Naar een lokale externe auditfunctie resultaten van een survey-onderzoek bij de ontvangers van de Vlaamse gemeenten en OCMW s Katrien Weets en Geert Bouckaert M1] Inleiding Samenvatting - Met het gemeente- en OCMW-decreet en meer recent de publicatie van de Beleidsnota s Bestuurszaken en Binnenlands Bestuur staat de organisatie van een externe auditfunctie voor het lokale bestuursniveau opnieuw hoog op de agenda. Het Instituut voor de Overheid organiseerde een grootschalige bevraging bij de ontvangers van de Vlaamse gemeenten en OCMW s. Dit artikel bespreekt de antwoorden van de respondenten op een aantal vragen die we hen voorlegden met betrekking tot de opzet van de toekomstige lokale externe auditfunctie. In een eerste vraagstelling peilden we naar de wijze waarop de toekomstige externe auditfunctie volgens de ontvangers van de Vlaamse gemeenten en OCMW s moet worden gestructureerd. Een tweede vraagstelling waarbij we in dit artikel stilstaan, is die naar de mate waarin de externe auditfunctie volgens de ontvangers van de Vlaamse gemeenten en OCMW s kan worden uitbesteed aan ondernemingen uit de private sector. Met het gemeente- en OCMW-decreet en meer recent de publicatie van de Beleidsnota s Bestuurszaken en Binnenlands Bestuur staat de organisatie van een externe auditfunctie voor het lokale bestuursniveau opnieuw hoog op de agenda. In de periode van november 2008 tot maart 2009 zette het Instituut voor de Overheid in het kader van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV) een grootschalige bevragingsronde op bij alle Vlaamse gemeente- en OCMWontvangers. De bevraging werd gelanceerd onder de noemer Management en Innovatie in Lokale Besturen. In de vragenlijsten werden enkele vragen opgenomen met betrekking tot de organisatie van de lokale externe auditfunctie die voorzien wordt in het gemeente- en het OCMW-decreet. De responspercentages voor de bevragingen van de gemeente- en OCMW-ontvangers bedroegen respectievelijk 73 % (n=225) en 58 % (n=179) voor deze vragen. De gerealiseerde steekproeven zijn beide representatief voor de populaties van de Vlaamse gemeenten en OCMW s wat betreft hun spreiding over de verschillende provincies en hun inwonertal (zie WEETS & BOUCKAERT, 2009, voor een uitgebreide analyse van de gerealiseerde steekproeven). Dit artikel bespreekt de antwoorden van de respondenten-ontvangers op de in de vragenlijsten opgenomen vragen met betrekking tot de organisatie van de toekomstige lokale externe auditfunctie. Met deze tekst beogen we in de eerste plaats beleidsrelevante informatie aan te leveren. Op die manier willen we bijdragen tot een objectief en wetenschappelijk onderbouwd debat over de verdere modernisering van onze lokale besturen. De concrete keuze voor een welbepaalde opzet van de lokale externe auditfunctie beschouwen we daarbij als voorwerp van beleid. Het tweede deel van dit artikel bespreekt allereerst beknopt welke auditinstrumenten reeds aanwezig zijn in de Vlaamse lokale besturen. We beperken ons daarbij tot het belichten van de stand van zaken in de gemeenten en OCMW s. In het derde deel gaan we dieper in op de vraag hoe de door het ge- 59
V TO M [ 2 0 1 0 n u m m e r 2 meente- en OCMW-decreet vooropgestelde lokale externe auditfunctie volgens de ontvangers van de Vlaamse gemeenten en OCMW s moet gestructureerd worden. Het vierde deel staat ten slotte stil bij de mate waarin de auditfunctie volgens deze respondenten kan worden uitbesteed aan actoren uit de private sector. Het artikel wordt afgerond met een conclusie. 2] Audit in de Vlaamse gemeenten en OCMW s: een stand van zaken ten. Het decreet stelt meer bepaald dat de externe audits op de gemeenten worden uitgevoerd door een externe auditcommissie, die per gemeente wordt samengesteld en bestaat uit personeelsleden van de Vlaamse overheid (art. 265, 1 Gem. Decr.). Het toepassingsgebied van de externe auditcommissies beperkt zich daarbij niet tot de gemeenten zelf, maar omvat eveneens de autonome gemeentebedrijven en, indien zij daarmee instemmen, ook de extern verzelfstandigde agentschappen van privaatrechterlijke vorm. 60 In dit onderdeel schetsen we allereerst de context waarbinnen de lokale externe auditfunctie zal worden opgezet. We maken meer bepaald een stand van zaken op van de mate waarin er reeds auditinstrumenten aanwezig zijn in de Vlaamse gemeenten en OCMW s. Omdat dit onderwerp in andere publicaties al meermaals benaderd werd vanuit een strikt juridische invalshoek, besteden we binnen het bestek van deze tekst slechts in beperkte mate aandacht aan het regelgevend kader ter zake. 1 Om de toekomstplannen van de decreetgever, zoals voorlopig bekend 2, te duiden, wordt waar nodig evenwel naar relevante passages uit het gemeente- en het OCMW-decreet verwezen. 2.1. Audit in de Vlaamse gemeenten Van de Vlaamse gemeenten kan gesteld worden dat zij, met uitzondering van enkele grote steden die over een eigen interne auditdienst beschikken, tot nog toe weinig of geen ervaring hebben opgedaan met audit in de strikte betekenis van het woord. De gemeenten kennen traditioneel wel een aantal andere vormen van toezicht en controle, waarvan sommige nauw aanleunen bij de praktijk van audit. Denk bijvoorbeeld maar aan het bestuurlijk toezicht op de jaarrekeningen van de gemeenten door de provinciegouverneur, de controles in het kader van de sectorale subsidiestromen en het toezicht op de jaarrekeningen van de autonome gemeentebedrijven door de daartoe in het leven geroepen colleges. Deze praktijken onderscheiden zich evenwel van de praktijk van audit op verschillende punten (zie LEROY, 2009, voor een overzicht). Het belang van audit voor de Vlaamse gemeenten zal in de toekomst echter sterk toenemen. Het gemeentedecreet van 15 juli 2005 voorziet immers in een externe auditfunctie voor de Vlaamse gemeen- Artikel 265, 2 Gem.Decr. verduidelijkt wat men dient te verstaan onder de term externe audit. In de opsomming in dit artikel wordt zowel naar financiële, rechtmatigheids- als naar operationele audittaken verwezen (cf. infra). Dat de externe auditcommissie deze taken dient te verrichten, wordt bevestigd in artikel 265, 3. Met het decreet tot wijziging van het gemeentedecreet van 23 januari 2009 werd evenwel het woord eventueel toegevoegd voor de term operationele audit. Uiteindelijk luidt de bepaling in artikel 265, 3 als volgt: Voor de vervulling van haar opdrachten verricht de externe auditcommissie een financiële audit, een nakomingsaudit en eventueel een operationele audit en is ze ertoe gemachtigd alle bedrijfsprocessen en activiteiten te onderzoeken. Artikel 265, 2 Gem.Decr. bepaalt eveneens dat de externe auditcommissie op verzoek van een gemeente kan nagaan in welke mate de uitoefening van de activiteiten van de gemeente in overeenstemming is met de vastgestelde doelstellingen of met andere vastgestelde criteria en in welke mate de afgesproken doelstellingen werden gerealiseerd; en dat ze mogelijkheden kan identificeren om de effectiviteit en de efficiëntie van de werking van de gemeente te verbeteren. Gesteld kan dus worden dat volgens het decreet de externe auditcommissie op vraag van een gemeente ook prestatie-audittaken mag verrichten. Het gemeentedecreet stipuleert daarnaast dat de externe auditcommissie op verschillende momenten verplicht moet tussenkomen in de gemeentelijke beleids- en beheerscycli, zoals bijvoorbeeld bij de totstandkoming van de jaarrekening, bij de kascontroles enz. (zie LEROY, 2009, voor een uitgebreid overzicht). Vooralsnog zijn de bepalingen in het gemeentedecreet omtrent externe audit, met uitzondering van de definitie ervan in artikel 265, 2, evenwel nog niet in werking getreden. De Vlaamse regering dient de samenstelling van de
externe auditcommissies en de wijze waarop ze concreet zullen functioneren, immers nog nader te bepalen in een of meerdere uitvoeringsbesluiten. Samenvattend kan men stellen dat de Vlaamse gemeenten tot nog toe weinig of geen ervaring hebben opgedaan met de praktijk van audit, maar dat de decreetgever beoogt om hier op termijn verandering in te brengen. 2.2. Audit in de Vlaamse OCMW s De Vlaamse OCMW s zijn in theorie al langer vertrouwd met de praktijk van audit. Met de algemene inwerkingtreding van het NOB-besluit (Nieuwe OCMW Beleids- en beheersinstrumenten) in 2003, werden zij ertoe verplicht om zowel een interne als een externe auditfunctie op te zetten. Het OCMWdecreet, waarvan de meeste bepalingen op 1 juli 2009 in werking traden, heeft de verplichting om een interne audit te organiseren, echter afgeschaft. OCMW s kunnen uiteraard nog steeds vrijwillig een interne auditfunctie inrichten. Zij zijn hier evenwel niet langer toe verplicht. De interne audit, zoals deze bestond voor de inwerkingtreding van de desbetreffende bepalingen in het OCMW-decreet, diende zowel een nakomingsaudit als een operationele audit te omvatten. De nakomingsaudit moest worden uitgevoerd door de ontvanger, die hierover minstens eenmaal per jaar schriftelijk verslag diende uit te brengen aan de OCMW-raad. Het uitvoeren van de operationele audit was een taak van de interne auditcommissie, die minimaal diende te bestaan uit de voorzitter, de secretaris en de ontvanger. Over de operationele audit moest de secretaris schriftelijk verslag uitbrengen aan de raad, en dit minstens eenmaal per jaar. Vanuit de praktijk werden echter verschillende kanttekeningen geplaatst bij de bepalingen omtrent audit in de OCMW-wet, zoals gestipuleerd door NOB. Deze kanttekeningen hadden vooral betrekking op de rolvermengingen die als een gevolg van het regelgevend kader tot stand werden gebracht. Een voorbeeld kan dit verduidelijken. De secretaris, de ontvanger en de voorzitter dienden als leden van de interne auditcommissie voornamelijk hun eigen werk en/of de activiteiten die onder hun algemene leiding waren uitgevoerd, te beoordelen. De interne auditcommissie, zoals voorzien in de OCMW-wet, was dus helemaal geen onafhankelijke actor. Onafhankelijkheid wordt in de literatuur nochtans gezien als een basisvereiste voor een goed functionerende interne auditfunctie. Bovendien kampten heel wat OCMW s met capaciteitsproblemen voor het organiseren van een eigen interne auditfunctie (zie LEROY, 2009 of DE SAMBLANX et al., 2009, voor andere kanttekeningen bij de bepalingen in de OCMW-wet, zoals aangepast door NOB). De kanttekeningen die bij de bepalingen omtrent audit in de OCMW-wet werden geplaatst, hadden tot gevolg dat de door de regelgever aangereikte auditinstrumenten, hoewel dit verplicht was, in een groot aantal OCMW s gewoonweg niet gebruikt werden. De bepalingen in de OCMW-wet bleven in de praktijk dus veelal dode letter. Om dit gegeven te illustreren, gebruiken we data uit de bevraging van de OCMW-ontvangers waarnaar in het eerste deel van deze tekst reeds verwezen werd. Aan de respondenten werd gevraagd hoeveel maal er in 2007 in hun bestuur schriftelijk verslag werd uitgebracht aan de raad over respectievelijk de nakomingsaudit en de operationele audit. Een meerderheid van 64 % van de respondenten duidde aan dat er in 2007 in hun bestuur geen enkele keer schriftelijk verslag werd uitgebracht aan de raad over de nakomingsaudit. Voor de operationele audit bedraagt dit percentage zelfs 78 %, meer dan drie vierde van de respondenten dus. 30 % en 17 % van de respondenten stelde dat er in 2007 eenmaal schriftelijk verslag werd uitgebracht aan de raad over respectievelijk de nakomings- en de operationele audit. Slechts 5 % van de respondenten gaf aan dat dit binnen hun bestuur meer dan eenmaal, en dus meer dan wat decretaal minimaal vooropgesteld werd, gebeurde. Daarnaast legden we aan de respondenten ook de vraag voor hoeveel operationele audits er binnen hun bestuur dan wel uitgevoerd werden in 2007. De resultaten bevestigen de bovenstaande bevindingen. 72 % van de respondenten stelde dat er geen enkele operationele audit had plaatsgevonden in die periode. 18 % gaf aan dat er één operationele audit was uitgevoerd. De overige 10 % rapporteerde dat er binnen hun bestuur meerdere operationele audits werden uitgevoerd in de loop van 2007. Zoals reeds vermeld, werd de verplichting voor de Vlaamse OCMW s om interne audits uit te voeren, afgeschaft met het OCMW-decreet van 19 decem- 61
V TO M [ 2 0 1 0 n u m m e r 2 62 ber 2008. OCMW s kunnen uiteraard nog steeds beslissen om vrijwillig een interne auditfunctie in te richten. Een aantal van hen heeft dit ook daadwerkelijk gedaan. Een initiatief binnen deze context is AudiO, de gezamenlijke interne auditdienst van twaalf van de dertien centrum OCMW s, die ondertussen ook al audits uitvoert binnen een aantal kleinere OCMW-besturen in het Meetjesland. 3 Naast een interne auditrol voorzag de OCMW-wet, zoals aangepast met NOB, ook al in een externe auditfunctie. Aangezien de bepalingen in het OCMW-decreet omtrent externe audit nog niet allemaal van kracht zijn, wordt aan de externe audit momenteel grotendeels invulling gegeven aan de hand van de bepalingen in de OCMW-wet. Hieronder bespreken we daarom kort de organisatie van de externe auditcommissie zoals momenteel aldus nog steeds door de regelgever bepaald. De externe audits binnen OCMW s moeten vandaag nog worden uitgevoerd door de externe auditcommissies, zoals zij worden omschreven in de OCMW-wet. Deze wet, zoals aangepast door NOB, stelt dat een externe auditcommissie moet worden opgericht door de provinciegouverneur en dat zij uit ten minste twee ambtenaren dient te bestaan. Het gemeentebestuur van de gemeente waar het OCMW zich bevindt en de gouverneur moeten elk minimum één van deze ambtenaren aanstellen. Daarenboven kan ook de Vlaamse minister die bevoegd is voor de bijstand aan personen iemand afvaardigen voor een externe auditcommissie. Een nadeel verbonden aan de huidige samenstelling van de externe auditcommissie is het gegeven dat OCMW-besturen doorgaans aan een audit worden onderworpen door personeelsleden van andere besturen, die veelal niet of onvoldoende vertrouwd zijn met de OCMW-boekhouding. De taakstelling van een externe auditcommissie vinden we terug in artikel 93bis, 1 van de OCMWwet, zoals aangepast met NOB. Dit artikel stipuleert dat de externe auditcommissie controle uitoefent op de getrouwheid van de boekhouding, op de jaarrekening en op de driemaandelijkse rapportage. De verplichte driemaandelijkse rapportage waaraan wordt gerefereerd, werd echter afgeschaft met het OCMW-decreet van 19 december 2008. Met de gedeeltelijke inwerkingtreding van het OCMWdecreet op 1 juli 2009, werd het takenpakket van de externe auditcommissies uitgebreid, onder meer met het uitvoeren van de tussentijdse kascontroles (zie LEROY, 2009, voor een volledig overzicht). Artikel 267 van het OCMW-decreet bepaalt dat de externe auditcommissie, om haar taken te kunnen uitvoeren, toegang heeft tot alle informatie en documenten, ongeacht de drager ervan. Met de volledige inwerkingtreding van het OCMWdecreet zal de bestaande externe auditfunctie grondig gewijzigd worden. 4 Een van de doelstellingen die ten grondslag lag aan het decreet was immers het maximaal afstemmen van de organisatie van de gemeente- en OCMW-besturen. De bepalingen in het OCMW-decreet over de externe audit werden dan ook volledig afgestemd op die in het gemeentedecreet, en zijn dus grotendeels ook dezelfde (cf. supra). Net zoals in het gemeentedecreet werd in het OCMW-decreet bepaald dat de externe auditcommissie bestaat uit personeelsleden van de Vlaamse overheid. Haar huidige samenstelling (minstens een lid aangesteld door de gemeente en een lid aangesteld door de provinciegouverneur) zal dus sowieso gewijzigd worden. Het OCMW-decreet bepaalt ten slotte dat het toepassingsgebied van de externe auditcommissie naast het OCMWbestuur zelf de intern verzelfstandigde agentschappen die geen ziekenhuis beheren, omvat. Ook voor de Vlaamse OCMW s dient de Vlaamse regering de samenstelling van de externe commissies en de wijze waarop ze concreet zullen functioneren, nog nader te bepalen in een of meerdere uitvoeringsbesluiten. Samenvattend kunnen we stellen dat de Vlaamse OCMW s in het verleden al in zekere mate ervaring hebben opgedaan met de praktijk van audit. Zoals blijkt uit de bovenstaande bespreking, dienen we dit gegeven echter enigszins te nuanceren. Bij de bepalingen omtrent interne audit in de OCMW-wet, zoals aangepast door NOB, konden verschillende kanttekeningen worden geplaatst. Bijgevolg zette slechts een kleine minderheid van de OCMW s deze bepalingen ook daadwerkelijk in de praktijk om. Ook bij de externe auditfunctie zoals die momenteel nog steeds georganiseerd wordt, kunnen opmerkingen worden geformuleerd (cf. supra). Zoals reeds vermeld, heeft de Vlaamse regering de ambitie om de rol van de externe audit verder uit te bouwen in de Vlaamse OCMW s. De samenstelling van de externe auditcommissies en de wijze
waarop ze concreet zullen functioneren dient ze nog nader te bepalen in een of meerdere uitvoeringsbesluiten. 3] Structuur van de lokale externe auditfunctie Uit het vorige onderdeel kwam naar voren dat de Vlaamse gemeenten tot nog toe weinig of geen ervaring hebben opgedaan met de praktijk van audit. De OCMW s zijn hier in theorie al langer mee vertrouwd. Uit onderzoek blijkt echter dat de bepalingen omtrent interne audit in de praktijk in veel OCMW s dode letter bleven. Ook bij de externe auditfunctie zoals die momenteel nog steeds georganiseerd wordt binnen de OCMW s, kunnen kanttekeningen worden geplaatst. De Vlaamse regering heeft met het gemeente- en OCMW-decreet haar ambitie geuit om de rol van de externe audit uit te bouwen binnen de Vlaamse lokale besturen. Deze ambitie werd deze legislatuur uitdrukkelijk herhaald in de beleidsnota s bestuurszaken en binnenlands bestuur. Met de opstart en uitbouw van een lokale externe auditfunctie gaan echter verschillende fundamentele beleidsvragen en -keuzes gepaard. Hoe moet de externe auditfunctie georganiseerd worden? Welke types van audit (bv. financiële, rechtmatigheids-, operationele en/of prestatie-audit) moet de externe auditfunctie kunnen uitvoeren? Wat is het meest adequate implementatietraject voor een lokale externe auditfunctie? Welke lokale organisaties (bv. gemeenten, OCMW s, verzelfstandigde entiteiten, organisaties waarmee een bestuur samenwerkt) moeten voorwerp van audit kunnen zijn, of, m.a.w. hoe groot moet de auditperimeter van de externe auditfunctie zijn? Enz. Het ligt niet in onze bedoeling om binnen de beperkte scope van dit artikel deze vragen van een pasklaar antwoord te voorzien. Zoals we al aangaven in de inleiding bij deze tekst, beschouwen we de keuze voor een welbepaalde opzet van de externe auditfunctie als voorwerp van beleid. Wel willen we op basis van de data die we vergaarden door middel van het survey-onderzoek bij de Vlaamse gemeente- en OCMW-ontvangers beleidsrelevante informatie aanreiken die het debat omtrent de externe auditfunctie mee kan voeden. Een eerste vraagstelling die we aan de respondenten voorlegden en waarvan in dit onderdeel de resultaten besproken worden, betreft de structuur van de externe auditfunctie. Aan een lokale externe auditfunctie kan in Vlaanderen immers vorm worden gegeven op verschillende manieren. Om deze ruwweg van elkaar te onderscheiden vertrekken we van twee differentiatie-assen. Een eerste is de as centraal-decentraal. Als een ideaaltypisch voorbeeld van een land waar de lokale externe auditfunctie sterk centraal georganiseerd wordt, kan verwezen worden naar Engeland waar de Audit Commission het auditmandaat heeft over meer dan 11.000 lokale overheidsinstellingen (waaronder lokale besturen, veiligheids-, brandweer- en hulpdiensten en huisvestingsorganisaties). 5 Een ideaaltypisch voorbeeld van een land waar de lokale externe auditfunctie dan weer zeer decentraal ingericht werd, is Nederland. Met de wet dualisering gemeentebestuur werden de Nederlandse gemeenten ertoe verplicht gemeentelijke rekenkamer(functie)s in te stellen (art. 81a- 81o Gem.Wet). Daarnaast stelt artikel 213 van de Nederlandse gemeentewet dat de gemeenteraad een of meer accountants moet aanwijzen. Deze accountants zijn belast met de controle van de jaarrekening en moeten daarbij een accountantsverklaring verstrekken en een verslag van bevindingen uitbrengen. In een tweede differentiatie-as wordt de omvang van het formeel mandaat van een lokale externe auditfunctie meegenomen. Hiermee verwijzen we naar het aantal verschillende lokale organisaties dat door de externe auditfunctie aan een audit kan worden onderworpen, of anders gezegd, het aantal verschillende organisaties dat onder de auditbevoegheid van de lokale externe auditfunctie valt. Enerzijds kan men, bijvoorbeeld vanuit de overweging dat voor het auditen van bepaalde lokale organisaties een verregaande specialisatie vereist is, ervoor opteren aparte lokale externe auditfuncties op te zetten per type van lokale organisatie (gemeenten, OCMW s enz.). Anderzijds kan men, in dit geval wanneer men stelt dat het specialisatiecriterium minder belangrijk is ten aanzien van andere beslissingscriteria (zoals o.m. capaciteit, mogelijkheid tot kennisuitwisseling en draagvlak), ervoor kiezen de lokale externe auditfunctie op een andere wijze in te richten bijvoorbeeld voor alle organisaties op lokaal vlak of per beleidsdomein. 63
V TO M [ 2 0 1 0 n u m m e r 2 64 Op basis van deze twee differentiatie-assen kunnen we verschillende potentiële structureringsmodellen voor een lokale externe auditfunctie onderscheiden, zoals onder meer 1) een externe auditcommissie per organisatie (gemeente, OCMW, gemeentebedrijf) binnen het lokale bestuur; 2) een externe auditcommissie per lokaal bestuur voor alle beleidsdomeinen; 3) een externe auditcommissie per lokaal bestuur/per beleidsdomein; 4) een externe auditcommissie op Vlaams niveau voor alle gemeenten; 5) een externe auditcommissie op Vlaams niveau voor alle organisaties op lokaal vlak voor alle beleidsdomeinen; en 6) een externe auditcommissie op Vlaams niveau voor alle organisaties op lokaal vlak per beleidsdomein. De keuze voor een welbepaalde structuur voor de externe auditfunctie moet beleidsmatig worden onderbouwd door een uitgebreide analyse van de voor- en nadelen van de verschillende modellen. Hierbij dienen verschillende criteria, zoals capaciteit, specialisatie, nood aan kennisuitwisseling, draagvlak enz. in rekening gebracht en tegenover elkaar afgewogen te worden. Binnen de beperkte scope van deze tekst, is het onmogelijk om dieper in te gaan op deze thematiek. We geven, zoals reeds vermeld, wel mee op welke wijze de toekomstige externe auditfunctie volgens de ontvangers van de Vlaamse gemeenten en OCMW s moet gestructureerd worden. De respondenten hadden de keuze tussen de onderstaande antwoordmogelijkheden: een externe auditcommissie georganiseerd per organisatie (gemeente, OCMW, gemeentebedrijf) binnen het lokale bestuur; een externe auditcommissie georganiseerd per lokaal bestuur/per beleidsdomein; een externe auditcommissie georganiseerd op Vlaams niveau voor alle gemeenten; een externe auditcommissie georganiseerd op Vlaams niveau voor alle organisaties op lokaal vlak; andere: De verdelingen van de antwoorden van de respondenten worden gepresenteerd in figuur 1 (gemeenteontvangers) en in figuur 2 (OCMW-ontvangers). Figuur 1 Antwoorden van de respondenten-gemeenteontvangers op de vraag hoe de externe auditcommissie moet gestructureerd worden (in %)
Figuur 2 Antwoorden van de respondenten-ocmw-ontvangers op de vraag hoe de externe auditcommissie moet gestructureerd worden (in %) De resultaten tonen aan dat een meerderheid van de respondenten, en dit zowel in de gemeenten als in de OCMW s, opteerde voor een externe auditfunctie die centraal wordt opgezet. 39 % van de respondenten van de gemeenten kruiste aan van mening te zijn dat de externe auditcommissie op Vlaams niveau voor alle gemeenten moet georganiseerd worden. De antwoordcategorie op Vlaams niveau voor alle organisaties op lokaal vlak werd aangeduid door 35 % van deze respondenten. Voor de respondenten van de OCMW s geldt dat een meerderheid van 50 % berichtte dat de externe auditcommissie moet opgezet worden op Vlaams niveau voor alle OCMW s. Van dezelfde groep van respondenten kruiste dan weer 31 % de antwoordmogelijkheid op Vlaams niveau voor alle organisaties op lokaal vlak aan. 3] Uitbesteding van de lokale externe auditfunctie aan private ondernemingen Een tweede vraagstelling die we in de vragenlijsten opnamen met betrekking tot de externe auditfunctie en waarbij we in dit artikel kort even stilstaan, is die naar de mate waarin de externe auditfunctie kan worden uitbesteed aan actoren uit de private sector. We stellen immers vast dat in een aantal Westerse landen en dan vooral in diegene die zich in sterke mate laten inspireren door Angelsaksische invloeden de praktijk van uitbesteding van de auditfunctie vaak als een oplossing wordt beschouwd voor de capaciteitsproblemen waarmee auditfuncties kampen. Een ander argument dat vaak wordt aangehaald om het (gedeeltelijke) uitbesteden van de externe audit te rechtvaardigen, is dat men op die manier de mogelijkheid creëert om zich, als externe auditfunctie binnen de publieke sector, te benchmarken met auditbedrijven uit de private sector. Het Britse National Audit Office, de Britse equivalent van het Belgische Rekenhof, stelt bijvoorbeeld expliciet dat het op deze manier de eigen processen en prestaties systematisch tracht te verbeteren (WEETS & BOUCKAERT, 2009). Ook omtrent deze thematiek legden we een aantal stellingen voor aan de ontvangers van de Vlaamse gemeenten en OCMW s die deelnamen aan de bevraging Management & Innovatie in Lokale Besturen. De stellingen werden opgedeeld naar type van audit. We onderscheidden daarbij drie types, met name financiële, rechtmatigheids- en prestatieaudit. De resultaten worden weergegeven in figuur 3 en 4. 65
V TO M [ 2 0 1 0 n u m m e r 2 Figuur 3 In welke mate kunnen private ondernemingen instaan voor de externe audits van de Vlaamse gemeenten? Antwoorden van de respondenten-gemeenteontvangers (in %) 66 Figuur 4 In welke mate kunnen private ondernemingen instaan voor de externe audits van de Vlaamse OCMW s? Antwoorden van de respondenten-ocmw-ontvangers (in %) Uit figuur 3 en figuur 4 komt duidelijk naar voren dat de respondenten onderling sterk verdeeld zijn, en dit zowel binnen de gemeenten als binnen de OCMW s. Opvallend is ook dat een relatief groot aandeel van de respondenten de antwoordmoge- lijkheid noch eens/noch oneens aanduidde. Voor alle types van audit waarnaar in de vragenlijsten verwezen werd (financiële, rechtmatigheids- en prestatie-audit), geldt evenwel dat een meerderheid van de respondenten het helemaal of eerder
oneens is met de stelling dat binnen de gemeenten respectievelijk OCMW s private ondernemingen ervoor kunnen instaan. Uit onze analyses blijkt dat er geen statistisch significant verband bestaat tussen de scores die de respondenten-gemeenteontvangers aan de verschillende stellingen in figuur 3 toekenden enerzijds en de inwonertallen van de gemeenten waarvoor zij de ontvangersfunctie uitoefenen anderzijds. 6 Een groepsvergelijking waarbij de scores van de respondenten-gemeenteontvangers uit verscheidene inwonersklassen met elkaar vergeleken werden, leert bovendien dat de respondenten van besturen uit verschillende inwonersklassen niet significant van elkaar verschillen wat betreft de scores die zij aan deze stellingen toekenden. 7 Voor de antwoorden van de respondenten-ocmwontvangers geldt een gelijkaardige conclusie. 8 4] Conclusie In deze tekst bespraken we enkele resultaten van een survey-onderzoek dat werd georganiseerd bij de ontvangers van de Vlaamse gemeenten en OCMW s. De aandacht ging daarbij volledig uit naar de antwoorden van de respondenten-ontvangers op de in de survey opgenomen vragen met betrekking tot de in het gemeente- en het OCMW-decreet voorziene lokale externe auditfunctie. Met dit artikel beoogden we bovenal beleidsrelevante informatie aan te leveren en bij te dragen tot een objectief en wetenschappelijk onderbouwd debat over de verdere modernisering van onze lokale besturen. de Vlaamse OCMW s, werden kanttekeningen geplaatst. In een eerste vraagstelling waarvan we in dit artikel de resultaten bespraken, peilden we naar de wijze waarop de toekomstige externe auditfunctie volgens de ontvangers van de Vlaamse gemeenten en OCMW s moet worden gestructureerd. De verdelingen van de antwoorden van de respondenten tonen duidelijk aan dat een meerderheid van hen, en dit zowel binnen de gemeenten als binnen de OCMW s, opteert voor een externe auditfunctie die centraal, i.e. op Vlaams niveau, wordt opgezet. Een tweede vraagstelling waarbij we in dit artikel kort bleven stilstaan, is die naar de mate waarin de externe auditfunctie volgens de ontvangers van de Vlaamse gemeenten en OCMW s kan worden uitbesteed aan ondernemingen uit de private sector. Uit de resultaten blijkt dat zowel de ontvangers van de gemeenten als die van de OCMW s onderling sterk verdeeld zijn over deze thematiek. Voor alle types van audit waarnaar in de vragenlijsten verwezen werd (financiële, rechtmatigheids- en prestatieaudit), geldt evenwel dat een meerderheid van de respondenten het helemaal of eerder oneens was met de stelling dat binnen de gemeenten respectievelijk OCMW s private ondernemingen ervoor kunnen instaan. We vonden daarbij geen statistisch significant verband terug tussen de scores die de ontvangers-respondenten toekenden aan de stellingen die we hen voorlegden enerzijds en de inwonertallen van de gemeenten waarvoor zij de ontvangersfunctie uitoefenen anderzijds. 67 Allereerst schetsten we daartoe de context waarbinnen de lokale externe auditfunctie zal worden opgezet. We beperkten ons daarbij tot het belichten van de stand van zaken in de Vlaamse gemeenten en OCMW s. Uit de bespreking kwam naar voren dat de Vlaamse gemeenten tot nog toe weinig of geen ervaring opdeden met de praktijk van audit, maar dat de decreetgever beoogt om hier op termijn verandering in te brengen. Daarnaast kwam uit het survey-onderzoek naar voren dat, hoewel de OCMW s in theorie al langer vertrouwd zijn met de praktijk van audit, de bepalingen omtrent interne audit in de OCMW-wet in de praktijk veelal dode letter bleven. Ook bij de externe auditfunctie, zoals die nu nog steeds moet worden ingericht binnen Referenties DE SAMBLANX, M., KEULEMANS, F. en LEROY, J., Interne controle en audit in lokale besturen, derde herziene editie, Brussel, Politeia, 2009. LEROY, J., Audit Regelgeving en theoretische benadering in Lokaal financieel management, III.5/1, Brussel, Politeia, 2009. SAP, L., AudiO Een levend experiment: Interne audit in OCMW s, OCMW-visies 2008, 3, 61-63. VAN SCHUYLENBERG, P., VANDERSTAPPEN, P., LEROY, J., JANSSENS, K. en VANHOLSBEECK, D., Het OCMW-decreet ontleed, tweede editie, Brussel, Politeia, 2009.
V TO M [ 2 0 1 0 n u m m e r 2 WEETS, K. en BOUCKAERT, G., Delegatie van budgethouderschap aan personeelsleden in Vlaamse gemeenten en OCMW s. Een stand van zaken, Leuven, SBOV, 2009, 84 p. WEETS, K. en BOUCKAERT, G., De praktijk van prestatie-audit in Vlaanderen: uitdagingen en trends, VTOM-Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement 2009, 14 (2), 4-13. 68 EINDNOten 1 Voor een uitgebreide uiteenzetting van de regelgeving omtrent audit en controle in lokale besturen, zie DE SAMBLANX et al. (2009); LEROY (2009); VAN SCHUYLEN- BERGH et al. (2009). 2 Uit de Beleidsnota s Bestuurszaken en Binnenlands Bestuur kan immers worden afgeleid dat de organieke decreten grondig herwerkt zullen worden. 3 Zie bv. SAP (2008) voor een meer uitgebreide voorstelling van het AudiO-initiatief. 4 Uit de Beleidsnota s Bestuurszaken en Binnenlands Bestuur kan worden afgeleid dat de organieke decreten grondig herwerkt zullen worden. 5 Schotland, Wales en Noord-Ierland hebben eigen lokale auditfuncties. 6 De Kendall-tau b correlatiecoëfficiënten bedragen respectievelijk 0,02 (p=0.63); 0,04 (p=0.48) en 0,04 (p=0.40). Om de grote verschillen tussen de Vlaamse gemeenten enigszins uit te vlakken, maken we gebruik van de natuurlijke logaritmes van hun inwonersaantallen. Indien we dit niet doen, lopen we immers het risico dat een beperkt aantal grote gemeenten de resultaten sterk beïnvloeden. 7 Kruskal Wallis test: p=0.67; p=0.74 en p=0.27. 8 Kendall-tau b correlatiecoëfficiënten: 0,08 (p=0.22); 0,07 (p=0.19) en 0,10 (p=0.08): Kruskal-Wallis test: p=0.25; p=0.13 en p=0.26. Katrien Weets (katrien.weets@soc.kuleuven.be) is als wetenschappelijk medewerker verbonden aan het Instituut voor de Overheid. Geert Bouckaert (geert.bouckaert@soc.kuleuven.be) is Gewoon Hoogleraar aan de Faculteit Sociale Wetenschappen van de K.U.Leuven en directeur van het Instituut voor de Overheid.