Discussienotitie over de voornemens van het kabinet over de bestuurlijke inrichting 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Met deze notitie geeft de portefeuillehouder Bestuur gevolg aan de toezegging op 16 januari 2013 aan de Statencomissie Bestuur en Middelen om voor de bijeenkomst van de commissie op 13 februari te komen met een discussienotitie over de bestuudijke ondenwerpen het Regeerakkoord. 1.2 Samenvatting voornemens t.a.v. de bestuurlijt<e inrichting uit het Regeerakkoord In het Regeerakkoord (zie bijlage 1) is opgenomen dat het kabinet streeft naar verdergaande decentralisaties van taken naar opgeschaalde gemeenten. "Een grote decentralisatie van taken en bevoegdheden vergt medeoverheden die op een passende schaal zijn georganiseerd". Voor de lange lermijn heeft het kabinet het perspectief voor ogen van vijf landsdelen met een gesloten huishouding en gemeenten van tenminste honderdduizend inwoners. "Deze inwonersnorm kan worden aangepast aan de bevolkingsdichtheid in verschillende delen van het land. De landelijke overheid zal zijn doen en lalen in de contacten met medeoverheden richten op het gewenste eindbeeld. Dit heeft gevolgen voor het overieg en de vormgeving van decentralisaties en financieringsarrangementen. Decentralisaties zullen in principe gericht worden op 100.000+ gemeenten. Gemeenten benutten mogelijkheden om bewoners van wijken, buurten en dorpen te betrekken bij zaken die hen raken". Dit eindbeeld in het Regeerakkoord wil het kabinet bereiken via de volgende maatregelen: samenvoegen van de provincies Noord-Holland, Utrechl en Flevoland, waarbij over de positie van de Noordoostpolder later een beslissing valt. Met de overige provincies wil het kabinet initiatieven bespreken die zijn gericht op vergroting van de provinciale schaal; de provincies een materieel gesloten provinciale huishouding te geven, die is beperkt tot taken op het gebied van ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, natuur en regionaal economisch beleid, het indienen van een wetsvoorstel tot afschaffing van de Wgr+ samenwerkingsverbanden; het uitnodigen van provincies om met gemeenten initiatieven gericht op vergroting van de gemeentelijke schaal te bespreken. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft tijdens de behandeling van de begroting van het Ministerie van BZK toegezegd om in dit voorjaar {april-mei 2013) met een nieuw Beleidskader gemeentelijke herindeling te komen. Daarnaast heeft de minister aangegeven te zullen komen met een notitie waarin hij zijn visie op het openbaar bestuur beschrijft met daarin de mogelijke voor- en nadelen van samenwerkingsverbanden In het algemeen en de zogeheten centrum(gemeente)constructie in het bijzonder en ook in zal gaan op het democratisch gehalte van gemeenschappelijke regelingen. Ook heeft de minister aangegeven dat hij negatieve financiële prikkels bij gemeentelijke herindeling weg wil 1 Discussienotitie over de voornemens van het kabinet over de bestuurlijke inriditi
nemen, waarbij gekeken zal worden naar de zogeheten vaste voet van de maatstaf herindeling in het Gemeentefonds. 1.3 Samenvatting brieven Gedeputeerde Staten ln hun brief van 8 januari 2013 (zie bijlage 2) hebben Gedeputeerde Staten een reactie gegeven aan de minister van BZK naar aanleiding van het opstarten van de procedure tot samenvoeging van de provincies Noord-Holland, Utrecht en Flevoland. Gedeputeerde Staten geven aan vanuit een constructieve houding het gesprek te willen aangaan met de minister. Volgens Gedeputeerde Staten kan een sterke Noordvleugel niet zonder wenkend perspectief voor de Zuidvleugel van de Randstad. Verder heeft de beweging richting landsdelen vergaande gevolgen voor de positie van het middenbestuur en de verhouding tussen de verschillende bestuurslagen. Landsdelen zouden, in de visie van Gedeputeerde Staten, méér moeten inhouden dan opgeschaalde provincies; de meenwaarde van landsdelen ligt in de rol van regionaal opdrachtgever. Verder geven Gedeputeerde Staten aan dat zij graag de visie van het kabinet vernemen over de samenhang tussen provinciale opschaling en andere relevante voornemens uit het Regeerakkoord, Grensbelopen tussen landsdelen zijn, wat Gedeputeerde Staten betreft, een uitkomst van inhoudelijke analyse en maatschappelijke opgaven waarvoor landsdelen gesteld staan. Gedeputeerde Staten hebben bij brief van 22 januari 2013 (zie bijlage 3) aan de minister van BZK gevraagd om overleg over de wijze van beëindiging van de Wgr-plus. Ons college heeft daarbij aangegeven dat verkeer en vervoer in hel Regeerakkoord zijn benoemd als kerntaken van provincies en - in dat perspectief - oplossingsrichtingen in het kader van de afschaffing van de Wgr-plus volgend zouden moeten zijn op de bredere discusie over de bestuuriijke inrichting. 1.4 Hoofdlijnenal<f<oord en Handelingskader openbaar bestuur In het Hoofölijnenakiioord 2011-2015 wordt aangegeven dat "vrijwillige schaalvergroting van gemeenten door de provincie wordt ondersteund. De provincie neemt in beginsel niet zelf initiatief daartoe, behalve in gevallen van structurele knelpunten van bestuurlijke of financiële aard die de betreffende gemeente(n) niet (voldoende) zelf aanpakken en niet anders dan door herindeling zijn op te lossen". Gedeputeerde Staten vinden "het belangrijk dat bij elk herindellngsproces het draagvlak bij de bevolking door de betrokken gemeenten wordt bepaald. Wij gaan ervan uit dat de thans bij het rijk in behandeling zijnde herindelingsvoorstellen doorgaan". Verder wordt in het Hoofdlijnenakkoord benoemd dat Gedeputeerde Staten positief staan "tegenover regionale samenwerking van gemeenten, waarbij zij samen taken uitvoeren of onderting hun beleid afstemmen. Naast de gemeenten zijn ook de regio's voor ons volwaardige gesprekspartners. Zij ven/uilen een belangrijke coördinerende rol tussen gemeenten, maar geen bovengemeentelijke functie. In dat licht zijn wij voorstander van de in het regeerakkoord voorziene afschaffing van de plusstatus van de regio's Haaglanden en Rotterdam-Rijnmond in het kader van de Wet gemeenschappelijke regelingen". In het Hoofdlijnenakkoord zijn de volgende passages gewijd aan de 'toekomst van de provincie Zuid- Holland' in hel bredere perspectief van de voornemens van het vorige kabinet ten aanzien van de bestuuriijke organisatie in de Randstad. Gedeputeerde Staten "willen meer samenwerken met de andere provincies in de Randstad. In de Randstad spelen grote ruimtelijke inrichtingsvragen (rond verstedelijking, leefomgeving, mobiliteit, economie en waterbeheer) die de schaal van de provincies te boven gaan". Daarom staan Gedeputeerde Staten 'positief tegenover een [door het kabinet aangekondigde] discussie over de provinciegrenzen". Zoals benoemd in 2Discussienoti(ie over de voornemens van het kabinet over de bestuurlijke inriditi
het Hoofdlijnenakkoord is toetspunt daarbij "op welke schaal het provinciale takenpakket het meest effectief, democratisch gelegitimeerd en efficiënt uitgevoerd kan worden". Als het gaat om verkeers- en vervoersvraagstukken wordt in het Hoofdlijnenakkoord nog uitgegaan van de voornemens uit het Coalitieakkoord van het vorige kabinet om te komen tot een (of meer) Infrastructuurautorlteit(en) in de Randstad: Gedeputeerde Staten "kiezen voor een infrastnjctuurautoritelt voor de Randstad. De provincie is. gelet op de samenhang van ruimtelijk en mobiliteitsbeleid, als eerste aan zet om dit op bovenlokaal niveau vorm te geven. De infrastructuurautoriteit als samenwerkingsverband van de provincies en het Rijk moet resulteren in een meer samenhangende en doortastende aanpak van de verkeer- en vervoersvraagstukken, een vermindering van de bestuurlijke drukte, een efficiëntere uitvoering en daarmee meer investeringsruimte. De democratische legitimering is daarbij van belang". Tot besluit wordt in het Hoofdlijnenakkoord ingegaan op het economisch perspectief van de Zuidvleugel: "Met name bij de economische ontwikkeling van de havens en van de ruimtelijke ontwikkeling van de RijnScheldeDelta groeit het belang van de samenwerking met Noord-Brabant, Zeeland en Vlaanderen". Gedeputeerde Staten "willen die samenwerking versterken. Waar mogelijk werken wij samen met andere provincies en overheden om onze taken kwalitatief beter en efficiënter uit te kunnen voeren". Handelingskader openbaar bestuur De uitgangspunten voor de omgang van Gedeputeerde Staten met gemeenten en andere overheden zijn vastgelegd in het zogeheten Handellngskader openbaar bestuur Zuid-Holland, dat Is vastgesteld op 26 juni 2012. In het kader van deze notitie zijn de hieronder volgende uitgangspunten uit het Handelingskader relevant voor de verdere discussie over de voornemens van het kabinet ten aanzien van de bestuuriijke Inrichting. 1. Uitgangspunten voor de omgang met Gemeenten: Gedeputeerde Staten hebben ook een algemene verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het lokale bestuur. Gemeenten zijn in eersle instantie zelf verantwoordelijke voor hun functioneren; Gedeputeerde Staten stellen zich naar gemeenten op als gesprekspartner en bondgenoot; zij inspireren gemeenten door kansen te signaleren; discussies over de bestuuriijke toekomst van gemeenten dienen als eerste 'van onderop' (dus door gemeenten en gemeenschappen) te worden gevoerd; in het geval van bestuuriijke en/of financiële knelpunten bij gemeenten, passen Gedeputeerde Staten een interven tie ladder 'kwaliteit lokaal bestuur' toe. Er zijn drie te onderscheiden fasen: Fase 1: de provincie roept gemeente(n) op om in eerste Instantie zelf tot een oplossing te komen; Fase 2: de provincie doet een voorstel aan gemeente(n) om, onder leiding van de provincie, alsnog tot een oplossing te komen; Fase 3: de provincie constateert dat de gezamenlijke inspanningen niet leiden tot een oplossing en weegt af welke andere instrumenten als ulitimum remedium worden ingezet. 2. Uitgangspunten voor de omgang met interbestuuuriijke samenwerkingsverbanden: Gedeputeerde Staten hanteren de structuur van drie bestuurslagen (rijk, provincies, gemeenten) als vertrekpunt voor de organisatie van het openbaar bestuur; Gedeputeerde Staten vinden dat samenwerking tussen overheden (en niet-overheden) dienend moet zijn aan de maatschappelijke opgaven. Besluitvorming hoort thuis bij de direct democratisch gelegitimeerde organen. Gedeputeerde Staten zijn daarom voor de afschaffing van hulpstructuren waar beslissingsbevoegdheden (deels) zijn belegd zoals Wgr-plus regio's; 3Dtscussienotitie over de voornemens van het kabinet over de bestuuriijke inrichti
Gedeputeerde Staten vinden intergemeentelijke samenwerking een belangrijk instrument voor gemeentelijke taakuitoefening en dienstveriening, maar ook voor de realisatie van provinciale belangen. Gedeputeerde Staten stimuleren gemeenten dan ook om samen te werken; Gedeputeerde Staten zien intergemeentelijke samenwerking als veriengd lokaal bestuur. Gemeenten sturen de samenwerking aan; het is geen aparte bestuuriijke entiteit: Gedeputeerde Staten werken op verschillende niveaus samen met andere overheden, maatschappelijke organisaties en marktpartijen (Zuidvleugel, Randstad, Vlaams-Nederiandse Delta. Zuidwestelijke Delta en Groene Hart). Om effectief te kunnen besturen in steeds sneller veranderende maatschappelijke omstandigheden is maatwerk in de vorm van lichte en flexibele samenwerking noodzakelijk. Gedeputeerde Staten zetten hun eigen bevoegdheden in bij de uitvoering van de ruimtelijk-economische programma's op het niveau van Zuid-Holland. In de lopende Zuidvleugelevaluatie (gereed najaar 2012) worden de kansen voor meer flexibele samenwerking verkend: Gedeputeerde Staten hanteren als uitgangspunt dat de beleidsvorming op het gebied van verkeer en vervoer thuis hoort bij de algemene democratie. Vanuit efficiencyoverwegingen kan het tegelijkertijd nuttig zijn om afstemming en uitvoering op het terrein van verkeer en vervoer in samenwerking met andere overheden te organiseren, waarbij de schaal van het bestuur moet aansluiten bij het niveau waarop de verkeer- en vervoeropgaven zich manifesteren, 1.5 Beschrijving proces Op 14 december 2012 is de procedure op grond van artikel 19 juncto artikel 8 van de Wet algemene regels herindeling (Wet arhl) gestart, die moet leiden tot samenvoeging van de provincies Flevoland, Utrecht en Noord-Holland. Deze procedure is begonnen met de uitnodiging van de minister van BZK van de besturen van de betrokken provincies en Inliggende gemeenten en waterschappen voor het zogeheten 'open Arhioverieg". Ons college Is door de minister van BZK uitgenodigd om aan één van de bijeenkomsten in hel kader van het open Arhinsverleg deel te nemen. Zoals aangegeven, hebben Gedeputeerde Staten in hun brief van 8 januari 2013 verwoord dat zij vanuit een constructieve houding aan het overleg met de minister deel zullen nemen. De bijeenkomsten in het kader van het open Arhi-overleg zijn gepland in februari 2013. Daarnaast heeft ons college de minister van BZK uitgenodigd om een werkbezoek aan onze provincie te brengen, waarop een positieve reactie Is ontvangen. De datum voor het werkbezoek van de minister is nog niet vastgesteld. Op 29 januari 2013 heeft ons college overieg gevoerd met het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland. Het college van GS van Noord-Holland deelt de zienswijze van ons college dat de provincie Zuid-Holland een bijzonder betrokkenheid heeft bij de ARHI-procedure voor een Noordvleugelprovincie, en dal aan deze betrokkenheid in het proces door de minister van BZK recht zal moeten worden gedaan. Ons college is voornemens om op korte termijn overieg te voeren met het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht. 1.6 Standpunten Noord-Holland, Utrecht en Flevoland Provincie Noord-Holland Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland stellen zich in hun brief van 13 december 2012 aan Provinciale Staten (zie bijlage 4) op het standpunt dat zij een discussie over samenvoeging van de drie provincies niet uit de weg zulten gaan. Bestuuriijke opschaling van de drie provincies zou volgens dit college moeten leiden tot een slagvaardige, economisch krachtige provincie nieuwe stijl, die zou moeten ddiscussienotitie over de voornemens van het kabinet over de bestuurlijke inrichti
passen in een door de minister van BZK op te stellen brede visie op de bestuurlijke inrichting. Een dergelijke bestuurslaag zou in staat moeten zijn een groot aantal maatschappelijke problemen in hel provinciale kerndomein (regionale economische ontwikkeling, bereikbaarheid, naluur en ruimtelijke ordening, toezicht waterschappen en cultureel erfgoed) integraal op te lossen, waardoor de bestuuriijke drukte aantoonbaar af kan nemen. Dit college stelt daarbij wel als voonwaarde. dat een dergelijke bestuurslaag aantoonbaar beter functioneert dan de huidige drie provincies tezamen en dat deze provinciale opschaling een aantoonbare bijdrage levert aan de economische groeikracht van de Noordvleugel. Als aan die uitgangspunten is voldaan, zien Gedeputeerde Staten van Noord-Holland "een begin van een basis voor gesprek", zeker als hel Rijk bereid is taken op het gebied van regionale economische ontwikkeling, bereikbaarheid, natuuren ruimtelijke ordening, toezicht waterschappen en cultureel erfgoed te decentraliseren naar "de nieuw te vormen krachtige provincie nieuwe stijl". Daarbij Is volgens dit college "essentieel dat de Wgr-plus inderdaad zoals aangekondigd wordl afgeschaft en het kabinet niet overgaat tot instelling van een zogeheten 'OV-autoriteit' (of: 'Infraslrucluurautoritelt') In de Noordelijke Randstad die dan rechistreeks BDU-middelen zou ontvangen". Volgens dit college zou het mogelijk moeien zijn dat Amsterdam na afschaffing van de Wgr-plus over eigen BDU-middelen kan gaan beschikken, aangezien deze gemeente een eigen vervoerbedrijf bezit. Tot slot hebben Gedeputeerde Staten van Noord-Holland bij de minister onder de aandacht gebracht dat hij ook aandacht dient te besteden aan vaststelling van de grenzen van de nieuw te vormen provincie, waaronder de grens tussen Noord- en Zuid-Holland - dit "vanuit een oogpunt van doorgaande infrastructuur en economische ontwikkeling' - alsook "de positie van het Groene Hart". Provincie Utrecht Gedeputeerde Slalen van Utrecht hebben hun standpunt verwoord in een discussienotitie (zie bijlage 5), die op 4 februari a.s. in Provinciale Staten wordt besproken. Hierin geeft dit college, samenvattend, aan dat de provincie Utrecht alle voorstellen en ontwerpen zal toetsen aan de volgende randvoonwaarden: "er moet een inhoudelijke integrale visie op de modernisering van het gehele binnenlands bestuur zijn. {,,,) Alle hervormingsvoorstellen (opheffing WGR+, opschaling naar 100.000+ gemeenten, integreren waterschappen in landsdelen, rollen en taken van departementen, en de opschaling van provincies) hangen sterk met elkaar samen. Hierbij zijn de inhoudelijke maatschappelijke opgaven altijd leidend en de (organlsatie)structuur volgend; alle bestuurlijke tussenlagen en hulpstructuren worden daarbij afgeschaft en zeker niet opnieuw ingevoerd; er zijn alternatieve varianten en voorstellen onderzocht voor opschaling van provincies die lelden tot een nog slagvaardiger, efficiënter en democratisch gelegitimeerd middenbestuur, waarvan de schaal past bij de problematiek en de maatschappelijke opgaven in het gebied. (Wij toetsen die op meerwaarde, draagvlak en inhoud voor de Utrechtse regio); maatschappelijke opgaven vragen om een integraal opererende provincie met een sterk profiel, alle bevoegdheden en verantwoordelijkheden op de kerntaken en een eigen belastinggebied. er moet breed draagvlak in het gebied zijn. Niet alleen bij de provincie zelf, maar ook bij gemeenten, waterschappen, kennisinstellingen, marktpartijen, werkgeversorganisaties en inwoners. Voor onze medewerking Is noodzakelijk dat aan deze randvoonwaarden wordl voldaan en ook andere varianten worden mogelijk gemaakt. Met het huidige voorstel in de brief van de minister kan het kabinet niet op onze steun rekenen.' Provincie Flevoland sdiscusslenotltle over de voornemens van het kabinet over de bestuurlijke inrichti
In hun brief van 9 januari 2013 (zie bijlage 6) geven Gedeputeerde Staten van de provincie Flevoland een reactie aan de minister van BZK op de voorgenomen samenvoeging van de provincies Flevoland, Utrecht en Noord-Holland. Samengevat, zet dit college vraagtekens bij de zorgvuldigheid bij de gestarte Arhiprocedure. De bezwaren van dit college richten zich op de consequenties van het late beslismoment van de Eerste Kamer over het wetsvoorstel (voorzien in december 2014) voor de voorbereiding van politieke partijen op de verkiezingen van Provinciale Staten in maart 2015 en de korte termijn die voor het open Artiioverleg is uitgetrokken (10 weken) voor meningsvorming en standpuntbepaling door de provincie Flevoland, gemeenten en maatschappelijke organisaties. Provinciale Staten van Flevoland hebben in twee op 16 januari 2013 aangenomen moties (zie bijlagen 7 en 8)richtinggevendeuitspraken gedaan over de inzet van deze provincie in de gesprekken met de minister. In de eersle motie, Ingediend door de Statenfracties van de SP en de PvdD, wordt ondermeer uitgesproken dat "een samenvoeging van Flevoland met de provincies Noord-Holland en Utrecht niet aangetoond in het belang ls voor de inwoners van Flevoland" en het "proces van nauwere samenwerking en afstemming [met deze provincies] verder wordt geïntensiveerd", In de tweede motie. Ingediend door de Statenfracties van CDA, PvdA, VVD, SGP, ChristenUnle. PvdD. SOPIus en SP. worden Gedeputeerde Slalen ondermeer opgedragen de visie van hel provinciebestuur ln hel provinciale coalitieakkoord uit te dragen ln de gesprekken met de minister alsook er bij de minister op aan te dringen om dat hij "zo concreet mogelijk duidelijk maakt wat de consequenties, de voor- en nadelen, zijn van een eventuele provinciale henndellng". 2 Discussiepunten 2.1 Ondersteunt u het standpunt van ons college dat de plannen voor opschaling van de provincies Noord- Holland. Utrecht en Flevoland moet zijn voorzien van: een bredere visie op de toekomst van het binnenlands bestuur een wenkend perspectief moeten bieden voor de Zuldvleugel van de Randstad een visie op de beoogde rol en taak van landsdelen en de toekomstige verantwoordelijkheidsverdeling tussen de bestuurslagen? 2.2 Hoe ziet de Slatencommissie de rol van Provinciale Staten bij het vervolg? 2.3 De minisier van Binnenlandse Zaken en Koninkrljksrelalies schetst enerzijds een lange termijnperspectief van vijf landsdelen, geeft anderzijds aan dat een Noordvleugelprovincie met 4,4 miljoen inwoners redelijk in balans zou zijn met de provincie Zuid-Holland met 3,6 miljoen inwoners. Hoe zien de leden van de Statencommissie vanuit hun kaderstellende rol de gewenste relatie tussen Zuid- Holland en: - De Noordvleugelprovincie - De overige aangrenzende provincies? ediscussienotitie over de voornemens van het kabinet over de bestuuriijke inrichti
2.4 Over de relatie met de grote steden heeft de minister zich niet uitgelaten. De Wgr-plus wordt beëindigd, maar het regeerakkoord maakt geen gewag van bijvoorbeeld een vervoerregio. Overigens is naar veriuidt het wetsvoorstel voor beëindiging van de Wgr-plus - zoals voorbereid door de ambtsvoorgangers van minister Plasterk en voorgelegd aan de Raad van State - nog niet teruggetrokken en dus in procedure. In dit wetsvoorstel werden provincies en stadsregio's uitgenodigd in vrijwillige samenwerking te komen tot vervoerreglo's na de Wgr-plus. Is de commissie het eens met ons college dal het wetsvoorstel voor afschaffing van de Wgr-plus moet worden bezien tegen de achtergrond van de bredere discussie over de rol van en verhouding tussen opgeschaalde provincies en gemeenten? 2.5 Het kabinet heeft nog geen verduidelijking gegeven van de voornemens met betrekking tot de gemeentelijke schaal. Of er op het niveau van 100.000+ sprake moet zijn van herindeling of intensieve samenwerking is nog niet gepreciseerd. Deelt de commissie de beleidslijn van ons college voor de kwaliteit van het lokaal bestuur dal vooralsnog wordt uitgegaan van het "Hoofdlijnenakkoord 2011-2015" en het vastgestelde "Handelingskader openbaar bestuur Zuid-Holland" van Gedeputeerde Staten? 7Discussienotitie over de voornemens van het kabinet over de bestuuriijke inrichti