De relativiteit van het formele zorgvuldigheidsbeginsel. Arjen van Driel Kluit Rechtsgeleerdheid Mei pagina s

Transcriptie

1 De relativiteit van het formele zorgvuldigheidsbeginsel Arjen van Driel Kluit Rechtsgeleerdheid Mei pagina s

2 Inleiding Met het Iraanse Asielzoekstersrs-arrest 1 lijkt het relativiteitsvereiste een grote rol te gaan spelen bij schadevergoeding bij vernietigde besluiten. In dit arrest werd een claim van een asielzoeker afgewezen vanwege ontbrekende relativiteit. De asielzoeker werd afgewezen als vluchteling. Deze beschikking werd door de bestuursrechter vernietigd, vanwege de onzorgvuldige voorbereiding van het besluit en vanwege materiële gronden. In de latere bezwaarprocedure werd de asielzoeker toch als vluchteling toegelaten. In de civiele procedure eiste de asielzoeker schadevergoeding voor de tijd dat hij niet heeft kunnen werken. In de cassatieprocedure is de rechtsvraag waarover de Hoge Raad zich buigt de vraag of de toelating als vluchteling de strekking heeft om het recht op arbeid te beschermen. De Hoge Raad oordeelt van niet omdat toelating als vluchteling er niet toe strekt om inkomen uit arbeid te verwerven en omdat het vermogensrechtelijke belang geen rol speelt bij het besluit tot toelating 2. De Hoge Raad oordeelde echter niet over de vraag of de onzorgvuldige voorbereiding van het besluit tot bescherming van vermogensrechtelijke belangen strekte. Zou de uitkomst gunstiger zijn geweest voor de asielzoeker als de Hoge Raad zich ook hierover had gebogen? Dit is een interessante vraag omdat er veel onenigheid is over de vraag of procedurele normen, zoals het formele zorgvuldigheidsbeginsel, strekken tot bescherming van vermogensschade. Enerzijds wordt er beargumenteerd dat procedurele normen tot bescherming van vermogensschade strekken 3. Anderzijds wordt er beargumenteerd dat procedurele normen naar alle waarschijnlijkheid niet tot bescherming van vermogensschade strekken 4. Vermogensschade is op grond van art. 6: 96 BW alle geleden verlies en gederfde winst. Daarnaast wordt er ook een onderscheid gemaakt tussen personenschade, zaaksschade en zuivere vermogensschade. Zuivere vermogensschade is dan schade die niet is ontstaan door beschadiging aan een zaak of letsel 5. In deze scriptie zal alleen onderzocht worden of het formele zorgvuldigheidsbeginsel tot vergoeding van vertragingsschade strekt. Met vertragingschade wordt in deze scriptie bedoeld op schade die intreedt wanneer een besluit vernietigd wordt vanwege een 1 HR 13 april 2007 RvdW 2007, Schild & de Jongh 2007, p Meijer 2008, p Meijer & de Wit 2005, p A.J. Verheij 2005, p

3 onzorgvuldige voorbereiding en later een ander inhoudelijk besluit wordt genomen, zoals in het Iraanse asielzoeksters arrest. Vertragingsschade zal veelal zuivere vermogensschade zijn. Dat leidt tot de volgende hoofdvraag: Strekt het zorgvuldigheidsbeginsel van art. 3:2 Awb tot bescherming van vertragingsschade? Deze hoofdvraag leidt vervolgens tot de volgende hoofdstukken: Hoofdstuk 1: Het formele zorgvuldigheidsbeginsel van art. 3:2 Awb. Dit hoofdstuk zal de kenmerken bespreken van het formele zorgvuldigheidsbeginsel. Hoofdstuk 2: Vaststellen van relativiteit Dit hoofdstuk zal zich vooral richten op de vraag hoe de strekking van een norm wordt vastgesteld. In dit hoofdstuk zal ook aandacht worden besteed aan het verschil tussen instructie en waarborgnormen en de twee fasen van het vaststellen van relativiteit Hoofdstuk 3: Formele zorgvuldigheidsbeginsel als Schutznorm. In dit hoofdstuk zal onderzocht worden of het zorgvuldigheidsbeginsel überhaupt tot bescherming van privaatrechtelijke belangen strekt. Eerst zal daarbij de wetsgeschiedenis worden onderzocht. Daarna zal een teleologische interpretatie gebruikt worden. Hoofdstuk 4: Bescherming van vertragingsschade Nadat is vastgesteld dat het formele zorgvuldigheidsbeginsel tot bescherming van privaatrechtelijke belangen kan strekken, moet nog worden onderzocht of het zorgvuldigheidsbeginsel tot bescherming van vertragingsschade strekt. Ook in dit onderzoek zal eerst de wetsgeschiedenis worden onderzocht. Daarna zal een teleologische interpretatie gebruikt worden Hoofdstuk 1 Het formele zorgvuldigheidsbeginsel van art. 3:2 Awb Op grond van artikel 3:2 Awb moet een bestuursorgaan een besluit zorgvuldig voorbereiden. Een bestuursorgaan dient dus de benodigde kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen te verzamelen. Een bestuursorgaan hoeft dus geen kennis te verzamelen over belangen of feiten die geen rol spelen bij het nemen van een besluit. In beginsel moet een bestuursorgaan uit eigen beweging informatie verzamelen. Dat betekent niet dat een bestuursorgaan alle gegevens moet verschaffen. Van een belanghebbende die een beschikking aanvraagt mag verwacht worden dat hij 3

4 de informatie verstrekt waarover hij beschikt. Als een belanghebbende niet alle informatie heeft gegeven, moet het bestuursorgaan hem om de benodigde informatie vragen. Wanneer het bestuursorgaan gemakkelijker aan de informatie kan komen dan een belanghebbende moet het bestuursorgaan de informatie verzamelen. Soms kan een bestuursorgaan een beroep doen op gewekte schijn van de belanghebbende, wanneer het bestuursorgaan bijvoorbeeld uit respect voor de privacy van een belanghebbende moeilijk aan feiten kan komen. Soms moet een bestuursorgaan op grond van art. 3:2 Awb ook advies inwinnen bij een deskundige. Op grond van art. 3:9 moet het bestuursorgaan zich ervan vergewissen of een onderzoek zorgvuldig heeft plaatsgevonden. Het bestuursorgaan moet zich steeds afvragen of het alle relevante gegevens heeft verzameld. Deze plicht rust nog zwaarder op een bestuursorgaan als een belanghebbende gemotiveerd verweer voert, of als een belanghebbende in bezwaar gaat. Verder moet een bestuursorgaan op een zo objectief en passend mogelijke wijze onderzoek doen, waarvan de resultaten zoveel mogelijk schriftelijk vastgesteld moeten worden 6. Onderscheid met het materiële zorgvuldigheidsbeginsel Zoals het is beschreven is het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding alleen een formele, procedurele norm en geen materiële norm. Het zegt niets over de inhoud van besluiten. Daarom moet het formele zorgvuldigheidsbeginsel onderscheiden worden van het materiële zorgvuldigheidsbeginsel. Het materiële zorgvuldigheidsbeginsel houdt in dat een besluit zorgvuldig wordt genomen. Dit betekent ten eerste dat alle relevante aspecten worden meegewogen bij een besluit. Ook mag een besluit niet op een vergissing berusten. Het betekent ten tweede dat een besluit op grond van art. 3:4 lid 2 Awb niet onevenredig nadelig mag zijn voor een belanghebbende. Een besluit dient zo weinig mogelijk schade te veroorzaken 7. Als een besluit vernietigd vanwege een onzorgvuldige voorbereiding kan dit tot een andere inhoud van een besluit leiden, maar dit hoeft niet per se 8. Nader onderzoek kan immers nog steun geven aan het besluit. Als een besluit vernietigd wordt vanwege het materiële zorgvuldigheidsbeginsel zal het tot een ander besluit moeten leiden als het besluit is vernietigd vanwege onevenredigheid of vanwege een vergissing. Als het besluit is vernietigd omdat niet alle relevante aspecten zijn meegewogen, hoeft dat niet per se 6 Nicolai, 1990, p Van Wijk, Konijnenbelt & van Male, 2005: p Van Wijk, Konijnenbelt & van Male, 2005: p

5 tot een ander inhoudelijk besluit te leiden, een zorgvuldiger afweging van relevante aspecten kan tot hetzelfde besluit leiden 9. Hoofdstuk 2 Vaststellen van relativiteit Art 6:163 BW bepaalt dat als een geschonden norm niet strekt tot vergoeding van de schade zoals die is geleden er geen plicht tot schadevergoeding is. Op grond van art. 6:162 BW moet de onrechtmatige daad ook jegens de persoon onrechtmatig zijn. De bedoeling van de wetgever met het relativiteitsvereiste is om te voorkomen dat een laedens jegens iedereen aansprakelijk is voor de schade. Volgens de wetgever speelt het relativiteitsvereiste alleen een subsidiaire rol. Het uitgangspunt is dat de geschonden norm tot bescherming van de geleden schade strekt, behalve als anders blijkt 10. Twee fasen in relativiteit Lankhorst onderscheidt twee vragen met betrekking tot de relativiteit. Ten eerste moet worden vastgesteld of de geschonden norm überhaupt tot bescherming van privaatrechtelijke belangen strekt, of de norm een Schutznorm kan zijn. Dit noemt Lankhorst de Schutzzweck- vraag, de vraag naar de doelbetekenis. Bij deze vraag wordt gekeken naar het globale doel van een norm en de plaats van de norm in het rechtssysteem. Deze vraag is vooral belangrijk bij publiekrechtelijke normen. Publiekrechtelijke normen richten zich immers vaak tot de overheid en beogen vaak geen aanspraken voor burgers in het leven te roepen 11. Vroeger werd dan bij publiekrechtelijke normen dan ook vaak een onderscheid aangenomen tussen instructienormen en waarborgnormen. Instructienormen zouden zicht uitsluitend richten tot de overheid om een algemeen belang te behartigen. Waarborgnormen zouden aan burgers wel een aanspraak geven op de overheid. In de recente literatuur wordt het onderscheid echter gerelativeerd, omdat het onderscheid niet echt verhelderend is 12. Zo wijst Lankhorst erop dat er geen lijst is met een tweedeling tussen instructienormen en waarborgnormen. Ook zijn veel normen zowel een waarborg als een instructienorm 13. Bovendien hoeven waarborgnormen niet tot 9 Van Wijk, Konijnenbelt & van Male, 2005: p Schild & de Jongh 2007, p Lankhorst 1992, p Lankhorst 1992, p Lankhorst 1992, p. 94 5

6 bescherming van alle privaatrechtelijke belangen te strekken 14. Maar de schending van een instructienorm kan via de correctie Langemeijer wel maatschappelijk onzorgvuldig zijn en dus toch privaatrechtelijke belangen beschermen 15. Het is dan ook beter en verhelderender, zoals Lankhorst constateert, om de relativiteitsvraag in twee fasen op te splitsen. In de eerste fase wordt dan onderzocht of de norm een Schutznorm kan zijn. In de tweede fase wordt dan de omvang van de bescherming onderzocht 16. Een recent arrest waarin de relativiteit al tijdens de eerste fase strandt, is het Duwbak Linda arrest 17. In deze zaak werd onder meer de Staat aansprakelijk gesteld voor een certificaat aan een schip dat niet had mogen worden verleend. Het schip zonk vervolgens en bracht schade toe aan andere schepen. De Hoge Raad onderscheidde in dit arrest ten eerste een algemene norm: het in strijd met de regels verlenen van een certificaat. Deze algemene norm beoogt de algemene veiligheid van het scheepvaartverkeer te bevorderen en probeert dus ook ongevallen te voorkomen. Ten tweede is er een gedragsnorm: deze gedragsnorm houdt in dat het onderzoek voor de verlening van een certificaat zorgvuldig moet gebeuren. Ook deze gedragsnorm beoogt de veiligheid van het scheepvaartverkeer te bevorderen. Maar dat zegt nog niet dat deze gedragsnorm tot bescherming van individuele vermogensschade strekt. De Hoge Raad leidt daarna uit het feit dat de wetsgeschiedenis zich niet uitlaat over vermogensschade van derden of de aansprakelijkheid van de overheid af dat het niet de bedoeling van de wetgever was om vermogensschade van derden te beschermen. Hierbij wordt door de Hoge Raad overwogen dat de betrokkenheid van de Staat bij de keuring van schepen voortvloeit uit de algemene verantwoordelijkheid van de overheid voor de veiligheid van schepen. Maar de individuele scheepseigenaar blijft verantwoordelijk voor de veiligheid van het schip. De keuringen hebben daarom alleen de functie om de naleving van de verplichting om een schip in veilige staat te houden te bevorderen. De keuringen geven geen garantie voor de veiligheid van schepen. Als laatste wordt door de Hoge Raad overwogen dat de zorgvuldigheidsnorm niet de strekking heeft een onbeperkte groep van derden te beschermen voor vermogensschade die op een niet te voorzienbare wijze kan ontstaan. 14 Lankhorst 1992,p Lankhorst 1992, p Lankhorst 1992, p HR 7 mei 2004, NJ 2006,281 6

7 Hoewel de Hoge Raad het alleen over vermogensschade heeft, is aannemelijk dat de aansprakelijkheid van de overheid voor alle soorten van schaden is uitgesloten. De keuringen gaven immers geen garantie op de veiligheid van schepen. De keuring is slechts bedoeld als controle op de scheepseigenaren en geeft geen aanspraken aan individuele burgers. Het Duwbak Linda arrest sluit ook aan bij eerdere jurisprudentie over instructienormen zoals het Zuiderhaven- arrest 18. In dat arrest ging het om de relativiteit van de plicht van de overheid om te zorgen voor bruikbare openbare wateren. In beide arresten wordt de zorg voor een algemeen belang aan de overheid opgedragen. Dat algemeen belang treft natuurlijk veel burgers, maar creëert geen aanspraak van een individuele burger op de overheid. Als het niet gaat om een onbeperkte groep van derden en onvoorzienbare schade kan er dus niet eerder relativiteit worden aangenomen in tegenstelling tot wat sommigen, zoals Gelpke 19, menen. De norm strekt immers dan wel tot bescherming van privaatrechtelijke belangen, maar dan moet nog de omvang van de bescherming worden vastgesteld. Als is vastgesteld dat de geschonden norm tot bescherming van privaatrechtelijke kan strekken, moet vastgesteld worden tot hoever de bescherming strekt. Dan moet vastgesteld worden ten aanzien welk type schade, benadeelden en wijzen van ontstaan van de schade er relativiteit is. Lankhorst noemt dit de Schutzumfang-vraag 20, de vraag naar de beschermingsomvang. Bij deze vraag zijn redelijkheidsoverwegingen belangrijker dan overwegingen van systematische aard 21. Voor het vaststellen of een geschonden norm ook de strekking heeft om de geleden schade te beschermen, moet de schade een verwezenlijking zijn van het risico dat de norm tegen moet gaan 22. Een voorbeeld van een zaak die in deze tweede fase strandt is het Iraanse asielzoeksters-arrest. Weliswaar wordt door de Hoge Raad overwogen dat de toelating als vluchteling niet tot bescherming van enig vermogensrechtelijk belang strekt. Ook kan het floodgate- argument een rol hebben gespeeld 23. Maar de Hoge Raad overweegt dat de toelating als vluchteling strekt tot bescherming tegen vervolging in het oorspronkelijke land. Letselschade als gevolg van vervolging, wanneer de vluchteling in afwachting van een nieuw besluit naar zijn eigen land terugkeert, zou dan theoretisch gezien vergoed moeten worden. Ook ging het in cassatie alleen nog 18 HR 23 november 1939, NJ 1940, Gelpke 2005,p Lankhorst 1992, p Lankhorst 1992, p Lankhorst 1992, p Schild & de Jongh, p

8 om vergoeding van gederfde inkomen, dus zuivere vermogensschade. Vermogensrechtelijk belang slaat mijns inziens in dit arrest dus alleen op zuivere vermogensschade. Toegegeven, de Hoge Raad is in dit arrest en in het Duwbak Linda arrest niet geheel duidelijk over de vraag of alle vermogensschade bedoeld wordt of alleen zuivere vermogensschade. Daardoor wordt ook niet geheel duidelijk of de Hoge Raad alle aansprakelijkheid wil uitsluiten, of alleen voor een soort schade. Interpretatiemethoden Hoewel de relativiteit bij alle onrechtmatigheidscriteria vereist is, is de relativiteit vooral belangrijk bij het handelen in strijd met een wettelijke plicht. Wettelijke plichten zijn immers meestal abstracte normen. Om de strekking van een wettelijke plicht vast te stellen zijn er twee interpretatiemethoden mogelijk 24. Ten eerste is er de wetshistorische interpretatiemethode, bij deze interpretatiemethode wordt vooral op de totstandkomingsgeschiedenis van een wet gelet 25. Het voordeel van deze interpretatie methode is dat rechterlijke beslissingen berekenbaar zijn. Aan de hand van de wetsgeschiedenis kan voorspeld worden of relativiteit door de rechter wordt aangenomen. Het nadeel van een wetshistorische interpretatie is dat die vaak geen uitkomst biedt. De wetgever heeft zich vaak niet gebogen over toekomstige problemen. De wetgever heeft zich vaak ook niet uitgesproken over de vraag welke belangen door een regeling worden beschermd 26. De tweede mogelijke interpretatiemethode is de teleologische interpretatiemethode, bij deze methode wordt gekeken naar wat in de maatschappelijke werkelijkheid van nu het doel van een norm is. Dan kan blijken dat het oorspronkelijke doel dat de wetgever in gedachten had ruimer moet worden geïnterpreteerd. Het voordeel van deze interpretatiemethode is de flexibiliteit. Men is niet gebonden aan een verouderde wetsgeschiedenis. Het nadeel van de teleologische interpretatiemethode is dat rechterlijke uitspraken minder voorspelbaar, subjectiever zijn dan bij de wetshistorische interpretatie 27. De Hoge Raad heeft niet een specifieke voorkeur voor een van beide methoden. Het lijkt erop dat de Hoge Raad beide methoden combineert in een gsubjectiveerdobjectieve interpretatiemethode. De wetsgeschiedenis speelt meestal een belangrijke rol bij de vaststelling van de strekking, maar is niet steeds doorslaggevend. Zo was in 24 Schild & de Jongh,p Lankhorst 1992, p Lankhorst 1992, p Lankhorst 1992, p

9 de zaak van de Iraanse asielzoekster de wetsgeschiedenis een argument voor het aannemen van relativiteit, maar nam de Hoge Raad geen relativiteit aan 28. In het Duwbak Linda arrest werd de wetsgeschiedenis wel door de Hoge Raad gebruikt als argument. Maar de Hoge Raad keek ook nadrukkelijk naar de functie van de geschonden norm in het maatschappelijke verkeer. De norm deed niets af aan de verantwoordelijkheid van de scheepseigenaar voor de veiligheid van zijn schip. De teleologische interpretatie en de wetshistorische interpretatie ondersteunden elkaar eigenlijk. De voorkeur moet mijns inziens aan een teleologische interpretatie worden gegeven, waarbij de wetsgeschiedenis wel als hulpmiddel gebruikt kan worden voor het vinden van de strekking. Maar de teleologische interpretatie moet uiteindelijk de doorslag geven. Alleen de wet is immers bindend, niet de wetsgeschiedenis. De wetsgeschiedenis geeft bovendien vaak geen antwoord op de vraag welke belangen beschermd worden. Maatschappelijke onzorgvuldigheid en de correctie Langemeijer Bij de maatschappelijke onzorgvuldigheid speelt het relativiteitsvereiste een minder grote rol. Bij de maatschappelijke onzorgvuldigheid wordt immers al bij het formuleren van de norm gekeken op welke belangen een persoon bedacht moet zijn. Een zorgvuldigheidsnorm wordt geformuleerd aan de hand van concrete omstandigheden. Toch kan ook bij een zorgvuldigheidsnorm de relativiteit ontbreken. Wanneer een wettelijke plicht niet strekt tot de bescherming van geleden schade kan nog een beroep worden gedaan op de correctie Langemeijer. Dit houdt in dat hoewel een wettelijke norm niet tot vergoeding van schade strekt; het overtreden van de norm een factor is bij het oordeel of een zorgvuldigheidsnorm is overtreden. Hoofdstuk 3 Het formele zorgvuldigheidsbeginsel als Schutznorm De eerste vraag die beantwoord moet worden is de vraag of het formele zorgvuldigheidsbeginsel überhaupt tot bescherming van privaatrechtelijke belangen kan strekken. Meijer en de Wit beargumenteren dat formele vereisten zoals het formele zorgvuldigheidsbeginsel vooral het belang van een deugdelijke besluitvorming in algemene zin beogen te beschermen. Vermogensbelangen van 28 Schild & de Jongh 2005, p

10 derden zouden door deze formele vereisten niet beschermd worden 29. Volgens Schlössels beschermt onder meer het formele zorgvuldigheidsbeginsel een abstracte kring van rechtssubjecten. Hij concludeert daaruit dat schending van het formele zorgvuldigheids jegens iedereen onrechtmatig is 30. Maar als het formele zorgvuldigheidsbeginsel een abstracte kring van rechtssubjecten beschermt kan moeilijk relativiteit worden aangenomen. In de lijn van het Duwbak Linda arrest zou dan geen relativiteit kunnen worden aangenomen 31. Het formule zorgvuldigheidsbeginsel is echter niet alleen bedoeld om een deugdelijke besluitvorming te bevorderen, maar is ook bedoeld om de belangen van individuele burgers te beschermen. Wetshistorische interpretatie Uit de wetsgeschiedenis kan afgeleid worden dat het formele zorgvuldigheidsbeginsel ook tot bescherming van privaatrechtelijke belangen kan strekken. In de Memorie van Toelichting 32 van de Awb wordt kort de geschiedenis van de verhouding tussen burger en overheid samengevat. In het begin van de eeuw was de overheid nog boven de burger gesteld. De burger had zich maar in te schikken als de overheid een besluit had genomen. In de loop van de tijd veranderde deze verhouding en werd van de overheid verwacht dat zij ook rekening hield met de belangen van belanghebbende burgers 33. De verhouding tussen burger en overheid werd gelijkwaardiger. Belangrijk in deze ontwikkeling waren de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Deze beginselen werden door rechters ontwikkeld om burgers rechtsbescherming te bieden tegen de beleidsvrijheid van de overheid 34. Volgens de Memorie van Toelichting van de Awb betekent dit onder meer het volgende: Voor bestuursorganen betekent dit, dat het ontwerp de beginselen van behoorlijk bestuur concretiseert tot verplichtingen om rekening te houden met de belangen en zienswijzen van de burger, waar dat verenigbaar is met de taak van het bestuur om het algemeen belang te behartigen. 35 De Tweede Kamer is het in groten getale eens met deze zienswijze in de Memorie van Toelichting van de Awb. Zo zegt een lid van de RPF fractie dat in feite met de 29 Meijer & de Wit 2005,p Schlössels 2003, p Meijer & de Wit, p Parl. Gesch Awb 1e tranche 1993,p Parl. Gesch Awb 1e tranche 1993,p Parl. Gesch Awb 1e tranche 1993,p Parl. Gesch Awb 1e tranche 1993,p

11 algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot uitdrukking wordt gebracht dat het bestuur jegens de burgers is gehouden tot zorgvuldig en rechtvaardig handelen in de meest brede zin van het woord 36. De minister zegt ook wat maatgevend is geweest bij de inrichting van de Awb: waarborgen, zorgvuldige voorbereiding en toetsbaarheid, ook aan de beginselen die zijn neergelegd in afdeling 2 van hoofdstuk 3 van de Algemene wet bestuursrecht, zoals dat hoort in een democratische en sociale rechtsstaat. 37 Er kan geconcludeerd worden dat algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het formele zorgvuldigheidsbeginsel, volgens de wetgever bedoeld zijn om bescherming te bieden aan de individuele belangen van burgers. Zij zijn ontwikkeld om juist rechtsbescherming te bieden aan individuele burgers. Burgers mogen er aanspraak op maken dat met hun belangen en zienswijzen door de overheid op een zorgvuldige wijze wordt omgesprongen. Deze zienswijze van de wetgever is natuurlijk niet origineel. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn immers door de rechtspraak ontwikkeld om een adequate rechtsbescherming te bieden aan burgers in situaties waarin de overheid veel beleidsvrijheid heeft 38. Teleologische interpretatie Leidt een teleologische interpretatie tot een andere uitkomst? De beleidsvrijheid van de overheid is niet minder geworden. Het zorgvuldigheidsbeginsel is dus nog steeds nodig om individuele burgers te beschermen tegen onzorgvuldige besluitvorming van de overheid. Een tweede argument om aan te nemen dat het formele zorgvuldigheidsbeginsel tot bescherming van privaatrechtelijke belangen kan strekken is een wetsystematisch argument. Op grond van art. 6:22 Awb kan de rechter een vormvoorschrift passeren als een belanghebbende daardoor niet blijkt te zijn benadeeld. Vormvoorschriften zijn voorschriften die geen materiële eisen stellen aan een besluit, maar alleen zien op de totstandkoming van een besluit. Het formele zorgvuldigheidsbeginsel is dus ook een vormvoorschrift. Het zorgvuldigheidsbeginsel kan in beginsel echter niet gepasseerd worden 39. De reden daarvoor is dat wanneer een besluit wel zorgvuldig wordt voorbereid, een ander inhoudelijk besluit kan volgen, dat wel positief is voor de belanghebbende. Hoewel er geen relativiteitseis is in het bestuursrecht kan op grond van dit artikel wel beargumenteerd worden dat het formele 36 Parl. Gesch Awb 1e tranche 1993,p Parl. Gesch Awb 1e tranche 1993,p Van Wijk, Konijnenbelt & van Male 2005, p Tekst en Commentaar Awb 5e druk, p

12 zorgvuldigheidsbeginsel tot bescherming van privaatrechtelijke belangen kan strekken. Want als dat niet zo was, dan zou een onzorgvuldige voorbereiding gewoon gepasseerd kunnen worden omdat een belanghebbende toch niet benadeeld wordt. Ook een teleologische interpretatie leidt dus tot de conclusie dat het formele zorgvuldigheidsbeginsel tot bescherming van privaatrechtelijke belangen kan strekken. Het formele zorgvuldigheidsbeginsel kan dus tot de bescherming van privaatrechtelijke belangen strekken. Hoofdstuk 4 Bescherming van vertragingsschade Nu is vastgesteld dat het formele zorgvuldigheidsbeginsel tot bescherming van privaatrechtelijke belangen kan strekken moet de vraag gesteld worden tot hoever die bescherming strekt. Welke personen, typen schaden en ontstaan van schade worden beschermd? In deze scriptie gaat het dan om de vraag of vertragingsschade wordt beschermd door het formele zorgvuldigheidsbeginsel. Wetshistorische interpretatie Over deze vraag heeft de wetgever zich niet expliciet gebogen. Wel heeft de wetgever in het kader van andere discussies enkele opmerkingen gemaakt over mogelijke procedures voor schadevergoedingen. De eerste opmerking betrof de gevolgen van de invoering van de Awb voor het belastingrecht. Volgens vaste jurisprudentie van de Hoge Raad moest de belastingrechter in de zaak zelf voorzien. Met invoering van de Awb zou in beginsel echter een nieuwe beschikking moeten worden gegeven. De belastinginspecteur zou dan opnieuw een besluit moeten nemen. Dat leidde tot vragen over de consequenties voor het belastingrecht in het Voorlopig Verslag. Één vraag in het Voorlopig Verslag is of terugverwijzing na vernietiging op grond van formele beginselen er niet toe kan leiden dat belastingplichtigen voor de civiele rechter procedures voor schadevergoeding starten 40. Deze vraag staat genoemd met andere mogelijke nadelen, zoals de vraag of de belastinginspecteur niet overbelast raakt. Waarschijnlijk wordt hiermee gedoeld op procedures om vertragingsschade, zoals de wettelijke rente, vergoed te krijgen. Een terugverwijzing vertraagt immers de behandeling. Als er dan een ander inhoudelijk besluit volgt waardoor een belastingplichtige geld terugkrijgt, kan de belastingplichtige de wettelijke rente vorderen over dat bedrag. 40 Parl. Gesch Awb 1e tranche 1993, p

13 In de Memorie van Antwoord die op het Voorlopig Verslag volgt wordt deze vraag niet apart behandeld. In de Memorie van Antwoord wordt niet de opmerking gemaakt dat formele gebreken tot schadevergoeding moeten leiden, of juist niet. Wel wordt opgemerkt dat de rechter vanzelfsprekend rekening houdt met de nadelen van het terugverwijzen naar de belastinginspecteur zoals die in het Voorlopig Verslag staan genoemd 41. De specifieke nadelen worden niet genoemd maar waarschijnlijk wordt ook gedoeld op de procedures voor schadevergoeding. De wetgever is niet expliciet. Maar de wetgever lijkt er impliciet van uit te gaan dat vertragingsschade in het belastingrecht vanwege bijvoorbeeld onzorgvuldige besluitvorming vergoed wordt. Deze opmerkingen gaan echter alleen specifiek over het belastingrecht. De opmerkingen kunnen dus niet zomaar gegeneraliseerd worden. In het belastingrecht gaat het immers juist om de financiële belangen van burgers. Dan is het logisch dat het formele zorgvuldigheidsbeginsel tot bescherming van vertragingsschade strekt. Bij veel andere gebieden gaat het juist om een algemeen belang, zoals het milieu, en niet om de financiële belangen van burgers. Een tweede relevante opmerking is in een andere discussie gemaakt. De opmerking werd gemaakt in een discussie in de Kamercommissie over een amendement dat afdeling 3.2 ook expliciet van toepassing verklaart op algemeen verbindende voorschriften. In het oorspronkelijke ontwerp van de Awb was afdeling 3.2 Awb niet van toepassing verklaard op algemeen verbindende voorschriften. Het Kamerlid Van de Camp stelde een vraag over de financiële consequenties van het amendement. Hij stelde de volgende vraag: Is er enige schatting te maken van de schadevergoedingen die bij een toepassing van hoofdstuk 2 op basis van afdeling 3.2 betaald moet worden? 42 De minister geeft geen antwoord op deze vraag en het is een vrij vage vraag. Het kamerlid heeft het niet over specifieke beginselen. Ook is mij onduidelijk wat hij bedoelt met toepassing van hoofdstuk 2 op basis van afdeling Misschien bedoelde hij hoofdstuk 3. Uit deze opmerking kan wel afgeleid worden dat hij uitgaat van schadevergoeding bij schending van een behoorlijk beginsel van bestuur. Maar hij spreekt zich niet uit over schadevergoeding vanwege formele gebreken. Het is ook de vraag van maar één enkel Kamerlid, zonder dat de minister er een antwoord op geeft. Er kan dus weinig gewicht aan deze opmerking worden gegeven. 41 Parl. Gesch Awb 1e tranche 1993,p Parl. Gesch Awb 1e tranche 1993,p

14 Een derde opmerking wordt gemaakt bij de behandeling van art. 8:73 Awb. In de Memorie van Toelichting op dit artikel wordt de volgende opmerking gemaakt: Soms zal er aanleiding kunnen zijn om naast de vernietiging van een besluit een schadevergoeding toe te kennen als compensatie voor het nadeel geleden door het achteraf bezien onrechtmatige besluit. Dit spreekt wel in het bijzonder, indien op grond van preponderante belangen van derden de gevolgen van het vernietigde besluit geheel of gedeeltelijk in stand worden gelaten. Maar ook daarbuiten kan schadevergoeding op haar plaats zijn. Men denke bijvoorbeeld aan vertragingsschade. 43 Van belang is vooral de laatste opmerking over vertragingsschade. De Memorie van Toelichting gaat niet in op de oorzaken van vertragingsschade. Waarschijnlijk wordt in de eerste plaats gedoeld op inhoudelijk verkeerde besluiten met een materieel gebrek waarin de rechter zelf kan voorzien. De opmerking is immers gemaakt in het kader van art. 8:73 Awb. De rechter kent op basis van dit artikel alleen schadevergoeding toe als duidelijk is dat er schade is geleden. Bij formele gebreken is dat vaak nog niet het geval. Maar mijns inziens ziet deze opmerking ook op vertragingsschade vanwege formele gebreken. Als na vernietiging vanwege een formeel gebrek een inhoudelijk ander besluit wordt genomen, is er immers ook sprake van vertragingsschade. Waarom zou de wetgever dan ook niet deze vorm van vertragingsschade bedoelen? Hoewel de wetsgeschiedenis niet al te duidelijk is, geeft zij toch enige steun aan de opvatting dat het formele zorgvuldigheidsbeginsel tot bescherming van vertragingsschade strekt. De eerste en derde opmerkingen steunen de opvatting dat het formele zorgvuldigheidsbeginsel tot bescherming van vertragingsschade strekt. Toch zijn het maar twee opmerkingen, en een relevante opmerking is vrij vaag. Teleologische interpretatie Ondersteunt een teleologische interpretatie de opvatting dat het zorgvuldigheidsbeginsel tot vergoeding van vertragingsschade strekt? Er dient bedacht te worden dat het formele zorgvuldigheidsbeginsel ontwikkeld is om burgers een adequate rechtsbescherming te bieden. Als vergoeding van vertragingsschade nog de enige mogelijkheid is voor rechtsherstel zou het afbreuk doen aan de rechtsbescherming als vertragingsschade niet vergoed zou worden Parl. Gesch. Awb 2e tranche 1994, p Schild & de Jongh 2007, p

15 Ook zou het niet passen in de rechtsontwikkeling als vertragingsschade ten gevolge van onzorgvuldige voorbereiding niet vergoed zou worden. Er is immers een wet door de Staten-Generaal goedgekeurd die burgers in staat zal stellen om tot een bepaald bedrag dwangsommen te eisen als een bestuursorgaan zich niet aan de beslistermijn houdt 45. Een dwangsom is natuurlijk geen schadevergoeding. Maar het niet tijdig nemen van een besluit wordt bij invoering van de wet niet meer alleen gesanctioneerd door vernietiging en terugverwijzing naar het bestuursorgaan. Het ligt dan voor de hand dat bij vernietiging vanwege onzorgvuldige voorbereiding, een ander formeel gebrek, vernietiging en terugverwijzing naar het bestuursorgaan niet de enig mogelijke sanctie is.het ligt dan niet voor de hand om schadevergoeding voor vertragingsschade uit te sluiten. Een tegenargument zou kunnen zijn dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit op grond van het specialiteitsbeginsel meestal geen rekening mag houden met mogelijke vertragingsschade. De meeste regelingen zijn immers bedoeld om een algemeen belang te behartigen. Naar analogie van het Iraanse asielzoeksters-arrest moet dan vergoeding van vertragingsschade afgewezen worden. Maar het formele zorgvuldigheidsbeginsel beoogt een slechte besluitvorming tegen te gaan. En vertragingsschade is juist het gevolg van een slechte voorbereiding. Vertragingsschade is dus de verwezenlijking van het risico, de slechte voorbereiding, dat het zorgvuldigheidsbeginsel juist tegen probeert te gaan. Een wetshistorische interpretatie en een teleologische interpretatie leiden dus tot de conclusie dat het zorgvuldigheidsbeginsel tot vergoeding van vertragingsschade strekt. Conclusie Naar aanleiding van onder meer het Duwbak Linda arrest en het Iraanse asielzoeksters-arrest rijst de vraag op of formele beginselen van behoorlijk bestuur tot bescherming van vermogensschade strekken. Deze scriptie heeft deze vraag beperkt tot het formele zorgvuldigheidsbeginsel en vertragingsschade. Op grond van het art. 3:2 Awb moeten bestuursorganen een besluit zorgvuldig voorbereiden. Ze moeten de relevante feiten en belangen zorgvuldig onderzoeken. Als een besluit vanwege een onzorgvuldige voorbereiding vernietigd wordt en later een ander inhoudelijk besluit wordt genomen, ontstaat er vertragingsschade. 45 Wetsvoorstel Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, Kamerstukken I 2007/8,

16 Om relativiteit aan te nemen moeten er twee vragen gesteld worden. De eerste vraag is of het formele zorgvuldigheidsbeginsel überhaupt tot bescherming van privaatrechtelijke belangen kan strekken. Als dat is vastgesteld moet nog de vraag beantwoord worden of het formele zorgvuldigheidsbeginsel specifiek strekt tot bescherming van vertragingsschade. Bij de beantwoording van deze twee vragen zijn twee interpretatiemethoden mogelijk. De eerste interpretatiemethode is de wetshistorische interpretatie. Deze methode kijkt vooral naar de totstandkomingsgeschiedenis van een artikel. De tweede methode is de teleologische interpretatiemethode. Deze methode kijkt vooral naar het doel en de strekking van een norm in de huidige maatschappelijke werkelijkheid. De Hoge Raad heeft geen voorkeur voor één van beiden methoden, maar gebruikt beide methoden. Ook in deze scriptie zijn beide methoden gebruikt. Een wetshistorische interpretatie leidde tot de conclusie dat het formele zorgvuldigheidsbeginsel tot bescherming van privaatrechtelijke belangen kan strekken. Het formele zorgvuldigheidsbeginsel dient niet alleen het algemeen belang van een deugdelijke besluitvorming, maar beschermt ook de belangen van individuele burgers. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn immers ontwikkeld om burgers adequate rechtsbescherming te bieden tegen de beleidsvrijheid van bestuursorganen. Een teleologische interpretatie leidsw tot dezelfde conclusie. De beleidsvrijheid van bestuursorganen is immers niet afgenomen. Bovendien kan uit het feit dat een onzorgvuldige voorbereiding door de rechter in beginsel niet gepasseerd worden afgeleid worden dat het formele zorgvuldigheidsbeginsel tot bescherming van privaatrechtelijke belangen kan strekken. Nadat was vastgesteld dat het formele zorgvuldigheidsbeginsel tot bescherming van privaatrechtelijke belangen kan strekken, werd onderzocht of het ook strekt tot bescherming van vertragingsschade. Een wetshistorische interpretatie geeft enige steun aan de opvatting dat vertragingsschade beschermd wordt. De wetgever gaat er impliciet vanuit dat vertragingsschade vergoed kan worden. Een teleologische interpretatie ondersteunt de wetshistorische interpretatie. Om adequate rechtsbescherming te bieden is vergoeding van vertragingsschade in sommige gevallen de enige mogelijkheid. Ook beoogt het zorgvuldigheidsbeginsel een slechte besluitvorming tegen te gaan, waarvan vertragingsschade het gevolg is. De Iraanse asielzoekster zou dus waarschijnlijk meer geluk hebben gehad als ze ook had gesteld dat de onzorgvuldige voorbereiding tot vergoeding van de vertragingsschade strekte. 16

17 Literatuurlijst: R. Meijer & M.Y.C.L. de Wit, Duwbak Linda en gebrekkige besluiten, in O&A 2005, p A.J.P. Schild & J.M. de Jongh, Relativiteit bij overheidsaansprakelijkheid, in O & A 2007, p M.E. Gelpke, De relativiteit van de onrechtmatige overheidsdaad, in MvV 2005, nr. 7/8, p R. Meijer, Het relativiteitsvereiste: terug van nooit weggeweest.over relativiteit in het algemeen en bij vernietigde overheidsbesluiten in het bijzonder, in MvV 2008, nr. 2, p A.J. Verheij, Onrechtmatige daad, Deventer: Kluwer 2005 G.H. Lankhorst, De relativiteit van de onrechtmatige daad, Deventer: Kluwer 1992 E.J. Daalder & G.R.J. de Groot, Parlementaire Geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, Eerste tranche, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink 1993 E.J. Daalder, G.R.J. de Groot & J.M.E. van Breugel, Parlementaire Geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, Tweede tranche, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink 1994 R.J.N. Schlössels Overheidsaansprakelijkheid voor vernietigde besluiten. Een wondere wereld van juridische spinsels, wartaal en klassieke leerstukken? in: C.J.M. Klaassen e.a. (red.), Aansprakelijkheid in beroep, bedrijf of ambt, Deventer: Kluwer 2003, p P. Nicolai, Beginselen van behoorlijk bestuur, Deventer: Kluwer 1990 Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, 13 e druk, Den Haag: Elsevier 2005 P.J.J. van Buuren & T.C. Borman (red.), Algemene wet bestuursrecht, Tekst en Commentaar Deventer: Kluwer 2007 Jurisprudentie: HR 13 april 2007 RvdW 2007, 397 ( Iraanse asielzoekster) HR 7 mei 2004, NJ 2006,281 ( Duwbak Linda) HR 23 november 1939, NJ 1940, 242 ( Zuiderhaven) 17