Herindelingsontwerp Landgraaf - Heerlen

Transcriptie

1 Herindelingsontwerp Landgraaf - Heerlen 21 maart 2017

2 Colofon Uitgave Provincie Limburg - Cluster Strategie bezoekadres: Limburglaan 10 te Maastricht postadres: Postbus 5700, 6202 MA Maastricht tel.: +31 (0) postbus@prvlimburg.nl foto s: IBA-Parkstad omslag herindelingsontwerp

3 Herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen 1

4 2

5 Voorwoord Voor u ligt een herindelingsontwerp voor een duurzaam bestuurskrachtige nieuwe gemeente in de regio Parkstad. De bestuurlijke fusie tussen Landgraaf en Heerlen biedt niet alleen perspectief voor de behoeften van haar inwoners. De nieuw te vormen gemeente, met als werknaam Landgraaf-Heerlen, zal een belangrijke rol spelen in de aanpak van de sociaal-economische opgaven waar de beide gemeenten, maar ook de regio Parkstad, al vele jaren mee kampen. Bovendien zal met de vorming van de nieuwe gemeente een versterking van de noodzakelijke centrumfunctie binnen Parkstad ontstaan. De omgeving waarin gemeenten opereren en de daarmee samenhangende opgave wordt steeds complexer. Goede samenwerking alleen is dan niet meer voldoende. Wij achten het tot stand komen van de nieuwe gemeente zowel van groot belang voor de toekomst van de inwoners van Heerlen en Landgraaf, als ook voor de gehele regio Parkstad. Alhoewel de regio een deel van de sociaal maatschappelijke achterstand uit de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw heeft ingelopen, blijft de achterstand hardnekkig. Eerdere rapporten maar zeker ook de bestuurskrachten organisatieanalyse van het Expertteam Mans, Deetman & Hazeu en adviesbureau BMC, tonen aan dat herindeling verreweg de meeste meerwaarde oplevert om de troeven en de proeven van beide gemeenten in de toekomst aan te kunnen pakken. Door de herindeling ontstaat een robuuste gemeente van bijna inwoners, die in staat is de huidige en toekomstige maatschappelijke, economische en ruimtelijk-fysieke opgaven effectief op te pakken. Een centrumgemeente die een schaalniveau heeft waarop zowel lokaal maatwerk en differentiatie geboden kan worden, maar die ook in (eu)regionaal verband haar voortrekkersrol beter kan waarmaken én op nationaal niveau ertoe doet. Met de vorming van de nieuwe gemeente Landgraaf-Heerlen wordt de bestuurskracht van de regio verder versterkt waaraan ook de omliggende gemeenten voordeel kunnen ontlenen in de samenwerking. Een centrumfunctie kan alleen vervuld worden als zij dienstbaar is aan buurgemeenten en deze de centrumfunctie ook als belangrijk voor henzelf beschouwen. Juist in de samenwerking versterkt men elkaar. Het effectief en efficiënt leveren, organiseren en voortdurend reflecteren over de kwaliteit van eigen maar ook regionale dienstverlening, is een kernopgave voor de nieuwe centrumgemeente. De noodzaak tot lokale en regionale versterking van de bestuurskracht hebben wij in dit herindelingsontwerp nader onderbouwd. De nieuw te vormen gemeente is bestuurskrachtig en haar financiële positie achten wij goed in staat om haar wettelijke taken en eigen ambities zelfstandig en in samenwerkingsverbanden adequaat te kunnen vervullen. De vorming van de nieuwe gemeente past in de regionale verhoudingen in de regio. Er ontstaat een robuuste, bestuurskrachtige centrumgemeente van inwoners, die méér is dan de som der delen en die iets extra s toevoegt aan de aanpak van regionale opgaven. De nieuwe gemeente wordt in staat geacht vanwege haar centrumfunctie een voortrekkersrol te vervullen en aldus sterker en slagvaardiger te kunnen acteren in de regio Parkstad, in (Zuid-)Limburg en daarbuiten. 3

6 De nieuwe gemeente heeft een goede interne samenhang: enerzijds vanwege de bestaande, historische samenhang en structuur in de kernen en anderzijds het (bestaande) gedeelde belang van een economisch en cultureel sterk centrum met stedelijke voorzieningen op het gebied van retail, onderwijs en mobiliteit. Landgraaf en Heerlen voeren een actief kernenbeleid en in beide gemeenten is sprake van een sterke infrastructuur van overleg tussen burgers en overheid. Van de nieuwe gemeente mag worden verwacht, dat deze vorm van governance wordt voortgezet en erop is gericht om inwoners en organisaties nog actiever te betrekken bij de ontwikkeling van beleid en plannen in hun woonomgeving. De nieuwe gemeente Landgraaf-Heerlen is duurzaam, omdat zij gezien haar omvang en bestuurskracht in staat wordt geacht voor een lange periode haar taken en opgaven zelfstandig uit te voeren. Gelet op de ontwikkelingen bij omliggende gemeenten, is er geen reden om aan te nemen dat de nieuwe gemeente in de komende jaren bij een volgende herindeling wordt betrokken.het lokaal bestuurlijk, maatschappelijk en regionaal bestuurlijk draagvlak voor de voorgestelde herindeling zal naar voren komen uit de zienswijzen op dit herindelingsontwerp. Met het voorliggende herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen geeft de Provincie invulling aan haar regierol zoals bedoeld in artikel 8 van de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi). De procesgang en onderbouwing van de keuze door ons zullen hieronder nader worden toegelicht, evenals de visie op het belang en functie van de nieuw te vormen gemeente met als werknaam Landgraaf-Heerlen. 4

7 Inhoudsopgave Hoofdstuk 1: Versterking van lokale en regionale bestuurskracht 1.1 Een bijzondere situatie na 16 januari Regionale ontwikkelingen in het afgelopen decennium 1.3 Ontwikkelingen Landgraaf-Heerlen 1.4 Rol provincie bij herindelingen 1.5 Besluit en motivering voor provinciale regie 1.6 Vervolgstappen tot aan herindelingsontwerp 1.7 Visie op de nieuw te vormen gemeente 1.8 Herindelingsdatum, naamgeving en grenzen nieuwe gemeente 1.9 Leeswijzer Hoofdstuk 2: Profiel van de gemeenten Landgraaf en Heerlen en de (eu)regionale context 2.1 Korte geschiedenis van de regio 2.2 Landgraaf 2.3 Heerlen 2.4 Landgraaf en Heerlen in (eu)regionale context Hoofdstuk 3: De nieuw te vormen gemeente 3.1 Visie op de nieuwe gemeente 3.2 Motivering van de fusie 3.3 Een vergelijking 3.4 Waarom fuseren? Hoofdstuk 4: Financiën en personeel 4.1 Financiële aspecten 4.2 Financiële cijfers gemeenten Landgraaf en Heerlen 4.3 Financieel perspectief voor de toekomst 4.4 Financiële gevolgen van herindeling 4.5 Personele aspecten Hoofdstuk 5: Toetsing aan Beleidskader gemeentelijke herindeling 5.1 Kaders voor gemeentelijke herindeling 5.2 Toetsingscriteria Beleidskader 5.3 Conclusies Hoofdstuk 6: Vooruitblik en vervolg 6.1 Vooruitblik en vervolg 6.2 Reactienota, herindelingsadvies en wetgevingstraject 6.3 Verkiezingen en zittingsperiode raden Bijlage A Kaart van de nieuw te vormen gemeente Bijlage B Logboek van draagvlak bevorderende activiteiten Separaat bijlagenboek Deel 1: Inhoudelijke bijlagen Separaat bijlagenboek Deel 2: Provinciale documenten Separaat bijlagenboek Deel 3: Gemeentelijke documenten 5

8 6

9 Hoofdstuk 1: Versterking van lokale en regionale bestuurskracht Besturen blijft vooruitzien. De ontwikkelingen in de afgelopen twee jaar in Zuid-Limburg en in het bijzonder de regio Parkstad laten zien dat de thema s bestuurskracht en bestuurlijke samenwerking een eigen dynamiek kennen. De ontwikkelingen laten zich niet vooraf plannen noch eenduidig voorspellen. Besturen is daarnaast ook vooral mensenwerk, waarin keuzes worden gemaakt, richting wordt gegeven en leiderschap getoond wordt of juist niet. De nieuw te vormen gemeente, met als werknaam Landgraaf-Heerlen, moet een belangrijke rol spelen in de aanpak van de sociaal-economische opgaven waar de beide gemeenten, maar ook de regio Parkstad, al vele jaren voor staan. Bovendien zal met de vorming van de nieuwe gemeente een versterking van de noodzakelijke centrumfunctie binnen Parkstad ontstaan. Een centrumgemeente die een schaalniveau heeft waarop zowel lokaal maatwerk en differentiatie geboden kan worden, maar die ook in (eu)regionaal verband haar voortrekkersrol beter kan waarmaken én op nationaal niveau ertoe doet. Met de vorming van de nieuwe gemeente Landgraaf-Heerlen wordt de bestuurskracht voor de inwoners en voor de regio verder versterkt waaraan ook de omliggende gemeenten voordeel kunnen ontlenen in de samenwerking. Een centrumfunctie kan alleen vervuld worden als zij dienstbaar is aan buurgemeenten en deze de centrumfunctie ook als belangrijk voor henzelf beschouwen. Juist in de samenwerking versterkt men elkaar. Het effectief en efficiënt leveren, organiseren en voortdurend reflecteren over de kwaliteit van eigen maar ook regionale dienstverlening, is een kernopgave voor de nieuwe centrumgemeente. De noodzaak tot lokale en regionale versterking van de bestuurskracht hebben wij in dit herindelingsontwerp nader onderbouwd. 1.1 Een bijzondere situatie na 16 januari 2017 In de situatie van Landgraaf-Heerlen werd het College van GS (in het vervolg wordt wij-vorm gehanteerd) begin 2017 geconfronteerd met een bijzondere en complexe politiek-bestuurlijke situatie. Nadat in oktober 2015 door de gemeenteraad van Landgraaf het College van B&W werd opgedragen om een nieuwe gemeentelijke samenwerkingspartner te zoeken na het mislukken van de ambtelijke fusie met de gemeente Brunssum, waarvan de voorbereidingen al twee jaar liepen is de gemeente Landgraaf hiermee aan de slag gegaan. Vanaf december 2015 werd er samen opgetrokken met buurgemeente Heerlen. Nadat bleek dat de andere Parkstad-gemeenten niet zouden deelnemen in een breed onderzoek naar vier verschillende opties van samenwerking, zijn er vanaf maart 2016 daarvoor voorbereidingen getroffen door Landgraaf en Heerlen. In oktober en november 2016 zijn de rapporten van het ingestelde Expertteam (bestuurskracht) en van adviesbureau BMC (organisatiekracht) opgeleverd. In beide rapporten is het advies om te komen een bestuurlijk fusie van Landgraaf en Heerlen. Beide Colleges van B&W hebben vervolgens op 15 november 2016 een herindelingsontwerp 7

10 opgesteld en dit aan de raden ter besluitvorming aangeboden. Op 16 januari 2017 stemde een overgrote meerderheid van de gemeenteraad van Heerlen in met het ontwerp. In Landgraaf werd het voorstel door de gemeenteraad verworpen, maar werd wel een motie aangenomen die het College van B&W opriep om te onderzoeken of er geen herindeling mogelijk was op een grotere schaal dan alleen Landgraaf-Heerlen. Deze besluitvorming was, samen met de voorgeschiedenis en de gedegen voorbereidingen, voor ons aanleiding om op 24 januari 2017 het besluit te nemen de regie over het herindelingsproces naar ons toe te trekken. Met het voorliggende herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen geeft de Provincie invulling aan haar regierol zoals bedoeld in artikel 8 van de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi). De procesgang en onderbouwing van de keuze door ons zullen hieronder nader worden toegelicht, evenals de visie op het belang en functie van de nieuw te vormen gemeente met als werknaam Landgraaf-Heerlen. Eerst zal echter worden ingegaan op de regionale ontwikkelingen, vervolgens de ontwikkelingen in Landgraaf en Heerlen, en tenslotte de algemene rol van de Provincie bij herindelingen, zowel de wettelijke rol alsook de bestuurlijke lijn van de Provincie Limburg. 1.2 Regionale ontwikkelingen in het afgelopen decennium Het thema herindeling en bestuurskracht in de regio Parkstad is niet nieuw. Al in 2003 verscheen het rapport van Commissie Dewulf Op hete kolen waarin gepleit werd voor brede gemeentelijke herindeling omdat er een sterk sturend, en waar nodig uitvoerend vermogen in de regio nodig was om onderlinge animositeit en ontbrekend leiderschap te doorbreken (onderdeel van bijlage 6: Parkstad Limburg/Cie Dewulf, 2003, p.12). Als alternatief voor een herindeling is vervolgens gekozen voor een Parkstad WGR+ status waarbij echter in de jaren erna feitelijk gezien nauwelijks bevoegdheden aan het Parkstad-bestuur zijn overgedragen. In het bestuurskrachtrapport van de Visitatiecommissie bestuurskracht gemeenten van december 2008 concludeert zij: De door Parkstad Limburg en de gemeenten gekozen invulling van de samenwerkingsstructuur geeft geen duidelijk stimulans aan de slagvaardigheid van het samenwerkingsverband. Hiermee is ook het bereiken van resultaten niet vanzelfsprekend. De visitatiecommissie constateert dat Parkstad haar regierol momenteel onvoldoende stevig kan organiseren (onderdeel van bijlage 6: Visitatiecommissie, 2008, p.21). Het pleidooi voor een ruimer mandaat heeft in de jaren erna niet tot extra taken en bevoegdheden geleid. In een inhoudelijke analyse van de ontwikkelingen van de drie decentralisaties in het sociale domein door Limburgse gemeenten constateerde de Commissie Van Geel et.al. (2014) in hun rapportage voor de regio Parkstad: De samenwerking in de regio overziend, is de commissie van mening dat deze nog niet robuust genoeg is en extra aandacht nodig is voor de samenwerking in deze regio gewenst is (onderdeel van bijlage 6: Commissie Van Geel, 2014, p.32). Een vervolgonderzoek naar de situatie in Parkstad een jaar later door de Commissie Bisschops et.al. (2015) bevestigde nogmaals dat er nog niet voldoende balans in de gemeentelijke samenwerking was. De centrumgemeente Heerlen stond er als regionale trekker nog vaak te alleen voor en de regiogemeenten erkennen dit niet voldoende (onderdeel van bijlage 6: Commissie Bisschops, 2015, p.49). Een evaluatie van de sociaal-economische problematiek en de beleidsinitiatieven in de periode na de mijnsluiting tot nu ( ), is eind 2015 uitgebracht door Ecorys in de Evaluatie Sociaal Beleid Parkstad in opdracht van de Provincie. De conclusie van Ecorys luidt dat het ingezette sociaal- 8

11 economische structuurbeleid relevant was maar uiteindelijk effectief ontoereikend om de problematiek in de regio Parkstad geheel op te lossen. Het gevoerde sociale beleid was daarvoor te kleinschalig en te versnipperd (onderdeel van bijlage 6: Ecorys, 2015, p.5). Ontwikkelingen ambtelijke fusie Brunssum-Landgraaf Vanaf 2013 heeft de gemeente Landgraaf samen met buurgemeente Brunssum voorbereidingen getroffen om te komen tot een gemeenschappelijke regeling voor één Bestuursdienst Landgraaf- Brunssum (ambtelijke fusie). In december 2013 is er daarover ook in beide Raden besluitvorming geweest. Mede onder invloed van de Rijksbezuinigingen en decentralisaties werd verwacht dat een ambtelijke fusie de dienstverlening, kwaliteit, continuïteit, slagkracht en efficiency borgen en verbeteren. Uiteindelijk in het najaar van 2015 ketste deze ambtelijke fusie af. Ontwikkelingen Onderbanken-Nuth-Schinnen Rond de zomer van 2015 nam de gemeenteraad van Onderbanken het besluit om een uitnodiging te sturen naar de buurgemeenten om de mogelijkheden van herindeling te verkennen. De gemeente Schinnen reageerde hier positief op en beide gemeenten namen in december 2015 een principebesluit om te komen tot een fusie. Daarbij werd ook de gemeente Nuth uitgenodigd om hieraan deel te nemen. De gemeente Nuth besloot op 31 mei 2016 om hierbij aan te sluiten en de drie gemeenteraden stemden op 1 november 2016 unaniem in met het vormen van een nieuwe gemeente per Voorwaarde, die hierbij door de gemeenteraad van Nuth is gesteld, is dat de beide andere gemeenten onderdeel zouden worden van de sociale dienst KOMPAS. Daartoe is reeds een intentieovereenkomst door de betrokken gemeenten over afgesloten. Voor de gemeente Onderbanken betekent dit dat zij uit de Intergemeentelijke Sociale Dienst Brunssum-Onderbanken-Landgraaf (ISD-BOL) zullen stappen. Over het herindelingsadvies zal op 28 maart 2017 in de gemeenteraden van Onderbanken, Nuth en Schinnen besloten worden. Ontwikkelingen Voerendaal-Simpelveld De gemeenten Voerendaal en Simpelveld hebben vanaf februari 2016 de onderlinge samenwerking geïntensiveerd en bereidheid uitgesproken om te komen tot een functionele integratie van de organisaties per De beide raden hebben hierover besluiten genomen op respectievelijk 30 juni 2016 (Simpelveld) en 7 juli 2016 (Voerendaal). Ontwikkelingen Kerkrade De gemeente Kerkrade heeft op verschillende momenten afgelopen jaar kenbaar gemaakt dat zij actief participeert in de diverse samenwerkingsverbanden, beschikt over financieel gezonde gemeentelijke huishouding met lage lasten voor haar inwoners en de ambities en de uitdagingen voor haar gemeente hetzij zelfstandig hetzij in de samenwerking met diverse partners kan realiseren. Voor een bestuurlijke fusie is dan ook nadrukkelijk geen draagvlak noch noodzaak geeft de gemeente aan. De gemeente (Raad en College) hebben dit ook formeel in een brief van 7 februari 2017 ons laten weten (bijlage 34). Ontwikkelingen Brunssum In hun brieven van 7 februari 2017 en ook 7 maart 2017 geeft de gemeente Brunssum aan dat een herindeling in welke vorm dan ook ( ) niet aan de orde is (bijlage 33, p.4). De gemeente heeft aangegeven dat er na het afketsen van de ambtelijke fusie met Landgraaf een reorganisatie is 9

12 doorgevoerd die in 2019 moet zijn afgerond om de noodzakelijke bezuinigingen en het voeren van een kwaliteitsslag binnen de beperkte financiële middelen te realiseren (bijlage 40, p.1). De gemeente geeft daarbij ten slotte ook aan: Alles overziend en in de wetenschap dat zelfstandig blijven betekent dat ons ambtenarenapparaat kwetsbaar blijft, iets wat met de reorganisatie niet wordt opgelost, én dat er geen garanties zijn dat onze financiële positie onveranderd positief blijft, zijn wij van oordeel dat herindeling nu noch noodzakelijk, noch wenselijk is (bijlage 40, p.2). 1.3 Ontwikkelingen Landgraaf-Heerlen De ontwikkelingen van Landgraaf-Heerlen moeten dus ook bezien worden in de bredere context van bestuurlijke ontwikkelingen en verhoudingen in de regio Parkstad en Zuid-Limburg. In oktober 2015 werd door het toenmalige College van B&W van Landgraaf op verzoek van de gemeenteraad gezocht naar een nieuwe gemeentelijke samenwerkingspartner na het mislukken van de ambtelijke fusie met Brunssum waarvan de voorbereidingen al twee jaar liepen. Vanaf december 2015 werd er samen opgetrokken met buurgemeente Heerlen. Nadat begin februari 2016 bleek dat de andere Parkstadgemeenten niet zouden deelnemen aan een breed onderzoek naar vier verschillende opties van samenwerking, zijn de twee gemeenten zelf met de voorbereidingen begonnen. Uit een tweetal gedegen onderzoeksrapporten het Expertteam Mans, Deetman & Hazeu onderzocht de bestuurskracht en adviesbureau BMC de interne organisatiekracht van beide gemeenten volgde één heldere conclusie: Ga voor de herindeling Landgraaf-Heerlen, mits er ook actief werk wordt gemaakt van een viertal zorgpunten en 11 aanbevelingen (bijlage 3: Expertteam, 2016, p.15). Alleen dan heeft deze variant van samenwerking de meeste meerwaarde om de inwoners van beide gemeenten van een duurzaam toekomstperspectief te voorzien. Beide gemeenten hebben vergelijkbare sociaal-economische, demografische en organisatorische opgaven, waarbij met een bestuurlijke fusie (herindeling) deze opgaven effectiever en efficiënter worden opgepakt (bijlage 2: BMC, 2016, p.3-4). Als onderdeel van het BMC-onderzoek is er daarnaast een grootschalige enquête uitgezet onder inwoners van beide gemeenten. Hoofdconclusie was dat Landgraaf en Heerlen meer op elkaar lijken dan dat ze van elkaar verschillen, waarbij er bij de inwoners van Landgraaf een sterkere wens bestaat om het eigen karakter van Landgraaf te behouden (bijlage 2: BMC, 2016, daarin bijlage 1, p.35). Vervolgens is er onder regie van beide Colleges van B&W een herindelingsontwerp opgesteld en op 15 november 2016 aan de beide gemeenteraden aangeboden ter besluitvorming. Op 16 december 2016 hebben de beide Colleges ook een voorstel aan beide gemeenteraden gestuurd, waarin nader wordt ingegaan op de wijze waarop de beide gemeenten om willen gaan met de 4 zorgpunten en 11 aanbevelingen van het Expertteam. Na een eerste oriënterende bespreking in beide gemeenteraden op 22 december 2016 werd uiteindelijk op 16 januari 2017 het herindelingsontwerp in de gemeenteraad van Heerlen met brede steun aangenomen en in de gemeenteraad van Landgraaf verworpen. In diezelfde raadsvergadering van Landgraaf werd er wel een motie aangenomen waarin het College van B&W werd opgedragen om de mogelijkheden te onderzoeken naar een bredere fusie met andere Parkstad-gemeenten (bijlage 27). Wij zagen ons vervolgens voor een ingewikkelde politiek-bestuurlijke situatie gesteld. Enerzijds had het te maken met het besluit van de gemeenteraad van Heerlen die voorstander van de herindeling 10 Heuvellandschap

13 met Landgraaf was en is. Anderzijds stemde de meerderheid van de gemeenteraad van Landgraaf niet in met het herindelingsontwerp, maar gaf tegelijkertijd wel per motie aan dat de bestuurlijk schaal van de voorgestelde herindeling niet groot genoeg was. Deze politieke realiteit, gecombineerd met de wetenschap dat er een zeer gedegen voorbereidingsproces was geweest met gedegen en overtuigende adviezen vóór herindeling, zowel vanuit een perspectief van bestuurskracht als organisatiekracht, én het feit dat de gemeente Landgraaf met de motie van 16 januari 2017 voor de vierde keer aangaf dat het huidige schaalniveau onvoldoende was voor de toekomstige opgaven, leidde ertoe dat wij vanuit onze verantwoordelijkheid voor het bevorderen van bestuurskracht en slagkracht van partijen, de regie van beide gemeenten heeft overgenomen. Op 17 januari 2017 hebben wij na een bestuurlijk overleg met de beide Colleges van Heerlen en Landgraaf daartoe het voornemen bekendgemaakt en de betrokken gemeenten en Provinciale Staten daarvan op de hoogte gebracht (bijlage 8). De betrokken gemeenten waren naast Landgraaf en Heerlen ook de gemeenten Kerkrade, Brunssum, Simpelveld en Voerendaal, omdat het wij vonden dat er enerzijds recht gedaan moest worden aan de Landgraafse motie en omdat de Provincie een verantwoordelijkheid voelt voor de verhoudingen in de regio en de standpunten en opvattingen van deze gemeenten daarin. De beide Colleges van B&W hebben op 17 januari 2017 een gezamenlijke verklaring opgesteld waarin zij het voornemen van provinciale regie onderschrijven en spreken daarvoor hun waardering uit (bijlage in addendum). De bestuurscrisis in Landgraaf die op 20 januari 2017 ontstond, de val van het College van B&W en de aangenomen motie van de raad Regie in eigen hand (bijlage 28), evenals de reacties van de omliggende gemeenten (zie bijlagen 29, 33 t/m 38), maakten en maken de zaak er niet gemakkelijker op. Wij hebben het besluit van 24 januari 2017 tot provinciale regie dan ook niet lichtvaardig genomen. Wij hebben de vele, soms tegenstrijdige belangen, diverse standpunten en verschillend gemotiveerde afwegingen, evenals onze eigen verantwoordelijkheden, in ons besluit meegewogen. 1.4 Rol provincie bij herindelingen De Provincie Limburg heeft in haar coalitieakkoord en het bestuurlijke standpunt van 25 oktober 2016 aangegeven, dat wij de lijn hanteren dat fusies van gemeenten op vrijwillige basis en op initiatief van de gemeenten zelf dienen plaats te vinden. Wij zijn desgevraagd bereid ondersteuning te bieden aan gemeenten bij het proces om de bestuurskracht te versterken, in het bijzonder waarin ook varianten van herindeling worden onderzocht. Indien gemeentelijke herindeling aan de orde is, zien wij na besluitvorming door betrokken gemeenteraden deze stap als een onomkeerbaar proces tot de voorgenomen fusie. Tegelijkertijd hebben wij in onze aanbiedingsbrief van het bestuurlijk standpunt Besturen blijft vooruitzien aangegeven dat de geschetste ontwikkelingen een momentopname zijn met elk hun eigen tijdpad en vervolgstappen (zie bijlage 4, p.2). Daarbij is ook de slagkracht en doorzettingsmacht van gemeenten in de maatschappelijke opgaven een belangrijk criterium voor ons, zoals is aangegeven in het provinciale coalitieakkoord. Zoals in het bestuurlijk standpunt Besturen blijft vooruitzien van 25 oktober 2016 (bijlage 2) is aangegeven, draagt de Provincie zorg voor een goed openbaar bestuur op lokaal en regionaal niveau waarbij een aantal taken wettelijk is verankerd. Zo heeft de Commissaris van de Koning een rol bij burgemeestersbenoemingen en zijn Gedeputeerde Staten bevoegd gezag bij geschillen tussen 11

14 gemeenten. Provincies zijn op meerdere terreinen toezichthouder op de gemeenten. Zo wordt bijvoorbeeld toezicht gehouden op de gemeentefinanciën. Dit is geregeld in de Gemeentewet. Ook heeft de Provincie een rol in het kader van de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) en het Beleidskader gemeentelijke herindeling (28 mei 2013), waarbij zij advies kan geven of een zienswijze kan uitbrengen aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Op grond van de Wet arhi hebben zowel gemeenten als provincies de mogelijkheid tot het nemen van initiatief voor een herindeling. Dat initiatief mondt uit in een herindelingsadvies aan de minister die bepaalt of dat advies wordt omgezet in een wetsvoorstel voor een fusie. De provinciale rol is in een Arhi-procedure vaak ondersteunend en faciliterend, maar de mogelijkheid bestaat om te interveniëren als het proces dreigt te stokken. Dat kan formeel door het starten van (open) overleg. Gemeenten mogen vanaf dat moment geen formele eigen procedure tot gemeentelijke herindeling of grenscorrecties starten (artikel 5 lid 4 Wet arhi). Ook na een formele overlegronde op grond van de Wet arhi door Gedeputeerde Staten, kan het initiatief bij de gemeenten worden teruggelegd. Ingeval van het doorzetten van een initiatief door de Provincie, stellen Gedeputeerde Staten het herindelingsontwerp vast dat vervolgens door de betrokken gemeenten binnen uiterlijk twee weken ter inzage wordt gelegd én gepubliceerd voor het indienen van zienswijzen. De betrokken gemeenteraden hebben na ontvangst van het herindelingsontwerp maximaal drie maanden de tijd om een zienswijze bij de Provincie in te dienen. Voor de overige zienswijzen (van eenieder) geldt dat er een periode ingaat van 8 weken, die ingaat op het moment dat de betrokken gemeenten het herindelingsontwerp hebben gepubliceerd. Vervolgens bereidt het College van GS een herindelingsadvies voor, inclusief een Reactienota, die via een statenvoorstel aan Provinciale Staten wordt aangeboden ter besluitvorming. Het door Provinciale Staten vastgestelde herindelingsadvies, inclusief Reactienota, wordt vervolgens door Gedeputeerde Staten aan de minister toegestuurd om als grondslag te dienen voor het formele wetgevingsproces. Naast dit wettelijk spoor is er de bestuurlijke lijn zoals die is verwoord in het provinciale Coalitieakkoord In Limburg bereiken we meer!. De volgende passage is op p.10 opgenomen: belang om iedereen mee te nemen. En vooral om te zorgen dat er meer ruimte vrijkomt, zodat burgers en We gaan voor een kwalitatief goed woon-, werk- en investeringsklimaat voor Limburg. Hierbij is het van gemeenschappen initiatieven kunnen ontplooien en hun gemeenten bestuurskracht ontwikkelen. Vanuit een dienstbare opstelling, zoeken wij bij maatschappelijke opgaven de samenwerking met (bestuurskrachtige) gemeenten. Voor de bestuurlijke organisatie zijn dan ook de opgaven en de slagkracht van partners leidend en niet de structuren of administratieve gemeentelijke of regionale indelingen. Vervolgens is het provinciale standpunt verder verwoord in een aantal mededelingen aan Provinciale Staten en in het bestuurlijk standpunt Besturen blijft vooruitzien van 25 oktober 2016: gemeenten zelf dienen plaats te vinden. ( ) Een mogelijk initiatief van Onderbanken en Schinnen om te willen Het College van GS heeft als lijn dat fusies van gemeenten op vrijwillige basis en op initiatief van de fuseren kan ook rekenen op ondersteuning en een positief advies van de Provincie. Wij zullen in het kader van toezicht op de gemeentefinanciën de financiële positie van een nieuw te vormen gemeente in ogenschouw houden. ( ) Wij zijn desgevraagd bereid ondersteuning te bieden bij het verdere proces. Na besluitvorming door betrokken gemeenteraden zien wij deze stap als een onomkeerbaar proces tot de voorgenomen fusie. (p.6) 12

15 De Provincie heeft op verzoek van de gemeenten Landgraaf en Heerlen in 2016 medewerking en ondersteuning verleend aan de voorbereidingen die door de Colleges van B&W van Landgraaf en Heerlen tot aan de besluitvorming in hun gemeenteraden zijn verricht. Wij hebben kennisgenomen van het herindelingsontwerp van de beide Colleges van B&W en in een brief aan de beide gemeenten van 13 december 2016 aangegeven dat er sprake is van een gedegen onderbouwde koers in haar bestuurlijke organisatie, die stevig is geworteld is in de opvattingen en belangen van haar inwoners. Wij beoordelen daarbij de adviezen van het Expertteam en BMC als overtuigend (bijlage 7: GS-brief, 13 december 2016). Vandaar ook dat er voor dit voorliggende herindelingsontwerp al een gedegen basis lag in het door de beide Colleges van B&W opgestelde herindelingsontwerp van 15 november Wij volgen dan ook de inhoudelijke lijn, zoals die eerdere ontwerp is opgezet evenals de inhoudelijke onderbouwing zoals die door het Expertteam en BMC zijn geleverd. 1.5 Besluit en motivering voor provinciale regie In het nemen van het definitieve besluit van 24 januari 2017 (bijlage 9) speelden een drietal belangrijke overwegingen mee. Ten eerste is er volgens ons sprake geweest van een gedegen voorbereiding, op initiatief van beide gemeenten, waarin de inhoudelijke, bestuurlijke en financiële noodzaak van herindeling uit oogpunt van bestuurskracht alsook organisatiekracht overtuigend in de rapporten van het Expertteam en BMC zijn aangetoond. Ten tweede heeft de Provincie vanuit haar verantwoordelijkheid voor de algemene bestuurskracht in Limburg en de regio, recht proberen te doen aan de ontstane politiek-bestuurlijke situatie die na 16 januari 2017 ontstond. Enerzijds gaf een grote meerderheid van de gemeenteraad in Heerlen aan vóór herindeling te zijn en anderzijds verwierp een meerderheid van de gemeenteraad van Landgraaf dit voorstel, maar nam zij wél een motie aan waarin gevraagd wordt een herindeling op een grotere bestuurlijke schaal met nog andere gemeenten te onderzoeken. Wij moesten bovendien vanaf 20 januari 2017 ook in onze afweging betrekken dat in Landgraaf een politiek-bestuurlijke crisis was ontstaan waarbij een deel van het college tot aftreden was gedwongen, en er een motie was aangenomen om de regie in eigen hand te houden (bijlage 28). Tot slot moesten wij constateren dat de gemeente Landgraaf reeds vier maal had aangegeven dat het bestaande schaalniveau van Landgraaf te klein is voor de gestelde opgaven. De eerste keer was met de start onderzoek ambtelijke fusie met Brunssum in Vervolgens is herindeling in het coalitieakkoord van Landgraaf van 2014 expliciet opgenomen als reële optie. Een derde keer werd deze wens uitgesproken na het mislukken van de ambtelijke fusie met Brunssum, toen via een motie het College van B&W op 21 oktober 2015 werd opgeroepen om een uitnodiging voor intensievere samenwerkingsvormen aan de omliggende gemeenten te doen (bijlage 16). Deze uitnodiging heeft geleid tot de start van het onderzoek voor de samenwerking Heerlen. Een laatste oproep tot een groter schaalniveau blijkt uit de aangenomen moties in de raadsvergaderingen van 16 januari 2017 en 20 januari 2017 (bijlagen 27 en 28). Wij constateren daarom dat er twee pogingen zijn ondernomen om aan de geconstateerde gebreken in de bestuurskracht een einde te maken, die uiteindelijk op niets uitliepen (de fusie van ambtelijke diensten met Brunssum en de fusie met de gemeente Heerlen). Bovendien zijn in opdracht van Landgraaf en Heerlen doorwrochte rapporten vervaardigd over de bestuurskracht en organisatiekracht 13

16 van beide gemeenten en hebben beide Colleges hiertoe ook een herindelingsontwerp opgesteld. Alles overziende, is er sprake van een bestuurlijke impasse, die beide gemeenten ondanks door hen gezamenlijk verrichte inspanningen en ondanks de aangetoonde noodzaak tot handelen, kennelijk niet kunnen doorbreken. Dit heeft geleid tot een bijzondere politiek-bestuurlijke situatie waarin wij de afweging hebben gemaakt, zowel acht slaande op de lokale situatie alsook vanuit onze eigen verantwoordelijkheid voor het bevorderen van voldoende gemeentelijke bestuurskracht in de toekomst om de provinciale regie conform artikel 8 van Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) op te nemen. Daarbij zijn ook de omliggende gemeenten Brunssum, Kerkrade, Voerendaal en Simpelveld betrokken om enerzijds recht te doen aan de Landgraafse motie van 16 januari, maar ook omdat de Provincie zich steeds rekenschap geeft van de bestuurlijke verhoudingen in de regio en de standpunten en opvattingen van deze gemeenten daarin. 1.6 Vervolgstappen tot aan herindelingsontwerp Na het besluit van ons op 24 januari 2017 zijn de betrokken gemeenten per brief op de hoogte gesteld en uitgenodigd voor het voeren van het open overleg. Afschriften van de gespreksverslagen van het gevoerde open overleg zijn bijgevoegd (bijlage 1). Alle gesprekken zijn in open sfeer gevoerd waarbij er ruimte voor eenieder was om standpunten, gevoelens en opvattingen aan te dragen. Daarbij hebben de meeste betrokken gemeenten Colleges én (delegaties van) gemeenteraden hun standpunt en opvattingen kenbaar gemaakt en zijn ook brieven en moties aan de Provincie verstuurd waarin dit nog eens verwoord is. Met het College van B&W van Landgraaf heeft geen open overleg plaatsgehad conform Wet arhi, wel met twee delegaties van de gemeenteraad van Landgraaf. Tot drie maal toe hebben wij gevraagd om een open overleg te voeren. De eerste keer is na de val het College van B&W op 20 januari 2017 door de burgemeester aangegeven dat hij geen mandaat heeft om zo n gesprek te voeren en het nieuw te vormen College van B&W zou afwachten. Er heeft wel een gesprek plaatsgehad met de burgemeester, maar dit gesprek had niet de status van open overleg. Toen het nieuwe College van B&W op 6 maart 2017 werd geïnstalleerd, hebben wij opnieuw gevraagd om een open overleg te voeren met het College van B&W. In een brief van 13 maart 2017 die per aan de verantwoordelijk gedeputeerde is gestuurd, geeft het College van B&W aan dat het op dit moment niet bereid is tot het open overleg omdat er in de ogen van het College van B&W geen sprake kan zijn van een open overleg, omdat een fusie tussen Landgraaf en Heerlen al vast ligt (zie bijlage 41). Per brief van 14 maart 2017 hebben wij nogmaals een laatste verzoek gedaan bij het College en Raad van Landgraaf om toch het voeren van een open overleg nogmaals in overweging te nemen (zie bijlage in addendum) waar het College van Landgraaf in hun brief van 15 maart 2017 afwijzend op heeft gereageerd (zie bijlage in addendum). Op vrijdag 10 februari 2017 hebben ook Provinciale Staten over de ontwikkelingen gesproken en hebben wij op 14 februari 2017 op basis van alles wat ingebracht is in het tot dan toe gevoerde overleg besloten om het open overleg voor de gemeenten Kerkrade, Voerendaal en Simpelveld te beëindigen en het gesprek met de gemeenten Landgraaf, Heerlen en Brunssum te continueren (bijlage 12). Wij hebben in de gesprekken met Kerkrade, Simpelveld en Voerendaal geconstateerd dat deze gemeenten kun samenwerking verder zullen continueren in de regio hetzij intensiveren waarbij in het geval van Simpelveld en Voerendaal samen gewerkt wordt aan een functionele integratie van beide organisaties per Daarnaast was er geen bestuurlijk draagvlak bij deze gemeenten om deel uit te maken 14

17 van het herindelingsproces van Landgraaf en Heerlen. In ons besluit van 14 februari hebben wij aangegeven dat het eerder opgestelde herindelingsontwerp van november 2016 door gemeenten Landgraaf en Heerlen voor ons een uitgangspunt is en waarbij wij beogen om vóór het zomerreces Provinciale Staten te laten besluiten over het herindelingsadvies om per 1 januari 2019 een nieuwe gemeente te vormen. Tevens is aan de gemeente Brunssum de oproep gedaan om zich nogmaals te beraden op de forse inhoudelijke opgaven en de daarvoor benodigde bestuurskracht waarmee de gemeente de komende jaren zal worden geconfronteerd, met in het bijzonder aandacht voor de sociale diensten voor de komende jaren. Op 23 februari 2017 hebben wij bekendgemaakt dat prof. mr. Klaas de Vries bereid is gevonden om als onafhankelijk adviseur op te treden bij het vervolg van het herindelingsproces Landgraaf-Heerlen (bijlage 13). De heer De Vries zal van zijn bevindingen voor het definitieve herindelingsadvies een eindadvies uitbrengen. Wij hebben vervolgens kennisgenomen dat in Landgraaf op 24 februari 2017 er een nieuw Coalitieconvenant is gesloten, er op 6 maart 2017 een nieuwe College van B&W is geïnstalleerd en dat het nieuwe College van B&W op 8 maart 2017 een verzoek tot vernietiging van het GS-besluit van 24 januari heeft ingediend bij de Minister van BZK (bijlage 39). Tot slot hebben wij kennisgenomen van de brief van 7 maart 2017 van het College van B&W van de gemeente Brunssum. Samengevat geeft het College aan dat Brunssum opteert voor zelfstandigheid in combinatie met bestuurlijke regionale samenwerking, waarbij een herindeling van Brunssum nu noch noodzakelijk noch wenselijk is. Concreet verzoekt het College van B&W aan ons het besluit van de gemeenteraad te respecteren en de provinciale Arhi-procedure als bedoeld in artikel 8 Wet Arhi voor Brunssum te beëindigen (bijlage 40, p.2). Wij hebben, alles afwegende, besloten dit verzoek in te willigen en de provinciale Arhi-procedure ten aanzien van de gemeente Brunssum te beëindigen. Dit betekent concreet dat de gemeente Brunssum geen onderdeel uitmaakt van het onderhavige herindelingsontwerp. Ons besluit hebben wij bij brief van 21 maart 2017 aan de gemeenteraad en het College van B&W van Brunssum kenbaar gemaakt (bijlage 12). Wij gaan er daarbij van uit dat de gemeente Brunssum in de komende jaren zal blijven werken aan verdere versterking van haar bestuurskracht en financiële positie en zich als een goede samenwerkingspartner zal blijven opstellen binnen de huidige en toekomstige bestuurlijke constellatie in Parkstad en de regio Zuid-Limburg. Vanuit onze eigen verantwoordelijkheid voor goed lokaal bestuur, zullen wij de ontwikkelingen actief blijven monitoren. 1.7 Visie op de nieuw te vormen gemeente in lokaal én regionaal perspectief Hierboven is uitgebreid stilgestaan bij de totstandkoming van het herindelingsontwerp. Wij achten het tot stand komen van de nieuwe gemeente zowel van groot belang voor de toekomst van de inwoners van Heerlen en Landgraaf, als ook voor de gehele regio Parkstad. Alhoewel de regio een deel van de sociaal maatschappelijke achterstand uit de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw heeft ingelopen, blijft de achterstand hardnekkig zij het dat daarbij tussen gemeenten onderscheid is te maken in mate van urgentie. Het gemiddelde besteedbare inkomen is lager dan het landelijk niveau, er zijn meer werklozen én meer uitkeringen. Ook zijn mensen minder opgeleid en minder 15

18 16

19 gezond dan de gemiddelde Nederlander. Daarnaast kampt de gehele regio met bevolkingsdaling, met vergrijzing, ontgroening en trekken goed opgeleide kinderen nog altijd vaker weg naar de Randstad dan goed is voor de regio. De effecten hiervan zijn onder andere terug te zien in leegstand en een arbeidsparticipatie die te laag is, waardoor er op verschillende terreinen een negatieve spiraal bestaat die vraagt om een krachtige, visionaire aanpak. Bestuurlijke drukte, kerktorendenken en een versnippering van beleid helpen daarbij niet. Door middel van een bestuurlijke fusie wordt de bestuurlijke, organisatorische en financiële slagkracht vergroot. Dat geldt voor de nieuw te vormen gemeente, alsook voor de regio als geheel. Lokaal perspectief: aanpakken van de vier zorgpunten, investeren in de toekomst De gemeenten Landgraaf en Heerlen hebben een lange gezamenlijke geschiedenis. In de samenleving worden steeds meer eisen gesteld aan gemeenten door zowel de burger als de (hogere) overheden. De omgeving waarin gemeenten opereren en de daarmee samenhangende opgave wordt steeds complexer. Goede samenwerking alleen is dan niet meer voldoende. De rapporten van het Expertteam en BMC tonen aan dat herindeling verreweg de meeste meerwaarde oplevert om de troeven en de proeven van beide gemeenten in de toekomst aan te kunnen pakken. Door de herindeling ontstaat een robuuste gemeente van bijna inwoners, die in staat is de huidige en toekomstige maatschappelijke, economische en ruimtelijk-fysieke opgaven effectief op te pakken. Een gemeente die vanuit een krachtig centrum door de grotere schaal toegerust is om de kansen van morgen te grijpen en de weerbarstige opgaven op te lossen. Een schaal die niet ten koste gaat van, maar juist een waarborg vormt voor behoud van de identiteit van de wijken, kernen en stadsdelen. Een gemeente die zich met zelfvertrouwen op de toekomst kan richten. Een gemeente die niet alleen voor haar inwoners, maar ook voor de hele regio een stimulerende rol van betekenis kan spelen. Uit de gesprekrondes van het Expertteam kwamen vier zorgpunten naar voren (bijlage 3, p.11): 1. het verliezen van de eigen identiteit; 2. het verdwijnen van voorzieningen uit de buurt; 3. de financiële tekorten van Heerlen die Landgraaf moet gaan afdekken; 4. het op te grote afstand komen van het bestuur en de dienstverlening van de gemeente. Het Expertteam doet 11 concrete aanbevelingen over de wijze waarop aan deze zorgpunten kan worden tegemoet gekomen. Daar waar het gaat om aanbevelingen waar de Provincie een rol c.q. bijdrage in kan vervullen, hebben wij reeds in haar brief van 13 december 2016 (bijlage 7) aangegeven hoe zij denkt om te gaan met de aanbevelingen inzake openbaar vervoer (aanbeveling 4), een vervolg van het financiële verdiepingsonderzoek in 2021 (aanbeveling 6) evenals een onafhankelijke ex ante toets van de gemaakte afspraken met burgers in aanloop naar de nieuwe gemeente (aanbeveling 7). Met betrekking tot de overige aanbevelingen die direct aan de gemeenten gericht zijn staan wij open voor overleg om deze samen met de gemeenten in te vullen, vooruitlopend op de nieuwe fusiegemeente. De uitkomsten van de gesprekken met burgers en de set van elf afspraken zullen wij graag met de betrokken gemeentebesturen afwegen in relatie tot de provinciale beleidsprogramma s en het opstellen van een aanvullende investeringsagenda met oog op de nieuw te vormen gemeente. Dit spoor zal parallel lopen met formele herindelingsproces. Regionaal perspectief: een krachtige centrumgemeente met oog voor effectieve samenwerking De nieuw te vormen gemeente, met als werknaam Landgraaf-Heerlen, vervult een belangrijke rol ten aanzien van de aanpak van de sociaal-economische opgaven waar de beide gemeenten maar 17

20 ook de regio Parkstad al vele jaren mee kampt. Parkstad ontwikkelt zich, maar de achterstanden op sociaal economische terrein zijn nog steeds groot, constateert het Expertteam. De opgave is uniek en urgent. Daarin onderscheiden Landgraaf en Heerlen zich van andere gemeenten van gelijke omvang in Nederland. Dat Landgraaf het initiatief heeft genomen om te onderzoeken wat de meerwaarde is van intensiever samenwerken komt daarom niet uit de lucht vallen (bijlage 3: Expertteam, 2016, p.7) De nieuwe gemeente staat niet op zichzelf, maar maakt net als alle andere gemeenten deel uit van een bestuurlijke omgeving waarbij de omringende gemeenten en regionale samenwerkingsverbanden betrokken zijn. In het verleden hebben Landgraaf en Heerlen een rol gespeeld en een bijdrage geleverd aan de regionale opgaven op het terrein van veiligheid en volksgezondheid, en van economische, ruimtelijke, toeristische en recreatieve, infrastructurele en sociaal maatschappelijke functies. De mogelijkheid hiertoe, wordt voor de nieuwe gemeente versterkt door de krachtenbundeling. De regionale samenwerking in Parkstad dateert van 1998 en heet sinds drie jaar officieel de Gemeenschappelijke Regeling Stadsregio Parkstad Limburg. Dit is een zogenoemde collegeregeling waarbij de verantwoordelijkheid bij de wethouders van de gemeenten ligt. Iedere wethouder heeft een thema in zijn of haar portefeuille en behartigt, dat thema in een bestuurscommissie. De bevoegdheden binnen deze thema s (ruimte, mobiliteit, economie/toerisme en wonen/herstructurering) zijn vastgelegd in het model van bestuurscommissies. De samenwerking tussen de gemeenten in de regio vindt plaats binnen deze gemeenschappelijke regeling en daarnaast is er de reguliere, pragmatische bilaterale samenwerking tussen individuele gemeenten. Dit zal ook na de fusie tussen Landgraaf en Heerlen niet veranderen. Tegelijkertijd constateert ook het Expertteam dat samenwerking alleen binnen Parkstad niet voldoende is: De vrijblijvendheid heeft mede een wissel getrokken op de Parkstadsamenwerking. Zonder meer zijn er in het kader van Parkstad goede zaken tot stand gekomen. Dat neemt niet weg dat Parkstad niet het vehikel is gebleken om met doorzettingskracht te sturen op complexe opgaven (bijlage 3: Expertteam, 2016, p.5). Op basis van bovenstaande analyses van de varianten van samenwerking komen wij tot de conclusie dat voor Landgraaf-Heerlen de variant bestuurlijke fusie de meest gewenste variant is om de gestelde opgaven slagkrachtig op te pakken. Met de vorming van de nieuwe gemeente zal een versterking van de centrumfunctie binnen Parkstad ontstaan. Juist voor een sterk verstedelijkt gebied met als direct aanliggende buurgemeenten Brunssum en Kerkrade is die functie van belang. Een centrumgemeente die een schaalniveau heeft waarmee zowel lokaal maatwerk en differentiatie geboden kan worden, alsook in (eu)regionaal verband haar voortrekkersrol beter kan waarmaken én op nationaal niveau ertoe doet. Met de vorming van Landgraaf-Heerlen wordt de bestuurskracht van de regio verder versterkt waaraan ook de omliggende gemeenten voordeel kunnen ontlenen in de samenwerking. De nieuwe centrumgemeente zal nieuwe vormen van samenwerking met de buurgemeenten moeten zoeken. Ruimte geven aan de buurgemeenten, het goede voorbeeld geven in het gezamenlijk positioneren en profileren in regionale, nationale en internationale thema s. Een centrumfunctie kan alleen vervuld worden als zij dienstbaar is aan buurgemeenten en deze de centrumfunctie ook als belangrijk voor henzelf beschouwen. Juist in de samenwerking versterkt men elkaar. Het effectief en efficiënt leveren, organiseren en voortdurend reflecteren over de kwaliteit van eigen maar ook regionale dienstverlening, is een kernopgave voor de nieuwe centrumgemeente. Denk bijvoorbeeld aan het vormgeven van de sociale dienst(en), de uitvoering van de participatiewet, jeugdbeleid en ouderen- en gehandicaptenzorg (nieuwe taken in het kader van de drie decentralisaties) of de veranderingen in het omgevingsrecht. 18

21 Naast de onderlinge verbondenheid in de regio door een gemeenschappelijke historie en gemeenschappelijke cultuur en identiteit is er door een jarenlange samenwerking een collectief besef gegroeid dat deze samenwerking in welke vorm dan ook noodzakelijk is én uiteindelijk resultaat oplevert. Actuele voorbeelden zijn de Smart Services Campus, IBA Parkstad, de IC verbinding Heerlen- Aken, samenwerking in de energietransitie (PALET), regie op de woning- en vastgoedmarkt en de ongekende succesvolle toeristische ontwikkeling in de regio en in het bijzonder Landgraaf. Wij denken dan ook dat de vernieuwde schaal binnen de samenwerking een krachtigere bijdrage te kunnen leven aan de regionale opgaven. Daarbij zal ook waar nodig nieuwe samenwerking gezocht moeten worden en bestaande samenwerking herijkt. Dat is niet alleen een opgave voor het nieuw te vormen gemeentebestuur, maar ook nu al aan de huidige Parkstad-gemeenten. 1.8 Herindelingsdatum, naamgeving en grenzen nieuwe gemeente In navolging van het door de Colleges van B&W van Landgraaf en Heerlen opgestelde herindelingsontwerp, hanteren wij de volgende uitgangspunten ten aanzien van de beoogde fusie van Landgraaf en Heerlen: 1. de beoogde datum van herindeling is 1 januari 2019; 2. de voorgestelde werknaam voor de nieuw te vormen gemeente is Landgraaf-Heerlen. Hierbij wordt opgemerkt dat de gemeenteraad van de nieuwe gemeente, tenminste één jaar na de herindeling, de naam van de gemeente kan wijzigen (artikel 158 Gemeentewet); 3. de grenzen van de nieuw te vormen gemeente komen te liggen volgens de kaart zoals opgenomen in de bijlage A van dit herindelingsontwerp 1.9 Leeswijzer In de volgende hoofdstukken wordt ingegaan op de volgende aspecten: Hoofdstuk 2: Profiel van de gemeenten Landgraaf en Heerlen en de (eu)regionale context; Hoofdstuk 3: De nieuw te vormen gemeente; Hoofdstuk 4: Financiën en personeel Hoofdstuk 5: Toetsing aan Beleidskader gemeentelijke herindeling Hoofdstuk 6: Vooruitblik en vervolg Daarnaast is er een separaat bijlagenboek samengesteld met daarin alle relevante documenten, brieven en correspondenties. 19

22 20 Sittard

23 21

24 22 Venlo, stadhuis

25 Hoofdstuk 2: Profiel Landgraaf en Heerlen en de (eu)regionale context 2.1 Korte geschiedenis van de regio De geschiedenis van het huidige Landgraaf en Heerlen begint in de Romeinse tijd. Rond het begin van onze jaartelling kwamen de Romeinen naar Zuid-Limburg en legden een weg aan van Boulogne sur Mer via Tongeren en Heerlen naar Keulen: de Via Belgica. In de buurt van de weg vestigden zich kolonisten. Bij de kruising van de weg met het riviertje de Worm ontstond het straatdorp Rimburg (in de gemeente Landgraaf). Een eindje verderop in Coriovallum (Heerlen) kruiste de Via Belgica een andere Romeinse handelsweg die van Xanten naar Trier liep: de Via Traiana. Goed bewaarde resten van een Romeins badhuis aan dit kruispunt zijn te bewonderen in het Thermenmuseum in Heerlen. Na het vertrek van de Romeinen rond 400 na Christus trad een periode van verval in, maar het gebied bleef wel bevolkt. Vanaf de tiende eeuw begon de grote ontginningsperiode van de vruchtbare löss in Zuid-Limburg. Edelen en patriciërs kregen land in leen en lieten versterkte huizen en kastelen bouwen, waardoor de regio nog altijd de hoogste kastelendichtheid van Nederland kent. Denk daarbij aan kasteel Strijthagen, kasteel Schaesberg, kasteel Hoensbroek en kasteel Terworm. Eeuwenlang werd de regio verdeeld en herverdeeld onder verschillende landsheren. Bij het Verdelingstractaat van werd Heerlen samen met Nuth, Klimmen, Nieuwenhagen en Voerendaal Staats. Onder meer Schaesberg, Ubach over Worms en Hoensbroek kwamen onder Spaans gezag. De Staatse gebieden werden protestants. De kerk van Heerlen is tot 1830 gebruikt door zowel protestanten als katholieken (Simultaneum). Na de Franse Revolutie kwam er een einde aan de bestuurlijke lappendeken van Limburg en volgde er een bestuurlijk-rechterlijk systeem dat aan de basis stond van onze huidige democratie en grondwet. Eind negentiende eeuw, met de opkomst van de moderne mijnindustrie, onderging de regio de meest ingrijpende metamorfose in haar geschiedenis. De bevolking van de regio groeide van eind negentiende eeuw tot in Met de hoofdkantoren van de Oranje-Nassaumijnen en de Staatsmijnen werd Heerlen het centrum van de mijnbouwindustrie in Limburg. De dorpen in de Oostelijke Mijnstreek werden door de komst van mijnkoloniën aaneengeregen tot één groot stedelijk gebied. De ontdekking van aardgas in Slochteren in 1959 én het feit dat het verschepen van fossiele brandstoffen op mondiale schaal steeds goedkoper werd, hadden tot gevolg dat de steenkoolmijnbouw in eigen land onrendabel werd. Op 17 december 1965 kondigde de toenmalige minister van Economische Zaken, Joop den Uyl, in de Stadsschouwburg van Heerlen de sluiting aan van alle Nederlandse steenkoolmijnen. Om de klap van de mijnsluiting op te vangen, zorgde de rijksoverheid er bij wijze van vervangende werkgelegenheid voor dat rijkdiensten zoals het ABP en het CBS naar deze regio verhuisden. De aard van deze werkgelegenheid sloot niet aan bij de duizenden lagergeschoolde ex-mijnwerkers die werkloos waren geworden. 23

26 Er werd in elk geval niet mee voorkomen dat de werkloosheid snel opliep met veel en intense sociale problematiek tot gevolg. Ook de latere transformatie van zwart naar groen zorgde te weinig voor een noemenswaardige verbetering van de cijfers over werkloosheid, armoede en sociale uitval, iets waar de regio ook in de laatste decennia nog niet mee heeft afgerekend. De combinatie van bevolkingskrimp als gevolg van vergrijzing, ontgroening en jongeren die hun toekomst elders zoeken, is een zware wissel op de demografische toekomst gaan trekken. 2.2 Landgraaf Ontstaan De gemeente is in 1982 ontstaan uit de samenvoeging van de voormalige gemeenten Schaesberg, Ubach over Worms en Nieuwenhagen. De oude kernen werden met elkaar verbonden door de aanleg van het nieuwe centrum Op de Kamp. Dit is het bestuurlijk hart van de gemeente en tevens winkel- en woongebied. De drie kernen zijn nog steeds duidelijk te onderscheiden binnen de gemeente, samen met het pittoreske dorpje Rimburg aan de oostrand van de gemeente, dat al sinds 1886 deel uitmaakt van Ubach over Worms. De kernen hebben een eigen gezicht, een eigen centrum en voorzieningen naast een rijk eigen verenigingsleven. Landgraaf kan worden getypeerd als een groene woongemeente binnen Parkstad. Het heeft een stedelijke bevolkingsomvang, maar heeft met zijn kernen een gevoel van kleinschaligheid behouden. Landgraaf heeft een oppervlakte van ha. Daarvan is 471 ha. openbaar groen. Het buitengebied van de Gemeente Landgraaf beslaat met ha. zo n 62 % van de totale oppervlakte van de gemeente (Brunssummerheide, buitengebied Ubach over Worms, Haesdal-Kissel en Park Gravenrode). Landgraaf grenst aan de gemeenten Heerlen, Brunssum en Kerkrade en in het oosten aan Duitsland. Landgraaf is qua omvang de derde gemeente van Parkstad. Geschiedenis De naam Landgraaf is ontleend aan de Landgraaf, een ringwal die onder andere door de gemeente Landgraaf loopt. Met omringende grafheuvels en urnenvelden herinnert deze ringwal aan de prehistorische bewoners van het gebied. In de Romeinse tijd werd het gebied gekoloniseerd. In deze tijd ontstond de Romeinse vicus Rimburg. Na de Romeinse tijd werden ook andere gebieden bewoond. Zo ontstonden Waubach, Nieuwenhagen en Scheidt, dat pas veel later Schaesberg ging heten. Omstreeks 1100 was Nieuwenhagen een belangrijk centrum voor de productie van aardewerk. Bestuurlijk was het gebied lange tijd sterk versnipperd. Schaesberg en Nieuwenhagen hoorden bij Heerlen. Waubach hoorde als Overworms kwartier bij Ubach en viel zo onder het gezag van de abdis van Thorn. Rimburg was een zelfstandige heerlijkheid. In de 17e eeuw verwierf de heer van Schaesberg bestuursrechten rond zijn kasteel. Na de Tachtigjarige Oorlog werden internationale grenzen door het gebied getrokken: Schaesberg en Ubach werden vanuit Brussel (Spaans) bestuurd, Nieuwenhagen vanuit Den Haag. Om het verkeer tussen Heerlen en Ubach mogelijk te maken, werd vanuit Schaesberg door Nieuwenhagen een internationale weg aangelegd: de Pasweg. In 1700 werd Schaesberg een zelfstandige parochie. Waubach en Rimburg kregen in dezelfde tijd ook eigen kerkjes. 24 Europese sterren

27 In Nieuwenhagen werd op Spaans gebied een kapel gebouwd aan het Spaans Kentje. In 1795 werd het hele gebied bij Frankrijk ingelijfd. Bestuurlijk bracht dit radicale veranderingen met zich mee. Er kwamen vier gemeenten: Schaesberg, Nieuwenhagen, Rimburg en Ubach over Worms. Na de val van Napoleon kwamen deze gemeenten bij Nederland. Doordat de Worm de grens ging vormen, bleef van Rimburg - dat gescheiden was van het kasteel en zijn Duitse deel - zo weinig over dat het nauwelijks zelfstandig kon bestaan. In 1886 werd het dan ook, na lang onderhandelen, op eigen verzoek bij Ubach over Worms gevoegd. Tot het begin van de 20e eeuw was de regio zeer landelijk met veel boerenbedrijven. De mijnbouw, die na 1890 opkwam, bracht ingrijpende veranderingen met zich mee, zoals grootschalige industrie, een enorme groei van de bevolking en nieuwe woonwijken. Twee grote mijnen werden in respectievelijk Schaesberg en Kerkrade gevestigd: de Oranje-Nassau II ( ) en de Staatsmijn Wilhelmina ( ). De woonwijken Leenhof, het Eikske, Lauradorp en Kakert vormen nu nog tastbare herinneringen aan de mijnbouwperiode, net als de in de hele omgeving zichtbare mijnsteenberg van de Wilhelminamijn op de grens met Heerlen en Kerkrade. In 1897 kwam ook de spoorwegverbinding van Heerlen, via Schaesberg, naar Herzogenrath tot stand waardoor het gebied beter ontsloten werd. Opvallend is dat gedurende de bevolkingsexplosie, die het directe gevolg was van de nieuwe industrie, Landgraaf desondanks geen stedelijk karakter heeft gekregen. Dit in tegenstelling tot de buurgemeenten Heerlen en Kerkrade. Na de sluiting van de mijnen volgde een moeizame herstructurering. De oude mijngebouwen met de omliggende terreinen werden grotendeels afgebroken en geruimd, om plaats te maken voor woonwijken en recreatiegebieden. Ook kwamen er nieuwe industriegebieden, zoals Strijthagen en Abdissenbosch. De draf- en renbaan, het tegenwoordige Megaland, en enkele grote groengebieden getuigen van deze transitie. Bevolking Landgraaf telt in inwoners en huishoudens. Landgraaf heeft al enkele jaren te maken met een afnemend inwoneraantal. In 2006 telde Landgraaf nog circa inwoners, in 2011 was dit De gemeente heeft te maken met vergrijzing, ontgroening, maar ook een positief migratiesaldo. Een recente bevolkingsprognose van het Planbureau voor de Leefomgeving en CBS geeft aan dat Landgraaf na 2030 minder dan inwoners heeft. Verwacht wordt dat ook het aantal huishoudens de komende jaren zal afnemen tot circa in De groene druk (=de verhouding tussen het aantal 0- tot 19-jarigen en het aantal 20- tot 65-jarigen) bedraagt in de gemeente Landgraaf 30.6%. De grijze druk (de verhouding tussen het aantal personen van 65 jaar of ouder tot het aantal personen van 20 tot 65 jaar) is met 38,6% hoger dan de groene druk. De groene druk is lager dan het landelijke gemiddelde (38,0%), terwijl de grijze druk hoger is dan het landelijk gemiddelde (29,9%). Verder heeft 23,0% van de inwoners van de gemeente Landgraaf een migratie-achtergrond (ten opzichte van 21,7% landelijk). Om de demografische ontwikkeling van de gemeente te begeleiden, zijn voor Landgraaf drie Wijkontwikkelingsplannen (WOP s) opgesteld. De WOP s geven integraal richting aan de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van Landgraaf en de transformatieopgave die daarin leidend is. Anticiperend op de demografische ontwikkeling en de daarmee samenhangende en noodzakelijke transformatie van de woningvoorraad, zijn in de periode enkele woonbuurten in Landgraaf ingrijpend geherstructureerd (Achter de Winkel, de Oude 25

28 Kakert, Surinameplein, Lichtenberg, Heiveld en Achter de Haessen). Nieuwe herstructureringsprojecten zijn in voorbereiding. Alles overziend kan geconcludeerd worden dat het overal goed wonen is in Landgraaf. Van aandachtsbuurten is geen sprake. De inwoners beoordelen Landgraaf als woonplaats met een 7.3 (Parkstadgemiddelde 7.0). Wonen In 2015 telde Landgraaf woningen. 61,5% van de woningvoorraad bestaat uit koopwoningen, terwijl 38,5% bestaat uit huurwoningen. Een groot gedeelte van de huurwoningen zijn sociale huurwoningen (71,9%). Een derde van de inwoners is alleenstaand. De gemiddelde WOZ-waarde van een woning in Landgraaf ( ) ligt fors lager dan het landelijke gemiddelde ( ). De inwoners van Landgraaf beoordelen hun woning met een 8.1 (Parkstadgemiddelde 7.8). Zij beoordelen hun woon- en leefomgeving met een 7,4 (Parkstadgemiddelde 7,2). In navolging van de demografische krimp en een afname van het aantal huishoudens zal ook de woningvoorraadbehoefte in Landgraaf de komende jaren afnemen. Een ander gevolg van die de vergrijzing en ontgroening (de krimp) is dat de vraag naar typen woningen verandert. Economie In de gemeente Landgraaf zijn bedrijfsvestigingen en ruim werkzame personen. De zakelijke dienstverlening (30%), de collectieve dienstverlening (23%) en de handel (20%) zijn de grootste economische sectoren in de gemeente. Het aantal vestigingen per inwoners (15-64 jaar) ligt lager dan het landelijke gemiddelde (90 vestingen t.o.v. 122 vestingen landelijk). In Landgraaf zijn er 383 banen per inwoners, ten opzichte van 721 banen per inwoners landelijk. Vooral de leisure-sector ontwikkelt zich de afgelopen jaren sterk in Landgraaf. Het jaarlijkse Pinkpopfestival, de ontwikkeling van het gebied rondom Kasteel Strijthagen, Mondo Verde en de vestiging van Snowworld Landgraaf op de Wilhelminaberg zijn voorbeelden van de ambitie om het toeristisch-recreatieve profiel van de gemeente verder te ontwikkelen. Landgraaf wil meer bezoekers naar de gemeente trekken en die langer vasthouden. Landgraaf profileert zich ook als evenementengemeente met uiteraard Pinkpop als evenement in de buitencategorie. Op het gebied van arbeidsparticipatie, werkloosheid, inkomen en uitkeringen scoort Landgraaf ver onder het landelijk gemiddelde. Deze cijfers ombuigen is de grootste opdracht voor de gemeente. Naast onderstaande grapic worden deze thema s ook in bijlage 4 bij dit herindelingsontwerp gevisualiseerd en vergeleken met landelijke cijfers en met die van Heerlen. Op Parkstad-niveau is de afgelopen jaren flink geïnvesteerd in een actief arbeidsmarktbeleid. De inzet is gericht op het doorbreken van de vicieuze cirkel van armoede, een laag opleidingsniveau, gebrek aan werk voor laagopgeleiden en de afhankelijkheid van gemeentelijke voorzieningen. Dit doen de gemeenten in Parkstad door het versterken van de kansen van de doelgroepen op de arbeidsmarkt. Dat is noodzakelijk doordat de regio gekenmerkt wordt door een mismatch tussen arbeidsaanbod en arbeidsvraag. 26

29 Landgraaf heeft een eigen uitvoeringsprogramma dat invulling geeft aan de regionaal verankerde ambitie om als Parkstad Limburg in 2040 energieneutraal te zijn. Landgraaf is koploper van het zonnepanelenproject. De gemeente heeft plaatsing van zonnepanelen voor veel inwoners financieel mogelijk gemaakt, onder andere door afspraken met de belastingdienst. Voorzieningen Uit de Parkstadmonitor (2015) blijkt dat 64 procent van de inwoners van Landgraaf (zeer) tevreden is over de voorzieningen in de buurt. Elke wijk heeft zijn eigen, goed bereikbare winkelcentrum, waar gratis kan worden geparkeerd. De winkelcentra van Schaesberg en Ubach over Worms zijn recent volledig vernieuwd en het hoofdwinkelcentrum Op de Kamp heeft een facelift ondergaan door een uitbreiding, de bouw van het Burgerhoes en de volledige herinrichting van de openbare ruimte en het Raadhuisplein. Daarnaast beschikt Landgraaf over diverse (typen) buurtvoorzieningen, zoals gemeenschapshuizen, multifunctionele centra en wijkpunten met brede maatschappelijke voorzieningen en sportaccommodaties. De gemeente vindt het belangrijk dat deze voorzieningen op een goed niveau blijven. Vervoer Met de Binnenring, de aanleg van de Buitenring en de in voorbereiding zijnde Randweg Abdissenbosch, is Landgraaf goed ontsloten in de richting van Heerlen en in de toekomst ook in de richting van Duitsland. De aanwezigheid van het station en de aangekondigde elektrificatie en verdubbeling van het spoor maken Landgraaf ook met het openbaar vervoer nog beter bereikbaar. Natuur, recreatie, cultuur en sport De ligging tussen grote groengebieden - de Brunssummerheide, Mondo Verde en Park Gravenrode - draagt sterk bij aan het aantrekkelijke karakter van Landgraaf als woongemeente. Landgraaf telt 176 Rijksmonumenten en drie beschermde stads- en dorpsgezichten: Leenhof, Lauradorp en Rimburg. Op het gebied van cultuur en vrije tijd heeft Landgraaf onder meer het grote evenement Pinkpop, een klein theater, drie bibliotheekvestingen, een lokale omroep, een klein poppodium met oefenruimtes in de Oefenbunker, Kasteel Strijthagen en Slot Schaesberg dat op ambachtelijke wijze wordt herbouwd. Op het gebied van sport heeft Landgraaf een aantal sportparken, sporthallen, gymzalen en een zwembad. Snowworld en het ernaast gelegen sportpark trekken publiek van ver buiten Landgraaf naar de gemeente. Onderwijs en zorg Onverlet de inspanningen en de aanwezige voorzieningen heeft Landgraaf op het gebied van onderwijs en zorg een achterstand in te halen. Kijkend naar gezond bewegen, roken en alcoholgebruik scoort Landgraaf ongunstiger ten opzichte van het landelijke gemiddelde. Dat geldt ook voor het gevoel van gezondheid, zoals inwoners dat zélf ervaren. Het opleidingsniveau ligt vergeleken met het landelijke gemiddelde lager. Op het gebied van onderwijs telt Landgraaf negen basisscholen en twee locaties voor middelbaar onderwijs. Er zijn tien locaties voor kinderopvang in Landgraaf. Daarnaast telt Landgraaf circa tachtig zorgaanbieders, waaronder dertien huisartsenpraktijken, drie apotheken en drie verpleeg- en verzorgingshuizen. 27

30 2.3 Heerlen Ontstaan Heerlen is een nieuwe stad, maar tevens één van de oudste steden van Nederland (Romeins Coriovallum). De stad is gebouwd tussen twee beekdalen, die van de Caumerbeek en de Geleenbeek, die de stad van veel bos en natuur voorzien. De gemeentelijke herindeling van 1982 stond aan de basis van de huidige gemeente Heerlen. Bij deze gemeentelijke herindeling werden de gemeenten Heerlen en Hoensbroek (exclusief Treebeek) samengevoegd tot de nieuwe gemeente Heerlen. Heerlen wordt omringd door een achttal Nederlandse gemeenten en grenst in het zuiden direct aan Duitsland. In het westen en noorden grenst Heerlen aan Simpelveld, Voerendaal, Nuth, Onderbanken (samen het niet-stedelijke deel van Parkstad) en Schinnen. In het oosten grenst Heerlen aan Brunssum, Landgraaf en Kerkrade, waarmee het samen het stedelijke deel van Parkstad vormt. Heerlen telt vier stadsdelen (Hoensbroek, Heerlerheide, Heerlen-Stad en Heerlerbaan) en 42 buurten. De buurten kennen een oude dorpskern, zijn als mijnkolonie ontstaan tijdens de mijnbouwperiode of zijn als nieuwbouwwijk of bedrijventerrein na de mijnbouwperiode gerealiseerd. De oppervlakte van Heerlen beslaat ha., er wonen inwoners per vierkante kilometer en er staan 993 woningen per vierkante kilometer in Heerlen. Geschiedenis De Romeinen stichtten ruim 2000 jaar geleden op de plek van het huidige Heerlen de nederzetting Coriovallum. De plaats was gelegen in de Romeinse provincie Germania Inferior, op het kruispunt van twee belangrijke wegen. Nog altijd worden bij archeologische opgravingen in Heerlen delen van de Romeinse nederzetting blootgelegd. Vanaf de tiende eeuw, toen in Europa landbouw goed tot ontwikkeling kwam, kreeg Heerlen een dorpse structuur. Herle vormde rond 1050 het bestuurscentrum van het grotere Land van Herle. Waarschijnlijk was het op de droge hoogte (de verklaring voor het Germaanse Her-ilo of Her-ila ) ook toen al verdedigbaar. Heerlen bestond tussen 1050 en 1200 uit een (burcht) kerk, een kerkhof, een verdedigbare woontoren (de huidige Schelmentoren) en enkele tientallen huizen die binnen een ommuring stonden. Na 1200 breidde het dorpje zich uit buiten de ommuring. Heerlen kwam in de loop van de 13e en 14e eeuw steeds meer onder de Brabantse invloedssfeer. Rond 1225 was er sprake van het castrum Herle oftewel de versterking Heerlen. Tussen 1225 en 1244 moet de versterking geheel of grotendeels vernield zijn, want de hertog van Brabant gaf in 1244 de graaf van Hochstaden toestemming de vesting te herbouwen. In 1318 was sprake van een oppidum : een versterkte plaats Heerlen. Heerlen werd toen op één lijn gesteld met de plaats Sittard, dat iets later zou uitgroeien tot stad. In 1354 werd Heerlen de vestene Hirle genoemd. Rond 1390 werd de vesting aanmerkelijk uitgebreid met een verdedigbare toren aan de kerk. In 1388 werd Hoensbroek (Gebrook = moeras) afgescheiden van Heerlen en geschonken aan ridder Herman Hoen, wiens familie vanaf dat moment Hoen van den Broeck, later Van Hoensbroeck zou heten en een van de adellijke families met groot aanzien in Limburg werd. Deze Herman Hoen bouwde het kasteel Hoensbroek. Tot in de 19e eeuw was Heerlen behoorlijk geïsoleerd. Het dichtstbijzijnde station lag in Simpelveld, aan de spoorlijn Aken - Maastricht. De enige andere mogelijkheid om Heerlen te bereiken, was het nemen van de postwagen vanuit Valkenburg, Sittard of Aken. Pas in 1896 kreeg Heerlen een station, 28

31 toen de spoorlijn Sittard - Herzogenrath werd aangelegd. Heerlen was rond 1900 nog een kleine gemeente met een bescheiden centrumfunctie. Er was een dokter, een veearts, een kantongerecht, een postkantoor en een aantal winkels. De aanleg van een spoorlijn was noodzakelijk vanwege de steenkoolwinning. In 1894 werd in Heerlen namelijk begonnen met de aanleg van de schachten van de Oranje-Nassau I, die vijf jaar later in productie ging. Daarna volgden nog de Oranje-Nassau III in Heerlerheide, de Oranje-Nassau IV in Heksenberg en de Staatsmijn Emma in Treebeek, dat destijds nog grondgebied van de gemeente Heerlen was. Vanaf dat moment nam de bevolking in korte tijd explosief toe. Heerlen groeide van een dorpje met inwoners in 1900 tot een stad van inwoners in 1930 en ruim over de inwoners eind jaren negentig. Voor al de mijnwerkers met hun gezinnen uit binnen- en buitenland moesten huizen, scholen, winkels, wegen en een ziekenhuis worden gebouwd. En dat alles in korte tijd. De mijnindustrie bracht rijkdom en welvaart naar Heerlen. Die welvaart werd belichaamd door het Glaspaleis, dat in 1935 door de Heerlense architect Frits Peutz in opdracht van de lokale winkelier Peter Schunck werd gebouwd. De expansiedrift van Heerlen zette door in de jaren na de Tweede Wereldoorlog. Heerlen moest bovendien een moderne stad worden. Het resultaat was een modern stadshart bestaand uit een voetgangersgebied met een groot plein en een moderne stadsschouwburg. Veel kleinschalige historische bebouwing werd gesloopt in het stadscentrum van Heerlen om plaats te maken voor grote gebouwen die de openbare ruimte flankeren. Op 31 december 1974 sloot de Oranje-Nassau I als laatste van de Limburgse mijnen haar poorten. In rap tempo werden de mijngebouwen, koeltorens en schoorstenen gesloopt en werden mijnsteenbergen afgegraven. Er kwamen nieuwbouwwijk, bedrijventerrein en parken voor in de plaats. Op het terrein van de Oranje-Nassau I werd het kantoor van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) gebouwd en in 1969 kwam ook het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP) van Den Haag naar Heerlen. Bevolking Heerlen heeft per 1 januari inwoners. Heerlen krimpt, in 1990 was het inwoneraantal van Heerlen nog Het aantal inwoners daalde de afgelopen vijf jaar met 2,0%. De gemeente heeft te maken met vergrijzing, ontgroening, maar ook een positief migratiesaldo. Een recente bevolkingsprognose van Planbureau voor de Leefomgeving en CBS geeft aan dat Heerlen na 2030 minder dan inwoners heeft. De groene druk (de verhouding tussen het aantal 0- tot 19-jarigen en het aantal 20- tot 65-jarigen) bedraagt in de gemeente Heerlen 29,7%. De grijze druk (de verhouding tussen het aantal personen van 65 jaar of ouder tot het aantal personen van 20 tot 65 jaar) is met 35,7% hoger dan de groene druk. De groene druk is lager dan het landelijke gemiddelde (38,0%), terwijl de grijze druk hoger is dan het landelijk gemiddelde (29,9%). Daarnaast heeft 27,6% van de inwoners van de gemeente Heerlen een migratie-achtergrond (t.o.v. landelijk 21,7%). Wonen Als 34e gemeente van Nederland wordt Heerlen jaarlijks meegenomen in de Atlas van Gemeenten, waarin de vijftig grootste gemeenten van Nederland met elkaar worden vergeleken. Op het gebied van woonaantrekkelijkheid heeft Heerlen de laatste plek in 2008 al verlaten en is het bezig aan een gestage opmars. De inwoners beoordelen Heerlen als woonplaats met een 7.0 (Parkstadgemiddelde 7.0). Begin 2016 waren er in Heerlen woningen. 46,8% van de woningen zijn koopwoningen, terwijl 53,2% bestaat uit huurwoningen. Een groot gedeelte van de huurwoningen zijn sociale huurwoningen 29

32 (70,2%). Van de huishoudens is 44,1% alleenstaand. Vergrijzing zorgt voor een groot aantal oudere eenpersoonshuishoudens in Heerlen. De gemiddelde WOZ-waarde van een woning in Heerlen ( ) ligt behoorlijk lager dan het landelijke gemiddelde ( ). Het woningaanbod stamt voornamelijk uit de periode De inwoners van Heerlen beoordelen hun woning gemiddeld met een 7.7 (Parkstadgemiddelde 7.8). In navolging van de demografische krimp vanwege de vergrijzing, de ontgroening en (mede daardoor) een afname van het aantal huishoudens zal ook de woningvoorraadbehoefte in Heerlen de komende jaren afnemen. Daarnaast zullen er als gevolg hiervan andere typen woningen nodig zijn. Economie In de gemeente Heerlen zijn bedrijfsvestigingen. De zakelijke dienstverlening (35%), de collectieve dienstverlening (22%) en de handel (22%) zijn de grootste economische sectoren in Heerlen. Heerlenaren zijn voornamelijk werkzaam in de zorg (22,2%), industrie (14,9%) en de handel (13,4%). APG (financiële dienstverlener in pensioenen), Medtronic (medische technologie), DSM, CBS, Zuyderland (ziekenhuis), verschillende zorgaanbieders en de Woonboulevard zijn voorbeelden van belangrijke werkgevers in Heerlen. Het aantal vestigingen per inwoners (15-64 jaar) ligt lager dan het landelijke gemiddelde (100 vestigingen t.o.v. 122 vestigingen). In Heerlen zijn er 929 banen per inwoners (15-64 jaar). Dit is hoger dan het landelijke gemiddelde van 721 banen per inwoners. De grootste opgave waarvoor Heerlen zich al decennia gesteld ziet, betreffen de arbeidsparticipatie, werkloosheid, inkomen en uitkeringen. Ook in de sociaal-economische index van de Atlas van Gemeenten stijgt Heerlen de afgelopen jaren gestaag. Opvallend is wel de huidige mismatch tussen banen en beroepsbevolking. Er zijn veel banen in Heerlen, maar toch is de werkloosheid relatief hoog. Dat heeft onder meer te maken met een relatief hoog aantal middelbaar en laag opgeleide arbeidskrachten en anderzijds een steeds grotere vraag naar hoogopgeleide kenniswerkers. De beschikbaarheid van gemotiveerde, flexibele en gekwalificeerde arbeid is bovendien een belangrijke vestigingsvoorwaarde voor bedrijven. Hier ligt een grote uitdaging voor Heerlen en de gehele regio Parkstad. De gemeente Heerlen zet verder in op een aantal sectoren die zichtbaar zijn, succesvol zijn, potentie hebben of verbonden zijn met de identiteit van de stad. Het gaat om de sectoren zorg, smart services en detailhandel en de groeisectoren creatieve industrie, medischtechnische innovaties, zorginnovaties, Nieuwe Energie en (maak)industrie. Heerlen wil de regionale en internationale (euregionale) focus van burgers, bedrijven en overheden vergroten. Het is belangrijk om over de stads- en landsgrenzen heen te kijken om de arbeidsmarkt en het potentieel voor ondernemers te vergroten. De gemeente Heerlen stimuleert en coördineert grensoverschrijdende samenwerking op bestuurlijk niveau op het gebied van onderwijs, economie en arbeidsmarktbeleid binnen Parkstad, onder meer door samenwerking op te zoeken met de stad Aken en andere euregionale partners. In het kader van Palet (Parkstad Limburg Energie Transitie) werkt Heerlen aan het levensloopbestendig, energiezuinig en energie-beheersbaar maken van de woningvoorraad. Nieuwe Energie krijgt vooral vorm door middel van het Mijnwaterproject dat hoog op de duurzaamheidsagenda van Heerlen staat. 30

33 Voorzieningen Uit de Parkstadmonitor (2015) blijkt dat 65 % van de inwoners uit Heerlen (zeer) tevreden is over de voorzieningen in de buurt. Heerlen heeft elf (samenwerkende) gemeenschapshuizen, waarover 57 % van de Heerlenaren (zeer) tevreden is. Voor winkelen als uitje is het Heerlense centrum voor Parkstad hét winkelcentrum. Doelgericht winkelen kan op de Woonboulevard en voor het doen van de dagelijkse boodschappen zijn de wijk- en buurtclusters geschikt. Vervoer De bereikbaarheid van Heerlen is een voorwaarde om (economische) ambities waar te kunnen maken. De kwaliteit van die bereikbaarheid is goed, maar kan naar een hoger niveau worden getild. Een intercity-verbinding van Eindhoven naar Aken is daarbij een grote wens van Heerlen. De aanleg van de Buitenring Parkstad draagt uiteraard bij aan de bereikbaarheid. Natuur, recreatie, cultuur en sport Vooral de beekdalen van Caumerbeek en Geleenbeek en de Brunssummerheide zorgen voor veel groen en mogelijkheden tot recreatie in Heerlen. De Culturele Lente van Heerlen heeft de stad cultureel op de Limburgse, maar ook op de landelijke kaart gezet. Veel is geïnvesteerd in de podiuminfrastructuur van de stad, wat op het gebied van podiumkunsten geresulteerd heeft in een vijfde plek in de Atlas voor Gemeenten achter Amsterdam, Utrecht, Nijmegen en Den Bosch. Heerlen heeft een theater met drie zalen, Poppodium de Nieuwe Nor, amateurkunstpodium Cultuurhuis Heerlen, multidisciplinair cultuurcentrum SCHUNCK*, kasteel Hoensbroek, het Thermenmuseum, het Nederlands Mijnmuseum, het Savelbergklooster, een bioscoop met vier zalen, Filmhuis de Spiegel, vier bibliotheekvestingen (in ieder stadsdeel één) en twee muziekschoollocaties (Heerlen centrum en Hoensbroek). Heerlen telt verder 151 Rijksmonumenten. Op het gebied van sport heeft Heerlen verschillende sportparken, sporthallen, gymzalen, een skatehal en een zwembad. Onderwijs en zorg Ondanks alle inspanningen en de aanwezige voorzieningen heeft Heerlen op het gebied van onderwijs en zorg een achterstand in te halen. We constateerden eerder al hetzelfde voor Landgraaf. Ook voor Heerlen geldt dat het op het gebied van gezond bewegen, roken en alcoholgebruik ongunstiger scoort ten opzichte van het landelijke gemiddelde. En eveneens voor Heerlen speelt dat ook een rol voor het gevoel van gezondheid, zoals inwoners dat zélf ervaren. Het opleidingsniveau ligt vergeleken met het landelijke gemiddelde lager. Op het gebied van onderwijs telt Heerlen negentien basisscholen, tien middelbare scholen, twee mbo s, een hbo en op academisch niveau de Open Universiteit. In 2015 volgden 2733 Heerlenaren middelbaar beroepsonderwijs, 1806 hoger beroepsonderwijs en 374 inwoners wetenschappelijk onderwijs. Ook driekwart van de leerlingen uit Landgraaf volgt een opleiding in Heerlen, met name aan het Arcus College. De Heerlense vestigingen van Zuyd Hogeschool op het gebied van gezondheidszorg ( de Zorgacademie ), hotel- en facilitymanagement, beta sciences en technology hadden in dat jaar studenten. De hoofdvestiging van de Open Universiteit in Heerlen telde in studenten. Tevens zijn er in Heerlen 43 locaties voor kinderopvang. Heerlen telt 196 zorgaanbieders, waaronder één ziekenhuis, zeventien huisartsenpraktijken, twaalf apotheken en dertien verpleegverzorgingshuizen. 31

34 2.4 Landgraaf en Heerlen in (eu)regionale context De Euregio De Euregio rond Zuid-Limburg manifesteert zich als een krachtige grensoverschrijdende agglomeratie met veel uitwisseling op het gebied van cultuur, recreatie, leisure en winkelen. Voor dagelijkse zaken als wonen, werken en leren is er door grensweerstanden echter nog geen sprake van een daily urban system. De potenties op het gebied van economie, arbeidsmarkt en toerisme zijn vanwege de internationale ligging echter groot, net als de potentiële bijdrage van Zuid-Limburg aan de Nederlandse economie. Er is sprake van een grote dichtheid van onderwijsinstellingen, onderzoeksclusters en er liggen duidelijke kansen in de grensoverschrijdende relaties met middelgrote steden als Luik, Hasselt, Genk en vooral met Aken. Aken is de meest nabijgelegen dichtbevolkte regio, met een al krachtige en tevens gestaag groeiende kenniseconomie. Grotere economische clusters (Ruhrgebied, München, Brussel, Parijs) zijn via Europese verkeers- en vervoersassen verbonden. De opgave is om de stap te zetten van het bezoeken van de buren naar het samenleven in een economisch en ruimtelijk samenhangende regio. Provincie Limburg In het grensoverschrijdend willen denken en doen staan Heerlen en Landgraaf niet alleen. Integendeel, ook de Provincie Limburg heeft de crossborder-strategie tot een van de belangrijkste speerpunten van het beleid nu én op langere termijn benoemd. Binnen de Euregio om de hoek, maar ook in het buitenland dat verder weg ligt en kansen biedt. De ambities van Landgraaf en Heerlen sluiten daar naadloos bij aan. Het samenspel en de samenwerking met de provincie en haar partners kan ook op dit gebied alleen maar tot wederzijds voordeel leiden. In het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (POL 2014) staat deze ambitie vertaald als het creëren van een voortreffelijk grensoverschrijdend leef- en vestigingsklimaat, dat eraan bijdraagt dat burgers en bedrijven kiezen voor Limburg: om ernaartoe te gaan en vooral ook om hier te blijven. Belangrijke uitdagingen zijn het faciliteren van innovatie, het aantrekkelijk houden van de regio voor jongeren en arbeidskrachten, het versnellen van de energietransitie, de fundamenteel veranderde opgaven op het gebied van wonen en voorzieningen, de leefbaarheid van kernen en buurten en het inspelen op de klimaatverandering. Woningen, bedrijventerreinen, kantoren en winkels zijn er genoeg en in toenemende mate zelfs te veel. Tegelijkertijd is de kwaliteit steeds minder toegesneden op de behoefte. De uitdaging is een omslag te maken van kwantiteit naar kwaliteit en meer schaarste te creëren door dynamisch voorraadbeheer. De provincie richt zich op het verbeteren van de kwaliteit van de bestaande voorraad, de mogelijke aanpak van overmatige leegstand en het schrappen van plannen die niet goed passen bij de beoogde kwaliteit. Er is onder voorwaarden ruimte voor het toevoegen van goede nieuwe voorraad, maar dan wel in combinatie met het schrappen van bestaande voorraad. Om ervoor te zorgen dat Limburg ook in de toekomst goed bereikbaar is, zijn op een aantal punten nog verbeteringen nodig, zoals op het gebied van de spoorverbindingen met het buitenland. Op 32

35 energiegebied is er een forse transitie nodig naar energiebesparing en duurzame opwekking om aan de ambities te voldoen. Windenergie krijgt hierbij bijzondere aandacht. Binnen het landelijk gebied onderscheidt de provincie vier zones met uiteenlopende opgaven en ruimte voor de ontwikkeling van natuur, water, landschap en land- en tuinbouw. Voor een aantal van de thema s, waarvoor in het POL 2014 op hoofdlijnen de ambities, opgaven, rolopvatting en aanpak zijn vastgelegd, zijn nadere regionale afspraken nodig voor de verdere operationalisatie van de aanpak. Heerlen en Landgraaf vallen binnen de regio Zuid-Limburg en afspraken worden gemaakt op de thema s wonen, bedrijventerreinen, kantoren, detailhandel, land- en tuinbouw, energie en vrijetijdseconomie. Regio Zuid-Limburg Zuid-Limburg grenst op het smalste punt van de provincie voor zes kilometer aan Nederland en voor 220 kilometer aan het buitenland. De aantrekkelijkheid van Zuid-Limburg wordt in sterke mate bepaald door de aanwezigheid van relatief op korte afstand van elkaar gelegen, dichtbevolkte stedelijke gebieden (vergelijkbaar met de dichtheid in de Randstad) en het daartussen gelegen unieke Nationaal Landschap ZuidLimburg. In Zuid-Limburg wonen ruim mensen, meer dan de helft van alle inwoners in Limburg. Het maakt onderdeel uit van een Europese regio met een rijk palet aan economische topsectoren. De dragende sectoren van de economie van Zuid-Limburg zijn Chemie & Materialen, Life Sciences & Health, en Smart Services. Daarmee wordt een substantiële bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van de Brainport Zuidoost-Nederland en Kennis-As Limburg tot een innovatieve, duurzame en internationale economische topregio. Deze ontwikkelingen zijn gebundeld, samen met die op het gebied van agro en food in de regio Venlo. Het is de Limburgse invulling van Brainport en treedt naar buiten onder de naam Brightlands. Ook hier blijkt de grensoverschrijdende ambitie uit de ondertitel: knowledge crossing borders. In het rijtje motoren van de Zuid-Limburgse economie hoort ook de automotive-sector, met autofabriek NedCar in Born als de grote aanjager ervan. Daarnaast is Zuid-Limburg sterk in nieuwe energie, logistiek, detailhandel en leisure. Kortom, Zuid-Limburg is een heel aantrekkelijke regio om te wonen, te werken en te recreëren. Tegelijkertijd worden deze potenties bedreigd. De gevolgen van de bijzondere grensligging en de demografische ontwikkeling in Limburg spelen namelijk nergens zo sterk als in ZuidLimburg. In economisch opzicht is Zuid-Limburg te typeren als een tussenregio, tussen de metropoolregio s Randstad, Vlaamse Ruit (het gebied tussen Brussel, Gent, Antwerpen en Leuven) en het Duitse Ruhrgebied. Er zijn relatief weinig bereikbare banen binnen de landsgrenzen en daarmee is sprake van een beperkte veerkracht van de regionale en lokale economie. Bovendien kampt Zuid- Limburg met leegstandsproblematiek op het gebied van woningbouw, kantoren, verblijfsrecreatie, bedrijventerreinen en detailhandel: er is van alles te veel, en dat vraagt om een heldere visie en bovenal sturing. Zuid-Limburg ontwikkelt zich steeds meer als één ruimtelijk en functioneel samenhangend stedelijk netwerk (daily urban system), met een grote dichtheid aan relaties tussen het stedelijk en landelijk gebied. De reisafstanden zijn in Zuid-Limburg immers relatief kort. Tevens leiden schaalvergroting en reorganisaties binnen het onderwijs, de zorg, cultuur en leisure, ertoe dat inwoners vaker naar een andere stad, kern of gemeente moeten om er gebruik van te maken. Ook ontstaan er structurele samenwerkingsverbanden tussen onderwijsinstellingen, overheden en ondernemers (triple-helix) binnen hetzelfde daily urban system. 33

36 Stadsregio Parkstad Limburg Vijftig jaar na de sluiting van de mijnen is het nog altijd zoeken naar een structurele positieve omslag van de sociaal-economische situatie in Parkstad Limburg. De laatste decennia is de arbeidsparticipatie toegenomen, maar nog altijd onvoldoende. Landgraaf en Heerlen werken met de gemeenten Nuth, Simpelveld, Voerendaal, Brunssum, Kerkrade en Onderbanken intensief samen op een aantal gebieden binnen de Gemeenschappelijke Regeling Stadsregio Parkstad Limburg. Met circa inwoners is Heerlen de grootste gemeente binnen dit samenwerkingsverband; Landgraaf komt met ruim inwoners op de derde plaats. Samen zijn beide gemeenten goed voor de helft van de bijna inwoners van alle gemeenten in Parkstad. Om die samenwerking vorm te kunnen geven, is een ontwikkelagenda opgesteld. Die is geschraagd op drie pijlers: Vitaal Parkstad, Leefbaar Parkstad en Sociaal Parkstad. Vitaal Parkstad streeft naar een krachtig economisch profiel. Smart services, leisure, de zorg en de retail zijn daarbij belangrijke sectoren. Leefbaar Parkstad streeft naar een aantrekkelijk leven in Parkstad. Een belangrijke opgave is het in evenwicht brengen van de vastgoedmarkt. Door de demografische ontwikkeling (krimp en vergrijzing) bestaan er grote discrepanties tussen vraag en aanbod op de woningmarkt en de vastgoedmarkt, zowel kwantitatief als kwalitatief. Verder heeft Parkstad zich ten doel gesteld om in 2040 energieneutraal te zijn en het heeft daarvoor een ambitieus plan gemaakt. Sociaal Parkstad streeft er naar dat meer mensen meedoen. Het versterken van de sociale samenhang in de buurt en de stad is een belangrijk doel. Daarnaast is de transformatie in het sociaal domein een belangrijke opgave. Mobiliteit is een essentiële voorwaarde voor een economisch, sociaal en recreatief vitale regio. Het verbeteren van de mobiliteit en bereikbaarheid is een regionaal vraagstuk, aangezien veel problemen niet meer lokaal zijn op te lossen. De gezamenlijke Retailstructuurvisie geeft de koers aan op weg naar een duurzame en vitale verzorgingsstructuur. Het is belangrijk dat de gemeenten gezamenlijk optrekken en het retailbeleid eenduidig uitdragen. Parkstad Limburg organiseert in de periode de Internationale Bau Ausstellung. IBA is een aanpak met een economische, sociale en culturele impuls voor transformatiegebieden. IBA Parkstad staat voor de transformatie van Parkstad en leidt tot een structureel beter woon-, werk- en leefklimaat. De laatste jaren is veel in het toerisme in Parkstad Limburg geïnvesteerd, met aantoonbare successen. De toekenning van de prestigieuze WTTC-prijs oftewel de Destination Award is een bevestiging van deze koers. De regio wil de ontwikkeling van deze kansrijke sector verder bestendigen en uitbouwen. Investeringen in toerisme maken de regio aantrekkelijker voor zowel bezoekers als voor de eigen bewoners. Het sociaal beleid is qua inzet en intentie (activering, onderwijs en opleiding, gezondheid) goed, maar moet meer in samenwerking tussen de gemeenten op het niveau van Parkstad uitgevoerd worden. Meer massa is nodig om de achterstand weg te werken. Het economisch structuurbeleid en het sociaal beleid zijn daarnaast te veel als separaat en losstaand beleid van elkaar ontwikkeld. Ook is er in het verleden te weinig sprake geweest van daadwerkelijke samenwerking tussen de relevante partijen: gemeenten, provincie, Rijksinstanties, onderwijs en ondernemers. Samenwerken en samen investeren is onontbeerlijk, zeker in een tijd van bezuinigingen en schaalvergroting. 34

37 Een verhoging van de participatiegraad is alleen mogelijk als vraag en aanbod op de arbeidsmarkt goed op elkaar aansluiten. Dit betekent dat de (beroeps)bevolking beter en meer afgestemd op de vraag moet worden geschoold. Het betekent ook dat er meer banen beschikbaar moeten komen voor de lager geschoolden. De regio moet zowel inzetten op het versterken van de economische structuur om meer (duurzame) banen te scheppen als op het versterken van de sociale structuur om de bevolking gezond, goed opgeleid en actief te houden en waar nodig te maken. Overige samenwerking Het voert hier te ver om alle voorbeelden te noemen waarin Landgraaf en Heerlen, ook met andere gemeenten in Limburgs of Zuid-Limburgs verband, samen de schouders zetten onder gemeenschappelijke opdrachten en taken. Op het gebied van veiligheid bijvoorbeeld in het RIEC, binnen de zware (gesubsidieerde) jeugdhulp en rond een vraaggerichte aanpak van de arbeidsmarkt. En dichtbij huis binnen gemeenschappelijke regelingen zoals de RUD ZuidLimburg (regionale uitvoeringsdienst), de GGD, WOZL, Omnibuzz, Kredietbank Limburg of Rd4. Apart vermelden we hier nog de stedelijke samenwerking in Zuid-Limburg tussen Heerlen, Maastricht en Sittard-Geleen. Met de gezamenlijke AgendaStad Zuid-Limburg 2020 willen de drie steden elkaar versterken op het gebied van de economische en sociale opgave, op het gebied van fysieke en verstedelijkingsopgaven en bij veiligheidsvraagstukken. 35

38

39

40 38

41 Hoofdstuk 3: De nieuw te vormen gemeente Het is gebruikelijk om in een herindelingsontwerp aan te geven wat de visie van de betrokken gemeenten is op de nieuw te vormen gemeente. In hoofdstuk 1 zijn de voorgeschiedenis en aanleiding voor de totstandkoming van het onderhavige provinciale herindelingsontwerp toegelicht. Het feit dat wij hebben besloten om dit herindelingsontwerp op te stellen, doet niets af aan het standpunt dat het primair aan de twee gemeenten is om hun visie te geven op de nieuwe gemeente. Het zijn immers de huidige gemeenten Landgraaf en Heerlen die, in interactie met burgers, organisaties, instellingen en bedrijven, de beleidsmatige en organisatorische basis leggen voor de nieuwe gemeente. Om die reden zijn wij terughoudend geweest om wijzigingen aan te brengen in hoofdstuk 3 ( Visie op de nieuwe gemeente ) van het op 15 november 2016 door de beide colleges van B&W opgestelde herindelingsontwerp dat handelt over de visie op de nieuwe gemeente (bijlage 24). 3.1 Visie op de nieuwe gemeente De nieuwe gemeente die wij willen zijn moet, zo geven Landgraaf en Heerlen aan, het resultaat van een open transformatie- en creatieproces worden, waarin burgers een centrale rol spelen. Vanuit een volstrekt nieuwe context willen beide gemeenten samen met inwoners, instellingen en ondernemers interactief bouwen aan deze nieuwe gemeente van inwoners. Hierbij spelen begrippen zoals gelijkwaardigheid, de identiteit, kernenbeleid en een robuuste, sterke gemeente een centrale rol. Het kompas waarop wordt gemanoeuvreerd mag, wat Landgraaf en Heerlen betreft, bestaan uit de opgaven die kenmerkend zijn in de regio. Wij onderschrijven deze benadering. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een gemeente die de jeugd hier weet te houden, die bestuurlijk zichtbaar is en voldoende invloed heeft om de belangen van inwoners veilig te stellen, die daadwerkelijk samenwerkingskracht weet te ontwikkelen, die burgerparticipatie als norm hanteert, die de machteloosheid op onderdelen omzet in daadkracht, die achterstanden wegwerkt, die kansen benut en die de positieve flow vasthoudt. Maar beide gemeenten willen de visie op en van de nieuwe gemeente vooral samen met haar inwoners bepalen. Het door Provinciale Staten vast te stellen herindelingsadvies zal op hoofdlijnen inhoudelijk invulling moeten geven aan de vraag welke gemeente willen wij zijn?. In hoofdstuk 1 zijn wij uitgebreid ingegaan op het feit waarom wij als Provincie de nieuw te vormen gemeente belangrijk vinden. De nieuw gemeente, met als werknaam Landgraaf-Heerlen, vervult een belangrijke rol ten aanzien van de aanpak van de sociaal-economische opgaven waar de beide gemeenten maar ook de regio Parkstad al vele jaren mee kampt. Parkstad ontwikkelt zich, maar de 39

42 achterstanden op sociaal economische terrein zijn nog steeds groot, constateert het Expertteam. De nieuwe gemeente staat niet op zichzelf, maar maakt net als alle andere gemeenten deel uit van een bestuurlijke omgeving waarbij de omringende gemeenten en regionale samenwerkingsverbanden betrokken zijn. In het verleden hebben Landgraaf en Heerlen een rol gespeeld en een bijdrage geleverd aan de regionale opgaven op het terrein van veiligheid en volksgezondheid, en van economische, ruimtelijke, toeristische en recreatieve, infrastructurele en sociaal maatschappelijke functies. De mogelijkheid hiertoe, wordt voor de nieuwe gemeente versterkt door de krachtenbundeling. Met de vorming van de nieuwe gemeente zal een versterking van de centrumfunctie binnen Parkstad ontstaan. Juist voor een sterk verstedelijkt gebied met als direct aanliggende buurgemeenten Brunssum en Kerkrade is die functie van belang. Een centrumgemeente die een schaalniveau heeft waarmee zowel lokaal maatwerk en differentiatie geboden kan worden, alsook in (eu)regionaal verband haar voortrekkersrol beter kan waarmaken én op nationaal niveau ertoe doet. Met de vorming van Landgraaf-Heerlen wordt de bestuurskracht van de regio verder versterkt waaraan ook de omliggende gemeenten voordeel kunnen ontlenen in de samenwerking. 3.2 Motivering van de fusie Op deze plaats worden de argumenten, die ten grondslag liggen aan deze fusie, op een rij gezet. Allereerst wordt een aantal relevante maatschappelijke trends en ontwikkelingen geschetst om vervolgens dieper in te gaan op actuele en relevante regionale ontwikkelingen. Vervolgens wordt een vergelijking gemaakt tussen de gemeenten Landgraaf en Heerlen rondom een aantal kerngegevens om vervolgens een overzicht te geven van de argumenten die leiden tot de conclusie van herindeling tussen beide gemeenten. Maatschappelijke trends en ontwikkelingen Een aantal ontwikkelingen kleurt onze maatschappij en de opgaven waar gemeenten de komende jaren mee te maken krijgen. Kenmerkend is dat ze moeilijk beïnvloedbaar en dominant aanwezig zijn. Het is belangrijk om in het verlengde van deze fusie een aantal van deze ontwikkelingen te noemen, want de nieuwe gemeente kan niet anders dan antwoorden formuleren op deze ontwikkelingen en fenomenen. Deze maatschappelijke trends en ontwikkelingen spelen zich, zoals eerder aangegeven, af in een regio met een sociaal maatschappelijke achterstand. Beide onderzoeken van BMC en het Expertteam zijn daar ook duidelijk over. Ten opzichte van landelijke cijfers scoren Landgraaf en Heerlen beduidend lager op het gebied van scholingsniveau, gemiddeld inkomen en gezondheid van de bevolking. Op het gebied van aantallen uitkeringen en werklozen scoren beide gemeenten vervolgens weer hoger dan het landelijk gemiddelde. Het aanpakken van sociaal maatschappelijke achterstanden vraagt om een actieve rol van alle betrokkenen: overheden, bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en instellingen. Schaalgrootte van lokale overheden speelt daarbij een belangrijke rol. In algemene zin is te zien dat de samenstelling van de Nederlandse bevolking verandert; in leeftijdsopbouw, naar herkomst, en ook naar woonplaats. Vergrijzing brengt onder meer met zich mee dat de arbeidspopulatie daalt en onder andere de druk op de gezondheidszorg toeneemt. 40

43 Ontgroening heeft daarnaast op korte termijn gevolgen voor het onderwijs en maatschappelijke voorzieningen en op de iets langere termijn ook gevolgen voor de arbeidspopulatie. Deze fenomenen worden extra gevoeld in de regio Parkstad, waar ze samengaan met bevolkingsdaling. Met de invoering van de Omgevingswet, Erfgoedwet, de Jeugdwet, de nieuwe WMO en de Participatiewet krijgen en kregen gemeenten er een groot aantal taken bij. Kenmerkend bij deze decentralisaties is dat het vooral gaat om taken ter ondersteuning van kwetsbare inwoners. Die intensivering van ondersteuning loopt gelijk op met een terugtrekkende beweging van de overheid. De gedachte wint terrein dat de overheid niet altijd en in alle gevallen volledige hulp en ondersteuning kan bieden. De mate waarin de overheid zich terug moet en kan trekken, zal onderwerp zijn en blijven van het politieke debat, landelijk én lokaal. De uitkomsten kunnen leiden tot aanzienlijke verschillen in verzorgingsniveau op lokale schaal. Het is belangrijk dat de lokale overheid hierover goed in gesprek blijft met de burgers, omdat de individuele belangen enorm kunnen zijn. Feit is dat de schaalgrootte van de lokale overheid van invloed kan zijn op de mate waarin burgers ondersteund kunnen blijven. Het is belangrijk te beseffen dat burgers (gelukkig) veel mondiger zijn dan vroeger en de komende jaren nog mondiger worden. Dat komt doordat we anders met elkaar omgaan, anders met elkaar communiceren en ook steeds meer de regie over ons eigen leven voeren. In de nabije toekomst bemoeien mensen zich actief met onderwerpen en gemeenschappen die hen direct raken. Dankzij de eenvoudige communicatiemogelijkheden kan iedereen zelf spreekbuis worden van zaken die hem bezighouden. Overheden en bedrijven zagen tien jaar geleden al dat burgers en klanten de weg naar media en klantenservice goed wisten te vinden. Dit heeft zijn weerslag op de manier waarop wij als overheid de komende jaren om moeten gaan met onze burgers. Over een aantal jaren is er evenveel ruimte voor het individu als voor de groep. Er is sprake van een geïndividualiseerde socialisering. Netwerken zijn socialiseringsinstrumenten, waarbij eigenbelang en groepsbelangen hand in hand gaan. Maar de burger van de toekomst zoekt niet alleen via de computer zijn netwerk op. Fysieke netwerken zijn eveneens belangrijk. Vaste sociale structuren verliezen aan betekenis, waardoor sociale schaalverkleining optreedt. Wat je dan ziet, is dat mensen meer belangstelling voor hun eigen straat, buurt, wijk of dorp krijgen. De eigen buurt, het dorp wordt het referentiekader voor het te voeren beleid. In hun eigen omgeving lopen inwoners tegen maatschappelijke problemen aan. Om die problemen op te lossen, moeten ze in gesprek gaan met andere burgers, verenigingen en organisaties, en de lokale overheid. Tegelijk verruimen mensen hun blik op de wereld via virtuele netwerken. Ze laten zich daarbij niet beperken door geografischbestuurlijke grenzen. Er is meer contact met mensen over de hele wereld, maar dat is veel vrijblijvender dan het contact in de eigen wijk of het dorp. Er is behoefte aan dorps- en buurthuizen als plekken van ontmoeting en aan lokale cultuuruitingen om vorm te geven aan de (lokale) identiteit. Al deze ontwikkelingen, of het om krimp, schaalverkleining of een terugtrekkende overheid gaat, vragen om ook op lokaal niveau om een professioneel, strategisch opererende overheid die in staat is zich aan te passen aan de verschuivingen in de wereld om ons heen. Ook lokale overheden kunnen het zich niet meer permitteren om maatschappelijke ontwikkelingen maar te laten gebeuren of zich de veranderingen te laten overkomen. Hiervoor zijn de risico s te groot en zijn de burgers (terecht) kritisch. 41

44 Feit is dat een lokale overheid voldoende massa moet hebben om met daadkracht te kunnen anticiperen op deze over het algemeen autonome maatschappelijke ontwikkelingen. Er moet in ieder geval voldoende kennis, bestuurskracht, overtuigingskracht, organisatiekracht en uitvoeringskracht aanwezig zijn. Maar vooral ook is het de dialoog met de burgers en maatschappelijke verbanden die een overheid in staat stelt om adequaat op maatschappelijke ontwikkelingen in te spelen. Regionale ontwikkelingen In regioverband zijn er een aantal belangrijke ontwikkelingen die de regio Parkstad, en dus als inliggende individuele gemeenten, concrete resultaten opleveren. Het is in de kern om die reden dat ook vanuit een nieuwe, gefuseerde gemeente deze ontwikkelingen ondersteund en uitgevoerd blijven worden. Het is goed om op deze plaats, op hoofdlijnen, de belangrijkste regionale ontwikkelingen te noemen. Een in het oog springende economische ontwikkeling is de nieuwe Brightlands Smart Services Campus, die ontstaan is uit een initiatief van APG, de Universiteit van Maastricht en de provincie. Ook wordt er de komende jaren fors geïnvesteerd in de stedelijke urban ontwikkeling van Heerlen. Een ander terrein waarop belangrijke ontwikkelingen zijn te verwachten, is leisure. Parkstad is de snelst groeiende toeristische bestemming in Nederland en heeft zich de afgelopen jaren een specifieke plek in het Zuid-Limburgse leisure-aanbod verworven met de nadruk op dag-attracties (Snowworld, Gaiapark, kasteel Hoensbroek, Mondo Verde) grote events (Pinkpop, Cultura Nova en het WMC) en kooptoerisme. In regioverband wordt gewerkt aan de gebiedsontwikkeling Oostflank Brunssum rondom de plannen en projecten als C-city in Kerkrade en Slot Schaesberg. Inmiddels loopt de uitvoering van de Buitenring Parkstad op volle kracht en heeft de lobby rond het grensoverschrijdend openbaar vervoer (de Drielandentrein ), zodat uitvoering daarvan de komende jaren steeds dichterbij komt. Dankzij een forse financiële injectie van de provincie kan het centrum van Heerlen zich rondom het nieuwe profiel urban door-ontwikkelen de komende jaren, terwijl het nieuwe station, het Maankwartier, voltooid zal worden. De arbeidsmarktsituatie in Zuid-Limburg verandert drastisch wanneer de grensbarrières zouden wegvallen. Daarom is het slechten van deze barrières om te komen tot één gemeenschappelijke arbeidsmarkt een belangrijk speerpunt in de regionale en provinciale lobby van Limburg. Met projecten als het Grensinfopunt en de Nacht der Unternehmen wordt aan deze ambitie gewerkt. De AG Charlemagne is hiervoor een belangrijk instrument, maar ook op andere schaalniveaus zoeken Landgraaf en Heerlen de samenwerking. Denk daarbij aan Eurode en MAHHL. Landgraaf en Heerlen bevinden zich middenin een belangrijke transformatieopgave in de regio op het gebied van economie, zorg, demografie en energie. Op zich zijn de regio Zuid-Limburg, en specifiek Parkstad, daarin niet uniek. Belangrijk is wel dat Zuid-Limburg zich onderscheidt wat betreft de demografische ontwikkeling en geografische ligging aan de grens in de nabijheid van grote stedelijke agglomeraties. Binnen Zuid-Limburg en in Nederland loopt Parkstad met deze thema s voorop. Parkstad is het belangrijkste stedelijke gebied in Nederland waar bevolkingskrimp zich in deze omvang voordoet. Een perfecte plek dus voor een living lab. Dat wil Parkstad ook zijn en projecten in het kader van IBA Parkstad (IBA:Internationale Bauausstellung) zijn daartoe een vehikel. Met de IBA heeft de 42

45 regio Parkstad een goede kans om de transformatieopgave om te zetten in een duurzame impuls voor de regio. In het expositiejaar 2020 moet Parkstad een voorbeeldregio zijn voor stedelijke transformatie in Nederland en Europa. Al met al zijn wij ervan overtuigd dat een nieuw te vormen centrumgemeente die groter is dan de huidige centrumgemeente Heerlen nog meer voordelen oplevert. Niet alleen voor de inwoners van de regio, maar ook voor Zuid-Limburg én voor Limburg. Dat komt doordat de schaalvergroting de samenwerkingskracht, organisatiekracht, bestuurskracht en de lobbykracht flink kan vergroten. 3.3 Een vergelijking BMC Advies heeft op grond van een profielschets van zowel Landgraaf als Heerlen op kernpunten een vergelijking gemaakt van beide gemeenten. De resultaten van dit BMC-onderzoek zijn opgenomen in een bijlage van dit herindelingsontwerp. Op hoofdlijnen worden hieronder de uitkomsten behandeld. Wat in ieder geval opvalt, is het feit dat de beide gemeenten op tal van onderdelen overeenkomsten hebben en elkaar daarnaast aanvullen. In Landgraaf met inwoners en in Heerlen met inwoners, dalen de inwonersaantallen. Die daling zal, weliswaar gestaag, ook in de nabije toekomst zich doorzetten. Hierbij zijn in beide gemeenten verschillende effecten te zien. Voorbeelden hiervan zijn vergrijzing, een meer dan gemiddelde vraag naar zorg en een afname van de woningvoorraadbehoefte. Opvallend is dat de gemiddelde WOZ-waarde in Landgraaf ( ) hoger ligt dan in Heerlen ( ). Beide gemeenten kennen een hoog voorzieningenniveau en hebben op het gebied van cultuur en vrije tijd veel te bieden. Burgers van beide gemeenten zijn nagenoeg even tevreden over de voorzieningen in de buurt. In Landgraaf en in Heerlen zijn banen voornamelijk te vinden in de zakelijke dienstverlening, de collectieve dienstverlening en de handel. De arbeidsparticipatie ligt voor beide gemeenten lager dan het landelijk gemiddelde, terwijl het percentage werklozen en het percentage inwoners en huishoudens met een uitkering weer behoorlijk hoger ligt. Ook het gemiddeld besteedbaar inkomen per persoon ligt lager dan het landelijke gemiddelde. In Heerlen zijn er wel veel meer banen per inwoners. Dat is echter verklaarbaar gezien de stedelijke functie van Heerlen. Beide gemeenten staan voor grote ruimtelijke herstructureringsopgaven en hebben als speerpunt van beleid het bouwen aan vitale en aantrekkelijke woon- en leefomgevingen. Voor beide gemeenten zijn krimp, leegstand, herstructurering en leefbaarheid dominante thema s en beide gemeenten willen in 2040 energieneutraal zijn. Specifiek voor Heerlen geldt dat het bouwt aan een compactere stad en aan het aantrekkelijk houden van het stadscentrum als winkel- en cultuurcentrum, als ontmoetingsplek, als plek om te ondernemen en als plek om te wonen. Voor Landgraaf daarentegen is de oriëntatie op de (dorps)kernen een belangrijk thema. Hierbij gaat het om het versterken van de identiteit en het creëren van een op behoefte afgestemd woningaanbod. Daarnaast hecht Landgraaf aan het versterken van de toeristische positie en is er krachtige focus op de vrijetijdseconomie. 43

46 In het sociale domein zijn de overeenkomsten talrijk: zoveel mogelijk inwoners moeten meedoen in de samenleving, inzetten op eigen kracht, maatwerk, sociale wijkteams en een integrale aanpak (één gezin, één plan, één regisseur), het verminderen van de administratieve lasten, de sturing op zorg en de bekostiging van de zorg in overleg met partners aanpassen. De talrijke overeenkomsten gelden ook op het gebied van economie: beide gemeenten willen een aantrekkelijke en sterke vestigingsplaats zijn voor ondernemers, willen hier de juiste voorwaarden voor scheppen (goede bereikbaarheid, goede infrastructuur, goed onderwijs), willen de kansen van de euregionale arbeidsmarkt beter benutten en willen de mismatch van arbeidsaanbod en arbeidsvraag aanpakken. Verschillen tussen beide gemeenten zitten met name in de accenten, die zij zetten. Heerlen zet in op zorg(innovaties), Smart Services, detailhandel, creatieve industrie en de (maak)industrie, terwijl Landgraaf haar toeristische positie verder wil uitbouwen en zich nog meer wil ontwikkelen als evenementengemeente. Beide accenten in het economisch beleid kunnen elkaar aanvullen en versterken in de nieuw te vormen gemeente (complimentariteit). 3.4 Waarom fuseren? We kunnen en mogen onze ogen niet sluiten voor de realiteit. Alhoewel Landgraaf en Heerlen hebben ingelopen op de sociaal-maatschappelijke achterstand uit de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw, blijft deze achterstand bestaan. Het gemiddeld besteedbaar inkomen in beide gemeenten is lager dan de landelijke cijfers, er zijn meer werklozen én uitkeringsontvangers. Ook ligt het opleidingsen gezondheidsniveau lager dan het gemiddelde in ons land. Daarnaast kampen beide gemeenten met bevolkingsdaling, met vergrijzing, ontgroening en trekken hoog opgeleide jongeren nog altijd vaker weg naar de Randstad dan we zouden willen. De effecten hiervan zien we onder andere terug in leegstand en een arbeidsmarkt die te eenzijdig is, waardoor er op verschillende terreinen een negatieve spiraal ontstaat die vraagt om een krachtige, visionaire aanpak. Maar juist op dat gebied komen we tekort. Dat uit zich in bestuurlijke drukte, een provinciale mentaliteit, versnippering van beleid en het beeld dat Zuid-Limburg een eiland in Duitsland en België is. Het zijn feiten die pijn doen. Maar beide gemeenten lopen zeker niet alleen maar achter de feiten aan. Er zijn ook ontwikkelingen die positief zijn. Burgers geven aan graag in Landgraaf en Heerlen te wonen. De scores op basale taken (schoon/heel/ veilig) zijn goed en inwoners zijn tevreden over de voorzieningen in de buurten en kernen. Het voorzieningenniveau is er hoog, zowel kwantitatief als kwalitatief. Ook wordt frequent en graag gebruik gemaakt van de voorzieningen van het Heerlense stadscentrum door zowel de inwoners uit Landgraaf als de inwoners uit Heerlen. De ontwikkeling van dat stadscentrum naar een krachtig, hoog-stedelijk, regionaal centrum verloopt met opzienbarende sprongen. In beide gemeenten is er daarnaast een opvallende en succesvolle oriëntatie op nieuwe kansen: grote tot megagrote evenementen (Pinkpop, Cultura Nova), intercity naar Aken (en daarmee snelle verbindingen naar Keulen, Parijs en Londen), een onderscheidend urban profiel van het stedelijk centrum, een sterke toeristische regio, het aanboren van nieuwe economische markten als leisure (woonboulevard) en Smart Services. 44

47 Geconstateerd kan worden dat een nieuwe wind en een gevoel van nieuwe herwonnen trots in de beide gemeenten én in de regio waait. Het is een gevoel van trots dat gepaard gaat met een succesvolle zoektocht naar identiteit en onze eigenwaarde. Daarnaast zien we bijvoorbeeld dat het vastgoed ten opzichte van de rest van het land goedkoop is, hetgeen allerlei mogelijkheden biedt voor burgers en ondernemers en dat er amper files zijn in de regio. Van oudsher beschikken beide gemeenten daarnaast over sterke sociale en maatschappelijke verbanden en netwerken die niet alleen een stevige basis vormen voor authentieke culturele en folkloristische activiteiten, maar ook een basis zijn voor een aangename samenleving waarin men voor elkaar zorgt en voor elkaar klaar staat. In het concept-herindelingsontwerp van 15 november 2016 stelden de Colleges van B&W: de sociaal maatschappelijke achterstand in te lopen in de afgelopen jaren. Wij willen ons daar pertinent niet bij We zijn blij met onze successen, maar het knelt dat we, ondanks keihard werken, niet in staat zijn gebleken neerleggen, maar een nieuwe stap zetten met onze inwoners: herindeling. Dat zal ons en onze regio sterker maken. Op het gebied van uitvoering, bestuur, samenwerking en organisatie. Uit onze successen hebben we geleerd dat je met realiteitszin, doorzetten, vernieuwing, optimisme, externe gerichtheid en bestuurlijke visie en moed, tot resultaten komt. Dat denken wij middels een fusie te kunnen versterken. En laten we eerlijk zijn. Er is potentie genoeg. We bevinden ons in een van de economisch krachtigste regio s van Europa, waar we overigens veel meer van moeten profiteren. De op stapel staande IC-verbinding met Aken plaatsen Landgraaf en Heerlen nog meer in het midden van de wereld: Amsterdam: 2,5 uur, Brussel: 1 uur, Parijs: 3 uur, Keulen: ¾ uur, en Londen: 4 uur. Dat het centrum van Heerlen potentie heeft, laten de afgelopen jaren zien. Maar waar dat toe kan leiden, is een nog onbeantwoorde vraag. Feit is dat het huidige optimisme rondom het centrum zich niet alleen vertaalt in mooie woorden, maar ook in banen (Smart Services Campus, zorg, leisure). Het centrum als regionale economische motor waar de hele regio plezier van zal hebben. Nu en in de toekomst. Een belangrijke kracht van Landgraaf en Heerlen is het vestigingsklimaat. Dat geldt voor zowel burgers als voor ondernemers. Helaas is dit nog vaak te onzichtbaar, maar de potentie is (bijlage 24, p.36) er. De kernen hebben goede voorzieningen, er is veel groen en de sociale verbanden zijn goed. Maar ook voor ondernemers is er veel potentie: goedkoop vastgoed, een grote Euregionale markt en een zeer goede, op Europa gerichte, infrastructuur. Tot slot zijn er kansen. Denk daarbij aan het verstevigen en uitbouwen van het toeristisch potentieel met leisure (onder andere Snowworld, Mondo Verde en Kinderstad), cultuur (onder andere Pinkpop, Cultura Nova en podiumkunsten) en cultureel erfgoed (onder andere Romeinse verleden, kastelen en mijnverleden) naar een internationale schaal. Een fusie is de beste stap om deze wensen te verwezenlijken: het inhalen van de sociaal maatschappelijke achterstand én het vergroten van onze kansen voor onze inwoners. Gezien de potentie bij beide gemeenten moeten negatieve spiralen zoals bijvoorbeeld de bevolkingsdaling, omgezet kunnen worden in positieve effecten. Door middel van een fusie organiseren beide gemeenten de bestuurlijke slagkracht die daarvoor nodig is. Lokale wensen kunnen hierdoor beter vorm krijgen op het gebied van subsidies, ondersteuning, externe investeringen etc. Schaalvergroting - het bundelen van kennis, capaciteit en middelen - biedt de randvoorwaarden voor een betere en dus effectievere/efficiëntere overheid op allerlei onderdelen: kwaliteitsverbetering, verminderen van kwetsbaarheid van de organisatie, kostenreductie en creëren van nieuwe kansen. Ook draagt een herindeling bij aan verbetering van de lobbykracht en de 45

48 46

49 toekomstbestendigheid, duurzaamheid en veerkracht van de nieuwe gemeente. De nieuw te vormen gemeente zal vervolgens beter in staat zijn om bestaand beleid in stand te houden, nieuw beleid te ontwikkelen en wettelijke taken uit te voeren binnen de financiële kaders. De regio als geheel zal baat hebben bij deze fusie. Doordat de centrumgemeente een grotere massa krijgt, zijn er meer tafels waar de regio kan aanschuiven. De lobby wordt sterker en daarmee de kansen en opties diverser en groter. De keuze voor herindeling wordt regelmatig aangemoedigd vanuit de samenleving. Een goed voorbeeld hiervan is de recente brief van het Partnerschap in het Sociaal Domein (opgenomen in bijlage 3). Een aantal citaten uit deze brief: We zien bij gemeenten een toenemend besef dat intensievere samenwerking en bestuurlijke schaalvergroting kan leiden tot een krachtigere aanpak van de bestuurlijke vraagstukken in onze regio ( ). Vanuit zorg en welzijn juichen wij deze bestuurlijke schaalvergroting van harte toe ( ). Samenwerking van gemeenten levert betere zorg voor burgers op ( ). Ook in diverse onderzoeken komt regelmatig de conclusie naar voren dat bestuurlijke schaalvergroting in de regio een manier is om de ontwikkelingen in de wereld om ons heen bij te houden. Denk aan het onderzoeken Op hete kolen (2003), Bestuurskrachtrapportage Parkstad van de Visitatiecommissie (2008), de verkenningen in het kader van de 3 decentralisaties in het sociaal domein (2014, 2015) en de Ecorys-rapportage Evaluatie Sociaal Beleid Parkstad (2015). 47

50

51

52 50

53 Hoofdstuk 4: Financiën en personeel Bij de gemeentelijke herindeling dienen de financiën van de beide gemeenten op elkaar te worden afgestemd. Daarom hebben we in dit herindelingsontwerp de meest relevante financiële informatie betreffende de beide gemeenten op een rij gezet. Ook zoomen we in op de financiële gevolgen van een fusie en kijken we naar de personele kant van de zaak. 4.1 Financiële aspecten Financiële cultuur en opgave Een groot verschil tussen de gemeente Landgraaf en Heerlen heeft te maken het verschil in cultuur voor wat betreft de omgang met de financiën. Een verschil in cultuur dat past bij de omvang en opgaven van de beide individuele gemeenten. De gemeente Landgraaf kan bestempeld worden als een bedachtzame en voorzichtige organisatie in het financieel handelen. Het risico hierbij is dat kansen worden gemist, omdat de ambitie om te investeren soms ontbreekt. De gemeente Heerlen kan juist bestempeld worden als een organisatie die wil investeren in de stad ( maximaal rendement voor de stad ) en daarbij een hoge ambitie aan de dag legt. Het financieel handelen is daarop gericht. Het risico is dat er soms wordt geïnvesteerd in projecten die geen succes blijken te zijn en de verliezen een negatief effect hebben op de vermogenspositie van de gemeente. De in dit hoofdstuk gebruikte cijfers zijn afkomstig uit het BMC-rapport (bijlage 2), uit de verdiepingsonderzoeken van de Provincie Limburg 2016 voor de gemeente Landgraaf en de gemeente Heerlen, uit het Financieel onderzoek 2017 herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf van de Provincie Limburg (bijlage 5), uit de jaarrekeningen 2013, 2014 en 2015 van de gemeenten Landgraaf en Heerlen, uit de gemeentebegroting 2017 van beide gemeenten en uit de rapportage 2016 van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO, Atlas van de Lokale Lasten). 4.2 Financiële cijfers gemeenten Landgraaf en Heerlen We presenteren de volgende aspecten van de financiële stand van zaken van de beide gemeenten: Rekeningresultaten 2013 t/m 2015; Financieel onderzoek 2017 herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf; (Meest recente) verdiepingsonderzoek toezichthouder begroting 2016; Meerjarige begrotingssaldi begroting 2016 en begroting 2017; Lokale lastendruk; Enkele ratio s. 51

54 Rekeningresultaten 2013 t/m 2015 De jaarrekeningresultaten 2013, 2014 en 2015 van beide gemeenten waren: Tabel 1: Rekeningresultaten Landgraaf en Heerlen , (bedragen x 1.000) Rekeningresultaat Landgraaf Heerlen Toelichting rekeningresultaten Landgraaf De rekeningsaldi 2013, 2014 en 2015 zijn nagenoeg volledig incidenteel van aard. Het rekeningtekort 2013 is met name veroorzaakt door een extra storting in de voorziening wethouderspensioenen. Het grote plussaldo in 2014 was primair het gevolg van de gewijzigde regelgeving Besluit begroting en verantwoording (BBV) en dus technisch van aard. Het rekeningresultaat 2015 is eveneens nagenoeg volledig incidenteel van aard. Oorzaken zijn onder meer de ontvangen bijdrage natuurcompensatie buitenring, de vrijval van de voorziening reiniging en diverse afrekeningen binnen het sociaal domein. Toelichting rekeningresultaten Heerlen Het positieve saldo 2013 is voornamelijk ontstaan door incidentele meevallers bij de bijstand en de WMO 2007 en de vervroegde vrijval van de bruglening aan Enexis. Het grote plus-saldo voor de gemeente Heerlen in 2014 was het gevolg van een flink aantal meevallers. De twee grootste meevallers waren de afwikkeling faillissement Licom en vrijval participatiebudget. Het overschot in 2015 is opgebouwd uit een overschot bij de vanaf 2015 gedecentraliseerde taken en uit in 2015 nog niet geheel uitgevoerde werkzaamheden, waarvan de herstructurering van de WSW-sector het grootste onderdeel is, dat in december 2015 is ontvangen. Het overschot 2015 is vrijwel geheel gereserveerd voor die taakgebieden. Van het overschot is slechts aan de algemene reserve toegevoegd. Ook de saldi van de gemeente Heerlen waren nagenoeg volledig incidenteel. Financieel onderzoek 2017 herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf Ter voorbereiding van de besluitvorming van de gemeenteraden van Landgraaf en Heerlen over het herindelingsontwerp op 16 januari 2017 heeft de Provincie een financieel onderzoek uitgevoerd. In het onderzoek is bekeken of het financiële beeld van beide gemeenten, zoals dat naar voren was gekomen bij het verdiepingsonderzoek 2016 (zie hieronder), bijgesteld was bij de begroting Ook was in het rapport een schets opgenomen van de financiële situatie van de nieuw te vormen gemeente per Het onderzoek leidde tot de volgende zeven hoofdconclusies (zie p.5-6): 1. de begroting 2017 en de meerjarenraming laten voor beide gemeenten gedurende vier jaar een structureel en reëel overschot zien; 2. beide gemeenten hebben ook met risico s te maken. Het grootste risico doet zich in het Sociaal domein voor, de uitvoering van de in 2015 gedecentraliseerde taken. Met reserves kunnen tegenvallers en tekorten voor een bepaalde periode worden opgevangen. Dat geldt niet alleen voor het Sociaal domein, maar voor alle beleidsterreinen; 3. het rapport laat zien dat Landgraaf niet alleen relatief, maar ook absoluut een hoger bedrag aan reserves heeft dan Heerlen. De buffer van Heerlen voldoet aan de gemeentelijke norm voor het weerstandsvermogen. Op grond daarvan concluderen wij dat het weerstandsvermogen van Heerlen voldoende is en van Landgraaf goed ; 52

55 4. de fusiegemeente start op basis van de huidige cijfers van Heerlen en Landgraaf voor 2019 met een structureel en reëel saldo van meer dan + 1 miljoen. Het rapport gaat ervan uit dat de door de herindeling structureel hogere uitkeringen uit het gemeentefonds voor 2019 geen effect hebben op het structurele saldo. De eenmalige kosten van de herindeling moeten gedekt worden uit de herindelingsbijdrage van 7,8 miljoen; 5. de buffer van de nieuwe gemeente bestaat uit de buffers van Heerlen en Landgraaf. Deze buffer is voldoende voor het opvangen van de risico s, waar de nieuwe gemeente mee te maken zal gaan krijgen; 6. vergelijking van de lokale heffingen laat zien dat de hoogte van de verschillende onderdelen uiteenloopt, maar dat de totale lasten voor een eigenaar/gebruiker van ozb, afvalstoffenheffing en rioolheffing nauwelijks van elkaar afwijken; 7. beide gemeenten zijn bezig met een inhaalslag om achterstallig onderhoud bij de wegen weg te werken. In deze paragraaf worden verder geen cijfers gepresenteerd. Die zijn wel te vinden in de paragraaf waar we saldi van beide gemeenten laten zien op basis van de begroting 2016 met de meerjarenraming en op basis van de begroting 2017 met meerjarenraming Bovendien zijn in die paragraaf tabellen opgenomen met de ramingen uit de begroting 2017 met meerjarenraming van beide gemeenten van hun reserves In de paragraaf 4.4 Financiële gevolgen van de herindeling, wordt ingegaan op de incidentele en structurele financiële gevolgen van de beoogde herindeling. (Meest recente) verdiepingsonderzoek toezichthouder begroting 2016 Eenmaal in de vier jaar voert de provincie Limburg als toezichthouder financiën een verdiepingsonderzoek uit op een begroting van een gemeente. Op basis van dit rapport doen Gedeputeerde Staten van Limburg een uitspraak over de toezichtvorm voor vier jaar. Er wordt als het ware een foto van de financiële positie en financiële functie gemaakt. Het verdiepingsonderzoek gaat verder dan het traditionele begrotingsonderzoek. Het rapport geeft aan welke de belangrijkste aandachtspunten voor de financiële positie en financiële functie zijn. Op basis van het onderzoek zoals uitgevoerd door de toezichthouder hebben Gedeputeerde Staten 21 juni 2016 geconcludeerd dat de gemeente Landgraaf aan de voorwaarden van meerjarig repressief toezicht voldoet. Dit betekent dat de periode t/m het begrotingsjaar 2019 ook voor Landgraaf toezichtarm zal zijn. Aan dit besluit waren wel de volgende voorwaarden verbonden: zorg voor een structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar 2017 inclusief meerjarenraming (tenminste tot en met 2019); uit de begroting 2017 moet blijken hoe het achterstallig onderhoud bij wegen volledig wordt ingelopen, uiterlijk eind Naast de genoemde voorwaarden is nog als extra aandachtspunt benoemd de goede monitoring van de financiële ontwikkelingen in het sociaal domein en de herstructureringsopgave voortkomend uit de demografische ontwikkelingen. Op 21 juni 2016 hebben wij besloten om de gemeente Heerlen op basis van de begroting 2016 repressief toezicht toe te kennen voor de periode Aan het besluit voor Heerlen waren geen voorwaarden verbonden, waaraan de gemeente zou moeten voldoen om de meerjarige uitspraak te behouden. 53

56 Wel is een aantal aandachtspunten benoemd. Dit betreft punten die de financiële positie van Heerlen in de jaren zouden kunnen verzwakken. Dit betreft: aandacht voor de nog te realiseren taakstellingen, de gevolgen van de demografische ontwikkelingen, goede monitoring van de 3 decentralisaties, aanpak van het achterstallig onderhoud conform het plan daarvoor, blijven versterken van de sociaal economische structuur, good governance van de verbonden partijen en beoordelen noodzaak normering verhouding vreemd versus eigen vermogen. Meerjarige begrotingssaldi begroting 2016 en begroting 2017 In onderstaande tabellen zijn afzonderlijk voor de gemeenten Landgraaf en Heerlen de begrotingssaldi 2016 inclusief meerjarenraming en begrotingssaldi 2017 inclusief meerjarenraming weergegeven. Daarbij is een onderscheid gemaakt in de formele saldi, zoals de gemeente die presenteert (=baten -/- lasten + onttrekkingen aan reserves -/- toevoegingen aan reserves) en het structureel en reëel saldo voor de begroting en meerjarenraming dat de toezichthouder berekent door het weglaten van de incidentele baten en lasten en door het zo nodig corrigeren van niet-reële baten en lasten. Begrotingscijfers Landgraaf Tabel 2: Landgraaf begrotingssaldi (bedragen x 1.000) Saldo Formeel saldo volgens gemeente Structureel en reëel saldo voor het begrotingsjaar en de meerjarenraming De begroting 2016 van de gemeente Landgraaf is in 2016 structureel en reëel in evenwicht. Meerjarig is er sprake van een fors tekort in de jaren 2018 en In de rij structureel en reëel saldo voor het begrotingsjaar en meerjarenraming zijn correcties aangebracht op de saldi van de begroting en meerjarenraming. In alle jaren zijn de incidentele baten budgetbeperkend gecorrigeerd op de saldi en de incidentele lasten budgetverruimend gecorrigeerd op de saldi. De provinciale correcties verbeteren alle jaren het saldo. Desondanks zijn de meerjarige tekorten omvangrijk in de jaren 2018 en De gemeenteraad van Landgraaf was voornemens om de meerjarige tekorten te dekken bij de vaststelling van de kadernota Uiteindelijk zijn deze meerjarige tekorten gedekt bij de vaststelling van de begroting 2017, zoals de volgende tabel laat zien. Tabel 3: Landgraaf begrotingssaldi (bedragen x 1.000) Saldo Formeel saldo volgens gemeente Structureel en reëel saldo voor het begrotingsjaar en de meerjarenraming Het begrotingsjaar 2017 is sluitend door de gemeenteraad vastgesteld. Meerjarig laat elk jaar van de meerjarenraming een overschot zien. De meerjarige tekorten uit de begroting 2016 zijn in de begroting 2017 en meerjarenraming gedekt. Landgraaf verwacht vooral meer inkomsten uit de algemene 54

57 uitkering in alle afzonderlijke jaren. De meicirculaire 2016 van het gemeentefonds laat ten opzichte van de meicirculaire een jaar eerder een positieve groei zien in alle jaren. Bij het structureel en reëel saldo zijn de door de gemeenteraad vastgestelde saldi gecorrigeerd voor de incidentele lasten en baten. Landgraaf stort jaarlijks een bedrag vanuit de exploitatie in de algemene reserve. Voor de jaren 2017 en 2018 is de storting jaarlijks In de jaren 2019 en 2020 is een bedrag van gestort in de algemene reserve. Deze bedragen zijn budgetverruimend gecorrigeerd op de saldi. Een belangrijk risico in de begroting 2017 en meerjarenraming betreft de uitvoering van taken van de drie decentralisaties. De integratie-uitkering neemt met 5 miljoen af in de periode Landgraaf gaat uit van een budgettair neutrale uitvoering van taken binnen het sociaal domein. De opgave voor Landgraaf is groot. Voor de uitvoering van taken heeft Landgraaf een tweetal reserves beschikbaar. Hiermee heeft Landgraaf incidentele middelen beschikbaar om eventuele tekorten binnen het sociaal domein tijdelijk op te vangen. Op termijn zal er echter een structurele oplossing gevonden moeten worden voor de structurele risico s van de uitvoering van taken binnen het sociaal domein. Begrotingscijfers Heerlen Tabel 4 Heerlen begrotingssaldi (bedragen x 1.000) Saldo Formeel saldo volgens gemeente Structureel en reëel saldo voor het begrotingsjaar en de meerjarenraming Het formele saldo van de begroting 2016 was in evenwicht. En de saldi van de meerjarenraming lieten het eerste jaar een aanzienlijk tekort zien en daarna toenemende overschotten. De begroting 2016 van de gemeente Heerlen liet structureel en reëel een groot overschot zien. En ook de meerjarenraming vertoonde in alle drie de jaren een overschot. Het structureel en reëel saldo is elk jaar positiever doordat er elk jaar (aanzienlijk) meer incidentele lasten dan incidentele baten in de ramingen zaten. De structurele en reële saldi hebben de basis gelegd voor de verlening van het meerjarig repressief toezicht door Gedeputeerde Staten aan Heerlen na afronding van het verdiepingsonderzoek Ondanks het structurele en reële overschot had de gemeente bij de samenstelling van de begroting 2016 voor miljoenen moeten ombuigen om daarmee het formele saldo sluitend te krijgen. Tabel 5 Heerlen begrotingssaldi (bedragen x 1.000) Saldo Formeel saldo volgens gemeente Structureel en reëel saldo voor het begrotingsjaar en de meerjarenraming De saldi van de begroting 2017 en meerjarenraming van Heerlen wijken op één punt duidelijk af van de saldi van de vorige begroting en meerjarenraming. En dat is dat de begroting 2017 voor alle vier de jaren evenwicht of positieve saldi laat zien. Bij de structurele en reële saldi zijn er net 55

58 als het voorgaande jaar overschotten in alle vier de jaren. De structurele saldi zijn positiever dan de formele saldi en ook nu is dat veroorzaakt door de incidentele lasten die hoger zijn dan de incidentele baten. De meerjarenbegroting 2017 van de gemeente Heerlen is structureel en reëel ruim in evenwicht ondanks enkele tegenvallers op het sociaal domein die opkwamen gedurende het begrotingsproces. Meerjarig zijn er kleine overschotten. Door inzet van de meevallers uit de septembercirculaire in 2019 en 2020 voor toekomstige taakstellingen en tegenvallers is de begroting niet alleen meerjarig sluitend maar ook financieel minder risicovol. Net als bij de gemeente Landgraaf blijven er risico s bestaan. Met name de realisering van de transformatie in het sociaal domein is de komende jaren een opgave die ook financieel de nodige risico s voor de gemeente blijft inhouden. Ook Heerlen heeft een reserve sociaal domein voor het opvangen van tegenvallers op dit terrein. Met deze en eventueel andere reserves zijn tegenvallers voor een bepaalde tijd op te vangen. Structurele tegenvallers moeten uiteindelijk altijd met structurele maatregelen worden opgelost. We laten in de volgende tabellen voor Landgraaf en Heerlen zien over welke reserves zij beschikken. We gaan daarbij uit van de geraamde bedragen in de begroting 2017 en de meerjarenraming We brengen allereerst de algemene reserve in beeld. Dit is bij uitstek de reserve voor het opvangen van tegenvallers en op de middelen in de algemene reserve rust in de regel nog geen enkele bestemming. De overige reserves zijn bestemmingsreserves. Zoals de naam aangeeft rust hier in de regel wel een bestemming op, maar kan de raad besluiten de bestemming te wijzigen en de middelen dus ook gebruiken voor het opvangen van tegenvallers. Dat geldt ook voor bestemmingsreserves die gebruikt worden om kapitaallasten van investeringen in de begroting te dekken. Omdat bij gebruik van deze kapitaallastenreserves voor het opvangen van tegenvallers er direct een structureel probleem in de begroting ontstaat, nemen we deze reserves niet mee in onze tabel. De bestemmingsreserves die we in de tabel wel opvoeren noemen we daarom overige bestemmingsreserves. Tabel 6 Landgraaf reserves (bedragen x 1.000) Jaar Algemene reserve Overige bestemmingsreserves Totaal reserves Landgraaf heeft twee normen voor het weerstandsvermogen bepaald. De norm voor de kleine ratio (r), waarbij voor de berekening alleen de algemene reserve wordt meegenomen bij de weerstandscapaciteit, dient tussen 1 en 2 te bedragen. De norm voor de grote Ratio (R) is bepaald tussen 2 en 3. Bij de begroting bedraagt de kleine ratio (r) 2,32 en de grote Ratio (R) 6,23. De kleine r ligt boven de bepaalde norm en de grote R ligt ruim boven de gestelde bandbreedte. De reservepositie van Landgraaf is goed. 56

59 Tabel 7 Heerlen reserves (bedragen x 1.000) Jaar Algemene reserve Overige bestemmingsreserves Totaal reserves Heerlen heeft bepaald dat de weerstandsratio tussen de 0,8 en 1,2 moet liggen. Daarbij rekent Heerlen tot de beschikbare weerstandscapaciteit de algemene reserves en de reserve risico s grondexploitaties, een bestemmingsreserve voor het opvangen van omschreven risico s bij de grondexploitaties. Bij de begroting 2017 zat de weerstandsratio op 0,87 en voldeed daarmee aan de gestelde norm. De reservepositie van Heerlen is bescheiden, maar voldoende om de eerste buffer voor het opvangen van tegenvallers te zijn. Lokale lastendruk De gemeente Landgraaf en Heerlen nemen in de Atlas van de Lokale Lasten de 206e respectievelijk 199e positie in. Hierbij geldt dat nummer 1 de laagste lokale lasten heeft. Daarmee behoort de lokale lastendruk van Landgraaf en Heerlen tot het gemiddelde in Nederland. Voor beide gemeenten geldt dat de tarieven voor OZB boven het landelijke gemiddelde liggen. In Landgraaf ligt het tarief voor rioolheffing boven het landelijk gemiddelde en dat voor afvalstoffen eronder. In Heerlen is dat precies andersom. Enkele ratio s Treasury Het treasurybeleid van beide gemeenten komt met elkaar overeen. Beide gemeenten sturen zoveel mogelijk op de kasgeldlimiet en proberen door middel van het aantrekken van kort lopend vreemd vermogen in de eigen liquiditeitsbehoefte te voorzien. De vermogenspositie (uitgedrukt door middel van solvabiliteit en schuldratio) verschilt tussen de gemeenten. De gemeente Landgraaf heeft relatief veel eigen vermogen en de gemeente Heerlen heeft relatief veel vreemd vermogen. Dit past ook bij het karakter en de financiële cultuur van beide gemeenten. Schuldratio en schuldquote De schuldratio is een kengetal dat aangeeft in welke mate een organisatie is gefinancierd met vreemd vermogen. Op basis van de landelijke normering is het goed wanneer een gemeente met de schuldratio onder de 50% blijft. De schuldquote geeft een indicatie van de druk van de schuldenlasten op de begroting van de gemeente. Heerlen heeft met een schuldratio van 85% in 2015 ten opzichte van andere gemeenten een relatief groot gedeelte van haar activa gefinancierd met vreemd vermogen maar blijft met haar schuldquote van 68% onder de grens van de commissie Depla van 80%, waardoor de schuldquote als goed te bestempelen is. Landgraaf heeft een schuldratio in 2015 van 35% en een schuldquote van 12,15% in Op beide kengetallen scoort Landgraaf dus goed. 57

60 58

61 4.3 Financieel perspectief voor de toekomst De begroting van de nieuwe gemeente is voor het grootste deel de optelsom van de begrotingen van de twee huidige gemeenten. Daarnaast krijgt de nieuwe gemeente door de herindeling met een flink aantal incidentele lasten te maken. De herindelingsbijdrage uit het gemeentefonds zou deze incidentele lasten moeten kunnen dekken. De structurele uitkeringen uit het gemeentefonds voor de nieuwe gemeente zijn wat hoger dan de twee huidige gemeenten nu gezamenlijk ontvangen. Voor 2019 is dat berekend op een toename met Door de herindeling vervallen ook wat structurele lasten voor bestuurlijke en ambtelijke functies. We gaan ervan uit dat in 2019 door beide structurele ontwikkelingen het structurele saldo afgerond met verbetert. Naast deze verbetering van het structurele saldo zal het structurele saldo van de nieuwe gemeente in 2019 bepaald worden door de structurele saldi voor dat jaar van de twee her in te delen gemeenten. Volgens de laatste meerjarenraming bij de begroting 2017 was het structureel saldo van Landgraaf voor en voor Heerlen We gaan er op dit moment vanuit dat het structurele saldo van de nieuwe gemeente in 2019 de optelsom is van: - Het structurele saldo 2019 van Landgraaf Het structurele saldo 2019 van Heerlen De toename van de algemene uitkering en de afname van enkele structurele lasten Structureel saldo 2019 nieuwe gemeente Twee kanttekeningen Bij dit positieve resultaat passen twee belangrijke kanttekeningen. Ten eerste zijn de ramingen van de jaarschijf 2019 van de meerjarenraming niet 100% hard en zijn dus nog veel bijstellingen te verwachten. Ten tweede zijn de risico s van de huidige gemeenten niet per 1 januari 2019 verdwenen en moet ook de nieuwe gemeente daar rekening mee houden. Daarmee is ook de reservepositie van de nieuwe gemeente een belangrijk punt. Op basis van de ramingen van de twee huidige gemeenten voor 2019 gaat de nieuwe gemeente over een algemene reserve en over overige bestemmingsreserves beschikken die voldoende zijn. De nieuwe gemeente kan daardoor tegenvallers door het optreden van risico s opvangen. Voor structurele tegenvallers zal ook de nieuwe gemeente echter uiteindelijk structurele oplossingen moeten regelen. Zowel voor wat betreft de begroting als voor wat betreft de vermogenspositie lijkt de uitgangspositie voor de nieuwe gemeente voldoende te zijn. De nieuwe gemeente zal (verder) oplossingen moeten vinden voor het sociaal domein, de bevolkingsdaling, de oude en nieuwe bezuinigingstaakstellingen en alle andere problemen die (gaan) optreden. 59

62 4.4 Financiële gevolgen van de herindeling Een nieuw gevormde gemeente komt in aanmerking voor een uitkering op grond van de tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling in het gemeentefonds. Met de tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling wordt een vergoeding ontvangen voor de zogeheten frictiekosten van de herindeling. Frictiekosten zijn lasten die zonder herindeling niet gemaakt zouden worden en die per definitie extra en tijdelijk zijn. Het bedrag van de verdeelmaatstaf wordt in vijf termijnen uitgekeerd. De eerste termijn wordt in het jaar vóór de herindeling uitgekeerd aan de her in te delen gemeenten, waarbij elke gemeente een gelijk bedrag krijgt. De eerste termijn bedraagt 20% van de totale herindelingsbijdrage. De vier laatste termijnen ontvangt de nieuw gevormde gemeente in de vier jaar vanaf de herindeling. De eerste termijn bedraagt 32% van het toegekende bedrag. In de drie jaren daarna elk jaar 16%. Conform de laatste standaarden komt het bedrag voor de vergoeding frictiekosten uit op In de formule voor de berekening van de herindelingsbijdrage zitten enkele variabelen die nog gaan veranderen. Het bedrag zal daardoor nog wijzigen. Voor de gemeenten Landgraaf en Heerlen heeft een bestuurlijke fusie een positief effect op de uitkering uit het gemeentefonds. De algemene uitkering wordt bepaald door de eenheden van de verdeelmaatstaven. Voor de berekening van de algemene uitkering worden over het algemeen deze maatstaven bij elkaar opgeteld of wordt een gewogen gemiddelde genomen. In sommige gevallen zijn de maatstaven bepaald door een herberekening van het Centraal Bureau voor Statistiek (CBS). Daarnaast houdt het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) rekening met de structuurkenmerken van vergelijkbare gemeenten voor de berekening van de algemene uitkering. Het positieve effect wordt veroorzaakt door de toename van de verdeelmaatstaven klantenpotentieel lokaal en regionaal, waarbij het negatieve effect op bijvoorbeeld de maatstaf vast bedrag voor iedere gemeente teniet wordt gedaan. Uitgaande van de gegevens van de septembercirculaire 2016 en met het uitkeringsjaar 2016 als startpunt bedraagt het voordeel circa in 2016 afnemend tot in Deze berekening geeft een indicatie van het effect van een fusie op de hoogte van de algemene uitkering. 4.5 Personele aspecten Harmonisatie Naast het krijgen van inzicht in de financiële positie van de twee fuserende gemeenten Landgraaf en Heerlen, is het ook belangrijk om duidelijkheid te geven over personele aspecten als gevolg van de herindeling. Volgens de uitgangspunten in de wet Arhi worden na het vaststellen van dit ontwerp voorbereidingen getroffen om de personele harmonisatie voor te bereiden. Er worden afspraken gemaakt over zaken als bijvoorbeeld een gezamenlijke salarisadministratie, de nieuwe rechtspositionele verplichtingen op grond van de CAO, de inrichting van de organisatie. De verschillende medezeggenschapsorganen worden vanzelfsprekend uitgenodigd hun rol in de voorbereiding op de nieuwe gemeente op te pakken. De nieuwe organisatie betekent voor de personele component niet simpelweg het ineenschuiven van de huidige organisatieonderdelen c.q. taakvelden. Eén en één is in dit verband niet simpel gezegd twee. Er wordt daadwerkelijk gebouwd aan een nieuwe organisatie. Robuust en toekomstbestendig. 60

63 Personeelsomvang De praktijk leert dat er zich ook op het terrein van het personeel steeds belangrijke ontwikkelingen voordoen. Aan de ene kant biedt een herindeling de gelegenheid mogelijke schaalvoordelen te realiseren door uitvoeringsprocessen efficiënter in te richten en door de gemeentelijke organisatie goed te laten aansluiten op de omvang van de nieuwe gemeente en de daarbij behorende opgaven. Aan de andere kant zijn er ook ontwikkelingen die maken dat er op onderdelen uitbreiding of andere keuzes noodzakelijk zijn. Over formatieomvang doen wij dan nu ook geen uitspraken. Zoals eerder gezegd gaan wij een nieuwe organisatie bouwen die vanaf 2019 de inwoners van de nieuwe gemeente dient. 61

64

65

66 64

67 Hoofdstuk 5: Toetsing aan Beleidskader gemeentelijke herindeling In dit hoofdstuk wordt de beoogde herindeling van de gemeenten Landgraaf en Heerlen getoetst aan de criteria van het Beleidskader gemeentelijke herindeling. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op de rollen van gemeenten en de provincie bij voorstellen tot gemeentelijke herindeling op grond van het Beleidskader. Ook het coalitieakkoord van de provincie Limburg is daarbij van betekenis. De toetsingscriteria van het Beleidskader en de toetsing van het herindelingsvoorstel komen aan bod in paragraaf 5.2. Paragraaf 5.3 bevat de conclusies van deze toetsing. 5.1 Kaders voor gemeentelijke herindeling Beleidskader gemeentelijke herindeling (2013) In het regeerakkoord uit 2012 stelt het kabinet dat de grote decentralisaties van taken en bevoegdheden vragen om overheden die op een passende schaal zijn georganiseerd. Naar aanleiding van het regeerakkoord is op 28 mei 2013 door de ministerraad het vernieuwde Beleidskader gemeentelijke herindeling vastgesteld. In dit Beleidskader wordt gesteld dat de eisen aan de bestuurskracht van gemeenten (met de decentralisaties in het sociaal domein) meer en meer toenemen; van de bestuurlijke, ambtelijke en financiële slagkracht van gemeenten wordt steeds meer gevraagd. In het Beleidskader geeft het kabinet aan, dat de gemeenten primair zelf aan zet zijn om via herindeling te werken aan versterking van hun bestuurskracht. In de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) is de procedure voor de voorbereiding van een herindelingsvoorstel beschreven. Dit neemt niet weg dat in het vernieuwde Beleidskader de rol van de provincie is verruimd. In het Beleidskader staat daarover het volgende: 65

68 gemeenten als eerste aan zet zijn als het gaat om het vinden van oplossingen om hun maatschappelijke opgaven Waar het de onderlinge rolverdeling tussen gemeenten en provincies betreft, dient voorop te staan dat beter te kunnen oppakken. Tegelijkertijd is het zo dat gemeenten en provincies in deze discussie optrekken in partnerschap, vanuit onderscheidenlijke verantwoordelijkheden in het belang van het lokaal bestuur. Provincies spelen daarbij vanuit hun algemene verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het lokaal bestuur vaak een modererende rol in de discussie over de bestuurskracht van gemeenten en kunnen deze ook in regionaal verband bezien. Vanuit deze rol als moderator dienen provincies waar nodig sturing te geven aan de discussie die kan leiden tot een herindelingsvoorstel. ( ) Zoals aangegeven, hebben provincies ook een bovenlokale verantwoordelijkheid die uitgaat boven de belangen van afzonderlijke gemeenten. De invulling van deze verantwoordelijkheid kan voor de provincie aanleiding zijn zelf het initiatief te nemen of een initiatief van gemeenten over te nemen als gemeenten na een lange discussie zelf niet tot een herindelingsvoorstel komen, terwijl versterking van de gemeentelijke bestuurskracht wel nodig is. ( ) Het kabinet heeft een voorkeur voor herindelingsvoorstellen die op de steun van alle betrokken gemeenten kunnen rekenen. Herindelingsadviezen van onderop, die bij gemeenten zelf vandaan komen, worden daarom door het kabinet toegejuicht. Wel wil het kabinet voorkomen dat herindelingsdiscussies tussen gemeenten jarenlang voortduren zonder reëel zicht op een bevredigende uitkomst. Provincies kunnen in dergelijke gevallen en in gevallen waar naar het oordeel van de provincie urgente problemen spelen die alleen opgelost kunnen worden met een herindeling, het initiatief nemen in het gesprek over versterking van de gemeentelijke bestuurskracht en wanneer nodig zelf een arhi-procedure starten. Dat betekent een verruiming van de provinciale rol ten opzichte van het Beleidskader gemeentelijke herindeling uit Deze verruiming past bij de algemene verantwoordelijkheid die de provincies hebben voor de kwaliteit van het lokaal bestuur. Zoals geschetst in paragraaf 1.4, kunnen Gedeputeerde Staten op grond van artikel 8 van de Wet arhi het initiatief nemen tot een herindelingsvoorstel door het starten van het open overleg met de betrokken gemeenten als eerste stap en vervolgens besluiten tot het opstellen en vaststellen van een herindelingsontwerp (zie ook hoofdstuk 6 voor de vervolgstappen). Coalitieakkoord Provincie Het bestuur van de provincie Limburg erkent in het coalitieakkoord de noodzaak van bestuurskrachtige gemeenten om aan de opgaven van deze tijd te voldoen. De provincie stelt zich daarbij op het standpunt dat opgaven en slagkracht van gemeenten leidend dienen te zijn voor de bestuurlijke organisatie. Uitgangspunt voor het College van Gedeputeerde Staten van Limburg is dat herindelingen van gemeenten op vrijwillige basis en op initiatief van gemeenten zelf moeten plaatsvinden. In hoofdstuk 1 is toegelicht waarom wij, na een zorgvuldig gevoerd proces en alles afwegende, vanuit onze verantwoordelijkheid voor goed lokaal bestuur de regie hebben genomen en hebben besloten tot het opstellen van dit herindelingsontwerp. 66

69 5.2 Toetsingscriteria Beleidskader Op 28 mei 2013 heeft de minister van BZK het vigerende Beleidskader gemeentelijke herindeling aan de Tweede Kamer gezonden. Het Beleidskader geeft inhoudelijke en procesmatige kaders aan voor gemeentelijke herindeling. Om te kunnen beoordelen of en op welke wijze een herindelingsadvies leidt tot een wetsvoorstel, toetsen achtereenvolgens de minister en het kabinet elk herindelingsadvies aan vijf criteria, waarbij per geval wordt gekeken naar de lokale en regionale omstandigheden, ontwikkelingen en context. Het Beleidskader gemeentelijke herindeling kent de volgende criteria op basis waarvan een herindelingsvoorstel in onderlinge samenhang wordt beoordeeld: 1. draagvlak: hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen lokaal bestuurlijk (gemeenteraden), regionaal (buurgemeenten, provincie) en maatschappelijk draagvlak (burgers en maatschappelijke organisaties); 2. interne samenhang, dorps- en kernenbeleid: de nieuw te vormen gemeente moet een logische interne samenhang tussen kernen kennen die identiteit geeft (sociaal, cultureel, economisch etc. aan de nieuwe bestuurlijke eenheid; 3. bestuurskracht: de nieuw te vormen gemeente moet in staat zijn haar maatschappelijke opgaven op te pakken en wettelijke taken adequaat te vervullen, waarbij recht wordt gedaan aan en in het belang wordt gehandeld van haar maatschappelijke omgeving; 4. evenwichtige regionale verhoudingen: de nieuwe gemeente moet een krachtige bestuurlijke partner zijn voor medeoverheden en door samenwerking of anderszins een bijdrage kunnen leveren aan regionale opgaven en taken; 5. duurzaamheid: de gemeente moet toekomstbestendig en krachtig genoeg zijn om voor langere tijd als zelfstandige gemeente te functioneren, ook in regionaal verband. Criterium 1: Draagvlak - lokaal bestuurlijk, regionaal en maatschappelijk Het criterium draagvlak is onderverdeeld in: lokaal bestuurlijk draagvlak, regionaal draagvlak en maatschappelijk draagvlak. Het samenvoegen van zelfstandige gemeenten tot een nieuwe gemeente, is een ingrijpend proces dat de hele samenleving, inwoners raakt. Om dit tot een goed resultaat te brengen is het van belang dat een zo groot mogelijk bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak bestaat voor een herindelingsvoorstel, wat echter iets anders is dan unaniem draagvlak. In het Beleidskader gemeentelijke herindeling geeft het kabinet dan ook aan dat Het streven moet zijn gericht op herindelingen die op een zo groot mogelijk draagvlak kunnen rekenen. Het kabinet juicht voorstellen die op de steun van alle betrokken gemeenten en (een meerderheid van) hun inwoners kunnen rekenen dan ook toe. Maar dit betekent niet dat unanimiteit bij gemeentebesturen (of inwoners) voor het kabinet vereist is om een herindelingsadvies over te nemen. a. Lokaal bestuurlijk draagvlak Bij lokaal bestuurlijk draagvlak gaat het om het draagvlak in de gemeenteraden van de betrokken gemeenten voor een herindelingsvoorstel. Op basis van eerdere besluitvorming is er geen sprake van unaniem lokaal bestuurlijk draagvlak in de twee gemeenteraden voor dit herindelingsvoorstel. Het voorliggende voorstel tot herindeling van de gemeenten Landgraaf en Heerlen kan rekenen op zeer breed draagvlak in de gemeenteraad van Heerlen. De gemeenteraad van Landgraaf heeft op 15 januari 2017 echter in meerderheid gekozen voor zelfstandigheid van Landgraaf, maar tevens bij motie het 67

70 college van B&W opgedragen onderzoek te verrichten naar een herindeling op een grotere schaal. Deze politieke realiteit, gecombineerd met de wetenschap dat er een zeer gedegen en zorgvuldig voorbereidingsproces is gevoerd met gedegen en overtuigende adviezen vóór herindeling om redenen van bestuurs- en organisatiekracht, én het feit dat de gemeente Landgraaf met de motie van 16 januari 2017 voor de vierde keer aangaf dat het huidige schaalniveau van de gemeente onvoldoende was voor de toekomstige opgaven, zijn voor het College van GS aanleiding geweest om op grond van zijn eigen verantwoordelijkheid voor goed lokaal bestuur de regie van beide gemeenten over te nemen. Aan de hand van de zienswijzen van de twee betrokken gemeenteraden op dit herindelingsontwerp zal het lokaal bestuurlijk draagvlak opnieuw naar voren komen. In een nota zal het College van GS daarop een nadere reactie geven. Deze Reactienota wordt opgenomen in het door Provinciale Staten vast te stellen herindelingsadvies. b. Regionaal draagvlak Naast bestuurlijk draagvlak in de betrokken gemeenteraden is ook het regionaal draagvlak voor een herindelingsvoorstel van belang. In het Beleidskader gemeentelijk herindeling wordt gesteld dat herindelingsvoorstellen die op de steun van alle betrokken gemeenteraden kunnen rekenen weliswaar de voorkeur hebben van het kabinet, maar dat voorkomen moet worden dat door één gemeente feitelijk een veto kan worden uitgesproken over een herindeling waar andere gemeenten groot belang bij hebben of die een positieve bijdrage levert aan de regionale bestuurskracht, dan wel de regionale bestuurlijke verhoudingen (regionaal draagvlak). Het kabinet wil bovendien voorkomen dat herindelingsdiscussies tussen gemeenten jarenlang voortduren zonder reëel zicht op een bevredigende uitkomst of dat urgente herindelingen niet doorgaan omdat een van de andere gemeenten geen steun aan de herindeling geeft. Het kabinet vraagt gemeenten en provincies daarom bij een herindeling de omliggende of anderszins betrokken gemeenten te vragen een zienswijze in te dienen. ( ) Het draagvlak voor een herindeling wordt door het kabinet daarom vanuit de regionale opgave en verhoudingen bekeken. Het kabinet kijkt dus niet alleen naar het draagvlak bij de direct betrokken gemeenten en hun inwoners, maar ook naar de opvatting van de provincie en de buurgemeenten. Het herindelingsontwerp hebben wij aan de omliggende gemeenten Brunssum, Kerkrade, Nuth, Onderbanken, Schinnen, Simpelveld en Voerendaal verzonden met het verzoek tot het geven van een zienswijze. Daarnaast is het herindelingsontwerp verzonden aan de Stadt Aachen en de Gemeinden Herzogenrath en Übach Palenberg met hetzelfde verzoek. Uit deze zienswijzen moet blijken wat het regionaal bestuurlijk draagvlak is voor de beoogde herindeling van Landgraaf en Heerlen. De zienswijzen en de reactie van het college van GS worden opgenomen in een Reactienota, die als bijlage wordt gevoegd in het door Provinciale Staten vast te stellen herindelingsadvies. c. Maatschappelijk draagvlak Naast het lokaal bestuurlijk draagvlak en het regionaal draagvlak is ook het maatschappelijk draagvlak voor een herindelingsvoorstel van belang. Gemeenten zijn primair verantwoordelijk voor het investeren in maatschappelijk draagvlak voor een herindelingsvoorstel. Naast de gemeentelijke verantwoordelijkheid, ziet het College van GS ook een eigen verantwoordelijkheid om inwoners en andere belanghebbenden te informeren over en te betrekken bij de voorgestelde herindeling. 68

71 Om het draagvlak onder inwoners en maatschappelijke organisaties te kunnen beoordelen, vraagt het kabinet wel aan gemeenten, of wanneer de provincie het initiatief neemt tot de herindeling, om in het herindelingsadvies aandacht te besteden aan het maatschappelijk draagvlak en de wijze waarop dit is vastgesteld, inclusief de ingediende zienswijzen. Concreet vraagt het kabinet aan de betrokken gemeenten in een logboek bij te houden op welke wijze burgers en maatschappelijke organisaties betrokken zijn bij en geraadpleegd zijn over het herindelingsproces. Een logboek van alle gehouden en geplande activiteiten door de gemeenten en de provincie is opgenomen als bijlage B van dit herindelingsontwerp. De beide betrokken gemeenten hebben vanaf 2016 geïnvesteerd in de communicatie en de dialoog met inwoners en maatschappelijke organisaties. In het kader van het onderzoek van het Expertteam heeft op allerlei manieren een peiling plaatsgevonden naar de mening van de inwoners van Landgraaf en Heerlen. In totaal zijn 15 rondetafelgesprekken gevoerd. Daarnaast zijn er vier wijkbijeenkomsten gehouden, waarvoor 20 tot 30 inwoners en vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven waren uitgenodigd. Vervolgens zijn er nóg vijf van deze wijkbijeenkomsten geweest, waarvoor geïnteresseerden zich ook zélf konden aanmelden. Tot slot, hebben beide gemeenten een afzonderlijke website ( ingesteld, waarop alle relevante informatie is te vinden. Daarnaast heeft Dagblad de Limburger op 14 januari 2017 een onderzoek van bureau Flycatcher gepubliceerd (in opdracht van de krant) onder de inwoners van Landgraaf en Heerlen over de voorgenomen herindeling. Daaruit bleek dat 41% van de respondenten (zeer) positief tegenover de fusie stond, 36% neutraal en 23% (zeer) negatief. Uitgesplitst naar beide gemeenten is men in Landgraaf negatiever (51% (heel) negatief) versus 21% [heel] positief) over de fusie dan in Heerlen (11% (heel]) negatief versus 50% (heel) positief). 59% gaf aan dat zij verwachten dat de slagkracht van de nieuwe gemeente zou nemen, dit geldt ook voor het merendeel van de Landgraafse respondenten. Verder verwacht 48% van de respondenten dat de kerntaken beter zullen worden aangepakt na de fusie. Met name de inwoners van Landgraaf hebben zorgen over het verlies van identiteit na de fusie, iets wat het Expertteam ook al constateerde. De Provincie is voornemens een actief communicatietraject voor inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties op verschillende wijzen informeren over en betrekken bij de voorgestelde herindeling. Dit gebeurt onder meer door vier bijeenkomsten op locatie, informatie via de provinciale website en een herindelingskrant. De ter inzagelegging van dit herindelingsontwerp biedt onder meer inwoners, ondernemers en (maatschappelijke) organisaties uit Landgraaf en Heerlen de mogelijkheid een zienswijze te geven, waarmee het maatschappelijk draagvlak voor het voorstel inzichtelijk wordt. Het college van GS zal alle ingediende zienswijzen van een reactie voorzien in een Reactienota, die wordt opgenomen in het door Provinciale Staten vast te stellen herindelingsadvies. 69

72 Criterium 2: Interne samenhang, dorps- en kernenbeleid Dit criterium betreft de beoordeling of de nieuw te vormen gemeente een logische samenhang kent en gaat in op de visie die de betrokken gemeenten hebben op de wijze waarop de nieuw te vormen gemeente de inwoners, dorpen, wijken en organisaties bij beleidsvorming en -uitvoering betrekt. Interne samenhang Er bestaat een sterke samenhang tussen de gemeenten Landgraaf en Heerlen. Heerlen bestaat, naast een groot aantal kernen, uit een hoog-stedelijk centrum. Deze verstedelijking heeft in Landgraaf niet plaatsgevonden. Wel is het zo dat, zowel in Landgraaf als in Heerlen, door de bevolkingsgroei in de afgelopen decennia de oorspronkelijke kernen een enorme groei hebben doorgemaakt waardoor ze aan elkaar gegroeid zijn, zij het met het behoud van flinke groene stroken. Dit is een kenmerkend beeld in de gehele regio Parkstad (de oude Oostelijke Mijnstreek). Het centrum van Heerlen heeft voor de hele regio een centrumfunctie op het gebied van economie, cultuur, onderwijs, retail, enzovoort. Echter, de inwoners in de kernen in de regio identificeren zich in eerste instantie niet met dit centrum. Dat geldt grotendeels ook voor de kernen en hun inwoners in Heerlen zelf. De identiteit van de inwoners in de regio wordt op de eerste plaats ontleend aan de eigen kern op het gebied van taal, ontspanning, contacten en voorzieningen. We zien ook dat deze identificatie weinig directe relaties heeft met de bestuurlijke grenzen. De identiteit van kernen en hun inwoners hoeft niet verloren te gaan als niet elke kern geen eigen lokaal bestuur meer heeft en het nieuwe gemeentebestuur op grotere afstand komt te staan. Veel burgers trekken zich door toegenomen mobiliteit en digitalisering al lange tijd weinig meer aan van bestuurlijke grenzen. Werk, onderwijs, winkelen, ontspanning en cultuur vindt men doorgaans ver buiten de eigen gemeentegrenzen. Misschien kan zelfs wel gesteld worden dat in de kernen met een lokaal bestuur meer op afstand, de verbanden tussen inwoners, ondernemers en verenigingen juist worden aangehaald, waardoor de identiteit binnen de betreffende kern sterker wordt. De samenhang in de nieuwe gemeente heeft aldus een tweeledige vorm. Enerzijds de bestaande, historische samenhang en structuur in de kernen en anderzijds het (bestaande) gedeelde belang van een economisch en cultureel sterk centrum met stedelijke voorzieningen op het gebied van retail, onderwijs en mobiliteit. Dorps- en kernenbeleid In beide gemeenten is sprake van een actief kernenbeleid, zowel fysiek (o.a. herstructurering) als sociaal (o.a. wijkgerichte aanpak van de zorg) en in beide gemeenten is sprake van een sterke infrastructuur van overleg tussen burgers en overheid. Die nieuwe vorm van governance wordt erop gericht om inwoners en organisaties nog actiever te betrekken bij de ontwikkeling van beleid en plannen in hun woonomgeving. Dat geldt bijvoorbeeld voor onderwerpen binnen het sociale domein, de ruimtelijke ordening en veiligheid. Belangrijk is dat de nieuwe gemeente openstaat voor initiatieven en plannen van inwoners en maatschappelijke organisaties. Het is aan de nieuwe gemeente om, waar nodig en mogelijk, maatschappelijke initiatieven te ondersteunen en te faciliteren, passend bij een nieuwe visie op governance. 70

73 Criterium 3: Bestuurskracht De nieuwe gemeente moet over voldoende bestuurskracht op ambtelijk en bestuurlijk niveau beschikken. Een gemeente is bestuurskrachtig als zij zelfstandig (en in samenwerking met andere partners) in staat is haar maatschappelijke opgaven op te pakken en haar wettelijke taken adequaat uit te voeren. De aanleiding tot en tevens meerwaarde van de herindeling van de gemeenten Landgraaf en Heerlen is versterken van de bestuurskracht in het licht van de maatschappelijke, sociaal-economische en demografische opgaven waarvoor deze gemeenten (en de regio) zich gesteld zien. De gemeente Landgraaf heeft bij herhaling aangegeven dat haar schaalniveau ontoereikend is om de opgaven adequaat aan te kunnen als zelfstandige gemeente. Hetzelfde geldt voor de gemeente Heerlen. Bestuurlijke opschaling stelt de nieuwe gemeente in staat om haar bestuurlijke sturing te versterken als het gaat om de besluitvorming over, de uitvoering van én de verantwoording over het beleid. Dat kan meer vanuit eigen kracht en minder vanuit samenwerkingsverbanden. Onderdeel hiervan is een sterkere, evenwichtigere ambtelijke organisatie, die in staat is om taken en verantwoordelijkheden, zoals bijvoorbeeld de taken binnen het Sociale Domein, adequaat, professioneel en efficiënt uit te voeren. Van de nieuwe gemeente Landgraaf-Heerlen mag, vanwege haar centrumfunctie, worden verwacht dat zij een voortrekkersrol vervult om opgaven en taken in de regio op te pakken, regie te voeren bij processen en projecten met andere overheden en maatschappelijke partners. Niet vanuit een dominante houding naar anderen, maar gericht op samenwerking, partnerschap en de gedeelde wens en ambitie tot het bereiken van resultaten die ten goede komen aan de inwoners in de regio. De ambtelijke organisatie van de nieuw te vormen gemeente is groot genoeg voor de noodzakelijke specialisaties en voldoende aantrekkelijk op de regionale arbeidsmarkt. Bovendien zal het functioneren van deze ambtelijke organisatie gekenmerkt worden door laagdrempeligheid. Daar waar voor bepaalde taken samenwerking met anderen nodig is vanwege de schaal, complexiteit en/of specialisme, is er voldoende bestuurlijk en politiek vermogen om dit te organiseren en te regisseren. De schaal en daarmee samenhangende bestuurskracht van de nieuwe gemeente biedt ruim voldoende mogelijkheden om haar maatschappelijke opgaven vorm te geven en daarbij bovendien ook herkenbaar, betrokken en transparant te blijven. De gemeenten Landgraaf en Heerlen werken nu reeds op diverse terreinen samen. Een effect van de herindeling is dat het aantal gemeenschappelijke regelingen kan verminderen en geen bilaterale afstemming meer nodig is voor het acteren in samenwerkingsverbanden met andere gemeenten. Dit draagt bij aan vermindering van de bestuurlijke drukte en komt de democratische legitimiteit van en controle op regionale samenwerking ten goede. 71

74 72

75 Criterium 4: Evenwichtige regionale verhoudingen Draagt de nieuwe gemeente bij aan het ontstaan van goede regionale samenwerkingsverbanden en wordt het toekomstperspectief van omliggende gemeenten niet nadelig beïnvloed? Door het samengaan van Landgraaf en Heerlen zal de regio Parkstad gaan bestaan uit één grote centrumgemeente, waarin de helft van alle inwoners van deze regio woont. Daarnaast zijn er twee grotere gemeenten: Brunssum en Kerkrade met respectievelijk en inwoners. En ten slotte nog vier, meer landelijke gemeenten: Nuth, Voerendaal, Simpelveld en Onderbanken (samen inwoners). Inmiddels hebben de gemeenten Onderbanken, Nuth en Schinnen ook vanaf de formele stappen gezet naar de vorming van een nieuwe gemeente per 1 januari 2019 (herindelingsadvies ligt op 28 maart 2017 voor in de gemeenteraden). De nieuwe gemeente staat niet op zichzelf, maar maakt deel uit van een bestuurlijke omgeving waarvan de omringende gemeenten en regionale samenwerkingsverbanden deel uitmaken. Naast de eigen lokale opgaven, hebben Landgraaf en Heerlen ook regionale opgaven op het terrein van veiligheid en volksgezondheid, economie, toerisme en recreatie, ruimtelijke opgaven, verkeer en infrastructuur en sociaal-maatschappelijke functies. Deze regionale opgaven worden voor de nieuwe gemeente Landgraaf-Heerlen niet minder, maar nemen juist in betekenis toe door de krachtenbundeling die ontstaat met de herindeling. De regionale samenwerking in Parkstad is al oud en stond tot 1998 bekend als het streekgewest oostelijke mijnstreek. Vanaf 1998 heeft de samenwerking de naam Parkstad gekregen en sinds drie jaar officieel de Gemeenschappelijke Regeling Stadsregio Parkstad Limburg. Dit is een zogeheten collegeregeling, waarbij de verantwoordelijkheid bij de wethouders van de gemeenten ligt. Iedere wethouder heeft een thema in zijn portefeuille en behartigt dat onderwerp in een bestuurscommissie. De bevoegdheden binnen deze thema s (ruimte, mobiliteit, economie/toerisme en wonen/ herstructurering) zijn vastgelegd in het model van bestuurscommissies. De samenwerking tussen de gemeenten in de regio vindt plaats binnen deze gemeenschappelijke regeling en daarnaast is er de reguliere, bilaterale samenwerking tussen individuele gemeenten. Dit zal ook na de herindeling tussen Landgraaf en Heerlen niet veranderen. De meerwaarde van deze samenwerking was en is evident. De inhoudelijke leidraad daarbij was en is de Ontwikkelagenda Parkstad Limburg uit 2015 met als thema s: Vitaal Parkstad, een krachtig economisch profiel, Leefbaar Parkstad en Sociaal Parkstad. Naast de onderlinge verbondenheid in de regio door een gemeenschappelijke historie en gemeenschappelijke cultuur en identiteit is er door een jarenlange samenwerking een collectief besef gegroeid dat deze samenwerking in welke vorm dan ook noodzakelijk is én uiteindelijk resultaat oplevert. Actuele voorbeelden zijn de Smart Services Campus, IBA, de IC verbinding Heerlen-Aken, PALET en regie op de vastgoedmarkt. Wij denken dan ook dat de vernieuwde schaal binnen de samenwerking geen invloed zal hebben op het regionale opgavenprofiel. 73

76 Criterium 5: Duurzaamheid Bij het criterium duurzaamheid dient onderbouwd te worden dat door herindeling de bestuurskracht zodanig wordt versterkt dat er vitale en toekomstbestendige gemeenten ontstaan, die hun taken op langere termijn zelfstandig aankunnen en niet na enkele jaren opnieuw genoodzaakt zijn om te herindelen. De duurzaamheid van de nieuw te vormen gemeente dient tevens in regionaal perspectief te worden bezien, zo geeft het Beleidskader aan. Dat wil zeggen dat zowel de betrokken gemeenten als de provincie de verantwoordelijkheid hebben om vooraf te toetsen of sprake is van andere gemeenten die bij het herindelingsproces betrokken zouden moeten worden. De nieuwe gemeente Landgraaf-Heerlen is naar ons oordeel duurzaam, omdat zij gezien haar omvang en bestuurskracht in staat wordt geacht voor een lange periode haar taken en opgaven zelfstandig uit te voeren. De schaal van de nieuwe gemeente maakt het mogelijk om voor inwoners, bedrijven en organisaties een laagdrempelige en tegelijkertijd professionele dienstverlening te organiseren en aan te bieden. Met de herindeling ontstaat een robuuste, bestuurskrachtige centrumgemeente van inwoners, die méér is dan de som der delen en die iets extra s toevoegt aan de aanpak van de gemeenschappelijke opgaven in de regio. De nieuwe gemeente kan vanwege haar centrumfunctie een voortrekkersrol vervullen en aldus sterker en slagvaardiger acteren in de regio Parkstad en Limburg, richting het Rijk en bij grensoverschrijdende samenwerking (de Euregio). De duurzaamheid van de nieuwe gemeente Landgraaf-Heerlen kan niet los worden gezien van ontwikkelingen en standpunten van omliggende gemeenten als het gaat om hun bestuurlijke toekomst. De gemeenten Nuth, Onderbanken en Schinnen hebben formele stappen gezet naar de vorming van een nieuwe gemeente per 1 januari Simpelveld en Voerendaal willen hun bestuurs- en uitvoeringskracht versterken door middel van ambtelijke functionele samenwerking tussen beide gemeenten. De gemeenten Brunssum en Kerkrade, tot slot, hebben geen concrete voornemens tot herindeling voor de komende jaren; zij kiezen, waar nodig, voor intensivering van intergemeentelijke samenwerking, zowel binnen de regio Parkstad als daarbuiten. Gelet op deze ontwikkelingen bij omliggende gemeenten, verwachten wij dat de nieuwe gemeente Landgraaf-Heerlen voor een langere periode niet betrokken zal worden bij een volgende herindeling. Daarbij geeft de gemeente Brunssum in haar brief van 7 maart 2017 aan dat het ambtenarenapparaat kwetsbaar blijft en dat er geen garanties zijn dat onze financiële positie onveranderd positief blijft. (bijlage 40, p.2). Daarnaast zal er ook een oplossing gezocht moeten worden na de beëindiging van de intergemeentelijke sociale dienst Brunssum-Onderbanken-Landgraaf. Dit alles in overweging nemende denken wij dat de nieuw te vormen gemeente derhalve duurzaam kan functioneren in regionaal perspectief. 74

77 5.3 Conclusies De voorgestelde herindeling van de gemeenten Landgraaf en Heerlen voldoet naar het oordeel van het college van GS aan de criteria van het Beleidskader gemeentelijke herindeling. De nieuw te vormen gemeente is bestuurskrachtig en haar financiële positie achten wij voldoende om haar wettelijke taken en eigen ambities zelfstandig en in samenwerkingsverbanden adequaat te kunnen vervullen. De vorming van de nieuwe gemeente past in de regionale verhoudingen in de regio. Er ontstaat een robuuste, bestuurskrachtige centrumgemeente van inwoners, die méér is dan de som der delen en die iets extra s toevoegt aan de aanpak van regionale opgaven. De nieuwe gemeente wordt in staat geacht vanwege haar centrumfunctie een voortrekkersrol te vervullen en aldus sterker en slagvaardiger te kunnen acteren in de regio Parkstad, in (Zuid-)Limburg en daarbuiten. De nieuwe gemeente heeft voldoende interne samenhang: enerzijds vanwege de bestaande, historische samenhang en structuur in de kernen en anderzijds het (bestaande) gedeelde belang van een economisch en cultureel sterk centrum met stedelijke voorzieningen op het gebied van retail, onderwijs en mobiliteit. Landgraaf en Heerlen voeren een actief kernenbeleid en in beide gemeenten is sprake van een sterke infrastructuur van overleg tussen burgers en overheid. Van de nieuwe gemeente mag worden verwacht, dat deze vorm van governance wordt voortgezet en erop is gericht om inwoners en organisaties nog actiever te betrekken bij de ontwikkeling van beleid en plannen in hun woonomgeving. De nieuwe gemeente Landgraaf-Heerlen is duurzaam, omdat zij gezien haar omvang en bestuurskracht in staat wordt geacht voor een lange periode haar taken en opgaven zelfstandig uit te voeren. Gelet op de ontwikkelingen bij omliggende gemeenten, is er geen reden om aan te nemen dat de nieuwe gemeente in de komende jaren bij een volgende herindeling wordt betrokken. Het lokaal bestuurlijk, maatschappelijk en regionaal bestuurlijk draagvlak voor de voorgestelde herindeling zal naar voren komen uit de zienswijzen op dit herindelingsontwerp. 75

78

79

80 78

81 Hoofdstuk 6: Vooruitblik en vervolg Met de vaststelling van dit herindelingsontwerp op 21 maart 2017 door het College van Gedeputeerde Staten eindigt het open overleg voor de gemeenten Brunssum, Landgraaf en Heerlen en treedt een nieuwe fase in van de provinciale Arhi-procedure voor Landgraaf en Heerlen, zoals ook aangegeven in paragraaf Zienswijzeperiode Het herindelingsontwerp, inclusief de verslagen van het gevoerde open overleg en bijlagenboek, is ten eerste verzonden aan de raden van de gemeenten Landgraaf en Heerlen en aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De raden van Landgraaf en Heerlen kunnen tot uiterlijk drie maanden na ontvangst van het herindelingsontwerp hun zienswijzen aan ons College kenbaar maken (artikel 8, vierde lid, Wet arhi). Deze termijn eindigt derhalve op woensdag 22 juni Het herindelingsontwerp is daarnaast verzonden aan de Colleges van B&W van de gemeenten Landgraaf en Heerlen. De beide colleges van B&W leggen, uiterlijk binnen twee weken na ontvangst, het herindelingsontwerp gedurende acht weken ter inzage en maken de terinzagelegging bekend. Gedurende deze termijn van acht weken kan een ieder een zienswijze op het herindelingsontwerp aan het College van GS kenbaar maken (artikel 8 lid 3 Wet arhi). Tot slot is, zoals gezegd, het herindelingsontwerp toegezonden aan de Colleges van B&W en Raden van de omliggende gemeenten Brunssum, Kerkrade, Nuth, Onderbanken, Schinnen, Simpelveld en Voerendaal met het verzoek om binnen acht weken een zienswijze in te dienen. Daarnaast is het herindelingsontwerp verzonden aan de Stadt Aachen en de Gemeinden Herzogenrath en Übach Palenberg met hetzelfde verzoek. Aldus wordt het regionaal bestuurlijk draagvlak één van de (sub) criteria van het Beleidskader gemeentelijke herindeling voor het herindelingsvoorstel inzichtelijk gemaakt. 6.2 Reactienota, herindelingsadvies en wetgevingstraject Alle ontvangen zienswijzen worden door ons van een reactie voorzien in een Reactienota, die als bijlage wordt opgenomen in het herindelingsadvies. In de Reactienota zal tevens worden aangegeven welke (onderdelen van) zienswijzen al dan niet zijn overgenomen in het herindelingsadvies. Het herindelingsadvies wordt op 7 juli 2017 ter besluitvorming aan Provinciale Staten aangeboden (artikel 4 lid 1 Wet arhi). Provinciale Staten stellen het herindelingsadvies vast uiterlijk vier maanden na afloop van de termijn waarbinnen de raden van Landgraaf en Heerlen hun zienswijzen kunnen indienen (artikel 8 lid lid 5 Wet arhi). Indien Provinciale Staten het herindelingsadvies vaststellen wordt dit vervolgens door het College van Gedeputeerde Staten verzonden aan de Minister van BZK (artikel 8 lid 5 Wet arhi). Indien de Minister besluit op basis van het herindelingsadvies een voorstel 79

82 voor een herindelingsregeling (wetsvoorstel) te doen, zendt hij het voorstel aan de ministerraad binnen vier maanden na ontvangst van het herindelingsadvies (artikel 11 Wet arhi). Na instemming van de ministerraad wordt het wetsvoorstel voor advies verzonden aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Vervolgens wordt het wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer en begint de parlementaire fase van het wetgevingsproces. De besluitvorming over het wetsvoorstel vindt plaats in de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. Nadat de Eerste Kamer heeft ingestemd met het wetsvoorstel, wordt de wet bekrachtigd, gepubliceerd en treedt zij in werking, zodat de beoogde herindeling op 1 januari 2019 kan plaatsvinden. 6.3 Verkiezingen en zittingsperiode raden Als het wetsvoorstel wordt ingediend bij de Tweede Kamer vóór 31 december 2017, blijven de reguliere raadsverkiezingen in maart 2018 voor de gemeenten Landgraaf en Heerlen achterwege. De zittingsduur van de leden van de raden van beide betrokken gemeenten wordt verlengd tot 1 januari 2019 (artikel 56b Wet arhi). In november 2018 vinden de herindelingsverkiezingen plaats voor de raad van de nieuw te vormen gemeente. De eerstvolgende reguliere raadsverkiezingen vinden plaats in maart 2022, zodat de zittingsduur van de raad van de nieuwe gemeente in totaal 3 jaar en 3 maanden bedraagt (januari 2019 maart 2022). 80

83 Bijlage A: Kaart van de nieuw te vormen gemeente 81