HC 5, 14 mei 2019, Uitspraak. Tijdige en finale geschilbeslechting.

Transcriptie

1 HC 5, 14 mei 2019, Uitspraak. Tijdige en finale geschilbeslechting. In dit hoorcollege wordt de uitspraak van de bestuursrechter besproken, de instrumenten die de bestuursrechter tot zijn beschikking heeft om tot een uitspraak te komen en de middelen die hij heeft om tot tijdige of finale geschilbeslechting te komen. Uitspraak Een uitspraak is volgens de wet het oordeel van de bestuursrechter over het ingestelde beroep. De bestuursrechter doet dus echt uitspraak. Deze term komt ook terug bij de voorlopige voorziening (art. 8:84 Awb). De voorlopige voorziening komt later nog aan bod. Sinds 1 januari 2013 kent de Algemene wet bestuursrecht ook de tussenuitspraak (art. 8:80a Awb). Dit gebeurt indien de bestuurlijke lus wordt toegepast. Veel procedurele beslissingen worden niet bij uitspraak gedaan. Zulke beslissingen worden vaak via een griffiersbrief bekend gemaakt. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het oproepen van getuigen (art. 8:46 Awb) of het voegen of splitsen van zaken (art. 8:14 Awb). Tegen zo n beslissing kan je niet afzonderlijk in hoger beroep. Bij prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie gaat dat via een tussenuitspraak. Dit staat niet expliciet in de Awb. Uitspraak: mondeling of schriftelijk Een uitspraak kan zowel mondeling als schriftelijk geschieden. De regel is echter dat dit schriftelijk gebeurt. In de literatuur wordt ervoor gepleit dat uitspraken vaker mondeling moeten. Dit omdat het duidelijk en efficiënt is. Partijen kunnen dan eventueel direct vragen stellen aan de rechter. De bestuursrechter moet binnen zes weken schriftelijk uitspraak doen na de sluiting van de zitting (art. 8:66 lid 1 Awb). Deze termijn kan worden verlengd wegens bijzondere omstandigheden. In de praktijk wordt de termijn vaak verlengd om de enkele reden dat rechters het erg druk hebben. De mondelinge uitspraak moet direct na de zitting gebeuren (art. 8:67 lid 1 Awb). Hierbij is het mogelijk om de uitspraak één week te vertragen (lid 2). De griffier maakt een proces-verbaal van de mondelinge uitspraak (art. 8:67 lid 3 Awb). De termijn van het doen van een uitspraak is dus gekoppeld aan de sluiting van het onderzoek ter zitting. De termijn begint namelijk dan te lopen. In sommige gevallen wordt de maximale termijn voor het doen van uitspraak echter gerekend vanaf het einde van de beroepstermijn. Zie bijvoorbeeld art. 8.2 lid 2 Wro en art. 1.6 lid 4 Crisis- en herstelwet. Bekendmakingstermijn Binnen twee weken na dagtekening van de uitspraak moet de griffier de uitspraak ter beschikking stellen (art. 8:79 lid 1 Awb). Dit betekent dat een uitspraak in het digitale dossier kan worden geplaatst (art. 8:36c lid 3 Awb). Als er wordt geprocedeerd op papier, moet de uitspraak via aangetekende brief bekend worden gemaakt (art. 8:37 lid 1 Awb). De uitspraaktermijn wordt niet altijd verlengd als deze te laat wordt uitgesproken, terwijl dit wel officieel verlengd moet worden (art. 8:66 Awb). In de praktijk moet je dan contact opnemen met de griffier. Het moment van toezending of het moment van het plaatsen van de uitspraak in het online dossier bepaalt het begin van de hogerberoepstermijn (art. 6:8 lid 1 jo. art. 6:24 Awb). 1

2 Er zijn verschillende redenen voor het feit dat er vaak niet binnen de termijn uitspraak wordt gedaan: - Er worden jaarlijks ontzettend veel zaken aanhangig gemaakt bij de bestuursrechter; - Als een dossier een aantal weken blijft liggen, weet de bestuursrechter niet direct meer waar het over ging. Hij moet zich hier opnieuw in gaan verdiepen; Schending van de termijn kan schending van art. 6 EVRM opleveren. Openbaarheid van de rechtspraak Er is gepleit voor het bekendmaken van alle uitspraken die de bestuursrechter doet. Alleen alle uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak worden daadwerkelijk bekendgemaakt via rechtspraak.nl. Aan de hand van een aantal criteria moeten de gerechten beslissen of een uitspraak wel of niet bekend wordt gemaakt. Uitspraken van de hoogste bestuursrechter en uitspraken van rechtbanken worden zoveel als mogelijk gepubliceerd, voor zover daarin niet uitsluitend standaardoverwegingen zijn gebruikt. De uitspraken moeten wel zo veel mogelijk worden geanonimiseerd. Bij de openbaarheid van de rechtspraak hoort ook dat de zittingen openbaar zijn. Ook stukken die betrekking hebben op de zaak moeten ingezien kunnen worden. Uitspraken moeten ook in het openbaar uitgesproken worden, dit is dwingend voorgeschreven in de Awb. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 30 april 2019 geoordeeld dat de openbaarheid van behandeling ertoe strekt de burger te vrijwaren tegen hem gewezen geheime vonnissen. Daarnaast ziet dit beginsel van openbaarheid op het vertrouwen in de rechterlijke macht, controle op de rechterlijke macht en recht op een eerlijk proces. De openbaarheid is terug te vinden in art. 8:67 lid 5 Awb. Hierin wordt bepaald dat de beslissing in het openbaar moet worden uitgesproken. Art. 8:78 Awb geldt voor de schriftelijke uitspraken. Hierin wordt bepaald dat de uitspraak geschiedt in het openbaar. De mondelinge uitspraak bestaat uit de beslissing en de gronden waarop de beslissing berust. Strikt genomen is het vermelden van rechtsgronden niet verplicht. Inhoud van de schriftelijke uitspraak De schriftelijke uitspraak moet het volgende bevatten (art. 8:77 lid 1 Awb): 1. namen partijen; 2. gronden beslissing (motivering); 3. beslissing (dictum); 4. na(a)m(en) rechter(s); 5. dag waarop de beslissing is uitgesproken; 6. rechtsmiddelverwijzing. Gronden beslissing: de rechter moet zijn beslissing motiveren (art. 121 Gw, art. 6 EVRM). Deze motivering maakt de uitspraak aanvaardbaar, controleerbaar en bestrijdbaar. Motivering is ook een waarborg tegen willekeur en vormt een referentiekader voor het bestuursorgaan. Bestuursorgaan weet wat hij in een besluit op een nieuw bezwaar moet doen. De rechter moet de uitspraak zo duidelijk en volledig mogelijk motiveren. Als de rechter een bepaalde beroepsgrond uitdrukkelijk verwerpt, is dat oordeel ook relevant voor het vervolg. Deze beroepsgrond moet je bestrijden in hoger beroep. Als je dit niet aanvecht, dan is de bestuursrechter in eerste aanleg in een nieuwe ronde over een nieuw besluit op bezwaar aan het eerdere oordeel gebonden. Er wordt wel gesproken van de Brummen-leer. Bestuursrechters proberen tegenwoordig zoveel mogelijk te motiveren via klare taal. Er wordt gebruik gemaakt van duidelijke korte zinnen, zodat iedereen het begrijpt. 2

3 Na de motivering komt de beslissing (het dictum). Er zijn vier hoofddicta (art. 8:70 Awb) volgens de wet: - onbevoegdverklaring; - niet-ontvankelijkverklaring; - ongegrondverklaring; - gegrondverklaring. Onbevoegdverklaring De rechter kan zich onbevoegd verklaren als bijvoorbeeld een andere bestuursrechter bevoegd is. Hij stuurt het beroepschrift dan zo snel mogelijk door naar de bestuursrechter die wel bevoegd is (art. 6:15 Awb). Ook kan het zijn dat de voorgelegde bestuurshandeling niet vatbaar is voor beroep. Stel dat een burger in bezwaar gaat tegen een handeling van een bestuursorgaan. Het bestuursorgaan verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk en zegt dat de handeling waartegen wordt opgekomen geen besluit is. Kan je nu wel in beroep bij de bestuursrechter tegen het besluit op bezwaar? Ja! Want een besluit op bezwaar is altijd een besluit. Er kan dan getoetst worden of het bestuursorgaan terecht heeft geoordeeld dat de primaire handeling geen besluit was. Niet-ontvankelijkverklaring Een beroep is niet-ontvankelijk als je deze wel indient bij de goede bestuursrechter, maar hij geen inhoudelijk oordeel mag vellen. Dit is bijvoorbeeld het geval als de indiener geen belanghebbende is, je te laat bent met het indienen van het beroepschrift of het griffierecht niet is betaald. Je wordt ook niet-ontvankelijk verklaard als je in de loop van de procedure je procesbelang verliest. Het procesbelang gaat verloren als je het gewenste doel niet kan bereiken. Een niet-ontvankelijkheidsverklaring blijft uit, indien de indiener van het beroepschrift kan aantonen dat hij schade heeft geleden. Bij het vernietigen van het besluit komt de onrechtmatigheid voor de civiele rechter immers vast te staan. De indiener heeft dan dus nog een procesbelang m.b.t. schadevergoeding die hij bij de civiele rechter kan vorderen. Ongegrondverklaring De eerste inhoudelijke beoordeling is de ongegrondverklaring. Als de bestuursrechter een beroep ongegrond verklaart, houdt hij het besluit voor rechtmatig. De bestuursrechter kan ook oordelen dat het besluit onrechtmatig is, maar het beroep ongegrond verklaren op grond van art. 6:22 Awb. Gegrondverklaring Gegrondverklaring betekent gehele of gedeeltelijke vernietiging van het besluit (art. 8:72 lid 1 BW). Dit brengt ook de vernietiging van rechtsgevolgen van het besluit met zich mee. De vernietiging werkt tegen een ieder. De vernietiging werkt ook ex tunc; het besluit wordt geacht nooit bestaan te hebben. Als het besluit op bezwaar wordt vernietigd, herleeft het primaire besluit. Daardoor herleeft ook het bezwaar en moet het bestuursorgaan opnieuw beslissen op dit bezwaar. In art. 8:72 Awb staan een aantal instrumenten voor het bestuursorgaan indien hij het beroepschrift gegrond verklaart. Hij kan op grond van lid 5 een voorlopige voorziening treffen. Dit gebeurt dus niet in een aparte voorzieningsprocedure, maar in de hoofdzaak. Hij kan bijvoorbeeld het primaire besluit schorsen. Overige elementen van de uitspraak: - Art. 8:77 lid 1 sub d Awb: de namen van de rechters moeten in de uitspraak worden benoemd; - Art. 8:77 lid 3 Awb: zowel de voorzitter als de griffier moeten de uitspraak ondertekenen. Bij digitaal procederen moeten de handtekeningen aan een aantal eisen voldoen; - De dag waarop de beslissing is uitgesproken moet worden opgenomen. Dit is van belang voor de hogerberoepstermijn; 3

4 Tijdige en finale geschilbeslechting Indien de bestuursrechter het beroep gegrond oordeelt, moet de bestuursrechter een nieuw besluit nemen. Hiertegen kan de burger natuurlijk weer in bezwaar gaan, waardoor soms een pingpongeffect ontstaat. Hierdoor is het lang onduidelijk waar burgers aan toe zijn, wat soms in strijd is met art. 6 EVRM. De bestuursrechter is echter huiverig om op de stoel van het bestuursorgaan te gaan zitten, omdat democratische legitimatie ontbreekt. Finale geschilbeslechting: na de uitspraak van de rechter hoeft het bestuursorgaan niet meer een nieuw besluit te nemen. Na de uitspraak is dus al duidelijk waar de burger precies aan toe is. De zuivere finaliseringsinstrumenten zijn: - instandlating rechtsgevolgen, art. 8:72 lid 3 sub a Awb; - zelf in de zaak voorzien, art. 8:72 lid 3 sub b Awb. We kennen ook een aantal instrumenten die bijdragen aan finalisering, doordat zij de boel versnellen: - lex silencio positivo: als er niet tijdig op een vergunningaanvraag wordt beslist, kan je deze in sommige gevallen van rechtswege krijgen (art. 4:20a 4:20f Awb); - art. 7:1a Awb: in sommige gevallen kan je het bezwaar overslaan; - er kan ook worden geprocedeerd als er niet tijdig is beslist, art 7:1, art. 8:55a art. 8:55e Awb; - nieuwe zaaksbehandeling; ervoor zorgen dat een zaak sneller op zitting komt en de bestuursrechter meer initiatief toont. - bestuurlijke lus: bestuursorgaan wordt in de gelegenheid gesteld een verzuim te herstellen. Dit kan zowel formeel (art. 8:51a art. 8:51c Awb) als informeel (art. 6:19 Awb); - verruiming; bestuursorgaan kan aan een gebrek voorbij gaan en het beroep ongegrond verklaren, art. 6:22 Awb; - relativiteitsvereiste, art. 8:69a Awb. Niet iedereen mag zomaar beroep instellen bij de bestuursrechter; - spronghogerberoep (judiciële lus): je hoeft niet eerst naar de bestuursrechter, maar kan direct naar de hogerberoepsrechter. Bestuurlijke lus (formele variant, art. 8:51a Awb) Het bestuursorgaan wordt in de gelegenheid gesteld een gebrek te herstellen. Dit moet hij binnen een gegeven termijn doen. Het bestuursorgaan moet mededelen of hij gebruik wil maken van de herstelmogelijkheid. Het gebruikmaken van de bestuurlijke lus is een discretionaire bevoegdheid, dus de rechter hoeft hier geen gebruik van te maken. Als hij dit wel doet, moet dat via een tussenuitspraak (art. 8:80a Awb). Het bestuursorgaan is in beginsel vrij om het gebrek te herstellen, tenzij de uitzondering van art. 8:51d Awb van toepassing is. De bestuursrechter kan dus alleen gebruikmaken van een bestuurlijke lus via een tussenuitspraak. Tegen deze tussenuitspraak kan niet afzonderlijk beroep worden ingesteld. Er kan alleen hoger beroep worden ingesteld tegen deze tussenuitspraak en de einduitspraak tezamen (art. 8:104 lid 3 sub a Awb). De bestuursrechter is bij het doen van de einduitspraak gebonden aan zijn tussenuitspraak. Bestuurlijke lus is vooral geschikt in de volgende gevallen: - het feitenonderzoek is onvolledig geweest; - de motivering is ontoereikend; - het bestuursorgaan heeft een procedurele fout gemaakt; - de wet is verkeerd geïnterpreteerd; - bestuurlijke lus draagt dus ook bij aan versnelling en de redelijke termijn van art. 6 EVRM. Er is geen plaats voor de bestuurlijke lus bij bestuurlijke boetes, art. 8:72a Awb. In de rechtspraak wordt echter soms anders geoordeeld. 4

5 Uit de rechtspraak volgt dat, indien de rechter een besluit vernietigt, hij moet onderzoeken wat de mogelijkheden voor finale geschilbeslechting zijn. Hij moet onderzoeken of: - hij de rechtsgevolgen in stand kan laten; - hij zelf in de zaak kan voorzien; - hij aanwijzingen mee kan geven aan het bestuursorgaan voor het nemen van een nieuw besluit. De rechtspraak heeft expliciet geoordeeld dat de rechter deze opties in de bovengenoemde volgorde moet aflopen: de zogenoemde finaliteitsladder. De lader gaat van het meest ingrijpende naar het minst ingrijpende instrument. De bestuursorgaan moet zijn beslissing motiveren. Indien de rechter nog niet aan een inhoudelijk oordeel toe is gekomen, is het niet mogelijk om één van de instrumenten in te zetten. Rechter en het bieden van rechtsbescherming De rechter moet rechtsbescherming bieden aan de burger. Hiervoor moet hij 3 belangen behartigen: - hij moet zo finaal mogelijk beslissen; - hij mag niet verder ingrijpen in de bestuursbevoegdheid dan nodig; - snellere geschilbeslechting moet voorrang hebben boven trage geschilbeslechting. In stand laten rechtsgevolgen Het bestuursorgaan kan oordelen dat het besluit onrechtmatig is, maar dat toch een aantal rechtsgevolgen in stand blijven, bijvoorbeeld bij: - het bestuursorgaan was onbevoegd, maar hij neemt het besluit voor zijn rekening; - bij onjuiste toepassing wetsbepaling, maar bij toepassing van de goede bepaling kom je op hetzelfde resultaat uit; - bij motiveringsgebrek of onvolledig onderzoek, indien duidelijk is dat het bestuursorgaan het besluit wil of moet handhaven. Zo n gebrek kan ook worden hersteld met een dossier met extra motivering. Er hoeft niet een nieuw besluit te worden genomen als er een gebrekkige motivering is. Als de bestuurlijke lus is toegepast, kan het gebrek niet vervolgens gepasseerd worden met toepassing van art. 6:22 Awb. Zelf in de zaak voorzien De rechter kan zelf in de zaak voorzien als niet kan worden volstaan met instandhouding van het besluit en rechtens één beslissing de juiste is. Soms kan de rechter ook zelf in de zaak voorzien als er beslissingsruimte is. Het bestuursorgaan moet dan alsnog de belangenafweging duidelijk maken of de relevante feiten laten zien. Vereist is dan dat die nieuwe belangenafweging met die nieuwe uitkomst en de nieuwe rechtsgevolgen evident de rechterlijke toets zal doorstaan. Let nog op de belangen van derden! Zij moeten zich over de nieuwe rechtsgevolgen kunnen uitlaten. Als zij die mogelijkheid niet hebben, kan de rechter niet in de zaak voorzien. Bij de bestuurlijke boete is zelf voorzien in de zaak de hoofdregel, aldus art. 8:72a Awb. Terugverwijzen met aanwijzingen Indien de rechtsgevolgen niet in stand gelaten kunnen worden en hij ook niet zelf in de zaak kan voorzien, kan de rechter de zaak terugverwijzen met aanwijzingen. Het bestuursorgaan is verplicht deze aanwijzingen op te volgen. 5