Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten. analyse van een beleidsinstrument. R. Cephe, T.H.G. Robbe & K. Tieman

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten analyse van een beleidsinstrument R. Cephe, T.H.G. Robbe & K. Tieman

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten Inhoudsopgave 1. Inleiding... 5 2. Korte introductie op het Bao... 6 3. Doelstelling van het Bao... 8 3.1 Formele doelstelling van het Bao... 8 3.2 Informele doelstelling van het Bao... 8 4. Probleemdefinitie en probleemanalyse... 10 4.1 Probleemdefinitie... 10 4.2 Probleemanalyse... 10 5. Agendavorming... 12 5.1 Agendavormende context... 12 Agenda-universum... 12 Stromenmodel... 13 5.2 Actoren en hun probleemdefinities... 14 6. Beleidstheorie... 15 6.1 Elementen in een beleidstheorie... 15 6.2 Causale relaties... 15 6.3 Finale relaties... 15 6.4 Normatieve relaties... 16 6.5 Reconstructie van de beleidstheorie... 16 7. Uitvoering van het Bao... 17 7.1 Inleiding... 17 2

Analyse van een beleidsinstrument 7.2 Actoren en hun rollen... 17 7.3 Netwerkanalyse... 18 8. Ketenbenadering... 21 8.1 Inleiding... 21 8.2 Ketenbenadering en het Bao... 21 8.3 Ketencoördinatie en het Bao... 22 9. Rationele benadering van het uitvoeringsproces... 24 9.1 Perfect administration... 24 9.2 Perfect administration en het Bao... 24 10. Politieke benadering van het uitvoeringsproces... 27 10.1 De uitvoering is ook vorming... 27 10.2 Het Bao beoordeelt vanuit de politieke benadering... 28 11. Beoordeling van het Bao; effectiviteitsevaluatie... 30 11.1 Inleiding... 30 11.2 Effectiviteitsevaluatie van het Bao... 30 Formatief of summatief?... 30 De evaluatie... 31 11.3 Beoordeling... 33 12. Beoordeling van het Bao; draagvlakevaluatie... 36 12.1 Inleiding... 36 12.2 Evaluatie en oordeel vanuit de politieke benadering... 36 12.3 Evaluatie en oordeel vanuit de culturele benadering... 38 13. Samenvatting & Conclusies... 39 Bijlage 1: Schematische weergave netwerkanalyse... 42 3

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten Bijlage 2: Toelichting op Machtsbronnen bij bijlage 1... 43 Bronnen... 45 4

Analyse van een beleidsinstrument 1. Inleiding Wij, de auteurs van dit boekwerkje, dienden voor onze deeltijdstudie Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit van Rotterdam voor de module Beleid een beleidsinstrument te analyseren. Voor die analyse gebruikten wij het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao). 1 Dat besluit trad al op 1 december 2005 in werking. Het Bao schrijft overheden zoals rijk, provincies en gemeenten voor hoe zij inkoopopdrachten boven een bepaalde waarde op de markt moeten zetten. Wij hebben onze analyse nu in dit boekwerkje vervat. In feite analyseren wij achtereenvolgens de totstandkoming, de uitvoering en de effecten van het Bao. De opbouw van dit boekwerkje is dan ook als volgt. In hoofdstuk twee geven wij een korte introductie op het Bao. In hoofdstuk drie onderzoeken wij de formele en informele doelstellingen van het instrument Bao. Vervolgens geven wij in hoofdstuk vier de achterliggende probleemdefinitie en probleemanalyse van het beleidsinstrument weer. In hoofdstuk vijf beschrijven wij de agendavormende context waarbinnen de probleembeschrijving tot stand kwam en geven wij aan welke actoren de agenda en het beleid vormden. In hoofdstuk zes geven wij de beleidstheorie die aan het Bao ten grondslag (zou horen te) lig(gen)t. In hoofdstuk zeven beschrijven wij de uitvoering van het Bao. Wij geven daarbij aan welke actoren en belanghebbenden betrokken zijn en welke rol zij vervullen. Met behulp van een netwerkanalyse brengen wij de rollen van de actoren en hun wederzijdse afhankelijkheden in kaart. In hoofdstuk acht bekijken wij in hoeverre in het uitvoeringsproces een ketenbenadering herkenbaar is. In hoofdstuk negen analyseren en beoordelen wij het uitvoeringsproces vanuit de rationele benadering. Wij zullen daarbij de belangrijkste knelpunten noemen, gezien vanuit de voorwaarden die voor een effectieve uitvoering aanwezig dienen te zijn. In hoofdstuk tien analyseren en beoordelen wij het uitvoeringsproces op basis van de belangrijkste leerstukken van de politieke benadering van beleid. In hoofdstuk elf beoordelen wij het Bao op basis van een beknopte effectiviteitsevaluatie. In hoofdstuk twaalf beoordelen wij het Bao na het uitvoeren van een evaluatie ten aanzien van het draagvlak. We doen dat vanuit zowel de politieke als de culturele benadering van beleid. Wij sluiten af in hoofdstuk 13 met een samenvatting en conclusie. 1 Besluit van 16 juli 2005, houdende regels betreffende de procedures voor het gunnen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten. 5

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten 2. Korte introductie op het Bao Aan het Bao liggen twee nationale onderzoeken en Europese wetgeving ten grondslag. De Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid (PEC) deed een onderzoek naar de bouwfraude in Nederland. 2 Het Ministerie van Economische Zaken (EZ) startte vrijwel tegelijkertijd, in opdracht van het toenmalige kabinet, een onderzoek naar de naleving van aanbestedingsverplichtingen door nationale overheden. 3 De Europese Unie, tot slot, nam in 2004 de nieuwe Europese Aanbestedingsrichtlijn (de Richtlijn) aan ter vervanging van de Aanbestedingsrichtlijnen uit de jaren 1990. 4 Nederland diende die Richtlijn als Lidstaat van de Europese Unie te implementeren in de Nederlandse rechtsorde. 5 De PEC concludeerde destijds dat het bestaande juridische kader voor aanbestedingen in Nederland éénduidigheid en transparantie mistte. 6 Bij decentrale overheden bestond onduidelijkheid over het toepassingsbereik van bestaande regels waardoor verschillende overheden deze verschillend toepasten. Dit leidde tot een gebrek aan transparantie in aanbestedingen wat op zichzelf de kans op onregelmatigheden verhoogde. Bepaalde aanbestedingspraktijken leidden uiteindelijk, bewust of onbewust, tot kartelvorming bij aannemers. De PEC pleitte dan ook voor een helder en meer éénduidig juridisch kader. 7 Het onderzoek van EZ toonde aan dat onderzochte overheden aanbestedingsverplichtingen slecht nakwamen. 8 Ministeries bleken overigens beter te scoren dan andere overheden. 9 Tot slot bleek een verband te bestaan tussen de grootte van aanbestedingspakketten en de naleving; hoe kleiner dat pakket hoe slechter het opvolgen van de regelgeving. 10 Op Europees niveau betekende de nieuwe Richtlijn een doorbraak op veel punten. Zij codificeerde de mogelijkheid sociale en milieu criteria op te nemen in aanbestedingen, 2 Rapport Parlementaire Enquête Commissie Bouwnijverheid van 12 december 2002. Kamerstuk 2002-2003, 28244, nr. 6, Tweede Kamer. Verder aangehaald als Parlementaire Enquête Commissie Bouwnijverheid. 3 Nalevingsmeting Aanbesteden 2002 - Resultaten van een onderzoek naar de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen. Kamerstuk 2003-2004, 29200 XIII, nr. 42, Tweede Kamer. Verder aangehaald als Nalevingsmeting Aanbesteden 2002. 4 Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten. Publicatieblad Nr. L 134 van 30 april 2004 blz. 0114 0240. 5 Artikel 249 van het Verdrag ter oprichting van de Europese Gemeenschap. 6 Parlementaire Enquête Commissie Bouwnijverheid, blz. 280 e.v. 7 Parlementaire Enquête Commissie Bouwnijverheid, blz. 280 e.v.. 8 Nalevingsmeting Aanbesteden 2002, blz. 12. 9 Nalevingsmeting Aanbesteden 2002, blz. 8. 10 Nalevingsmeting Aanbesteden 2002, blz. 10. 6

Analyse van een beleidsinstrument introduceerde nieuwe en makkelijker uit te voeren procedures en voorzag in procedures voor zeer complexe overheidsopdrachten. Daarmee gaf de Europese wetgever gehoor aan de kritiek die bestond op de oude Europese Aanbestedingsrichtlijnen. Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten van de PEC en van EZ zegde het kabinet de Tweede Kamer toe de implementatieverplichting van de nieuwe Richtlijn aan te grijpen om een helder en uniform juridisch kader te creëren voor overheidsopdrachten. 11 11 Visiedocument aanbesteden van 15 juli 2004. Kamerstuk 2003-2004, 29709, nr. 1, Tweede Kamer. 7

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten 3. Doelstelling van het Bao 3.1 Formele doelstelling van het Bao Nederland voldeed met het opstellen van het Bao aan haar verplichting de Richtlijn om te zetten naar Nederlandse wetgeving; de eerste formele doelstelling van het Bao. 12 Daarnaast lost het Bao de belofte van het kabinet in een dwingend uniform aanbestedingskader voor alle aanbestedingen en alle aanbestedende diensten te vormen. 13 Het komen tot een nationaal uniform juridisch kader voor alle overheidsopdrachten (werken, leveringen en diensten) voor alle overheden vormt dan ook een tweede formele doelstelling. 3.2 Informele doelstelling van het Bao Het Bao beoogt, als implementatie van de Richtlijn, de transparantie in de gemeenschappelijke markt voor overheidsaanbestedingen te vergroten en het discriminatoir aanbestedingsgedrag van de aanbestedende diensten in de lidstaten van de Europese Unie respectievelijk Nederland te voorkomen. 14 De mededinging op de markt voor overheidsaanbestedingen zou daardoor moeten groeien. De wetgever legt deze doelstellingen niet dwingend op; dat kan zij ook niet. Het Bao bestaat daarom uit een set procedurele regels dat de relaties en interacties tussen overheden en ondernemingen probeert te structureren in aanbestedingsprocedures. We kunnen dus spreken van netwerkmanagement of institutioneel ontwerp dat zich in dit geval zowel richt op het geven van de spelregels tussen de betrokken partijen als op het inrichten en waarborgen van bepaalde markcondities. 15 Overigens denken wij een nog een wat moeilijker naspeurbaar, informele doelstelling van het Bao te herkennen. De minister van EZ koos destijds voor implementatie van de Richtlijn door middel van een besluit en niet door middel van een geheel nieuwe wet. Door gebruik te maken van een besluit hoefde de minister en de Tweede Kamer het implementatietraject niet openbaar te behandelen. 16 Naast het feit dat de minister daardoor niet 12 Vgl. de Nota van toelichting bij het Bao opgenomen in het Staatsblad 2005 408, blz. 46. Verder aangehaald als Nota. 13 Nota, blz. 46. 14 Nota, blz. 47. 15 Bekkers, V., Beleid in beweging Achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector, Uitgeverij Lemma, Den Haag 2007, blz. 112/113. Verder aangehaald als Beleid. 16 Vgl. het antwoord van de minister op vraag 1 in Aanbestedingsbeleid; Lijst van vragen en antwoorden over ontwerpbesluiten implementatie aanbestedingsrichtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG. Kamerstuk 2004-2005, 29709, nr. 6, Tweede Kamer, blz. 2. Verder aangehaald als Vragen. 8

Analyse van een beleidsinstrument allerlei discussies in het openbaar over de inhoud van het Bao hoefde te voeren leverde dit tijdswinst op waardoor Nederland sneller aan de Europese implementatieverplichtingen kon voldoen. 17 17 Een nieuw wetgevend kader is echter een traject dat niet binnen de in richtlijn nr. 2004/17/EG ( ) verplicht gestelde implementatietermijn van 21 maanden te realiseren is. Vgl. Nota, blz. 46. 9

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten 4. Probleemdefinitie en probleemanalyse 4.1 Probleemdefinitie Een beleidsprobleem kunnen we definiëren als de discrepantie tussen een maatstaf (een beginsel, een norm of een doel) en een voorstelling van de bestaande of een te verwachten situatie. 18 Het bestaande juridische kader voor het aanbesteden van overheidsopdrachten mistte éénduidigheid. Daardoor bestond veel onduidelijkheid bij overheden over het toepassingsbereik van de aanbestedingsregelgeving. Hierdoor nam de kans op onregelmatigheden toe en ontstond een gebrek aan transparantie op de markt voor overheidsaanbestedingen. Dat leidde in een aantal gevallen uiteindelijk zelfs tot mededingingsverstorende effecten, zoals bouwkartels. Het beleidsprobleem kunnen we, gezien voorgaande, definiëren als de discrepantie tussen de maatstaf dat overheidsaanbestedingen regelmatig moeten verlopen (zowel een beginsel, een norm als een doel) en de voorstelling van de (destijds) bestaande situatie waarin die overheidsaanbestedingen allesbehalve regelmatig leken te verlopen. In deze casus kunnen we zelfs stellen dat zowel de maatstaf als de voorstelling vrij objectief gelding hebben en hadden. Men kan discussiëren over overheidsaanbestedingen als een geëigend middel voor bepaalde doelstellingen; vrijwel iedereen zal echter beamen dat wanneer overheden aanbesteden dat dan in ieder geval op een regelmatige wijze dient te gebeuren. Daarnaast viel na het rapport van de PEC en het onderzoek van EZ niet echt meer te ontkennen dat de (destijds) bestaande situatie in de aanbestedingspraktijk bestond uit onregelmatigheden. 4.2 Probleemanalyse Kenmerken van het beleidsprobleem beïnvloeden de werking van beleidsinstrumenten die zich op dat beleidsprobleem richten. Een lage of een hoge mate van consensus over de maatstaven aan de hand waarvan actoren in relevante bestuurlijke en politieke arena s concluderen in welke mate zij werkelijk een probleem ervaren, vormen dergelijke kenmerken. 19 Een lage of een hoge mate van zekerheid over de kennis van situaties, zoals de oorzaken en omvang van 18 Beleid, blz. 124. 19 Beleid, blz. 125. 10

Analyse van een beleidsinstrument het beleidsprobleem en van de benodigde veranderingstrajecten, vormen ook dergelijke kenmerken. 20 Zetten we deze kenmerken in een schema dan kunnen beleidsproblemen vier mogelijke verschijningsvormen krijgen. 21 Zekerheid van kennis Hoog Laag Consensus over maatstaven Hoog Getemde problemen (On)tembare kennisproblemen Laag (On)tembare normatieve problemen Ontembare problemen, wicked problems Wij kunnen het beleidsprobleem in dit boekwerkje aanmerken als een getemd beleidsprobleem. De actoren in de relevante politieke en bestuurlijke arena s kennen een hoge mate van consensus over relevante maatstaven. Dit komt tot uiting in de breed gedragen doelstellingen zoals we die al noemden in hoofdstuk 3. Deze doelstellingen dienen of volgen de in de vorige paragraaf genoemde maatstaf: overheidsaanbestedingen moeten regelmatig verlopen. Daarnaast bestaat een grote zekerheid over de kennis van de verschillende oorzaken en de benodigde veranderingstrajecten voor het aanpakken van het probleem. We kunnen dit terugvinden in zowel het rapport van de PEC, het onderzoek van EZ als in de nota van toelichting bij het Bao. De meest heldere oorzaak van het probleem vormt de afwezigheid van een eenduidig, dwingend juridisch kader voor overheidsaanbestedingen. Dat leidde tot onduidelijkheden over het toepassingsbereik van de aanbestedingsverplichting en dat leidde weer tot de geconstateerde onregelmatigheden. 20 Beleid, blz. 125. 21 Beleid, blz. 126. 11

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten 5. Agendavorming 5.1 Agendavormende context Agenda universum Een agenda kunnen wij, vanuit een rationele benadering, definiëren als een verzameling van probleempercepties, opvattingen over mogelijke oorzaken, symbolen en opvattingen over mogelijke oplossingen die de aandacht trekken van allerlei politici, beleidsmakers en bestuurders. 22 De verzameling bevindt zich in een zogenaamd agenda universum. 23 Dat universum is opgedeeld in een aantal ringen; in een buitenring bevinden zich onbespreekbare onderwerpen. Een binnenring, die de maatschappelijke agenda vormt, bestaat uit onderwerpen die een samenleving bespreekbaar vindt. 24 Een volgende binnenring, die de politieke agenda vormt, bestaat uit onderwerpen van de maatschappelijke agenda die politici en bestuurders hebben uitgefilterd en die zij expliciete en politieke aandacht willen geven. 25 De volgende binnenring, die de besluitvormingsagenda vormt, bestaat uit onderwerpen waarvan politici en bestuurders vinden dat zij daadwerkelijk beleidsprogramma s en/of wetgeving behoeven. 26 Tot slot is in de kern van het agenda universum nog sprake van de beleidsagenda. Hierop bevinden zich de onderwerpen waarover politici een besluit hebben genomen en die ambtenaren ook daadwerkelijk oppakken voor uitvoering. 27 Door zogenaamde triggers is het mogelijk voor onderwerpen om van de ene agenda op te schuiven naar een andere agenda. Het beleidsprobleem dat wij behandelen leefde al geruime tijd op de maatschappelijke agenda. Echter, omdat niemand eigenlijk de grootte van het probleem precies kende bleef het probleem ook daar. In 2001 en 2002 zendt het televisieprogramma Zembla documentaires uit over corruptie bij overheidsambtenaren, bouwfraude en kartelvorming in de aannemerij. 28 Deze uitzendingen legden de onregelmatigheden bij overheidsaanbestedingen bloot en hadden een grote impact op de maatschappij. Zij waren een trigger die ervoor zorgden dat het onderwerp van de maatschappelijke agenda kon verhuizen naar de politieke agenda. Het op de politiek agenda komen leidde tot de 22 Beleid, blz. 137. 23 Beleid, blz. 137. 24 Beleid, blz. 137. 25 Beleid, blz. 138. 26 Beleid, blz. 138. 27 Beleid, blz. 138. 28 9 november 2001 Sjoemelen met miljoenen, 15 maart 2002 Corrupte ambtenaren en 16 augustus 2002 Ministeries in het nauw. Zie: http://redir.vara.nl/tv/zembla/welcome2.html?20021212/zembla. 12

Analyse van een beleidsinstrument parlementaire enquête. 29 Het vernietigende rapport van de PEC en de negatieve uitkomsten van het tegelijkertijd verschenen onderzoek van EZ naar de naleving van aanbestedingsverplichtingen door Nederlandse overheden vormden een nieuwe trigger. Het onderwerp verhuisde naar de besluitvormingsagenda. Het kabinet erkende de omvang en de ernst van de problemen en zegde daarom toe beleid te ontwikkelen dat het probleem moest gaan aanpakken. Het Bao is een product van (mede) die toezegging. 30 Stromenmodel We kunnen de agendavormende context ook beschrijven met behulp van het zogenaamde stromenmodel. Dit stromenmodel bestaat uit een stroom van problemen, een stroom van beleid en een stroom van politiek gebeurtenissen. 31 Wanneer zich een policy window voordoet zorgt een (reeks van) politieke gebeurtenis(sen) ervoor dat problemen en beleid bij elkaar kunnen komen. 32 Bij het opstellen en aannemen van het Bao deed zich een policy window voor. De al aangehaalde uitzendingen van Zembla vormden gebeurtenissen die politici en bestuurders wakker schudden voor de bestaande problemen. De daarop volgende resultaten van de PEC en van het onderzoek van EZ vormden indicatoren voor bestaande problemen. Deze gebeurtenissen en indicatoren bevonden zich in de stroom van problemen. 33 Zowel de PEC als de opstellers van het onderzoek voor EZ droegen ideeën aan voor het aanpakken van de gesignaleerde problemen. Deze ideeën, en uiteraard ideeën genoemd door anderen, bevonden zich in de stroom van beleid. 34 Tot slot deden zich twee politieke gebeurtenissen voor. Ten eerste veranderde door de uitzendingen van Zembla de nationale gemoedstoestand ten opzicht van het probleem; de politiek moest het gaan aanpakken. 35 Daarnaast moeten we niet vergeten dat de Richtlijn ertoe leidde dat de Europese Unie de verplichting oplegde nieuwe aanbestedingswetgeving aan te nemen; de implementatie van die Richtlijn. De positie van de Europese en nationale overheidsorganen ten opzichte van elkaar ziet er momenteel zo uit dat nationale overheden de besluiten van de overheden van de Europese Unie dienen na te leven. 36 Deze twee gebeurtenissen in de politieke stroom leidde uiteindelijk tot het ontstaan van de policy window waarbinnen het Bao tot stand kon komen. 29 Parlementaire Enquête Commissie Bouwnijverheid, blz. 12. 30 Het is uiteraard ook het product van de al vaker aangehaalde verplichting de Richtlijn te implementeren. 31 Beleid, blz. 146. 32 Beleid, blz. 148. 33 Beleid, blz. 146. 34 Beleid, blz. 147. 35 De nationale gemoedstoestand is een politieke gebeurtenis, vgl. Beleid, blz. 147. 36 De positie van overheidsorganen is een politieke gebeurtenis, vgl. Beleid, blz. 147. Overigens hoeven nationale overheden juridisch gezien alleen besluiten van de Europese Unie na te leven die te herleiden zijn op het Verdrag EG. 13

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten 5.2 Actoren en hun probleemdefinities Een aspect van de beleidsomgeving dat de werking van beleidsinstrumenten beïnvloedt betreft de verhoudingen tussen de bij het beleidsprobleem betrokken actoren. 37 Vooral in de politieke benadering van beleid speelt dit een grote rol. In die benadering stelt men dat de voorbereiding, de besluitvorming en de uitvoering van beleid plaatsvinden in beleidsnetwerken. 38 Beleidsnetwerken kunnen wij omschrijven als sociale systemen waarbinnen actoren duurzame interactie- en communicatiepatronen ontwikkelen gericht op beleidsproblemen of beleidsprogramma s. 39 Het Bao mogen wij aanmerken als een juridisch beleidsinstrument. 40 De verklaring dat de beleidsmaker, de minister van EZ, voor een juridisch beleidsinstrument koos, vindt mede zijn oorsprong in een door alle actoren gedeelde dominante perceptie ten opzichte van het probleem en van relevante aanpakken. Ook hier geldt dat zowel in het rapport van de PEC als in het onderzoek van EZ immers een advies ligt besloten een dwingend uniform juridisch kader te scheppen voor aanbestedingen om onregelmatigheden te voorkomen. Niettemin lijkt de precieze invulling van de dominante aanpak toch discutabel. De minister van EZ maakt bijvoorbeeld melding van het feit dat hij geen direct overleg met de Vereniging Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overlegorgaan, de vertegenwoordigende organisaties van de grootste twee doelgroepen, nodig acht en in het geheel geen noodzaak ziet maatschappelijke instellingen of het bedrijfsleven te benaderen voor input op het (dan nog) voorgenomen Bao. 41 Om de Tweede Kamer voor deze strategie te winnen hanteert hij complexiteitsreductie en zelfs overreding als strategische interactiepatronen. 42 In bijlage 1 geven wij een netwerkanalyse van het Bao weer. Die analyse geeft een beeld van de verdeling van belangen en van machtsbronnen over de betrokken partijen en de afhankelijkheden tussen hen. 43 37 Beleid, blz. 187. 38 Beleid, blz. 69. 39 Beleid, blz. 65 en 105. 40 Beleid, blz. 190. 41 Vgl. het antwoord van de minister op vraag 3 in Vragen, blz. 2. 42 Zie voor beide vormen en andere vormen van strategische interactiepatronen Beleid, blz. 173 e.v. 43 Beleid, blz. 169. 14

Analyse van een beleidsinstrument 6. Beleidstheorie 6.1 Elementen in een beleidstheorie Een beleidtheorie berust volgens Hoogerwerf op bij beleidsmakers aanwezige, bepaalde veronderstellingen. 44 Het gaat dan om veronderstellingen over causale relaties ( 6.2), finale relaties ( 6.3) en de normatieve relaties ( 6.4). 45 De causale veronderstellingen verwijzen naar de relaties tussen de in het geding zijnde oorzaken van een probleem en de gevlogen die deze met zich meebrengen. Finale veronderstellingen refereren aan de mate waarin de inzet van bepaalde middelen daadwerkelijk bijdraagt aan de realisatie van de gestelde doestellingen. Normatieve veronderstellingen verwijzen naar relevante politieke waarden in de specifieke casus en de afweging ( trade-offs ) tussen deze waarden teneinde ervoor te zorgen dat doelgroepen beleid als legitiem ervaren. 46 Wij werken hieronder voor het Bao de genoemde relaties uit in relevante modellen. 6.2 Causale relaties Causale relaties vatten wij in een beleidsveldprocesmodel. Dit model probeert inzichtelijk te maken welke processen ten grondslag liggen aan bepaalde oorzaken en welke processen vervolgens een bijdrage kunnen leveren aan bepaalde doelstellingen (of: gevolgen). 47 Dit model hebben wij uitgetekend voor het Bao en opgenomen in bijlage 2 bij dit paper. 6.3 Finale relaties Finale relaties vatten wij in een doelboom. De doelboom komt voort uit doelrationaliteit en behoort daarom tot het instrumentarium van de rationele benadering op beleid. 48 Die benadering ziet programmering en de ontwikkeling van beleidsinstrumenten als de structurering van handelingen die moeten worden verricht om de doelstellingen van het 44 Beleid, blz. 59 en 161. 45 Beleid, blz. 59 en 161. 46 Beleid, blz. 161. 47 Beleid, blz. 161. 48 Zie voor het begrip doelrationaliteit Beleid, blz. 55 15

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten beleid te realiseren. 49 Dit model hebben wij uitgetekend voor het Bao en opgenomen in bijlage 3 bij dit paper. 6.4 Normatieve relaties In Nederland staat met name één politiek-bestuurlijke waarde hoog in het vaandel. Het polderen zorgt voor de ontwikkeling van beleid dat draagvlak en consensus kent. Dat polderen staat echter haaks op de economische waarde die ten grondslag ligt aan het Bao (en de Richtlijn). Daarin moet de overheid zich opstellen als een economisch rationele afnemer en altijd kiezen voor de beste prijs/kwaliteitsverhoudingen bij inkopen. 50 Die keuze is niet altijd dezelfde als het resultaat van polderen. 51 In het Bao klinkt alleen de economische waarde door; polderen krijgt geen plek in dit beleidsinstrument. Het Bao bestaat namelijk uit geboden en verboden die overheden moeten naleven bij aanbestedingen. De trade-off valt dus uit in het voordeel van de economische waarde. 6.5 Reconstructie van de beleidstheorie Nemen wij het beleidsveldprocesmodel, de doelboom en de uitkomst van de trade-off in waarden in ogenschouw, dan kunnen wij de beleidstheorie kort reconstrueren. Die theorie luidt dat een uniform, dwingend, juridisch kader leidt tot een betere naleving van aanbestedingsverplichtingen en een tegengaan van onregelmatigheden in de aanbestedingsprocedures. Dat leidt uiteindelijk tot efficiëntere bestedingen van overheidsmiddelen. 49 Beleid, blz. 57. 50 Zie artikel 54 lid 1 Bao; een aanbestedende dienst mag een opdracht alleen gunnen op basis van de laagste prijs of de economisch meest voordelige aanbieding. 51 Vgl. T. Robbe, Verbaasd over de verbazing - Rechtszaken aanbesteding zijn vooral logisch, WMO Magazine, 2007, nr. 6, pagina 15 e.v. 16

Analyse van een beleidsinstrument 7. Uitvoering van het Bao 7.1 Inleiding In dit hoofdstuk beschrijven wij het uitvoeringsproces van het Bao. Dit doen wij door de actoren en hun rollen in dat uitvoeringsproces te benoemen. Vervolgens brengen wij de actoren en hun rollen in kaart in een netwerkanalyse. Op die manier willen wij wat kunnen zeggen over wederzijdse afhankelijkheden. 7.2 Actoren en hun rollen Wanneer wij het uitvoeringsproces van het Bao bestuderen, dan herkennen wij overheden als de eerste groep betrokken actoren. Het Bao richt zich tot hen; zij moeten de procedures in het Bao volgen wanneer zij overheidsopdrachten op de markt willen plaatsen. Het Bao noemt deze overheden overigens aanbestedende diensten. 52 Wij zullen die terminologie overnemen. Aanbestedende diensten omvat als begrip namelijk niet alleen overheden zoals rijk, provincies en gemeenten, maar ook semioverheden zoals academische ziekenhuizen en openbare scholen. De actor aanbestedende diensten kunnen wij dan ook een samengestelde actor noemen; ze is samengesteld uit een verscheidenheid aan actoren met ieder hun eigen belangen. 53 Wij herkennen ondernemers die overheidsopdrachten willen uitvoeren als de tweede groep betrokken actoren. Wij kunnen de wens van deze ondernemers, althans de wens tot het uitbrengen van een offerte in een aanbestedingsprocedure, dan ook zien als hun rol in het uitvoeringsproces. Het Bao noemt deze actor overigens ook precies zo: ondernemers. 54 Zij zitten figuurlijk gezien ten opzichte van aanbestedende diensten aan de andere kant van de tafel. De actor ondernemers kunnen wij overigens ook een samengestelde actor noemen. Ze is samengesteld uit ondernemers met en ondernemers zonder een overeenkomst met aanbestedende diensten. Ondernemers die al een overeenkomst hebben met een 52 Aanbestedende diensten definieert het Bao als de staat, een provincie, een gemeente, een waterschap, een publiekrechtelijke instelling of een samenwerkingsverband van deze overheden of publiekrechtelijke instellingen. Vgl. artikel 1 sub r Bao. Publiekrechtelijke instellingen definieert het Bao, kort gezegd, als instellingen die specifiek zijn opgericht om te voorzien in een behoefte van algemeen belang, die rechtspersoonlijkheid bezitten en die afhankelijk zijn van een andere aanbestedende dienst. Vgl. artikel 1 sub q Bao. 53 Beleid, blz. 170. 54 Het Bao definieert ondernemers als aannemers, leveranciers of dienstverleners. Vgl. artikel 1 sub ggg Bao. 17

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten aanbestedende dienst hebben geen belang bij een nieuwe aanbesteding. Zij willen de overeenkomst verlengen of een nieuwe overheidsopdracht uitvoeren in het verlengde van de bestaande overeenkomst. 55 Ondernemers zonder die specifieke overeenkomst zullen juist wel willen dat een aanbesteding plaatsvindt; alleen dan krijgen zij een kans de overheidsopdracht te winnen en uit te voeren. Wij herkennen naast de direct betrokken actoren, aanbestedende diensten en ondernemers nog een drietal indirect betrokken actoren. De eerste actor is de rechterlijke macht. De rechterlijke macht speelt de rol van aanbestedingsrechtelijke geschillenbeslechter tussen aanbestedende diensten en ondernemers. Zij geeft door haar interpretatie van het Bao in vonnissen en arresten verder vorm aan het uitvoeringsproces. Aanbestedende diensten moeten deze vonnissen en arresten ter harte nemen in de uitvoering; ondernemers kunnen er verdere rechten aan ontlenen wanneer aanbestedende diensten dat nalaten. De tweede actor is de Europese Commissie. Het Bao implementeert Europese regelgeving. 56 De Europese Commissie ziet toe op een correcte naleving daarvan; zij speelt dus de rol van toezichthouder. 57 Zij kan Lidstaten in gebreke stellen en voor het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap dagen wanneer de aanbestedende diensten van een Lidstaat die regelgeving niet goed uitvoeren. 58 De derde en laatste actor vormt volgens ons de groep adviesbureaus, daaronder begrepen de advocatuur. Veel aanbestedende diensten en ondernemers ervaren het Bao nog als een lastig stukje regelgeving en maken veelvuldig gebruik van externe adviseurs om hen daarin te adviseren. 59 De adviesbureaus spelen dan ook precies dat; een adviserende rol. 7.3 Netwerkanalyse Een netwerkanalyse beschrijft, voor zover relevant in de uitvoeringsfase van beleid, de betrokken actoren, ( ) hun belangen, hun machtspositie, de afhankelijkheidsrelaties tussen 55 Het niet of niet correct uitvoeren van het Bao staat de rechtsgeldige totstandkoming van een overeenkomst tussen ondernemer en aanbestedende dienst namelijk niet in de weg! Pijnacker-Hordijk, E.H. c.s., Aanbestedingsrecht Handboek van het Europese en het Nederlandse Aanbestedingsrecht, Sdu Uitgevers bv, Den Haag 2004, blz. 510 e.v. 56 Zie blz. 7. 57 Zij het indirect; de Europese Commissie kan en mag alleen toezicht uitvoeren op de Europese regelgeving. 58 Artikel 226 Verdrag EG 59 Regels voor het gunnen van overheidsopdrachten door aanbestedende diensten en opdrachten door speciale sectorbedrijven (Aanbestedingswet); Brief Minister ter aanbieding van het Consultatiedocument (Voorstel inhoud uitwerkingsregelgeving wetsvoorstel aanbestedingswet) van 29 november 2007. Kamerstuk 2007-2008, 30501, nr. 26, Tweede Kamer. (Verder aangehaald als Voorstel). De voorgestelde tekst moet het Bao gaan vervangen. Het document geeft aan dat aanbestedende diensten het Bao nog steeds slecht naleven vanwege een gebrek aan deskundigheid. Vgl. blz. 4. 18

Analyse van een beleidsinstrument hen ( ). 60 Wij verkenden in de vorige paragraaf de actoren en de rollen die zij spelen in het uitvoeringsproces rondom het Bao. Door het netwerk, waarbinnen deze actoren die rollen vervullen, te analyseren, kunnen wij iets zeggen over de wederzijdse afhankelijkheden. Hieronder gaan wij direct in op de wederzijdse afhankelijkheidsrelaties. Wij baseren die relaties op de machtsbronnen die actoren mogelijk kunnen mobiliseren in het netwerk. 61 Wij beschrijven die machtsbronnen en hoe actoren die kunnen mobiliseren bij de schematische weergave van de netwerkanalyse in bijlage 1. Wij kennen drie soorten afhankelijkheidsrelaties: de pooled interdependency, de sequential interdependency en de reciprocal interdependency. In de pooled interdependency maken actoren gebruik van een gemeenschappelijk reservoir aan hulpbronnen. In de sequential interdependency draait alles om ketenafhankelijkheid. In de reciprocal interdependency draait alles om wederzijdse afhankelijkheid. 62 Aanbestedende diensten en ondernemers zijn in de uitvoering van het Bao op elkaar aangewezen. Waneer de aanbestedende diensten het Bao correct uitvoeren, profiteren alle ondernemers. Zij maken allemaal kans op de overheidsopdracht, mits zij een offerte indienen. Aanbestedende diensten zijn afhankelijk van ondernemers voor het indienen van goede en eerlijke offertes. Kortom, aanbestedende diensten en ondernemers zij afhankelijk van elkaar. Wij spreken daarom van reciprocal interdependency. De redenering gaat overigens ook op voor de ondernemer met een overeenkomst. Deze profiteert méér wanneer de desbetreffende aanbestedende dienst besluit het Bao niet uit te voeren, maar de huidige overeenkomst te verlengen. 63 De aanbestedende dienst is van deze ondernemer afhankelijk simpelweg omdat zij bestaande verplichtingen heeft die de ondernemer kan aanwenden als machtsbron. 64 De rechterlijke macht en de Europese Commissie kunnen pas in actie komen wanneer ondernemers een kort geding aanspannen of een klacht indienen. 65 Dit kunnen zij doen wanneer zij zich in hun belangen, die het Bao beschermt, voelen geschaad. Indien ondernemers de weg naar de rechter of de Europese Commissie niet kunnen of willen 60 De volledige definitie van een netwerkanalyse is de beschrijving van betrokken actoren, hun perceptie van het probleem, hun belangen, hun machtspositie, de afhankelijkheidsrelaties tussen hen en de gevolgde en te verwachten strategische opties die hen ter beschikking staan. Vgl. Beleid, blz. 169. Gedeelten van deze definitie hebben wij weggelaten omdat zij ook in de vraagstelling niet terugkomen. 61 Beleid, blz. 170 en 171. Hier beschrijft de auteur ook de bekende machtsbronnen. 62 Beleid, blz. 172. 63 Wat het Bao verbiedt indien de aanbestedende dienst de optie tot verlenging niet in een oorspronkelijke aanbesteding heeft meegenomen. 64 Zie ook bijlage 1. 65 Dit is niet helemaal waar. De Europese Commissie kan ook op eigen initiatief, bijvoorbeeld op basis van eigen onderzoek of meldingen in dagbladen, een zogenaamde inbreukprocedure starten. 19

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten vinden, zullen deze hun taken niet (kunnen) uitvoeren. Hier is dus sprake van sequential interdependency. 66 Tussen aanbestedende diensten en adviesbureaus en tussen ondernemers en adviesbureaus vindt uitwisseling van deskundigheid en ervaring plaats; er is sprake van reciprocal interdependency. Zij zijn wederzijds afhankelijk van elkaar voor die deskundigheid en ervaring. 66 Het opleggen van de (juridische) wil aan de aanbestedende dienst gebeurt overigens per casus; in die zin is geen sprake van een afhankelijkheidsrelatie tussen aanbestedende diensten en rechterlijke macht en Europese Commissie. In een volgende casus kan de aanbestedende dienst immers gewoon weer afwijken van die (juridische) wil en zal een ondernemer weer de weg naar de rechter of Europese Commissie moeten vinden. 20

Analyse van een beleidsinstrument 8. Ketenbenadering 8.1 Inleiding In uitvoeringsprocessen rondom beleid vindt steeds vaker samenwerking plaats tussen betrokken uitvoeringsorganisaties; dit noemen wij de ketenbenadering. 67 Wij kunnen drie motieven voor ketens noemen. Het eerste motief vinden wij in een groeiende behoefte om integrale vormen van dienstverlening en handhaving te realiseren in een steeds complexere samenleving met een versnipperende overheid. 68 Het tweede motief vinden wij in het feit dat uitvoeringsorganisaties zich steeds meer bewust zijn van hun onderlinge afhankelijkheid. 69 Tot slot vinden wij een derde motief in het feit dat in ketens een hiërarchische relatie tussen betrokken partijen ontbreekt. 70 Een belangrijke vraag is hoe de coördinatie in een dergelijk uitvoeringsketen gestalte krijgt. 71 Wij bekijken in dit hoofdstuk in hoeverre in de uitvoering van het Bao daadwerkelijk sprake is van een ketenbenadering. Ook zullen wij bezien of, indien sprake is van een keten, een coördinatiemechanisme aanwezig is. 8.2 Ketenbenadering en het Bao Wij vinden geen uitvoeringsketen in de uitvoering van het Bao wanneer wij het ketenbegrip eng uitleggen. Er is namelijk maar één uitvoeringsorganisatie; de aanbestedende dienst. Leggen wij het ketenbegrip breder uit, in die zin dat wij onder alle betrokken actoren individuele uitvoeringsorganisaties verstaan, dan valt er meer te ontdekken. 72 De soorten ketens die wij kennen, grijpen terug op de ideaaltypische afhankelijkheden zoals wij die al noemden in 7.2. 73 Wij mogen daarom veronderstellen dat de afhankelijkheidspatronen die wij noemden in die paragraaf, hier gelden als een keten. Wij willen daarbij nogmaals benadrukken dat die bewering alleen geldig is als wij het begrip ketenbenadering breed uitleggen! 67 Beleid, blz. 255. 68 Beleid, blz. 255. 69 Beleid, blz. 255. 70 Beleid, blz. 255. 71 Beleid, blz. 259. 72 Hier is iets voor te zeggen; wij onderkenden in het vorige hoofdstuk immers niet voor niets dat de genoemde actoren betrokken zijn bij het uitvoeringsproces van het Bao. 73 Vgl. Beleid, blz. 172 en 257. Op beide pagina s verwijst de auteur naar het werk van Thompson, J.D., Organizations in action, McGraw Hill, New York 1967. Naast pooled, sequential en reciprocal dependencies noemt de auteur in paragraaf 8.5.2 nog de sequential parallel en networked dependencies. 21

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten Tussen aanbestedende diensten en ondernemers bestaat reciprocal dependency. Aanbestedende diensten voeren een aanbestedingsprocedure uit op basis van het Bao. Ondernemers krijgen de mogelijkheid een offerte in te dienen. Zij maken dan kans op een overeenkomst en dus een overheidsopdracht. Aanbestedende diensten ontvangen de offertes, beoordelen deze en kiezen dan de beste. Aanbestedende diensten ronden vervolgens de aanbestedingsprocedures af en geven het spreekwoordelijke stokje (het uitvoeren van de gesloten overeenkomst, het resultaat van de aanbestedingsprocedure) over aan de winnende ondernemer. Tussen ondernemers en de rechterlijke macht en tussen ondernemers en de Europese Commissie bestaat sequential dependency. Wanneer ondernemers zich geschaad voelen in hun belangen, die het Bao probeert te borgen, en zij de aanbestedende dienst niet in der minne kunnen bewegen tot rechtmatig handelen, kunnen zij het spreekwoordelijke stokje overdragen aan de rechterlijke macht en de Europese Commissie. De rechterlijke macht en de Europese Commissie doen vervolgens uitspraak en kunnen aanbestedende diensten alsnog tot rechtmatig handelen dwingen. Tussen aanbestedende diensten en adviesbureaus en tussen ondernemers en adviesbureaus is sprake van reciprocal dependency. Adviesbureaus ontvangen informatie van hun opdrachtgevers die zij verwerken in hun adviezen die weer richting opdrachtgevers gaan. 8.3 Ketencoördinatie en het Bao Wij kennen vijf coördinatiemechanismen voor ketens; de prothesebenadering, de estafettebenadering, de spinbenadering, de notarisbenadering en de netwerkbenadering. 74 In de prothesebenadering heeft elke organisatie haar eigen informatiesysteem en werken organisaties vaak bilateraal samen op ad-hoc basis. 75 In de estafettebenadering is sprake van structurele samenwerking maar blijft de autonomie van elke organisatie hoog in het vaandel staan. 76 In de spinbenadering richten alle organisaties zich op de wensen van een centrale partner in de keten. 77 In de notarisbenadering spreken organisaties een gezamenlijk stramien af voor hun informatieverwerking en uitwisseling. 78 Een derde partij beheert die informatie. In 74 Beleid, blz. 259. 75 Beleid, blz. 259. 76 Beleid, blz. 260. 77 Beleid, blz. 260. 78 Beleid, blz. 260. 22

Analyse van een beleidsinstrument de netwerkbenadering, tot slot, staan alle organisaties open om hun kennis, kunde en informatie te delen. 79 Wij gaven al aan dat wij alleen een keten kunnen herkennen in de uitvoering van het Bao wanneer wij het begrip ketenbenadering breed uitleggen. Het coördinatiemechanisme voor de keten die wij dan onderkennen in de vorige paragraaf, is altijd de prothesebenadering. In geen van de gevallen werken actoren structureel samen of delen zij structureel informatie, kennis en kunde. Alle modellen voor ketencoördinatie, op de prothesebenadering na, vallen dan af. In de genoemde ketens werken actoren zonder twijfel steeds samen op ad-hoc basis; de aanbestedende dienst en de ondernemer vinden elkaar in en na het uitvoeren van de aanbestedingsprocedure. De ondernemer en de rechterlijke macht en Europese Commissie kunnen elkaar vinden als een aanbestedende dienst het Bao niet of niet goed uitvoert. In andere gevallen werken actoren niet samen, althans niet in het uitvoeringsproces van het Bao. Ook tussen aanbestedende diensten en adviesbureaus en tussen ondernemers en adviesbureaus vindt steeds samenwerking plaats op ad-hoc basis. Kortom, de genoemde actoren kijken steeds opnieuw of zij iets voor elkaar kunnen betekenen en welke informatie en kennis zij dan moeten uitwisselen; de eigen autonomie blijft te allen tijde gehandhaafd. 80 79 Beleid, blz. 261. 80 Beleid, blz. 259. 23

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten 9. Rationele benadering van het uitvoeringsproces 9.1 Perfect administration De rationele benadering van het uitvoeringproces koppelt de vorming van beleid los van de uitvoering daarvan. 81 Beleidsuitvoering is in deze benadering een rationeel ontwerp- en beheersproces waarin met name programmering en planning een centrale rol spelen. 82 Deze benadering ziet de uitvoerders van het beleid als losse operating units die niet alleen precies weten wat zij moeten doen, maar ook bereidwillig zijn dit te doen. 83 Zo ontstond de idee van de perfect administration. 84 In dit hoofdstuk leggen wij de voorwaarden voor het bestaan van perfect administration naast het uitvoeringsproces van het Bao en benoemen wij knelpunten in de uitvoering. 9.2 Perfect administration en het Bao De rationele benadering veronderstelt dat wanneer het uitvoeringsproces aan tien voorwaarden voldoet, het beleid zal slagen. Wanneer wij deze tien voorwaarden nalopen kunnen wij de uitvoering van het Bao op rationele wijze beoordelen en de knelpunten benoemen. De rationele benadering stelt als eerste voorwaarde dat sprake moet zijn van een geëxpliceerde taakopdracht; uitvoerders moeten precies weten wat het beleid van hen verwacht. 85 Wij twijfelen of dit voor het Bao waar is. Het Bao schrijft de uitvoerders, de aanbestedende diensten, voor, aanbestedingsprocedures uit te voeren bij het plaatsen van overheidsopdrachten. Hoewel het Bao ook de definitie van een overheidsopdracht geeft, schijnen aanbestedende diensten hier nog steeds niet goed mee te kunnen werken. 86 Met name bij het ramen van de waarde van een opdracht, en het verbod op splitsen van opdrachten, lijken problemen te blijven bestaan. 87 De wetgever wijzigde de definitie van een overheidsopdracht bovendien niet ten opzicht van de oude regelgeving. Hierdoor mogen wij 81 Beleid, blz. 236. 82 Beleid, blz. 236 83 Beleid, blz. 237. 84 Beleid, blz. 237. 85 Beleid, blz. 237. 86 Artikelen 1 sub k jo. sub h, i en j Bao. 87 Artikel 7 Bao en artikel 9 Bao. 24

Analyse van een beleidsinstrument concluderen dat die onduidelijkheid dus zal blijven voortbestaan. Kortom, van een geëxpliceerde taakopdracht is geen sprake. Dit is een knelpunt. Een tweede voorwaarde is het bestaan van een éénduidige gezagsstructuur. 88 Het Bao ontbeert deze. Geen enkele instantie controleert of aanbestedende diensten het Bao goed uitvoeren. De wetgever verwacht van ondernemers dat zij via de rechterlijke macht of via de Europese Commissie aanbestedende diensten aan de uitvoering van het Bao houden. Dat is geen gezagsstructuur zoals bedoeld in de voorwaarde. Ook dit is dus een knelpunt. Een derde voorwaarde is differentiatie in de organisatie; uitvoerders kunnen verschillende taken bij verschillende delen van de organisatie neerleggen. 89 Aangezien de facto het Bao alleen een taak oplegt aan aanbestedende diensten kan ook geen sprake zijn van differentiatie. Bovendien schrijft het Bao niet voor wie binnen de organisaties van aanbestedende diensten verantwoordelijkheid draagt voor (gedeelten van) het aanbestedingsproces. Dat is aan de aanbestedende diensten zelf om in te richten. Ook dit is een knelpunt. Een vierde voorwaarde is een duidelijk specificatie van de relaties met de externe omgeving. 90 Wij denken dat het Bao hieraan wel voldoet. Zij geeft immers duidelijk aan dat ondernemers aan de andere kant van de tafel zitten en zelfs dat deze gebruik kunnen maken van de rechterlijke macht indien zij zich in hun belangen voelen geschaad. Dit is geen knelpunt. Een vijfde voorwaarde, een communicatiesysteem tussen uitvoerders, bestaat ook niet. 91 De wetgever wijst wel op het bestaan van instellingen zoals Europa Decentraal en PianoO, maar deze vormen eerder kennisinstituten. 92 Zij vormen geen verplicht voorgeschreven communicatiesysteem voor aanbestedende diensten. Het Bao schrijft wel verplicht het gebruik van het Publicatieblad van de Europese Gemeenschap voor om overheidsopdrachten aan alle ondernemers bekend te maken. 93 Wij denken dan ook dat de vijfde voorwaarde slechts gedeeltelijk een knelpunt vormt. De zesde voorwaarde is de beschikbaarheid van hulpbronnen. 94 Wij denken hier bij aanbestedende diensten voornamelijk aan deskundigheid en capaciteit. Die lijkt nog steeds 88 Beleid, blz. 237. 89 Beleid, blz. 237. 90 Beleid, blz. 237. 91 Beleid, blz. 237. 92 Zie Verkenning, blz. 4. 93 Artikelen 35 tot en met 37 Bao. 94 Beleid, blz. 237. 25

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten voor een groot deel, althans voor een groot deel van de aanbestedende diensten, niet aanwezig. Dit is een knelpunt. De zevende voorwaarde is een helder monitoring- en controlesysteem. 95 Ook dit ontbreekt. Sterke nog, het Ministerie van Economische Zaken stelde pas onlangs de vraag of een onafhankelijk toezichthouder toch niet gewenst is. 96 Dit is een knelpunt. De achtste voorwaarde is zelfreflecterend vermogen van de uitvoerders. 97 Omdat wij al concludeerden dat deskundigheid bij aanbestedende diensten voor een groot deel ontbreekt, gaan wij ervan uit dat ook zelfreflectie niet plaatsvindt. Om te kunnen reflecteren moet men wel weet hebben van hetgeen waarop men reflecteert. Dit is een knelpunt. De negende voorwaarde is het bestaan van sancties. 98 Die bestaan. De rechterlijke macht kan haar (juridische) wil opleggen aan aanbestedende diensten. De rechterlijke macht kan machtsmiddelen als boetes en het opleggen van aanbestedingsverplichtingen inzetten. Ook de Europese Commissie heeft de mogelijkheid boetes op te leggen. Het bestaan van sanctie vormt dus geen knelpunt. De tiende en laatste voorwaarde is de ontkoppeling van beleidsvorming en beleidsuitvoering. 99 Wij denken dat te veel vrijheid bestaat bij de aanbestedende diensten waardoor een echte ontkoppeling van beleidsvorming en uitvoering niet mogelijk is. Een slechte naleving betekent dat aanbestedende diensten in de uitvoering nog te veel keuzes kunnen maken om het Bao niet of verkeerd uit te voeren. 100 Ook dit vormt dus nog een knelpunt. Wij kunnen niet anders concluderen dan dat het uitvoeringsproces van het Bao aan acht van de tien voorwaarden voor perfect administration niet voldoet. Op basis van de rationele benadering van de uitvoering van beleid moeten wij dus concluderen dat het Bao geen geslaagde uitvoering kan kennen. 95 Beleid, blz. 237. 96 Verkenning, blz. 37. 97 Beleid, blz. 237. 98 Beleid, blz. 237. 99 Beleid, blz. 237. 100 Zie Verkenning, blz. 4. 26

Analyse van een beleidsinstrument 10. Politieke benadering van het uitvoeringsproces 10.1 De uitvoering is ook vorming De rationele benadering ziet beleid vooral als een top down exercitie. 101 In de politieke benadering van het uitvoeringsproces spreken wij eerder van een bottom up exercitie. 102 De politieke benadering ontkent het bestaan van een scheiding tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering. 103 Zij geeft aan dat uitvoerders het beleid in het uitvoeringsproces vaak verder uitontwikkelen; vorming van beleid vindt daardoor ook in de uitvoering plaats. 104 De uitvoering ziet men als een nieuwe fase; in de uitvoering vindt opnieuw een afweging plaats van waarden, in te zetten middelen en te bereiken doelstellingen. 105 De mate waarin de uitvoering zich met beleidsvorming bezighoudt, is voor een groot deel afhankelijk van de beleidsvrijheid die beleid toelaat aan de uitvoering. 106 Voordeel is dat dit het mogelijk maakt voor uitvoerders maatwerk te leveren in individuele gevallen. 107 Nadelen zijn dat rechtsongelijkheid kan ontstaan, dat uitvoerders de doelstellingen van het beleid kunnen frustreren en dat de eerdere beleidsvormers problemen die zij zelf niet kunnen oplossen doorschuiven naar de uitvoeringsfase. 108 Vaak loopt men ook pas in de uitvoering aan tegen tegenstrijdigheid tussen beleid en beleidsprogramma s. 109 Dit vraagt om het spelen met beleid in de uitvoering. 110 De politieke benadering onderkent daarnaast de meerlagenproblematiek. 111 Meerdere bestuurslagen, die ook nog onderling afhankelijk zijn van elkaar, bemoeien zich vaak met de beleidsuitvoering. 112 Tot slot kent de politieke benadering een grote waarde toe aan doelgroeporiëntatie. 113 De doelgroepen van beleid kunnen de uitvoering enorm beïnvloeden; zij bepalen mede het succes of falen van het beleid 114. In dit hoofdstuk bekijken wij het Bao vanuit de hier genoemde onderwerpen die spelen in de politieke benadering. 101 Beleid, blz. 243. 102 Beleid, blz. 243. 103 Beleid, blz. 238. 104 Beleid, blz. 238. 105 Beleid, blz. 238. 106 Beleid, blz. 239. 107 Beleid, blz. 240. 108 Beleid, blz. 240. 109 Beleid, blz. 241. 110 Beleid, blz. 241. 111 Beleid, blz. 241. 112 Beleid, blz. 242. 113 Beleid, blz. 242. 114 Beleid, blz. 242. 27