DIRECTORAAT-GENERAAL INTERN BELEID BELEIDSONDERSTEUNENDE AFDELING C: RECHTEN VAN DE BURGER EN CONSTITUTIONELE ZAKEN BURGERLIJKE VRIJHEDEN, JUSTITIE EN BINNENLANDSE ZAKEN De toekomst van Eurojust STUDIE Korte inhoud Deze studie is gericht op de belangrijkste aspecten van de toekomst van Eurojust in het licht van het door het Verdrag van Lissabon vastgestelde nieuwe kader. In de studie worden de huidige structuur en functies van Eurojust tegen het licht gehouden en worden op basis daarvan de drie hoofdwegen beschreven die Eurojust in de toekomst kan bewandelen: 1) geleidelijk voortbouwen op het huidige wetgevingskader; 2) gebruikmaken van de nieuwe grondslag van het Verdrag; en 3) voortbestaan naast het Europees openbaar ministerie. PE 462.451 NL
De Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken (LIBE) van het Europees Parlement heeft om dit document verzocht AUTEUR Petra JENEY, hoofddocent, Europees centrum voor de magistratuur en de juridische beroepen van het Europees Instituut voor bestuurskunde (EIB), Luxemburg VERANTWOORDELIJKE ADMINISTRATEUR Alessandro DAVOLI Beleidsondersteunende afdeling C: Rechten van de burger en constitutionele zaken Europees Parlement B-1047 Brussel E-mail: poldep-citizens@europarl.europa.eu TAALVERSIES Origineel: EN OVER DE REDACTEUR U kunt contact opnemen met het directoraat of u aanmelden voor de maandelijkse nieuwsbrief door een e-mail te sturen aan: poldep-citizens@europarl.europa.eu Manuscript voltooid in april 2012. Europees Parlement, Europese Unie, 2012. Dit document is op internet beschikbaar op: http://www.europarl.europa.eu/studies BEPERKTE AANSPRAKELIJKHEID De meningen die in dit document worden geuit, vallen uitsluitend onder de verantwoordelijkheid van de auteur en geven niet noodzakelijkerwijs het officiële standpunt van het Europees Parlement weer. Reproductie en vertaling voor niet-commerciële doeleinden is toegestaan, mits de bron wordt vermeld, de uitgever daarvan vooraf in kennis wordt gesteld en hij een exemplaar krijgt toegestuurd.
De toekomst van Eurojust SAMENVATTING Eurojust, dat in 2012 tien jaar bestaat, is de eenheid voor justitiële samenwerking van de Europese Unie. In de strijd tegen grensoverschrijdende criminaliteit is Eurojust belast met het vergemakkelijken van de werkzaamheden van nationale autoriteiten door de coördinatie van transnationale onderzoeken en procedures te verbeteren en de samenwerking tussen deze autoriteiten te bevorderen, met name met betrekking tot wederzijdse rechtshulp, uitleveringsverzoeken en het versterken van nationale onderzoeken en procedures door informatie-uitwisseling en -coördinatie te ondersteunen. Eurojust is institutioneel ingebed in de justitiële samenwerking in strafzaken tussen de lidstaten en heeft zijn waarde bewezen in de dagelijkse werkzaamheden van de nationale strafrechtsstelsels. Eurojust is een onontbeerlijke instelling in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Sinds zijn oprichting in 2002 heeft Eurojust enkele belangrijke veranderingen ondergaan. Met de wijziging van het oprichtingsbesluit van het orgaan in 2008 werden een aantal eerder geïdentificeerde tekortkomingen aangepakt en vatte Eurojust een nieuwe fase in zijn ontwikkeling aan. Hoewel de wijziging van 2008 tot op heden nog steeds niet volledig is uitgevoerd, hebben zich ondertussen mogelijkheden aangediend voor nog ingrijpendere veranderingen van het orgaan. Met het oog daarop wordt in deze studie de potentiële toekomstige ontwikkeling van Eurojust in drie verschillende doch samenhangende kaders onderzocht. Allereerst ligt de onmiddellijke toekomst van Eurojust in de koers die is uitgezet bij de herziening van het oprichtingsbesluit van Eurojust in 2008, in het kader waarvan Eurojust zijn activiteiten hoort uit te voeren. Wanneer de wijzigingen naar aanleiding van de herziening van 2008 volledig zijn uitgevoerd, zal Eurojust in staat zijn om een proactieve werkwijze aan te nemen waarbij steeds meer moet worden gestreefd naar de uitoefening van formele bevoegdheden. Daartoe is het evenwel absoluut noodzakelijk dat de herziening van 2008 correct wordt omgezet in nationale wetgeving. Bovendien kunnen verdere veranderingen aan Eurojust niet ernstig in overweging worden genomen totdat deze wijzigingen volledig zijn uitgevoerd. Naast het huidige rechtskader biedt de door het Verdrag van Lissabon verstrekte nieuwe rechtsgrond een aantal mogelijkheden om de eenheid niet alleen te versterken maar ook te heroriënteren. Het gebruik van de nieuwe grondslag van het Verdrag zou een duidelijk uitgangspunt vormen voor een geïntensiveerd model van justitiële samenwerking in strafzaken. Het toekennen van nieuwe bevoegdheden, zoals de bevoegdheid om onderzoeken in te stellen en jurisdictiegeschillen te beslechten, zou ertoe leiden dat Eurojust een meer "geëuropeaniseerde" benadering tot justitiële samenwerking belichaamt en hierdoor zouden duidelijk bevoegdheden van de nationale autoriteiten naar Eurojust verschuiven. Op dit moment lijkt dit soort evolutie meer tot de mogelijkheden op de middellange termijn te behoren. Het derde kader, dat in de verdere toekomst ligt, is de uit het Verdrag van Lissabon voortvloeiende mogelijkheid om een Europees openbaar ministerie op te richten. Mocht een dergelijk ministerie ooit het daglicht zien, dan zullen de organisatie en bevoegdheden ervan onmiskenbaar hun invloed hebben op Eurojust. Het risico bestaat dat de huidige administratie van justitiële samenwerking in strafzaken hierdoor te complex wordt. Het is dan ook tevens om deze reden dat de potentiële structuur en bevoegdheden van het Europees openbaar ministerie nauwgezet moeten worden uitgetekend om ervoor te zorgen dat het eerder een aanvulling vormt op Eurojust dan dat het de concurrentie aangaat met deze eenheid. Niettemin zullen zowel de structuur als de functies van Eurojust aanzienlijk worden beïnvloed door de oprichting van het Europees openbaar ministerie, waarbij de mate van verandering en de toegenomen efficiëntie grotendeels zullen afhangen van hoe bedachtzaam te werk wordt gegaan. 3
Beleidsondersteunende afdeling C: Rechten van de burger en constitutionele zaken De drie voornaamste aspecten waarmee bij de heroverweging van het huidige regelgevingskader van Eurojust rekening moet worden gehouden, zijn de structuur, de functies en de verantwoordelijkheid van de eenheid. Na het bestuderen van de voornoemde kaders wordt in de studie bekeken welke impact de verschillende mogelijke ontwikkelingen op deze gebieden kunnen hebben. In dit opzicht is het voor de beleidsmakers absoluut zaak te identificeren wat de hoofddoelstelling van Eurojust is en van wie het orgaan ten dienste staat. Hoewel het eerste deel van die vraag eenvoudig kan lijken, aangezien de overkoepelende taak van Eurojust erin bestaat zware criminaliteit en georganiseerde criminaliteit te bestrijden, vraagt het tweede deel van de vraag om een genuanceerder antwoord. Aangezien Eurojust een echt operationeel orgaan is, is dit antwoord geenszins voor de hand liggend. Is Eurojust er uiteindelijk om de nationale autoriteiten te dienen of is het er om, door een standaardagentschap te worden en actie te ondernemen op basis van de EU-belangen, een Europese agenda te dienen? Deze twee opvattingen zijn niet geheel in strijd met elkaar, maar als er keuzes worden gemaakt uit de door de verschillende regelgevingskaders geboden mogelijkheden, moet deze onderliggende beleidsoverweging in het achterhoofd worden gehouden. In het verslag wordt gesuggereerd dat de kracht van Eurojust net schuilt in het tegemoet komen aan specifieke verzoeken van nationale autoriteiten, waarbij de eenheid wordt gedefinieerd als een eenheid die werkelijk van instrumenteel belang is in de strijd tegen zware criminaliteit. Als de verdere versterking en consolidatie van Eurojust wordt gebaseerd op de overweging dat het orgaan een concrete EU-agenda hoort te dienen, moet dit in concrete bewoordingen worden gedefinieerd. Het is echter helemaal niet duidelijk of hiervoor de vereiste politieke wil aanwezig is en het is ook niet duidelijk welke impact de uitvoering van zulke hervorming op de operationele capaciteit van Eurojust zou hebben. In deze studie komen verschillende overwegingen aan bod waarmee rekening moet worden gehouden wanneer beleidsmakers over de toekomst van het orgaan nadenken. Het is duidelijk dat, ongeacht het kader dat zijn toekomst uiteindelijk zal bepalen, Eurojust uiteindelijk een ander orgaan zal worden dan het nu is. Vanuit het oogpunt van beleidsvorming is het net zo belangrijk om een antwoord te vinden op de vraag of de door deze kaders geboden mogelijkheden achtereenvolgens of tegelijkertijd moeten worden benut als om exact idee te krijgen van welke doelstelling Eurojust behoort te vervullen als het deze ontwikkelingstrajecten volgt. In deze studie wordt voorgesteld een trapsgewijze aanpak te hanteren. Om vorderingen te kunnen maken, moet eerst en vooral de herziening van 2008 volledig toegepast worden en moeten de hiermee gepaard gaande gevolgen voor Eurojust geëvalueerd worden. Tot slot kunnen de talrijke vraagstukken die het onderzoek van de toekomst van Eurojust opwerpt, niet worden begrepen als men geen grondig inzicht heeft in de geschiedenis en de huidige activiteiten van het orgaan. De wettelijke, structurele, organisatorische en functionele context waarin Eurojust zich heeft ontwikkeld en nog altijd functioneert, heeft een directe weerslag op zijn toekomstige ontwikkeling, ongeacht de modaliteiten die deze ontwikkeling meebrengt. Daarom zijn de eerste twee hoofdstukken van deze studie gewijd aan een grondig onderzoek van de structuur en organisatie van Eurojust alsook van zijn huidige werking. 4
De toekomst van Eurojust ALGEMENE INFORMATIE Mandaat Het directoraat-generaal Intern beleid, beleidsondersteunende afdeling C, van het Europees Parlement heeft het Europees centrum voor de magistratuur en de juridische beroepen van het Europees Instituut voor bestuurskunde (EIB) in Luxemburg de opdracht gegeven om een studie te verrichten naar de belangrijkste aspecten van de toekomst van Eurojust in het licht van het nieuwe door het Verdrag van Lissabon en het programma van Stockholm vastgestelde kader. Op grond van de praktijkervaringen van Eurojust wijst de studie op de noodzaak van betere coördinatie en samenwerking tussen de justitiële autoriteiten van de lidstaten in hun strijd tegen zware criminaliteit en terrorisme. Deze studie beoogt de evaluatie van de resultaten en tekortkomingen van Eurojust, een EUorgaan dat is opgericht bij een besluit van de Raad van 2002, dat vervolgens in december 2008 werd gewijzigd. In de studie wordt gekeken naar de relatie van Eurojust met andere EU-instellingen en -organen en wordt zijn betrokkenheid bij het Europees aanhoudingsbevel en de gezamenlijke onderzoeksteams, alsook bij andere relevante instrumenten van het EUstrafrecht geëvalueerd. In de studie worden de manieren onderzocht waarop de belangen van de verdediging beter in de (toekomstige) structuur van Eurojust kunnen worden geïntegreerd. Tot slot wordt gekeken naar mogelijke manieren om het parlementair toezicht op Eurojust te vergroten en naar mogelijke toekomstige ontwikkelingen ten aanzien van de structuur en de bevoegdheden van Eurojust, met inbegrip van de mogelijke oprichting van een Europees openbaar ministerie. Doel Met het oog op het bovenstaande wordt in deze studie voornamelijk aandacht besteed aan de mogelijkheden die het bestaande regelgevingskader biedt en wordt voortgeborduurd op hoe de in 2008 aangebrachte wijzigingen Eurojust op een andere koers zouden kunnen zetten. De structuur van de eenheid wordt hierbij uitvoerig geanalyseerd, waarbij bijzondere aandacht uitgaat naar: de positie en bevoegdheden van de nationale vertegenwoordigers van Eurojust; de bevoegdheden van het college; de organisatorische structuur van Eurojust. De interinstitutionele positionering van Eurojust en de verschillende controlemechanismen waaronder het valt, worden behandeld ten aanzien van: de betrekkingen met de Raad van ministers en de werkgroepen van de Raad; de betrekkingen met de Europese Commissie; de betrekkingen met het Europees Parlement; de betrekkingen met nationale parlementen; 5
Beleidsondersteunende afdeling C: Rechten van de burger en constitutionele zaken de begrotingsprocedure; de regels inzake gegevensbescherming; de evaluatiemechanismen. Deze uiteenzetting wordt afgesloten met een evaluatie van de structuur en de interinstitutionele positionering van Eurojust (hoofdstuk 1). Hierna volgt een uitvoerige analyse van de algemene doelstellingen, bevoegdheden en taken van Eurojust, op grond van het huidige wetgevingskader, met inbegrip van een uitvoerige behandeling van de instrumenten van het EU-strafrecht waarvan Eurojust tijdens zijn operationele activiteiten gebruikmaakt. In dat opzicht wordt bijzondere aandacht besteed aan: de bevoegdheden overeenkomstig het besluit van 2008; de overeenkomst inzake wederzijdse rechtshulp van 2000; het kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel; het kaderbesluit betreffende gemeenschappelijke onderzoeksteams; het kaderbesluit betreffende jurisdictiegeschillen; het voorstel voor de Richtlijn betreffende het Europees onderzoeksbevel. Dit wordt aangevuld met een onderzoek van de betrekkingen die Eurojust gedurende zijn operationele activiteiten heeft opgebouwd met andere JBZ-agentschappen, namelijk: Europol; het Europees Bureau voor fraudebestrijding; het Europees justitieel netwerk. Dit deel van de studie wordt afgesloten met een evaluatie van de werking van Eurojust (hoofdstuk 2). Op grond van deze bevindingen zal in het laatste deel van de studie enkel worden ingegaan op de mogelijke richtingen die Eurojust in de toekomst kan inslaan door ten eerste het huidige rechtskader volledig uit te voeren en toe te passen, ten tweede de door het Verdrag van Lissabon ingevoerde nieuwe rechtsgrondslag te benutten en ten derde de mogelijke impact van het eventuele Europees openbaar ministerie op Eurojust nader te bestuderen (hoofdstuk 3). De conclusies van de studie worden geformuleerd aan de hand van de bevindingen die worden gedaan met betrekking tot het huidige regelgevingskader van Eurojust in combinatie met mogelijke scenario's voor verandering. Methodiek Deze studie is uitgevoerd aan de hand van zowel onderzoek van bestaande documenten als vraaggesprekken. Voor de onderzoekswerkzaamheden werd gekeken naar wetgevingsinstrumenten, rechtswetenschap en publiek toegankelijke documenten. Het administratief onderzoek werd aangevuld met vraaggesprekken met ambtenaren van de Europese Commissie, het secretariaat-generaal van de Raad van de Europese Unie, Eurojust, Europol en OLAF. Een overzicht van de vraaggesprekken is aan de bijlage gehecht, maar in de studie worden ondervraagden enkel met een nummer aangeduid. 6