Sturing in de ruimtelijke ordening door Rijk en provincies

Transcriptie

1 Sturing in de ruimtelijke ordening door Rijk en provincies Een juridisch onderzoek naar sturingsinstrumenten van Rijk en provincies en hun verenigbaarheid met de gedecentraliseerde bevoegdheidsverdeling in het ruimtelijk bestuursrecht

2 Deze publicatie werd mede mogelijk gemaakt door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu ISBN ISSN NUR , C.P. Hageman Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgeverij. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van art. 16h tot en met 16m Auteurswet 1912 jo. het Besluit van 27 november 2002, Stb. 2002, 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken dient men zich tot de Stichting Instituut voor Bouwrecht te wenden. No part of this book may be reproduced in any form, by print, photo print, microfilm or any other means without written permission from the publisher.

3 Sturing in de ruimtelijke ordening door Rijk en provincies Een juridisch onderzoek naar sturingsinstrumenten van Rijk en provincies en hun verenigbaarheid met de gedecentraliseerde bevoegdheidsverdeling in het ruimtelijk bestuursrecht Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor aan de Rijksuniversiteit Groningen op gezag van de rector magnificus prof. dr. E. Sterken en volgens besluit van het College van Promoties. De openbare verdediging zal plaatsvinden op donderdag 22 december 2016 om uur door Constantijn Pieter Hageman geboren op 13 juli 1986 te Almelo

4 Promotores Prof. dr. ir. A.G. Bregman Prof. mr. dr. K.J. de Graaf Beoordelingscommissie Prof. mr. dr. D.A. Lubach Prof. mr. dr. J. Struiksma Prof. mr. dr. A.G.A. Nijmeijer

5 U bent aan mij gebonden als een satelliet aan een planeet. Ik ben niet uw Vijand, maar het moet nu eenmaal zo zijn dat U mijn marschroute volgt. 1 Napoleon Bonaparte, dreigend met inlijving van de Bataafse republiek bij Frankrijk in Geciteerd bij G. Verweij, Geschiedenis van Nederland, Amsterdam: Elsevier 1983, p. 650.

6

7 Voorwoord Toen zich in de zomer van 2012 de gelegenheid voordeed een dissertatie over het ruimtelijk bestuursrecht te schrijven, zag ik een al enige tijd gekoesterde wens in vervulling gaan. Ik had zojuist een scriptie afgerond over de publiek- en privaatrechtelijke aspecten van de overheidseigendom van openbare zaken. De literatuur over dit onderwerp had mijn interesse voor het beoefenen van de rechtswetenschap geprikkeld. Lang hoefde er over het promoveren dan ook niet te worden nagedacht. Licht werk was het schrijven van dit boek daarmee niet. In het consistent uitwerken van de uitgezette onderzoekslijnen is uiteindelijk veel tijd gaan zitten. Dat het werk toch in nagenoeg vier jaar werd voltooid, is mede te danken aan de inspanningen van enkele personen die bij de totstandkoming van dit proefschrift betrokken waren. Een bijzonder woord van dank gaat uit naar mijn eerste promotor prof. dr. ir. A.G. Bregman. Arjan weet de kritische overdenking van juridische vraagstukken te combineren met een aanstekelijk enthousiasme, wat het plezier en zelfvertrouwen bij het schrijven aanmerkelijk ten goede komt. De geschreven stukken werden van weldoordachte commentaren voorzien, maar daarbuiten kon steeds ook inhoudelijk over de te schrijven materie worden gediscussieerd. Dat op deze betrokkenheid ook kon worden gerekend naarmate er meer onorthodoxe onderzoeksrichtingen werden ingeslagen, heb ik zeer gewaardeerd. Een woord van dank richt ik ook graag tot prof. mr. dr. K.J. de Graaf, die op een later moment als tweede promotor bij het proefschrift betrokken raakte. Dat door de grotere fysieke afstand minder frequent in levenden lijve van gedachten kon worden gewisseld, maakte de commentaren niet minder waardevol. Na een reis naar het noorden konden vaak tal van nuttige aanpassingen worden gepleegd. Ik ben Kars dan ook erkentelijk voor zijn kritische inbreng, waarmee hij wellicht tevens heeft bewezen dat er niets boven Groningen gaat. Graag noem ik hier voorts de leden van de leescommissie prof. mr. dr. D.A. Lubach, prof. mr. dr. J. Struiksma en prof. mr. dr. A.G.A. Nijmeijer. De kritische lezing van het proefschrift heeft nuttige opmerkingen en suggesties opgeleverd, waarvoor ik mijn dank uitspreek. Een woord van dank ben ik ook mijn vader Peter Hageman verschuldigd, die als Neerlandicus bereid was de eindeloze juridische verhandelingen tot zich te nemen. Zijn nauwgezette lezing van de tekst en de taalkundige commentaren die daaruit voortvloeiden, waren onmisbaar voor de totstandkoming van dit boek. Evenzeer dank verschuldigd ben ik mijn lieftallige echtgenote Baukje, die ondanks mijn vii

8 STURING IN DE RUIMTELIJKE ORDENING DOOR RIJK EN PROVINCIES episodes van geestelijke afwezigheid en vlagen van verstrooidheid telkens weer haar vertrouwen in het afronden van het proefschrift uitsprak. Dat het schrijfwerk nimmer werkelijk in een isolement kon plaatsvinden, is te danken aan mijn collega s van het Instituut voor Bouwrecht en de Amsterdam School of Real Estate, die mij een prettige tijd hebben bezorgd. De historisch onderlegde lezer zal zich ervan bewust zijn dat het centralisme in Nederland bepaald geen Hollandse uitvinding is. De eenheidsstaat heeft onder Franse invloed zijn intrede gedaan. Inmiddels ligt deze periode al weer ruim twee eeuwen achter ons. Centralisme wordt door velen dan ook met Frankrijk geassocieerd, terwijl het Nederlandse bestuurlijke bestel als een typisch voorbeeld van decentralisatie wordt gezien. Dit proefschrift toont dat die voorstelling van zaken met de formele bevoegdheidssystematiek niet (meer) strookt. In zowel het hedendaagse ruimtelijke als organieke bestuursrecht nemen hogere bestuursorganen een ongekend sterke positie in. De hierboven geciteerde woorden van Napoleon mogen voor de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen ongebruikelijk zijn, uitgesloten is de achterliggende centralistische stijl zeker niet. Ontwikkelingen na 1 juli 2016 werden niet meer meegenomen. Den Haag, 21 november 2016 Constantijn Hageman viii

9 Inhoudsopgave Voorwoord vii 1. Introductie en probleemanalyse 1.1 Inleiding Het fenomeen sturing als voorwerp van wetenschappelijke studie Sturing als metafoor Het constitutief effect van de term overheidssturing Overheidssturing gerelateerd aan het verschijnsel van de staat De toegevoegde waarde van een juridische benadering Het begrip overheidssturing als product van een juridische staatsbeschouwing Naar een publiekrechtelijk begrip van sturing door Rijk en provincies Ruimtelijke sturing als bestuursrechtelijk verschijnsel Verantwoording voor het centraal stellen van een publiekrechtelijk sturingsbegrip Probleemstelling en afbakening van het onderzoek Plan van behandeling Algemeen kader ter bestudering en beoordeling van het sturingsinstrumentarium van Rijk en provincies 2.1 Inleiding Concretiserende rechtsvorming binnen de democratische rechtsstaat De vrijheid van het bestuur in (rechts)historisch perspectief Contemporaine ontwikkelingen in de verhouding tussen publieken privaatrecht: meer vrijheid voor het bestuur? De structuur van bestuursbevoegdheid De afbakening van bestuurlijke competentienormen in het positieve recht Het bepalen van sturingsmogelijkheden voor bestuursorganen Het leerstuk van de bestuurlijke beslissingsruimte Beoordelings- en beleidsvrijheid volgens de bestuursrechter Implicaties voor de herkenning van beoordelings- en beleidsvrijheid in competentienormen Relevante aspecten voor het inventariseren van ruimtelijke sturingsmogelijkheden van Rijk en provincies Een normatief kader ter beoordeling van de bevoegdheidsverdeling tussen centrale en decentrale bestuursorganen en de toedeling van sturingsinstrumenten aan Rijk en provincies Een heldere (verticale) bevoegdheidsverdeling tussen centrale en decentrale bestuursorganen 64 ix

10 STURING IN DE RUIMTELIJKE ORDENING DOOR RIJK EN PROVINCIES Een heldere (horizontale) toedeling van sturingsinstrumenten aan bestuursorganen van Rijk en provincies De potentieel structurerende werking van beleidsstukken Conclusie Ruimtelijke sturing door Rijk en provincies naar huidig recht 3.1 Inleiding De bevoegdheidsverdeling in het ruimtelijk bestuursrecht Algemene principes inzake de bevoegdheidsverdeling in de Wro De algemene principes in onderling verband bezien De verantwoordelijkheden van Rijk, provincies en gemeenten Gevolgen voor de verdeling en afbakening van bevoegdheden De concrete afbakening van bevoegdheden van Rijk en provincies in de Wro De rol van beleidsdocumenten bij de concretisering van de criteria provinciale belangen en nationale belangen Directe sturingsinstrumenten Publiekrechtelijke toestemming: de omgevingsvergunning ter afwijking van het bestemmingsplan Bevoegd gezag ingevolge het Bor en de restbevoegdheid van de minister De omgevingsvergunning als sturingsinstrument? De restbevoegdheid van de minister De afwijkomgevingsvergunning voor projecten van nationaal of provinciaal (ruimtelijk) belang De herkomst van de verticaal afbakenende criteria in het Bor De inhoud van de verticaal afbakenende criteria in het Bor: drie interpretaties Algemene aanknopingspunten ter herkenning van projecten van bovengemeentelijk belang De implicaties van het eisen van een grondslag in een structuurvisie Projectmatige besluitvorming Het projectuitvoeringsbesluit (provincies) Het projectuitvoeringsbesluit als provinciaal sturingsinstrument Het tracébesluit (Rijk) Het tracébesluit als nationaal sturingsinstrument Directe juridisch bindende normstelling: het inpassingsplan De externe samenhang van directe sturingsinstrumenten Indirecte sturingsinstrumenten Het onderscheid tussen toezicht en sturing in interbestuurlijke rechtsverhoudingen Normatieve stellingnames over interbestuurlijk toezicht en de aanwijzingsbevoegdheden uit de Wro Vormen van beleidsdoorwerking binnen de gedecentraliseerde eenheidsstaat: een bestuurlijk en grondwettelijk perspectief 141 x

11 Inhoudsopgave Beleidsdoorwerking in het licht van een toezichthoudende respectievelijk een eigen verantwoordelijkheid van Rijk en provincies Sturing en toezicht als verschillende typen besluitvorming Proactieve sturing: het vorderen van medebewind of beperken van de decentrale afwegingsruimte met algemene aanwijzingsbevoegdheden De werking en mogelijke inhoud van algemene regels Keuzevrijheid in de wijze waarop algemene regels worden gehanteerd Voorwaarden voor het uitoefenen van de bevoegdheid tot het stellen van algemene regels Reactieve sturing: het blokkeren van decentrale ruimtelijke besluitvorming Ontheffingsbevoegdheden in algemene regels De reactieve aanwijzing Spontane vernietiging door de Kroon Incidentele sturing: ad hoc doorwerking van hoger beleid De proactieve aanwijzing Het vorderen van medewerking in het kader van coördinatie op grond van de Wro Het centraliseren van de bevoegdheidsuitoefening en het buiten toepassing laten van decentrale voorschriften in het kader van coördinatie De aanwijzing bij vernietiging door de Kroon Indeplaatstreding door de Kroon bij vernietiging Indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing De externe samenhang van indirecte sturingsinstrumenten De verhouding tussen specifieke en generieke instrumenten na de revitaliseringsoperatie De onderlinge verhouding tussen specifieke toezichts- en sturingsinstrumenten Sturingsmogelijkheden en de verhouding tussen directe en indirecte sturingsinstrumenten Conclusie Ruimtelijke sturing door Rijk en provincies onder de Omgevingswet 4.1 Inleiding De bevoegdheidsverdeling inzake ruimtelijke taken onder de Omgevingswet De achtergronden van de Omgevingswet Algemene principes inzake de bevoegdheidsverdeling in de Omgevingswet 255 xi

12 STURING IN DE RUIMTELIJKE ORDENING DOOR RIJK EN PROVINCIES Uitgangspunten bij de toedeling van (ruimtelijke) taken aan Rijk, provincies en gemeenten Ruimtelijke sturing in de vorm van het toedelen van functies aan locaties op gemeentelijk niveau De concrete afbakening van de bevoegdheden van Rijk en provincies in de Omgevingswet Artikel 2.3 Ow als algemene verticale begrenzing De herkomst en bedoeling van de termen nationaal belang en provinciaal belang in onderdeel a van artikel 2.3 lid 2 en 3 Ow De taken, bevoegdheden en internationale verplichtingen op grond van de Omgevingswet in de zin van onderdeel b van artikel 2.3 lid 2 en 3 Ow De rol van beleidsdocumenten Directe sturingsinstrumenten Publiekrechtelijke toestemming: de omgevingsvergunning ter afwijking van het omgevingsplan Projectbesluitvorming: het projectbesluit Directe normstelling: algemene regels van Rijk en provincies Soorten normstelling onder de Omgevingswet Toedeling van functies aan locaties door Rijk en provincies De externe samenhang van directe sturingsinstrumenten Indirecte sturingsinstrumenten Proactieve sturing: de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels Instructieregels over taken en over besluiten De begrenzing van de instructieregelbevoegdheid met betrekking tot besluiten De clausulering uit een oogpunt van ruimtelijke sturing bezien Keuzevrijheid in de wijze waarop instructieregels worden gehanteerd Voorwaarden voor het uitoefenen van de instructieregelbevoegdheid Reactieve sturing Ontheffingsbevoegdheden in instructieregels Advies met instemming bij het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het omgevingsplan De reactieve instructie Incidentele sturing De proactieve instructie Coördinatie onder de Omgevingswet De externe samenhang van indirecte sturingsinstrumenten Sturingsmogelijkheden en de verhouding tussen directe en indirecte sturingsinstrumenten Conclusie 345 xii

13 Inhoudsopgave 5. Conclusies en aanbevelingen 5.1 Inleiding Naar een algemeen kader voor het bestuderen en beoordelen van sturingsinstrumenten van Rijk en provincies Antwoord op deelvraag I Antwoord op deelvraag II Antwoord op deelvraag III Conclusies ten aanzien van het huidige recht Antwoord op deelvraag V: de bevoegdheidsverdeling tussen centrale en decentrale bestuursorganen Antwoord op deelvraag IV: directe sturingsinstrumenten van Rijk en provincies Antwoord op deelvraag VI: de onderlinge verhouding tussen directe sturingsinstrumenten van Rijk en provincies Antwoord op deelvraag IV: indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies Antwoord op deelvraag VI: de onderlinge verhouding tussen indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies Antwoord op deelvraag VII: de onderlinge verhouding tussen directe en indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies Conclusies ten aanzien van de Omgevingswet Antwoord op deelvraag V: de bevoegdheidsverdeling tussen centrale en decentrale bestuursorganen Antwoord op deelvraag IV: directe sturingsinstrumenten van Rijk en provincies Antwoord op deelvraag VI: de onderlinge verhouding tussen directe sturingsinstrumenten van Rijk en provincies Antwoord op deelvraag IV: indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies Antwoord op deelvraag VI: de onderlinge verhouding tussen indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies Antwoord op deelvraag VII: de onderlinge verhouding tussen directe en indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies Antwoord op de onderzoeksvraag Aanbevelingen De bevoegdheidsverdeling tussen centrale en decentrale bestuursorganen De verhouding tussen sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 397 xiii

14 STURING IN DE RUIMTELIJKE ORDENING DOOR RIJK EN PROVINCIES Summary 1. Central issue Research question and methods Theoretical framework Steering instruments and the division of powers under current law Steering instruments and the division of powers in the Omgevingswet Conclusion and recommendations 408 Lijst van aangehaalde literatuur 411 Jurisprudentieregister 427 Curriculum Vitae 429 xiv