 69 Een onderdeel van deze nota was de introductie van de zogenaamde AHOJ-G criteria (geen affichering, geen harddrugs, geen overlast, geen verkoop aan en toegang voor jeugdigen en geen verkoop van hoeveelheden groter dan geschikt voor eigen gebruik) en het instellen van de vijfgrams-norm (maximale verkoop van vijf gram per klant). Ook werd de mogelijkheid geschapen om verslaafden al bij redelijk lichte vergrijpen op te sluiten in een inrichting voor verslaafden (maatregel opvang verslaafden). 70 Sindsdien moeten coffeeshops aan strenge voorwaarden voldoen om binnen de gedoogvoorwaarden te blijven. Het is echter aan de gemeente om nadere invulling te geven aan het softdrugsbeleid. In het driehoeksoverleg (burgemeester, politie en openbaar ministerie) wordt het vervolgings- en opsporingsbeleid bepaald. 71 Eerst zal de Aanwijzing Opiumwet 72 worden besproken (waar het huidige landelijke beleid in naar voren komt) en daarna zal aangeven worden wat de mogelijkheden zijn voor gemeenten om het vervolgings- en opsporingsbeleid te bepalen (en de problemen die daarbij komen kijken). 2.3.1 De coffeeshop Het actuele drugsbeleid is zoals gezegd neergelegd in de Aanwijzing Opiumwet. Deze aanwijzing heeft betrekking op de opsporing en de vervolging van personen die delicten uit de Opiumwet begaan. Bijzondere aandacht wordt besteed aan de bestuurlijke en strafrechtelijke aspecten van het gedoogbeleid ten aanzien van coffeeshops en aan de vervolging van voorbereidingshandelingen met betrekking tot lijst II-middelen. De insteek van het drugsbeleid wordt meteen heel duidelijk gemaakt in de inleiding van de aanwijzing: Het Nederlandse drugsbeleid richt zich op het tegengaan en reduceren van drugsgebruik, zeker voor zover leidend tot gezondheids- en sociale schade, en op het voorkomen en verminderen van de maatschappelijke schade die aan het gebruik van, de productie van en de handel in drugs is verbonden. 73 Het motief voor ons nationale drugsbeleid is gelegen in het belang van de volksgezondheid (en steeds meer de openbare orde). Dit zien we niet alleen terug in de Aanwijzing Opiumwet maar ook 69 Tweede Kamer vergaderstuk 1994/95, 24 077, nrs. 2-3 70 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p.67 71 Ibid, p. 176 72 Aanwijzing Opiumwet (BWBR0032570) 73 Ibid., par. 1 19

in diverse regeringsnota s. 74 Er wordt daarom ook een onderscheid gemaakt tussen soft- en harddrugs (lijst II- en lijst I-drugs). Dit onderscheid is -zoals we eerder al hadden geconcludeerd- gemaakt met het oog op de gebruiksrisico's van de onderscheiden drugs en om een duidelijke scheiding tussen beide markten aan te brengen. Dat is ook de reden dat coffeeshops worden gedoogd, want op die manier wordt voorkomen dat de cannabisgebruiker in aanraking komt met harddrugs. 75 Het is een afweging van belangen waarbij het belang van handhaving moet wijken voor een hoger identificeerbaar algemeen belang. In de context van het drugsbeleid wordt dit hogere belang gevonden in de volksgezondheid (scheiding der markten). Het gaat dus om een bewuste beslissing niet op te sporen en te vervolgen ongeacht de aanwezige capaciteit. 76 Coffeeshops worden gedoogd als zij zich aan de voorwaarden houden uit de Aanwijzing Opiumwet. Deze voorwaarden worden tegenwoordig de AHOJGI-voorwaarden genoemd. Coffeeshops mogen geen reclame maken (affichering: A), geen harddrugs voorhanden hebben of verkopen (harddrugs: H), geen overlast veroorzaken (overlast: O), niet toegankelijk zijn voor en niet verkopen aan jeugdigen (jeugd: J), slechts een beperkte hoeveelheid verkopen per transactie en slechts een beperkte handelsvoorraad hebben (geringe hoeveelheid: G), niet toegankelijk zijn voor, en niet verkopen aan, anderen dan ingezetenen van Nederland (ingezetenen van Nederland: I). Ook mag er geen alcohol verkocht worden. In het lokale driehoeksoverleg wordt de maximale handelsvoorraad van gedoogde coffeeshops vastgesteld. Tegen een handelsvoorraad onder het maximum wordt in beginsel niet opgetreden. De voorraad zal in elk geval de 500 gram niet te boven mogen gaan. Ook mag er niet meer dan 5 gram per klant worden verkocht. Bij overtreding van een van de AHOJGI-criteria door een gedoogde coffeeshop blijft het voorhanden hebben en verkopen van handelsvoorraden voor risico van de coffeeshop-exploitant en de coffeeshop-eigenaar. Hierbij zal sprake zijn van door de opiumwet gekwalificeerd bedrijfsmatig handelen. Het lokale bestuur stelt het coffeeshopbeleid binnen het landelijke kader (de Opiumwet en Aanwijzing Opiumwet) vast en voert de regie. De lokale driehoek vult het beleid concreet in en 74 Zie bijvoorbeeld Tweede Kamer vergaderjaar 1994/95, 24 077, nrs. 2-3, Het Nederlands drugbeleid; continuïteit en verandering, regeringsnota van 15 september 1995, p. 5 en Tweede Kamer vergaderjaar 2003/04, 24 077, nr. 125. Ook uit de recente beleidsbrieven blijkt dat de uitgangspunten van het gedoogbeleid als zodanig niet zijn verlaten (zie bijv. de brieven aan de Tweede Kamer van de Minister van Veiligheid en Justitie van 27 mei 2011 (Tweede Kamer vergaderjaar 2011/12 24 077 nr. 259) en van 27 april 2012 (kenmerk 256720). 75 Aanwijzing Opiumwet (BWBR0032570), par. 2.1 76 Ibid., par. 2.2 20

stelt prioriteiten bij de dagelijkse handhaving. Een handhavingsarrangement waarbinnen het optreden van bestuur, politie en OM op elkaar aansluit en elkaar aanvult is daarbij onontbeerlijk en vormt de basis voor de inzet van het bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumentarium. 77 Binnen de driehoek wordt dus uiteindelijk bepaald wat het gedoogbeleid inhoudt in een bepaalde gemeente, mits dit beleid valt binnen het landelijke beleid. Dit kan inhouden dat er in een gemeente helemaal geen coffeeshops mogen komen (ook wel: de nul-optie 78 genoemd) of maar een beperkt aantal. Ook kan er binnen de driehoek voor gekozen worden om de AHOJGI-criteria aan te vullen. Deze voorschriften vormen dan een onderdeel van het lokale coffeeshopbeleid en kunnen bijvoorbeeld worden opgenomen in een exploitatievergunning of een gedoogverklaring. Tegen coffeeshops die op grond van een door de gemeente afgegeven vergunning, beschikking of verklaring worden gedoogd, zal -aldus de Aanwijzing Opiumwet- niet strafrechtelijk worden opgetreden wegens de verkoop van op lijst II van bij de Opiumwet vermelde hennepproducten, zolang de AHOJGI-criteria worden nageleefd. Daarbij geldt dat de coffeeshophouder gehouden is het op de naleving van de criteria uit te oefenen toezicht te dulden en daaraan medewerking te verlenen. De handhaving van de gedoogcriteria ligt primair bij de burgemeester in de uitoefening van zijn sluitingsbevoegdheid ex artikel 13b van de Opiumwet. Hij kan van deze bevoegdheid tot bestuursdwang gebruik maken als een coffeeshop zich niet aan de voorwaarde houdt van de gedoogverklaring, dan kan hij de coffeeshop sluiten. Ook kan hij als er in een voor het publiek toegankelijk lokaal een Opiumwetmiddel wordt verkocht, afgeleverd, verstrekt dan wel daartoe aanwezig is, deze lokalen en erven sluiten en verzegelen. 79 De strafrechtelijke handhaving door het Openbaar Ministerie is aldus de Aanwijzing het sluitstuk op de bestuurlijke handhaving door de gemeente. Het is een ultimum remedium en strafrechtelijk ingrijpen dient zoveel mogelijk afgewogen tegen de andere bestuursrechtelijke mogelijkheden om in te grijpen. De bevoegdheid van de burgemeester doet echter op geen enkele wijze afbreuk aan de bevoegdheden om strafrechtelijk op te treden. 77 Ibid., deel 2, par. 2 78 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p.177 79 Ibid., deel 2, par. 2 21

2.3.2 Het gebruik van cannabis Ook wordt er niet gehandhaafd als men onder bepaalde voorwaarden cannabis gebruikt of onder zich heeft. Net zoals hierboven bij het gedogen van coffeeshops duidelijk is geworden, zijn dit niet in iedere gemeente dezelfde voorwaarden. Per gemeente kan dit verschillen omdat de gemeente zelf in de APV strengere voorwaarden mag stellen. Volgens het landelijke beleid (Aanwijzing Opiumwet) wordt er niet opgetreden als iemand minder dan vijf gram cannabis op zak heeft. Een gemeente mag in het kader van een verstoring van de openbare orde of aantasting van het woon- en leefklimaat in de gemeente, zelfstandig regels vaststellen in een APV, zolang dit maar niet treedt in de exclusieve bevoegdheid van de Opiumwet. 80 Dus ook al heeft de Opiumwet een ander doel dan de APV, hoeft dit geen beletsel te zijn. Dit is een uitvloeisel van artikel 121 Gemeentewet waarin geregeld is dat een gemeentelijke verordening niet in strijd mag zijn met hogere wetgeving. 2.3.3 Het telen van cannabis Het landelijke beleid staat slechts teelt voor eigen gebruik toe (althans handhaaft dan niet), dan moet het gaan om een geringe hoeveelheid planten. Beroeps/bedrijfsmatige teelt valt niet onder het gedoogbeleid en hiertegen zal wel worden opgetreden. Of er sprake is van beroeps/bedrijfsmatige teelt wordt beoordeeld aan de hand van de volgende criteria: 81 - De schaalgrootte van de teelt: de hoeveelheid planten; bij meer dan vijf planten wordt al gauw aangenomen dat er sprake is van professionele teelt. - De mate van professionaliteit, afgemeten aan het soort perceel waarop geteeld wordt, belichting, verwarming, bevloeiing, etc. - Het doel van de teelt; als er sprake is van geldelijk gewin dan is er al snel sprake van beroeps/ bedrijfsmatige teelt. Het telen voor de gedoogde markt is in beginsel daarmee niet toegestaan. Al is er onlangs wel een interessante uitspraak gedaan ten aanzien van het gedogen van wietteelt. Hier zal ik later in deze scriptie op ingaan. 82 80 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, p.181 81 Aanwijzing Opiumwet (BWBR0032570), par. 3.2.1 82 Rechtbank Noord-Nederland, 16 oktober 2014, ECLI:NL:RBNNE:2014:5044 [online] 22

Tevens -en logischerwijs- worden de voorbereidingshandelingen voor cannabisteelt ook niet gedoogd. Ik zal ook op dit onderwerp verderop in de scriptie nader ingaan. 2.4 De achterdeur-problematiek Bovenstaand is het huidige cannabisbeleid uiteengezet. Hieruit blijkt dat artikel 3 Opiumwet niet in alle gevallen wordt gehandhaafd. Er worden uitzonderingen gemaakt op de handhaving/vervolging als het gaat om eigen gebruik van een geringe hoeveelheid cannabis en als het een coffeeshop betreft die cannabis verkoopt onder de AHOJGI-criteria. In de literatuur wordt een probleem aangestipt dat ontstaat door dit bijzondere beleid. Dit wordt ook wel de achterdeur-problematiek genoemd. 83 Eerst zal aangeven worden wat de praktische consequenties zijn van het huidige gedoogbeleid, daarna zal ingaan worden op de juridische moeilijkheden. Het praktisch probleem doet zich voor doordat de wet het in artikel 3 Opiumwet verbiedt om cannabis te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren; aanwezig te hebben; te vervaardigen, maar dat de Aanwijzing Opiumwet hier deels een uitzondering op formuleert. Coffeeshops mogen beperkte hoeveelheden cannabis verkopen als zij zich houden aan de AHOJGI-criteria. Wat echter niet geregeld is in het gedoogbeleid, zijn zaken zoals de bevoorrading, handel en teelt van cannabis naar de coffeeshop. Dit zijn zaken die eigenlijk inherent zijn aan het voeren van een coffeeshop. Cannabis komt immers niet uit de lucht vallen voor coffeeshops. Coffeeshops mogen wel een voorraad van 500 gram hebben, maar in veel gevallen is dat helemaal geen realistische voorraad, omdat de omzet in een wat grotere stad veel groter is. 84 Bij een voorraad van slechts 500 gram zou de coffeeshop misschien halverwege de dag niet aan de vraag kunnen voldoen. Ook moet cannabis ergens worden geteeld, want anders is er helemaal geen handelswaar. Kortom, coffeeshops worden weliswaar gedoogd wat betreft de verkoop maar alle aanverwanten zaken blijven verboden. Dit leidt tot een paradoxale situatie. Bij de gedoogde constructie van de coffeeshop zal altijd iemand in de keten (productie - transport - voorraad - verkoop) zich schuldig moeten maken aan een strafbaar feit en daarvoor vervolgd kunnen worden (volgens de Aanwijzing Opiumwet). Dit leidt tot een patstelling voor eenieder die cannabis wil verkopen zonder vervolgd te worden. 83 Zie bijvoorbeeld Spong, Smeets & Vis, De Hypocrisie van de achterdeur, 2012, of Van de Bunt, Verstrikt in het coffeeshopsbeleid, Delikt en Delikwent 2012, p.173-176 [online] 84 Om een idee te krijgen van de omzet van een coffeeshop, zie bijvoorbeeld: Snippe & Bieleman, coffeeshops en criminaliteit, Justitiële verkenningen, jrg. 32, nr. 1 2006, p. 48 [online] 23