De gevolgen van de pakketmaatregelen AWBZ per 1 januari 2009 voor het gemeentelijke Wmo-beleid. Aandachtspunten vanuit cliëntenperspectief

Transcriptie

1 De gevolgen van de pakketmaatregelen AWBZ per 1 januari 2009 voor het gemeentelijke Wmo-beleid Aandachtspunten vanuit cliëntenperspectief Pagina 1 van 10

2 Uitgave Zorgbelang Brabant Lage Witsiebaan 2-b 5042 DA Tilburg T: E: I: Tekst Drs. S.P.D. van den Broek Datum Mei 2009 Copyright Met bronvermelding is overname van teksten toegestaan. Zorgbelang Brabant wordt gesubsidieerd door de Provincie Noord-Brabant en maakt deel uit van het netwerk Zorgbelang Nederland: ( Pagina 2 van 10

3 Inhoudsopgave 1. Inleiding 4 2. Pakketmaatregelen AWBZ 4 3. Gewenningsperiode 5 4. Zachte landing 6 5. Getroffen klantgroepen 6 6. Nader onderzoek noodzakelijk 6 7. Compensatieplicht: voorzieningenwet of participatiewet? 7 8. Voorzieningen: individueel of collectief? 8 9. Wat kunnen Wmo-adviesraden en lokale belangenorganisaties doen? Monitor AWBZ Meer informatie 10 Pagina 3 van 10

4 1. Inleiding De AWBZ (Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten) financiert bijzondere en vooral dure zorg zoals langdurige verpleging, thuiszorg of psychiatrische behandeling. Iedere inwoner van Nederland is in principe verzekerd: de AWBZ is een volksverzekering. Het kabinet vindt dat er de laatste jaren te veel mensen een beroep hebben gedaan op de AWBZ en dat de kosten onbeheersbaar zijn geworden. Vandaar dat het kabinet per 1 januari 2009 maatregelen heeft genomen om de AWBZ-zorg te beperken tot de meest kwetsbare doelgroepen: mensen die door een stoornis of aandoening langdurig niet in staat zijn zelfstandig te leven. Dit zijn bijvoorbeeld dementerende ouderen, verstandelijk gehandicapten en mensen met ernstige en/of langdurige psychiatrische problematiek. Het gaat dan om mensen die onbetwistbaar AWBZ-zorg nodig hebben. Diegenen die hiertoe niet gerekend worden, dienen hun hulp- of zorgvraag voortaan zelf op te lossen of worden doorverwezen naar de Wmo (Wet Maatschappelijke Ondersteuning), hun werkgever of het onderwijs. De pakketmaatregelen AWBZ per 1 januari 2009 betreffen -naast het schrappen van de grondslag psychosociaal uit de AWBZ- de functies activerende en ondersteunende begeleiding. Op dit moment buigen de gemeenten zich over de vraag welke gevolgen deze maatregelen hebben voor het lokale Wmo-beleid en óf en zo ja hoe, zij het ontstane gat kunnen repareren. Bij de discussie hierover spelen de Wmo-adviesraden en andere lokale belangenorganisaties een belangrijke rol. Met deze notitie wil Zorgbelang Brabant de Wmo-raden en lokale belangenorganisaties ondersteunen bij deze rol en vanuit zorgvragersperspectief een bijdrage leveren aan de verdere ontwikkeling van het beleid ten aanzien van ondersteunende begeleiding in de gemeenten. 2. Pakketmaatregelen AWBZ Bij de discussie over de gevolgen van de pakketmaatregelen AWBZ is het goed om een onderscheid te maken tussen de twee maatregelen die per 1 januari 2009 door de landelijke overheid zijn genomen. 2.1 Grondslag psychosociaal uit de AWBZ De eerste maatregel die genomen is, is dat mensen die vanwege psychische en sociale problemen recht hadden op ondersteunende begeleiding (de grondslag psychosociaal ), vanaf 1 januari 2009 geen beroep meer kunnen doen op de AWBZ maar terecht kunnen bij hun gemeente. Het gaat hier bijvoorbeeld om mensen die thuisloos zijn, psychische problemen hebben en/of verslaafd zijn. De gemeenten moeten voor deze groep begeleiding verzorgen in het kader van de Wmo (prestatievelden 7, 8 en 9). Vanuit de landelijke overheid wordt hiervoor in miljoen euro overgeheveld naar de (centrum)gemeenten. De beleidskeuzes die gemeenten kunnen maken ten aanzien van de opvang en ondersteuning van deze groep en de inzet van de middelen, worden in deze notitie buiten beschouwing gelaten. 2.2 AWBZ-functies ondersteunende en activerende begeleiding opgegaan in begeleiding De andere maatregel die genomen is, is dat de functies ondersteunende begeleiding en activerende begeleiding uit de AWBZ vervangen zijn door de nieuwe functie begeleiding. Om voor deze nieuwe functie in aanmerking te komen moet er sprake zijn van een matige of ernstige beperking in de zelfredzaamheid. Mensen met een lichte beperking in hun zelfredzaamheid komen niet meer in aanmerking voor AWBZ-zorg. AWBZ-zorg is nog wel mogelijk als het gaat om matige of ernstige beperkingen in: sociale zelfredzaamheid (de regie over het eigen leven) bewegen en verplaatsen (het zelfstandig voortbewegen) probleemgedrag (agressief of dwangmatig) Pagina 4 van 10

5 psychisch functioneren (denken, concentreren en waarnemen) geheugen- en oriëntatiestoornissen (geheugen en bewustzijn) Er is geen AWBZ-begeleiding meer mogelijk als het alleen gaat om: persoonlijke verzorging en het sociale leven (stimuleren bij eten en drinken, wassen en aankleden) huishoudelijk leven (maaltijden en kleding verzorgen, lichte schoonmaak) maatschappelijk leven (sociale contacten en activiteiten buitenshuis) psychisch welbevinden (depressie, angst, eenzaamheid) Met deze maatregel is landelijk gezien een bezuiniging gemoeid van 800 miljoen euro. De landelijke overheid vindt het nadrukkelijk niet de bedoeling dat het schrappen van de genoemde AWBZvoorzieningen leidt tot het ontstaan van nieuwe AWBZ-voorzieningen op lokaal niveau. Burgers zijn - in de visie van de overheid- in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor het zoeken van oplossingen voor het wegvallen van hun begeleiding, bijvoorbeeld binnen hun eigen netwerk. Pas als dit niet lukt, kunnen zij op zoek gaan naar andere vormen van ondersteuning, bijvoorbeeld op hun school of werk en bij de gemeente. Begin april 2009 is bekend geworden dat de landelijke overheid de gemeenten hiervoor in 2009 financieel compenseert met 29 miljoen euro en vanaf 2010 structureel met 127 miljoen euro per jaar. De verwachting is dat op een aantal gemeentelijke terreinen de vraag naar voorzieningen toeneemt, bijvoorbeeld op de terreinen onderwijs, jeugdzorg en welzijn. Gemeenten moeten een standpunt innemen over de vraag of zij ondersteunende begeleiding willen en kunnen bieden. Elke gemeente moet hierin een eigen afweging maken. In deze notitie wordt ingegaan op de aspecten die hierbij vanuit zorgvragersperspectief van belang zijn. 3. Gewenningsperiode De veranderingen in de AWBZ hebben tot gevolg dat veel kwetsbare burgers die voor begeleiding een beroep deden op de AWBZ in een gat vallen omdat zij met ingang van 2009 gedefinieerd worden als mensen met een lichte beperking in hun zelfredzaamheid en niet meer voor AWBZ-zorg in aanmerking komen. Landelijk gezien zullen in 2009 mogelijk mensen hun ondersteunende of activerende begeleiding geheel kwijtraken. Voor deze mensen is een gewenningsperiode afgesproken zodat zij zich kunnen voorbereiden op de veranderingen. Deze gewenningsperiode is als volgt geregeld: cliënten bij wie de indicatie afloopt voor 1 juli 2009 en die na die datum hun recht op ondersteuning verliezen, krijgen een gewenningsperiode van zes maanden; cliënten bij wie de indicatie afloopt tussen 1 juli en 30 september 2009 en die na die datum hun recht op begeleiding verliezen, krijgen een gewenningsperiode van drie maanden; cliënten bij wie de indicatie afloopt tussen 1 oktober en 31 december 2009 en die na die datum hun recht op begeleiding verliezen, krijgen een gewenningsperiode van maximaal drie maanden. Die periode begint op het moment dat de indicatie vervalt en eindigt in alle gevallen uiterlijk op 31 december De gewenningsregeling is -zoals gezegd- alleen bedoeld voor mensen die hun begeleiding geheel kwijtraken. Mensen die hun begeleiding gedeeltelijk verliezen (dus minder uren ondersteuning krijgen) komen niet voor de gewenningsregeling in aanmerking. Per Saldo, de vereniging van budgethouders, geeft aan dat dit naar verwachting ook nog eens mensen betreft. Pagina 5 van 10

6 4. Zachte landing Mensen die in 2009 hun ondersteunende begeleiding volledig verliezen, kunnen een beroep doen op MEE, de organisatie die mensen met een beperking adviseert en ondersteunt. De dienstverlening van MEE moet zorgen voor een zachte landing van de pakketmaatregelen. MEE gaat mensen die hun begeleiding verliezen, helpen om alternatieven te vinden. MEE hanteert daarbij het volgende stappenplan: 1. de nieuwe situatie van de cliënt verkennen; 2. het netwerk van de cliënt verkennen; 3. het netwerk van de cliënt activeren; 4. lokale voorzieningen in beeld brengen; 5. de cliënt ondersteunen bij het verkrijgen van andere voorzieningen. Deze dienstverlening van MEE in het kader van de zachte landing is tijdelijk (alleen in 2009), vervangt niet de begeleiding die mensen vanuit de AWBZ kregen en is niet bedoeld voor mensen die hun begeleiding maar gedeeltelijk kwijtraken (minder uren krijgen). 5. Getroffen klantgroepen Op basis van onderzoek stelt Bureau Hoeksma, Homans & Menting (HH&M, september 2008) dat de volgende klantgroepen door de pakketmaatregelen geraakt worden: 1. ouderen met beginnende ouderdomsklachten zonder dat een duidelijke diagnose is gesteld; 2. ouderen met beginnend geheugenverlies en concentratiestoornis die vaak kampen met gemis van partner of vrienden; 3. ouderen waarbij beginnende dementie is gediagnosticeerd, die doorgaans nog thuis wonen en vaak een partner hebben en/of mantelzorg krijgen; 4. volwassenen die als gevolg van chronische invaliderende aandoeningen beperkt zijn in de persoonlijke verzorging; 5. volwassenen die als gevolg van chronische invaliderende aandoeningen licht beperkt zijn in hun psychisch functioneren; 6. chronische psychiatrische patiënten in de wereld van de maatschappelijke opvang; 7. stabiele (ex-)psychiatrische patiënten die niet zelfstandig kunnen functioneren; 8. mensen met lichte verstandelijke beperkingen die zelfstandig of thuis bij de ouders wonen; 9. jongeren en jongvolwassenen met lichte gedragsproblemen als gevolg van een lichte verstandelijke beperking, die buiten andere sectoren (zoals psychiatrie, jeugdzorg of justitie) vallen; 10. mensen met zintuiglijk beperkingen die met diverse hulpmiddelen redelijk tot goed zelfstandig kunnen wonen; 11. jongeren met psychiatrische problematiek (met name ADHD-problematiek en lichte autisme spectrum stoornissen). Deze jongeren worden voor de AWBZ geïndiceerd door de Bureaus Jeugdzorg en niet door het Centraal Indicatieorgaan Zorg (CIZ); Zorgbelang Brabant verwacht dat de pakketmaatregelen ook gevolgen zullen hebben voor de begeleiding van onder andere verslaafden, mensen uit de vrouwenopvang/huiselijk geweld, tienermoeders, zwerfjongeren en niet in de laatste plaats ook voor de mantelzorgers van alle bovengenoemde groepen. 6. Nader onderzoek noodzakelijk Om beleid te kunnen ontwikkelen, is het allereerst van belang dat de gemeenten in kaart brengen hoeveel burgers door de pakketmaatregelen AWBZ getroffen worden, om welke groepen het gaat en welke begeleiding het betreft. De staatssecretaris van VWS heeft met de gemeenten afgesproken dat het CIZ de gegevens aanlevert om inzicht te krijgen in de omvang van de getroffen groep. Het CIZ doet dit door iedere gemeente in 2009 per kwartaal (voor het eerst eind april 2009) een overzicht te sturen van zowel het aantal mensen dat na herindicatie helemaal geen begeleiding vanuit de AWBZ meer krijgt als het aantal mensen Pagina 6 van 10

7 dan minder uren begeleiding krijgt Ook kunnen gemeenten -wanneer zij hier om vragen- een overzicht krijgen op cliëntniveau, dat wil zeggen: een overzicht met namen en contactgegevens. Uiteraard zal het CIZ hiervoor vanwege het privacyaspect eerst toestemming vragen aan de betreffende cliënten. Vanuit zorgvragersperspectief moet hierbij worden aangetekend dat het simpelweg bij het CIZ opvragen van het aantal indicaties te kort door de bocht is: omdat veel kwetsbare burgers een hoge drempel hebben ervaren bij het aanvragen van voorzieningen in het kader van de AWBZ, komt het aantal indicaties dat door het CIZ is afgegeven niet overeen met de werkelijke behoefte aan ondersteunende begeleiding. Met andere woorden: een belangrijk deel van de doelgroep is bij het CIZ niet in beeld. Bovendien geeft het aantal indicaties van het voorgaande jaar geen beeld van de behoefte aan ondersteuning in de toekomst. Aanvullend onderzoek in de eigen gemeente is daarom noodzakelijk. 7. Compensatieplicht: voorzieningenwet of participatiewet? Met de pakketregelen per 1 januari 2009 beperkt de AWBZ zich tot de doelstelling van het bevorderen van de zelfredzaamheid van mensen (bijvoorbeeld dagstructuur, besluiten kunnen nemen, zelf de regie voeren) en is de participatiedoelstelling (het kunnen meedoen in de maatschappij) uit de AWBZ geschrapt. Deze participatiedoelstelling is echter wel nadrukkelijk onderdeel van de Wmo. In artikel 4 van de Wmo is immers vastgelegd dat de gemeente de verplichting heeft om kwetsbare burgers te compenseren (compensatieplicht) wanneer zij beperkingen ondervinden in hun zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie op de volgende levensterreinen: een huishouden voeren; zich verplaatsen in en om de woning; zich lokaal verplaatsen per vervoermiddel; medemensen ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. De compensatieplicht in het kader van de Wmo is door veel gemeenten uitgelegd in enge zin, dat wil zeggen dat de Wmo vooral is ingevuld als een voorzieningenwet. Gemeenten beperken zich tot het verstrekken van een aantal voorzieningen: hulp bij het huishouden, hulpmiddelen (met name rolstoelen en scootmobiels ), woonvoorzieningen en vervoersvoorzieningen. In de verordeningen maatschappelijke ondersteuning en de daaruit voortvloeiende beleidsregels is vastgelegd onder welke voorwaarden mensen in aanmerking komen voor deze voorzieningen. De Wmo is echter vooral ook bedoeld als participatiewet, gericht op het bevorderen van de maatschappelijke participatie van mensen met een beperking. Dit betekent dat de Wmo meer omvat dan alleen het aanbieden van voorzieningen en dat ook ondersteunende begeleiding -gericht op het kunnen meedoen in de maatschappij op de bovengenoemde levensterreinen- valt onder de compensatieplicht van de gemeente. (Individuele) Ondersteunende begeleiding wordt dan -naast hulp bij het huishouden, hulpmiddelen, woonvoorzieningen en vervoersvoorzieningen- onderdeel van prestatieveld 6 van de Wmo. De compensatieplicht biedt in beginsel voldoende aanknopingspunten om ondersteunende begeleiding onderdeel te maken van de Wmo. Gemeenten geven echter aan dat zij niet in staat zijn om het gat te repareren dat per 1 januari is ontstaan in de ondersteunende begeleiding omdat zij hiervoor door de landelijke overheid financieel onvoldoende worden gecompenseerd. Vanuit zorgvragersperspectief is het financiële aspect echter niet waar het om gaat. Kern van de zaak is dat er mensen zijn die vanwege beperkingen niet kunnen participeren in het maatschappelijke leven. Het compenseren van deze beperkingen is -in het kader van de Wmo- een verantwoordelijkheid van de gemeente, tenminste waar het gaat om de bovengenoemde levensterreinen. Wat de oorzaak is van het niet kunnen meedoen, Pagina 7 van 10

8 is daarbij feitelijk niet relevant: het gaat erom dat mensen die niet kunnen participeren moeten kunnen aankloppen bij hun gemeente. Zorgbelang Brabant adviseert Wmo-adviesraden en andere lokale belangenorganisaties in de discussie met de gemeente dan ook vooral op dit aspect in steken. 8. Voorzieningen: individueel of collectief? Als de gemeente erkent dat zij -in het kader van de compensatieplicht van de Wmo- een verantwoordelijkheid heeft op het gebied van ondersteunende begeleiding, is de volgende vraag hoe de gemeente aan deze verantwoordelijkheid invulling wil geven. De gemeente heeft daarbij twee mogelijkheden, namelijk het aanbieden van collectieve vormen van ondersteunende begeleiding en het aanbieden van individuele vormen van ondersteunende begeleiding. Onder collectieve vormen van ondersteunende begeleiding worden die vormen van begeleiding verstaan die in principe voor álle burgers van een gemeente toegankelijk zijn en waarop ook burgers met een beperking een beroep kunnen doen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan buurthuizen, klussendiensten, boodschappendiensten, zelfhulp & lotgenotencontact, buddyprojecten, budgettrainingen, vrijwilligerswerk enz. Wanneer het bestaande aanbod niet voldoet, kan de gemeente overwegen om nieuw collectief aanbod te ontwikkelen. Omdat bij collectieve voorzieningen geen sprake is van een individuele indicatie kunnen mensen hiervoor geen gebruik maken van een persoonsgebonden budget (pgb). Bij individuele vormen van ondersteunende begeleiding is de individuele hulpvraag leidend en wordt er een indicatie gesteld. Mensen kunnen vervolgens kiezen voor zorg in natura of een pgb. Vanuit zorgvragersperspectief bepleit Zorgbelang Brabant het volgende: De gemeente stelt vast welke beperkingen iemand ondervindt ten aanzien van zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie (indicatiestelling). De gemeente hanteert hierbij de International Classification of Functioning, Disability and Health (ICF) als objectief hulpmiddel voor het vaststellen van deze beperkingen. Integraal onderdeel van de ICF vormt -naast het vaststellen van stoornissen (op basis van anatomische eigenschappen) en beperkingen (op basis van activiteiten) - ook het vaststellen van problemen/beperkingen op het gebied van maatschappelijke participatie. Voor meer informatie over de ICF zie aanvulling 6 van de workmate van Zorgbelang Brabant ( Vervolgens wordt -in direct overleg met de aanvrager- bezien of de collectieve vormen van ondersteunende begeleiding voldoen om iemands beperking op te heffen/te compenseren. Wanneer dit niet het geval is, biedt de gemeente de betreffende cliënt een individuele, op de persoon toegesneden vorm van ondersteunende begeleiding. De cliënt kan hierbij kiezen uit zorg in natura of een pgb. 9. Wat kunnen Wmo-adviesraden en lokale belangenorganisaties doen? Voor zover dit nog niet gebeurd is, is het van belang dat Wmo-adviesraden en andere lokale belangenorganisaties met hun gemeente in gesprek gaan over de gevolgen van de pakketmaatregelen AWBZ voor het gemeentelijke beleid, en ervoor zorgen dat het onderwerp op de agenda komt. De volgende vragen kunnen de basis zijn voor een dergelijk gesprek: Heeft de gemeente zicht op het aantal mensen dat door de pakketmaatregelen in de problemen dreigt te komen en op het type begeleiding waar het om gaat? Zijn bijvoorbeeld de gegevens van het CIZ bekend, en/of heeft de gemeente navraag gedaan bij zorgaanbieders en/of het Zorgkantoor? Pagina 8 van 10

9 Welke maatregelen heeft de gemeente mogelijk al getroffen om te voorkomen dat mensen in de problemen raken? Betreft het hier permanente maatregelen of tijdelijke maatregelen in afwachting van nader beleid? Hoe ziet de gemeente haar rol en verantwoordelijkheid als het gaat om de gevolgen van de pakketmaatregelen AWBZ, met andere woorden: hoe geeft de gemeente invulling aan de compensatieplicht van de Wmo (participatiedoelstelling, zie paragraaf 7)? Wil de gemeente de vraag om begeleiding opvangen met collectief aanbod of is de individuele hulpvraag van cliënten leidend (zie paragraaf 8)? Welke bestaande voorzieningen op het gebied van ondersteunende begeleiding zijn er in de gemeente? Komen deze extra onder druk te staan? Welke leemtes zijn er nog in de voorzieningen? Hoe gaat de gemeente de consulenten van de zorgloketten en andere intermediairs (ouderenadviseurs, steunpunten mantelzorg) informeren? Hoe gaat de gemeente haar burgers informeren over de ontwikkelingen en waar zij terecht kunnen met vragen? Hoe gaat de gemeente monitoren of mensen niet tussen wal en schip raken? Bij het vastleggen van de voorwaarden waaronder mensen in aanmerking komen voor een voorziening of ondersteuningsaanbod, wordt er vaak van uitgegaan dat burgers in staat zijn om zelf op adequate wijze hun hulpvraag te formuleren, en hierin ook zelf actie kunnen ondernemen. Zorgbelang Brabant wil er echter op wijzen dat het bij ondersteunende begeleiding gaat om extra kwetsbare cliënten die hiertoe lang niet altijd in staat zijn. Zorgbelang Brabant adviseert dan ook om bij de verdere ontwikkeling van het beleid sterk in te zetten op het uitbreiden van de onafhankelijke cliëntondersteuning voor alle mensen met een hulp- of ondersteuningsvraag, in het gehele traject. De aard van de doelgroep veronderstelt ook dat indicatiestellers en medewerkers van het zorgloket voldoende in staat zijn om de vraag achter de vraag te achterhalen, met andere woorden: voldoende deskundig zijn. Ook hiervoor vraagt Zorgbelang Brabant nadrukkelijk aandacht. 10. Monitor AWBZ Het ministerie van VWS heeft zeven landelijke belangenorganisaties gevraagd om tot 2010 de ontwikkelingen in de AWBZ te volgen door middel van een monitor. Mensen die gebruik maken van AWBZ-zorg kunnen via internet een vragenlijst invullen over hun ervaringen: wat goed gaat en wat niet? Wat betekenen de veranderingen in de AWBZ voor hen persoonlijk? En wat zijn knelpunten waar zij tegenaan lopen? De vragenlijst is onder andere te bereiken via de websites van de CG-raad ( en Per Saldo ( De vragenlijst blijft het gehele jaar 2009 online. Daarnaast zullen de landelijke belangenorganisaties in 2009 gerichte meldacties uitvoeren waarbij zij mensen actief -zowel schriftelijk, telefonisch als via internet- benaderen om een uitgebreide vragenlijst te beantwoorden. Zo kan dieper op de ervaringen van mensen worden ingegaan. De gegevens van de ingevulde enquêtes verwerken de belangenorganisaties tot een rapport voor de Tweede Kamer. Het doel van het rapport is om zichtbaar te maken hoe het beleid uit Den Haag in de praktijk uitpakt en om aanbevelingen te doen om ongewenste effecten te voorkomen. De Tweede Kamer ontvangt het rapport in De monitor AWBZ is een samenwerkingsverband van de CGraad, Platform VG, Platform GGZ, CSO, LOC, NPCF en Per Saldo. Pagina 9 van 10

10 11. Meer informatie Meer informatie over de pakketmaatregelen AWBZ en de gevolgen daarvan voor het gemeentelijke beleid, is te vinden op de volgende websites: (zie handreikingen) ( zie handreikingen) Voor meer informatie kunt u ook contact opnemen met Zorgbelang Brabant, Lage Witsiebaan 2-b, 5042 DA Tilburg, telefoon: , tilburg@zorgbelang.nl Pagina 10 van 10