I V Memo p^^^^j-^i^ HOLLAND S Datum Aan Statencommissie Bestuur en Middelen Gedeputeerde R.A. Janssen '' Onderwerp Instrumenten van het financiële toezicht op de gemeenschappelijke regelingen Inleiding In de vergadering van de Commissie Bestuuren Middelen van 16januari 2013 heb ik u bij de behandeling van agendapunt 2a "Interbestuurlijl^ toezicht van de provincie Zuid-Holland. Jaarverslag 2011 en 2012 financieel toezicht gemeenten" een inventarisatie toegezegd met betrekking tot het instrumentarium van het financiële toezicht op de gemeenschappelijke regelingen. In dit memo treft u deze inventarisatie aan. In het memo wordt achtereenvolgens ingegaan op: 1. De huidige procedure tot vaststelling van de jaarrekening en de begroting van het openbaar lichaam {artikel 8, lid 1 Wet Gemeenschappelijke Regelingen, afgekort WGR) en het gemeenschappelijk orgaan(artikel 8. lid 2 WGR); 2. Het toezichtinstrumentarium van Gedeputeerde Staten (GS) op gemeenschappelijke regelingen; 3. Het wetsvoorstel tot wijziging van de WGR en het voornemen van de wetgever tot wijziging van artikel 160 van de Gemeentewet (Gem.wet) en tot aanpassing van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). GS houden toezicht op 63 gemeenschappelijke regelingen. Het overzicht (per augustus 2012) van de naam. het doel. de deelnemende gemeenten, de regio, de begrotingsomvang 2012 en 2013 en de bijdrage van de gemeenten voor de begrotingsjaren 2012 en 2013 is als Bijlage bij dit memo gevoegd. Mede vanuit de principes van Provincie Nieuwe Stijl is hel financieel toezicht op gemeenschappelijke regelingen de afgelopen jaren geëxtensiveerd. Intensivering wordt nu niet overwogen omdat - zoals dit memo nader laat zien - er slechts geringe effectiviteit qua te venwachten resultaten van mag worden venwacht. Voorzover scherper toezicht op gemeenschappelijke regelingen wenselijk is. ligt het vooral in de rede het horizontaal toezicht van de gemeenteraden te versterken. 1/7
p'2'uj^ HOLLAND 1. De huidige procedure tot vaststelling van de jaarrekening en de begroting van het openbaar lichaam (artikel 8, lid 1 WGR) en het gemeenschappelijk orgaan(artikel 8, lid 2 WGR) Net als gemeenten moeten de gemeenschappelijke regelingen jaariijks hun begroting en jaarrekening binnen twee weken na de vaststelling inzenden aan GS(artikel 34 WGR). De wettelijke termijn voor inzending van de begroting en de jaarrekening (beide in ieder geval vóór 15 juli) wijkt af van de inzendtermijnen die gelden voor gemeenten {jaarrekening in ieder geval vóór 15 juli, artikel 200 Gem.wet; begroting in ieder geval vóór 15 november, artikel 191 Gem.wet). De termijn voor indiening van de begroting van de gemeenschappelijke regeling is vier maanden eerder dan die voor de gemeenten omdat de deelnemende gemeenten tijdig over de financiële informatie (bijdrage in het nadelige saldo en/of de exploitatie) moeten kunnen beschikken zodat zij dit tijdig in hun eigen begroting en meerjarenraming kunnen opnemen. Het toezicht op gemeenschappelijke regelingen vindt plaats op basis van dezelfde wetsartikelen als het toezicht op gemeenten en maakt gebruik van dezelfde instrumenten. Het centrale uitgangspunt is dat de gemeente haar eigen verantwoordelijkheid(veriengd lokaal bestuur) heeft ten aanzien van de financiën van de gemeenschappelijke regelingen waarin zij deelneemt. Zij kunnen daar grip op houden via door hen zelf benoemde bestuurders. Daarnaast moet het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan de ontwerpbegroting zes weken voordat zij aan het algemeen bestuur wordt aangeboden zenden aan de raden van de deelnemende gemeenten om hen in de gelegenheid te stellen hun zienswijze daarop in te dienen. Het algemeen bestuur bepaalt vervolgens of de ingediende zienswijzen worden gehonoreerd of niet. De WGR biedt de raden van de deelnemende gemeenten, nadat de begroting door het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan is vastgesteld, nog de mogelijkheid hun zienswijze bij GS naar voren te brengen{artikel 35. lid 4 WGR). Van deze mogelijkheid is tot op heden geen gebruik gemaakt. Dezelfde procedure geldt voor besluiten tot wijziging van de begroting. GS ontvangen jaarrekening en begroting(swijzigingen) pas na vaststelling door het algemeen bestuur, en hebben geen rol in het hieraan voorafgaande proces tussen de gemeenschappelijke regelingen en de deelnemende gemeenten, zoals hiervoor beschreven. 2. Het toezichtinstrumentarium van GS op gemeenschappelijke regelingen Het toezicht op gemeenschappelijke regelingen vindt plaats, zoals onder punt 1 vermeld, met toepassing van dezelfde instrumenten als het toezicht op gemeenten. Deze instrumenten worden hieronder beschreven. Instrumenten De criteria om voor het repressieve toezicht in aanmerking te komen zijn: 1. de begroting dient naar het oordeel van GS in evenwicht te zijn of als dat niet het geval is, dient de meerjarenraming aannemelijk te maken dat dit evenwicht uiteriijk in de laatste jaarschijf van de meerjarenraming tot stand zal worden gebracht; 2/7
Dalum '7^.'^ HOLLAND ZUID 2. de jaarrekening dient in evenwicht te zijn: indien de jaarrekening niet in evenwicht is kan dat. afhankelijk van de aard van het tekort, van invloed zijn bij de bepaling van het toezichtregime; 3. de vastgestelde jaarrekening en de begroting dienen tijdig, dat wil zeggen vóór 15 juli aan GS te zijn ingezonden. Met het hiervoor genoemde evenwicht wordt 'materieel evenwicht' bedoeld. Hiervan is sprake als de structurele lasten worden gedekt door structurele baten. Als de begroting naar het oordeel van GS materieel niet in evenwicht is dan wordt de gemeenschappelijke regeling onder het preventieve toezicht geplaatst. De gemeenschappelijke regeling krijgt voor de lopende uitgaven machtiging tot het aangaan van verplichtingen tot het niveau van de begroting van het vorige jaar. Voor nieuw beleid moet van geval tot geval machtiging van GS worden gevraagd. GS moeten de begroting na ontvangst nog goedkeuren. Ook als de begroting wordt goedgekeurd dan blijft de gemeenschappelijke regeling de rest van het jaar onder het preventieve toezicht en moeten begrotingwijzigingen ter goedkeuring aan GS worden ingezonden. GS kunnen bij de goedkeuring besluiten dat begrotingswijzigingen hun goedkeuring niet meer behoeven. In hoeverre GS gebruik maken van deze bevoegdheid zal afhangen van de financiële positie van de gemeenschappelijke regeling en de mate waarin het begrotingsproces op orde is. Indien GS van oordeel zijn dat het materiële evenwicht inmiddels is hersteld, bijvoorbeeld doordat de gemeenschappelijke regeling heeft besloten tot een concreet bezuinigingsplan, dan kunnen GS besluiten dat de begrotingswijzigingen hun goedkeuring niet meer behoeven. Indien een gemeenschappelijke regeling zijn begroting en/of jaarrekening te laat inzendt dan wordt de gemeenschappelijke regeling onder het preventieve toezicht geplaatst wegens overschrijding termijn indiening begroting. Dit is aanleiding om de regeling actief te volgen. Er wordt dan contact opgenomen met de gemeenschappelijke regeling en er wordt gevraagd naar de reden van de termijnoverschrijding en wanneer de begroting wordt ingediend. GS moeten de begroting na ontvangst nog goedkeuren. Daarbij is het doorgaans gebruikelijk dat, indien er geen financiële gronden zijn voor preventief toezicht, de begroting vervolgens wordt goedgekeurd en dat GS besluiten dat de gemeenschappelijke regeling begrotingswijzigingen slechts ter kennisneming hoeft in te zenden. De gemeenschappelijke regeling kan dan zodra het bestuur het besluit heeft genomen aan de slag. Indien een gemeenschappelijke regeling (bij herhaling) zijn begroting en/of jaarrekening te laat inzendt dan kunnen GS ook besluiten dat begrotingswijzigingen ter goedkeuring moeten worden ingezonden. De gemeenschappelijke regeling kan dan pas aan de slag nadat GS het besluit hebben goedgekeurd. Provincie Nieuwe Stijl 2008-2011(PNS) Op 23 april 2008 hebben Provinciale Staten het programma PNS 2008-2011 vastgesteld. Dit programma richtte zich met name op de versterking van de hoofdtaken, de afbouw en overdracht van overige activiteiten en het daarbij behorende Anders Werken (AW) door bestuur en ambtenaren. De veranderingen kregen onder meer vorm via het programma Organisatie van de 3f7
P^^^JIJY^ HOLLAND Toekomst (OvT). Per 1 oktober 2008 zijn de veranderlrajecten van OvT en PNS samengebracht onder de noemer Organisatie Nieuwe Stijl. Naar aanleiding van het programma PNS is de wijze waarop het financiële toezicht wordt uitgevoerd aangepast. Deze aanpassing is beschreven in de rapportage Financieel Toezicht Nieuwe Stijl (FTNS). Deze rapportage, die gaat over de modernisering van het financiële toezicht - en de reductie van de personele inzet voor het financiële toezicht -. is vastgesteld in de GS-vergadering van 25 januari 2011 en is in hel kader van de actieve informatieplicht van GS ter kennisname aan de Statencommissie Bestuur en Middelen (vergadering 16 februari 2011) gezonden. Er zijn door de commissie geen opmerkingen gemaakt. In FTNS is over de wettelijke taak van GS met betrekking tot het toezicht op gemeenschappelijke regelingen en de wettelijke taak ten aanzien van de door gemeentebesturen genomen besluiten over het deelnemen in privaatrechtelijke rechtsvormen onder andere het volgende opgenomen: Overige taken Naast het financieel toezicht op gemeenten hebben GS ook een wettelijke taak ten aanzien van het financieel toezicht op gemeenschappelijke regelingen (artikel 34 van de WGR) en de door gemeentebesturen genomen besluiten over het deelnemen in privaatrechtelijke rechtsvormen (artikel 160 van de Gem.wet). In het kader van de modernisering van het toezicht is de wetgever voornemens deze provinciale taken op termijn af te schaffen. De bedoeling is dat de deelnemende gemeenten primair verantwoordelijk worden voor de ontwikkelingen bij gemeenschappelijke regelingen. Deze maken deel uit van het verlengd lokaal bestuur. De gemeenten hebben echter niet altijd voldoende zicht en grip op de financiën van de regelingen. De daadwerkelijke afschaffing hangt onder andere af van het beschikbaar komen van een te ontwikkelen instrumentarium dat het zicht en de grip van gemeenten op de financiën van gemeenschappelijke regelingen moet verbeteren. Met betrekking tot de goedkeuring van deelnemingen in privaatrechtelijke samenwerkingsvormen van gemeenten hebben decentrale overheden inmiddels ervaring opgedaan. Het horizontale toezicht binnen het duale lokale bestuur is daarbij goed geregeld. Op grond daarvan wil het Kabinet het verticale toezicht hierop afschaffen. Personele consequenties Met de modernisering van het toezicht is een reductie van de personele inzet voor financieel toezicht gerealiseerd. Deze reductie heeft plaatsgevonden in het kader van Provincie Nieuwe Stijl. Organisatie van de Toekomst en Anders Werken. De personele consequenties van de hiervoor geschetste ontwikkelingen in de overige taken van financieel toezicht zijn daarbij betrokken. Zoals hiervoor in het kader wordt vermeld hangt de daadwerkelijke afschaffing van het toezicht van GS op de gemeenschappelijke regelingen onder andere af van het beschikbaar komen van een te ontwikkelen instrumentarium dat het zicht en de grip van gemeenten op de financiën van gemeenschappelijke regelingen moet verbeteren. Bij punt 3 wordt hier nader op ingegaan. 4/7
p^^^^"j'j^ HOLLAND Effectiviteit instrumenten Primair geldt dat de deelnemende gemeenten zelf verantwoord el ijk{veri en gd lokaal bestuur) zijn voor de financiële positie van de gemeenschappelijke regelingen. Ditzelfde geldt overigens voor de overige verbonden partijen waarin de gemeenten deelnemen. Zoals bij punt 1 is opgemerkt ontvangen GS jaarrekening en begroting(swijzigingen) pas na vaststelling door het algemeen bestuur en hebben GS geen rol in het proces dat zich tussen de gemeenschappelijke regelingen en de deelnemende gemeenten afspeelt. De effectiviteit van de instrumenten is hierdoor beperkt. Daarom hebben GS op 25 januari 2011 met instemming van de Commissie Bestuur en Middelen van 16 februari 2011 besloten het toezicht van GS op gemeenschappelijke regelingen minder Intensief uit te voeren dan het toezicht op gemeenten. Omdat de deelnemende gemeenten verplicht zijn om bij te dragen in een nadelig saldo en/of de exploitatie van de gemeenschappelijke regeling, komt het tot nu toe vrij weinig voor dat gemeenschappelijke regelingen om financiële redenen onder preventief toezicht worden geplaatst. In die gevallen dat gemeenschappelijke regelingen om financiële redenen onder preventief toezicht worden geplaatst Is er meestal sprake van een bijzondere situatie waardoor de financiële positie is ontspoord. De ontvangen begrotingen en jaarrekeningen van gemeenschappelijke regelingen worden beoordeeld volgens de criteria(materieel evenwicht en tijdige Inzending) zoals hiervoor vermeld. Worden op basis van dit oordeel financiële problemen geconstateerd dan worden deze gemeenschappelijke regelingen vanaf dat moment proactief ( meer overieg en contact) gevolgd en worden deze gemeenschappelijke regelingen, voor zover nodig, verzocht, samen mei de deelnemende gemeenten, verantwoordelijkheid te nemen in de oplossing van de financiële problematiek. Dezelfde werkwijze geldt voor gemeenschappelijke regelingen waarvan op enig moment in het jaar, wanneer nog geen jaarrekening of begroting is ontvangen, signalen worden ontvangen dat er financiële problemen zijn, Daarbij kan blijken dat de Interne (financiële) processen(interne controle en administratieve organisatie) soms onvoldoende scherp zijn en de verantwoordelijkheid (veriengd lokaal bestuur) van de deelnemende gemeenten soms nog onvoldoende is opgepakt. Onderdeel van het provinciaal toezicht is ook het kritisch beoordelen van de in de paragrafen weerstandsvermogen en verbonden partijen van de programmabegrotingen en -jaarrekeningen van de gemeenten opgenomen risico's voor gemeenschappelijke regelingen en overige verbonden partijen. Hierin kan aanleiding worden gevonden actie te ondernemen richting de gemeenschappelijke regelingen en/of gemeenten. 3. Wetsvoorstel tot wijziging van de WGR en het voornemen van de wetgever tot wijziging van artikel 160 van de Gem.wet en tot aanpassing van het BBV Wetvoorstel tot wijziging van de WGR Met het wetvoorstel wordt beoogd de sturing van de gemeenteraden op de begroting en jaarrekening van de gemeenschappelijke regeling te vergroten. In het nieuwe artikel 34b van de WGR wordt geregeld dat het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan vóór 15 april van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de s/7
"^^^^^''j'^ HOLLAND begroting dient ' de algemene financiële en beleidsmatige kaders en de voorlopige jaarrekening' aan de raden van de deelnemende gemeenten aanbiedt, zodat de raden deze Informatie beschikbaar hebben ten behoeve van de Kadernota. Aldus kan de betrokkenheid van de raden bij de gemeenschappelijke regeling worden vergroot door te bewerkstelligen, dat de beg roti ngscycli van de gemeenschappelijke regeling en van de deelnemende gemeenten beter op elkaar aansluiten. Voorts wordt voorgesteld de termijn voor het geven van zienswijzen op de ontwerpbegroting te veriengen van zes naar acht weken, zodat afzonderlijke raden beter in staat worden gesteld om hun zienswijze voor te bereiden en, zo nodig, onderiing met eikaar af te stemmen. Dit betekent dat de wettelijke inzendtermijn van de begroting en de jaarrekening aan GS zal worden gewijzigd van 15 juli naar 1 augustus. Het wetsvoorstel is onlangs aan de Tweede Kamer gezonden. Het voornemen van de wetgever tot wijziging van artikel 160 van de Gem.wet De colleges van burgemeester en wethouders hebben ook nog de mogelijkheid taken onder te brengen in privaatrechtelijke rechtsvormen, zoals publiek private samenwerkingsvormen, naamloze - en besloten vennootschappen, stichtingen, etc. Zij kunnen hiertoe slechts besluiten, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Het besluit wordt niet genomen dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en In de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen. Ook een rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar llchaam(artikel 8, lid 1 WGR) heeft in beginsel de mogelijkheid privaatrechtelijke rechtsvormen op te richten of er aan deel te nemen. Het betreft hier verbonden partijen waar GS geen toezicht op houden. Wel moeten de besluiten tot oprichting en deelneming in deze rechtsvormen tot op heden nog ter goedkeuring aan GS worden ingezonden. Met het voornemen van de wetgever tot wijziging van dit artikel verandert mogelijk de goedkeuringsprocedure. Het voornemen van de wetgever tot aanpassing van het BBV Een van de voorgenomen aanpassingen heeft betrekking op artikel 15. In het huidige artikel is opgenomen wat de paragraaf verbonden partijen van de programmabegroting tenminste moet bevatten, te weten: a. de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; b, de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen. Het voornemen Is om dit artikel uit te breiden met een lijst van verbonden partijen met de informatie zoals deze tot dusver deel uitmaakt van de productenrealisatle(artikel 67, lid 2 letter b en artikel 69 van het BBV). In artikel 67, lid 2 letter b van het BBV wordt vermeld dat de toelichting op de productenrealisatie tenminste bestaat uit een lijst van verbonden partijen. Artikel 69 van het BBV luidt als volgt: In de lijst van verbonden partijen wordt ten minste de volgende informatie verstrekt over verbonden partijen: a. de naam en de vestigingsplaats; b. het openbaar belang dat op deze wijze behartigd wordt; 6/7
p^^^^ll'j^^ HOLLAND c. de veranderingen die zich hebben voorgedaan gedurende het begrotingsjaar in het belang dat de gemeente onderscheidenlijk provincie in de verbonden partij heeft; d. het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar; e. het resultaat van de verbonden partij. Het doel van de wijziging is om de gemeenteraad alsook de financieel toezichthouder een beter inzicht te bieden in het financiële belang van de gemeente bij hun vertonden partijen en in de financiële positie van de verbonden partijen. In de begrotingscirculaire 2014-2017 van GS aan de raden van de in Zuid-Holland gelegen gemeenten is. vooruitlopende op de aanpassing van het BBV, al verzocht om deze infonnatle toe te voegen aan de paragraaf verbonden partijen van de programmabegroting 2014. Wanneer de wetgever het toezicht van GS op gemeenschappelijke regelingen zal afschaffen is nog onduidelijk. Na Inwerkingtreding van het hiervoor genoemde wetsvoorstel tot wijziging van de WGR en de voorgenomen aanpassing van het BBV, zal eerst moeten blijken of het horizontale toezicht goed functioneert. Is dit het geval dan kan hel verticale toezicht van GS op de gemeenschappelijke regelingen worden afgeschaft- De venwachting Is dat dit nog wel enkele jaren zal duren. Informatie richting gemeenteraden Nog voor het zomerreces worden Informatiebijeenkomsten voor raadsleden georganiseerd. In deze bijeenkomsten zal. naast de (financiële) problematiek van de grondexploitaties, ook de verantwoordelljkheid(veriengd lokaal bestuur) van de gemeenteraden voor de financiële positie van gemeenschappelijke regelingen en overige verbonden partijen aan de orde worden gesteld. Raadsleden zullen, voor zover nodig, worden opgeroepen kritisch te kijken naar de eventuele risico's met betrekking tot de gemeenschappelijke regelingen en overige verbonden partijen en kritisch te beoordelen of de paragrafen weerstandsvermogen en verbonden partijen van de program ma beg roting en de jaarrekening voldoende informatie bevatten om hun horizontale verantwoordelijkheid voor de financiële positie van de gemeenschappelijke regelingen en overige verbonden partijen goed te kunnen uitvoeren. 7r7