Achter gesloten deuren Kansen voor de lobby in de periode na de gemeenteraadsverkiezingen

Transcriptie

1 Achter gesloten deuren Kansen voor de lobby in de periode na de gemeenteraadsverkiezingen Auteurs: Tessa van Leeuwen, Onno Houtschild en Etienne Duchateau Den Haag, 18 februari 2014 Den Haag Brussel Postadres: Parkstraat JK Den Haag T +31 (0) E info@dr2.nl I KvK BTW B01 ING Bank NL24INGB BIC INGBNL2A

2 Inhoudsopgave Inleiding 3 1. De namen en rugnummers De coalitie Van monisme naar dualisme 6 2. De aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen De verkiezingsprogramma s De kandidatenlijsten De campagnes 9 3. De coalitiebespreking Het proces en de spelers Het formatieproces Collegeonderhandelingen De benoeming van de wethouder Het uitgeschreven beleid: coalitieakkoord of collegeprogramma? Methode: kwalitatief onderzoek Algemeen Procedure De inhoud Het échte verhaal: interviewresultaten Interviewmatrix De vier fasen en de gesprekspartners De gesprekspartners Conclusie 28 Samenvatting onderzoek 30 Bibliografie 32 Bijlage I 33 Bijlage II 35 Bijlage III 37 Bijlage IV 39 Bijlage V 40 Bijlage VI 41 2

3 Inleiding Zowel het nationale als het lokale kiesstelsel wordt in Nederland, sinds de pacificatie van 1917, gekenmerkt door evenredige vertegenwoordiging. 1 Dit houdt in dat het aantal behaalde zetels bij goede benadering evenredig is aan het percentage behaalde stemmen. 2 Het gekozen orgaan weerspiegelt hierdoor in de meeste gevallen de voorkeur van de kiezers. Daarbij staat in Nederland centraal dat op nationaal niveau een kabinet, of op lokaal niveau een college, vertrouwen geniet zolang het tegendeel niet bewezen is. Dit wordt ook wel de negatieve vertrouwensregel genoemd. Op lokaal niveau betekent dit dat een college van burgemeester en wethouders het vertrouwen van de volksvertegenwoordiging moet kunnen genieten. Deze vertrouwensregel gecombineerd met het meerpartijenstelsel maakt de vorming van een meerderheidscoalitie, gepaard met een op compromissen gebaseerd beleid, bijna onvermijdelijk. De vorming van deze coalitie is een complex onderhandelingsspel, omdat de verschillende potentiële coalitiepartijen hun eigen paradepaardjes niet te grabbel willen gooien, maar over het algemeen wel graag onderdeel willen zijn van het college van burgemeester en wethouders. Er moet dus consensus bereikt worden over de verschillende beleidsonderwerpen voordat er bestuurd kan worden. Voordat een college aantreedt, worden er vier fasen doorlopen, namelijk: (1) verkennen, (2) onderhandelen en (3) formeren, opgevolgd door (4) het tekenen van het coalitieakkoord, dat op zijn beurt vertaald wordt naar daadwerkelijk beleid, meestal het collegeprogramma genoemd. Bij het verkennen zal initieel de grootste partij, al dan niet samen met een informateur, kijken met welke partijen zij het liefst de onderhandelingen begint. Als deze onderhandelingen succesvol verlopen kan de coalitie gevormd worden. De coalitie stelt het coalitieakkoord samen, dat in de meeste gevallen vervolgens wordt vertaald naar beleid in een collegeprogramma, en presenteert dit aan de gemeenteraad. Dit onderzoek schetst een beeld van deze tamelijk gesloten fasen, geeft inzicht in elke stap van dit proces en hoe de lobby hierin kan worden aangewend. De hypothese van dit onderzoek is dat naarmate de verkiezingen naderen de ruimte om invloed uit te oefenen beperkter wordt. Onder andere doordat er steeds minder politici betrokken zijn naarmate het eindpunt, de presentatie van het coalitieakkoord en/of collegeprogramma, nadert. Echter, de politici die nog betrokken zijn in die laatste fasen hebben wel een steeds grotere invloed op het uit te voeren beleid. Dus naarmate de ruimte beperkter wordt in de eindfasen, wordt de invloed per actor significanter. De vraag is: wie zijn deze actoren en op welke momenten kunnen zij formeel en informeel invloed uitoefenen? Deze vraag wordt door middel van tweeledig onderzoek, literatuuronderzoek en kwalitatief onderzoek, beantwoordt: door in het literatuuronderzoek alle formele stappen van dit proces, vanaf het schrijven van de verkiezingsprogramma s tot aan de presentatie van het collegeprogramma, te analyseren en uiteen te zetten, wordt duidelijk 1 Denters, S. A. H. Parlementaire democratie In H. M. D. Jong & P. A. Schuszler (Eds.), Staatkunde, Nederland in drievoud, Bussum: Coutinho, (1999), p.p In tegenstelling tot het districtenstelsel dat men tot 1917 hanteerde Nederland en in landen als Frankrijk, Groot-Brittanië en de Verenigde Staten nog steeds gehanteerd wordt. 3

4 wie een rol heeft in dit proces en welke belangen zij behartigen. Ook wordt het verschil in omvang tussen de pre-verkiezingsfase en de post-verkiezingsfase, het formatieproces, duidelijk. Op basis hiervan wordt in het kwalitatieve onderzoek achterhaald hoe het formatieproces er in de praktijk aan toegaat. Interviews met burgemeesters, gemeentesecretarissen, raadsgriffiers, beleidsadviseurs en onderhandelaars zijn afgenomen en geanalyseerd om een beeld te krijgen van hun (vermeende) invloed tijdens het formatieproces. 4

5 1. De namen en rugnummers Het ambtsapparaat staat bol van de synoniemen, jargon en complexe rolverdelingen. Voor veel actoren worden verschillende termen gebruikt en met veel termen kunnen meerdere actoren bedoeld worden, zoals de term coalitie. Deze kan verwijzen naar een coalitie op lokaal of nationaal niveau. Of de term collegeakkoord; deze kan slechts als overeenkomst tussen de coalitiepartijen dienen, maar het kan ook als programma voor de komende beleidsperiode worden gebruikt. Hiertoe zijn in deze paragraaf de namen en rugnummers van alle actoren en akkoorden op een rij gezet met bijbehorende verklaringen van de terminologie. Aan de basis van het democratische proces staat uiteraard de burger, oftewel de kiezer. Hij mag op 19 maart 2014 zijn stem uitbrengen op de kandidaten van de verschillende politieke partijen. Deze partijen hebben een kandidatenlijst opgesteld waaruit gekozen wordt. Alle kandidaten met voldoende stemmen, de kiesdrempel, mogen zitting nemen in de plaatselijke gemeenteraad. Hoe hoog deze kiesdrempel is, hangt af van het aantal uitgebrachte stemmen en het aantal zetels in de gemeenteraad. De gemeenteraad vormt de volksvertegenwoordiging en wordt ook wel de raad genoemd. Als volksvertegenwoordiging is de raad, en niet de burgemeester, het formele hoofd van de gemeente. De verschillende partijen uit de gemeenteraad komen na de verkiezingen bij elkaar en trachten een coalitie te vormen. De meest gebruikelijke en wenselijke variant is de meerderheidscoalitie. Dit houdt in dat de coalitie een meerderheid aan raadsleden heeft in de gemeenteraad. De coalitie stelt het college van burgemeester en wethouders (B&W) samen. Zij stelt de wethouders voor die met de reeds zittende burgemeester het college zullen vormen. De burgemeester wordt namelijk, in tegenstelling tot de wethouders, niet door de coalitie gekozen, maar wordt een keer in de zes jaar benoemd door de Kroon, met instemming van het kabinet. Dit is dus een proces dat los staat van de gemeenteraadsverkiezingen. De burgemeester heeft een tweeledige rol. Hij is voorzitter van de raad en van het college van B&W en wordt ondersteund door de gemeentesecretaris en de ambtelijke organisatie. De burgemeester, de gemeentesecretaris en de ambtelijke organisatie hebben vanaf de verkiezingen tot aan de coalitievorming een neutrale en onafhankelijke rol. Zij stellen zich in deze periode neutraal en afwachtend op. 3 Wanneer de coalitie is gevormd, wordt het coalitieakkoord getekend en vervolgens het collegeprogramma geschreven. De termen collegeprogramma, coalitieprogramma, coalitieakkoord, bestuursakkoord of programma-akkoord worden allemaal gebruikt om ongeveer hetzelfde aan te geven. In sommige gevallen zijn er nuanceverschillen tussen de termen, maar in de meeste gevallen zijn het inwisselbare begrippen. In dit stuk worden de termen coalitieakkoord en collegeprogramma gehanteerd. Het coalitieakkoord wordt getekend aan het einde van de onderhandelingen en op basis daarvan wordt het collegeprogramma geschreven. Hier staan de beleidsplannen voor de komende vier jaar in vastgesteld, die uitgevoerd worden door het college van B&W. De wethouders krijgen allemaal een eigen portefeuille toegewezen en zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid binnen hun eigen portefeuille. De burgemeester krijgt de portefeuilles die 3 Sackers, H.J.B. Herder, hoeder en handhaver: de burgemeester en het bestuurlijke sanctierecht, (2010), Radboud Universiteit Nijmegen, p.p

6 hem wettelijk zijn toebedeeld. Bij het uitvoeren van het beleid hebben de wethouders goedkeuring van de raad nodig. De gemeenteraad stemt over het beleid en bij een meerderheid van stemmen kan het beleid uitgevoerd worden. Dit is de reden dat een meerderheidscoalitie meer dan wenselijk en gebruikelijk is De coalitie Coalities zijn er in verschillende soorten en maten. Vanaf de eerste helft van de vorige eeuw tot eind jaren 60 was het gebruikelijk om een college zo breed mogelijk te vormen. Zo waren alle belangrijke politieke fracties vertegenwoordigd en was het in feite een representatie van de volledige raad. Dit wordt een afspiegelingscollege genoemd. Het zo breed mogelijk vormen van een college kan echter niet meer dan een streven genoemd worden aangezien er verschillende struikelpunten zijn voor een college als deze. In het geval van forse tegenstellingen kon het bijvoorbeeld voorkomen dat een fractie werd uitgesloten, zoals vaak bij de communisten (CPN) gebeurde. Daarbij was de samenstelling van het college afhankelijk van het aantal capabele wethouders en was een evenredige verhouding tussen fractie en wethouderszetels nooit exact te bereiken. 5 In de jaren 70 was er een hoge mate van polarisatie in het Nederlandse politieke landschap, waardoor het vormen van een afspiegelingscollege steeds moeizamer ging. Dit leidde tot een nieuw begrip: het programcollege. Hierbij leidden de collegeonderhandelingen tot een coalitie van partijen met een programma dat werd uitgevoerd net als een regeerakkoord. Deze partijen bereikten voor het samengaan al overeenstemming over het te voeren gemeentelijk beleid. 6 Tegenwoordig is het gebruikelijker om te spreken in termen van een meerderheids- of minderheidscoalitie. Bij een minderheidscoalitie geniet het college niet de steun van de meerderheid uit de raad, omdat bij het collegevormingsproces geen coalitie is gevonden die dit kon bereiken. In de praktijk komt dit op lokaal niveau nog zelden voor. 7 In veruit de meeste gevallen zijn de colleges door een meerderheid uit de raad vertegenwoordigd en bijna altijd wordt het beleid bepaald aan de hand van het collegeprogramma Van monisme naar dualisme Sinds de invoering van de wet dualisering gemeentebestuur in maart 2002 is er formeel sprake van een scheiding tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders. 8 Dit wordt het dualistische systeem genoemd. Voor deze scheiding was er sprake van een monistisch systeem waarbij wethouders deel konden uitmaken van de 4 Overbosch, S. H. G. "Het duale driehoeksoverleg: eendracht in verscheidenheid. Een onderzoek naar de samenwerking tussen gemeentesecretaris, griffier en burgemeester." (2008), p.p Leemans, A.F. De eenheid in het bestuur der grote stad, Diss. Vuga, (1967), p.p Heijmans, H.F. " Miljoenennota: liberaal reveil.", (1970), p.3. 7 Korsten, A. en Schoenmaker, M. Sterke colleges: de kracht van colleges van burgemeester en wethouders in 37 adviezen, Reed Business BV, (2008), p geraadpleegd:

7 gemeenteraad. Met de invoering van het dualistische systeem zijn de raad en het college ontvlecht, oftewel eigenstandiger. Het doel hiervan is dat beide organen duidelijker hun eigen rol kunnen vervullen. De raad zou een krachtigere volksvertegenwoordiging worden. Ze zou meer nadruk moeten leggen op haar controlerende taken en minder met papier bezig moeten zijn. 9 Het college zou meer ruimte krijgen om met beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering bezig te zijn. Een duidelijk zichtbare verandering na de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur is de invoering van een geheel nieuwe functie: de raadsgriffier. Artikel 100 van de gemeentewet stelt de raadsgriffier expliciet voor elke gemeente verplicht. 10 De gemeenteraad benoemt de raadsgriffier en kan hem ook schorsen of ontslaan. De raadsgriffier heeft primair een ondersteunende rol voor de gemeenteraad bij het uitvoeren van haar taken. Het doel hiervan is dat het controlerende vermogen van de raad naar het college vergroot wordt. Niet alleen voor de raad en de wethouders betekende de dualisering een verandering, maar ook voor de burgemeester en gemeentesecretarissen had het consequenties. De burgemeester is nog steeds voorzitter van het college en de raad en blijft een verbindende rol bekleden, maar in de raadsvergadering staat de raadsgriffier de burgemeester nu als raadsvoorzitter bij waardoor er een driehoeksoverleg is ontstaan tussen burgemeester, gemeentesecretaris en griffier. De burgemeester kan tevens zelfstandig onderwerpen agenderen voor de collegevergadering, waardoor hij meer invloed heeft gekregen op het verloop van deze vergadering. Kernpunten hoofdstuk: Kandidaten met voldoende stemmen, de kiesdrempel genoemd, mogen na de verkiezingen zitting nemen in de gemeenteraad. Na de verkiezingsuitslag zullen partijen in de collegeonderhandelingen streven naar een meerderheidscoalitie. De burgemeester, de gemeentesecretaris en de ambtelijke organisatie hebben vanaf de verkiezingen tot aan de coalitievorming een neutrale en onafhankelijke rol. Door de invoering van de wet dualisering gemeentebestuur is er een driehoeksoverleg ontstaan tussen de burgemeester, gemeentesecretaris en de (nieuwe functie) raadsgriffier. 9 Korsten, A.F.A. "De wind ging liggen." Congres staat van de dualisering (25 juni2008), (2008), p VII. artikel 100, paragraaf 1, lid 1, van de Gemeentewet. 7

8 2. De aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen Naarmate de verkiezingen naderen, tot aan de eerste fase na de verkiezingen (verkenning), zijn er steeds minder actoren betrokken bij het proces. Wanneer er minder actoren betrokken zijn bij het proces, heeft elke individuele actor een grotere impact op het verloop van het proces. Vaak wordt gesteld dat een succesvolle lobby zo vroeg mogelijk begint en dat de postverkiezingsperiode geen goed moment is om lobby in te zetten. De hypothese van dit onderzoek is dat het proces van onderhandelen en formeren, na de gemeenteraadsverkiezingen, wel degelijk nog ruimte biedt om via lobby invloed uit te oefenen op het collegeprogramma. De fase waarin de coalitie wordt gevormd, de portefeuilles worden verdeeld en het collegeprogramma wordt samengesteld biedt veel potentie voor de belangenbehartiger, omdat in deze fase de basis wordt gelegd voor de aankomende vier jaar. Het is een allesbeslissende periode en daarom is het uiteraard zeer nuttig om een voet tussen de deur te krijgen in deze periode. In figuur 1. staat schematisch weergegeven dat naarmate het aantal actoren daalt, de invloed per actor stijgt. Fig. 1. Aantal actoren versus invloed per actor 0 Aantal actoren versus invloed Invloed per actor Aantal actoren Tijd In het kader van contextuele volledigheid is het zinvol om eerst de stappen, die de partijen en de gemeenten nemen, kort op chronologische wijze te beschrijven. De volgende punten kunnen in deze fasen als kernactiviteiten worden aangeduid: het schrijven van de verkiezingsprogramma s, het opstellen van de kandidatenlijsten en het voeren van campagne. In de onderstaande paragrafen wordt een beeld geschetst van de omvang van het aantal actoren en hun rol in de aanloop naar de verkiezingen, zodat dit beeld meegenomen en vergeleken kan worden met de uitkomsten van de interviews. 8

9 2.1. De verkiezingsprogramma s In aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen starten de verschillende partijen ongeveer een jaar van te voren met de voorbereidingen. De eerste stap is het schrijven van het verkiezingsprogramma. Voor het schrijven van de verkiezingsprogramma s stellen de meeste partijen een speciale commissie samen. Deze commissie bestaat doorgaans uit raadsleden, bestuursleden en andere leden met relevante ervaring. In het verkiezingsprogramma worden de standpunten van de partij thematisch geordend en uiteengezet. In het proces van schrijven kunnen de gevestigde partijen rekenen op steun vanuit de landelijke bureaus in de vorm van het aanleveren van documenten en conceptteksten. De landelijke bureaus bezitten de expertise en ervaring om te fungeren als vraagbaak. Uit een onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties komt naar voren dat de programma s van de lokale partijen inhoudelijk nooit erg van elkaar verschillen en dat de meeste politici veronderstellen dat de kiezer het gemiddeld 25 pagina s tellende programma niet leest. Een grote publicitaire meerwaarde heeft het niet. Een van de belangrijkste doelen van het programma lijkt te zijn dat het een uitgangspunt biedt voor de eventuele coalitiebesprekingen na de gemeenteraadsverkiezingen of, wanneer er geen sprake is van collegedeelname, dat het wordt gebruikt als handvat voor de standpuntenbepaling in de raadsperiode. 11 Het is daarom een belangrijk document tijdens het onderhandelen. Om invloed te kunnen uitoefenen tijdens het formatieproces is het dus zinvol om al tijdens de totstandkoming van de partijprogramma s de lobby in te zetten De kandidatenlijsten De selectie van kandidaten voor de raad wordt door een speciaal ingestelde commissie uitgevoerd. Dit proces start iets minder dan een jaar voor de verkiezingen. Deze commissie bestaat uit leden die onafhankelijk zijn van de verkiezingen, dus zelf geen ambitie hebben om op de kandidatenlijst te komen, en ze beschikken vanzelfsprekend over relevante politiek-bestuurlijke ervaring. De commissie rekruteert de leden en stelt voor op welke plek van de lijst de leden komen. Deze conceptlijst wordt in de meeste gevallen door de ledenvergadering ongewijzigd vastgesteld, behalve bij nieuwe lokale partijen die nog geen leden hebben. De definitieve kandidatenlijst wordt vier á vijf maanden van te voren bekendgemaakt. De gemeente biedt advies en ondersteuning aan bij het proces van kandidaatstelling en het indienen van de lijsten, maar de gevestigde partijen volgen vaak hun eigen procedures en geven aan geen behoefte te hebben aan steun vanuit de gemeente. Dit blijkt uit een onderzoek naar de gemeenteraadsverkiezingen 2010 van Boedeltje en Rosema De campagnes In aanloop naar de gemeenteraadsverkiezing is de kick-off van de campagnes tot aan de verkondiging van de verkiezingsuitslag de belangrijkste periode voor de gemeente en partijen. De formele taak van de gemeente bestaat voornamelijk uit basale zaken als het 11 Rosema, M. Boedeltje, M. "Gemeenteraadsverkiezingen 2010: een blik achter de schermen." (2011): p Ibidem, p.33. 9

10 informeren van de kiezers over het feit dat er verkiezingen aankomen, alsmede het uitdelen van stempassen, het opzetten van de stemlocaties en het vaststellen en bekendmaken van de verkiezingsuitslag. Daarnaast speelt de gemeente een rol in de informatievoorziening over de standpunten en kandidatenlijsten naar de kiezer. De gemeentelijke activiteiten in het kader van de voorlichting behelzen onder meer het plaatsen van advertenties in de verschillende papieren en digitale media, maar bijvoorbeeld ook het faciliteren van een informatiepunt op de markt. De politieke partijen stellen voor de campagneperiode een kerncommissie samen die doorgaans een campagneplan opstelt en in de grotere gemeenten zijn er vaak nog subcommissies, zoals een communicatiecommissie, marketingcommissie, programmacommissie, flyercommissie, etc. Het complete campagneteam kan bestaan uit tientallen, zo niet honderd plus, vrijwilligers. In de kerncommissie wordt een agenda samengesteld die de doelstelling heeft om zoveel mogelijk kiezers bewust te maken van de standpunten van de partij en hen het belang van deze punten te laten inzien. Hoe meer kiezers de partijen weten te overtuigen ten tijde van de campagne, hoe beter de uitgangspositie van de partij is ten tijde van het formatieproces. Kernpunten hoofdstuk: Een jaar voor aanvang van de verkiezingen beginnen sommige partijen al met de voorbereidingen. In de aanloop naar de verkiezingen is er een zeer groot aantal actoren betrokken bij het proces. Naarmate de verkiezingen naderen, wordt dit aantal minder en na de verkiezingsuitslag daalt dit aantal tot kleine exclusieve groep. Het partijprogramma vormt de leidraad tijdens de coalitieonderhandelingen. Het is daarom zinvol om tijdens de totstandkoming van het partijprogramma de lobby al in te zetten. 10

11 Fig. 2. Het aantal betrokken actoren daalt drastisch bij aanvang van de collegeonderhandelingen. Eerste verkiezingsvoorbereidingen (12 tot 6 maanden voor de verkiezingen) : zeer veel actoren Kandidaatlijstcommissie Verkiezingsprogrammacommissie Campagneteam Invloed landelijke fractie Invloed landelijk bureau Zittende raadsleden en/of wethouders Aspirant-raadsleden Externe actoren Start campagne tot verkiezingen (6 tot 0 maanden voor de verkiezingen): veel actoren Campagneteam Invloed landelijke fractie Invloed landelijk bureau Zittende raadsleden en/of wethouders Aspirant-raadsleden Externe actoren Collegeonderhandelingen (periode direct na de verkiezingsuitslag): zeer beperkt aantal actoren Onderhandelaars + (lokale) partijgenoten Burgemeester, gemeentesecretaris, raadsgriffier en ambtelijke organisatie. 11

12 3. De coalitiebespreking 3.1. Het proces en de spelers Zoals gesteld, schetst dit onderzoek een beeld van de beperkte ruimte voor de lobbyist vanaf de verkiezingsuitslag tot aan de totstandkoming van het collegeprogramma. Deze ruimte wordt op twee manieren onderzocht; door een formele beschrijving te geven van deze periode en de formele rollen van de verschillende actoren aan de hand van literatuuronderzoek; en een informele beschrijving van deze periode door verscheidene lokale bestuurders te interviewen. De onderstaande paragraaf is een formele procesbeschrijving van deze periode aan de hand van literatuuronderzoek. Dit vormde de basis voor het kwalitatieve onderzoek in het tweede deel van het rapport Het formatieproces Het formatieproces vangt aan op de dag van de verkiezingsuitslag, wanneer het oude college demissionair wordt en een nieuwe formatie dient te worden gevormd. Tevens is het op lokaal niveau in een uitzonderlijke situatie mogelijk dat een bestaande coalitie tussentijds wordt ontbonden en dat er, zonder het houden van nieuwe verkiezingen, een nieuwe coalitie wordt gevormd. In dit geval heeft de raad het vertrouwen in de coalitie opgegeven en gedwongen tot af treden. Dit komt echter niet vaak voor. Normaliter kent de standaard coalitiebespreking vier kernpunten: er wordt gekeken welke partijen interesse hebben om het college in te gaan, er dient een keuze te worden gemaakt welke partijen de coalitie zullen gaan vormen, de omvang van het college wordt bepaald en de wethouders kandidaten worden benoemd en het coalitieakkoord wordt geschreven. De volgorde in dit proces kan wisselen per gemeente en per verkiezing, maar de bovengenoemde volgorde is wel de meest gebruikelijke. De duur van het bereiken van een coalitie is afhankelijk van de verhoudingen tussen en de identiteit van de coalitiepartijen. Ook de bestuurscultuur speelt hierin een rol; dat wil zeggen; wat is gebruikelijk in het gemeentebestuur? Wanneer het formatieproces succesvol leidt tot een coalitie en de wethouders zijn bepaald, kan het coalitieakkoord worden getekend Collegeonderhandelingen In de fase verkennen wordt de procedure van onderhandelen bepaald en welke actoren mee onderhandelen. Dit wordt doorgaans initieel door de grootste partij bepaald. Dit kan in samenspraak met een aangestelde informateur die een voorzittersrol inneemt in het proces. De partijen zijn vrij hiervoor te kiezen. Het kan namelijk ook dat de onderhandelaar namens de grootste partij de rol van voorzitter op zich neemt. In deze verkenningsfase kan de informateur de potentiële coalitiepartners uitnodigen voor bilaterale gesprekken om te achterhalen waar de breek en speerpunten liggen voor de partijen en op welke punten onderhandeld kan worden. Daarna wordt vastgesteld welke voorkeur de betrokken partijen hebben met betrekking tot de aard van het collegeprogramma. Wordt het een globale richtlijn of een gedetailleerd document? Een gedetailleerd document werkt in sommige gevallen verlammend, omdat het weinig ruimte overlaat voor interpretatie wanneer er daadwerkelijk beleid gemaakt wordt en daarom kan de voorkeur soms uitgaan naar een stuk dat alleen de hoofdlijnen uiteenzet. Ook de 12

13 manier van onderhandelen wordt in de beginfase tussen de voorzitter en de betrokken partijen afgesproken. Het kan dat de volledige onderhandelingen plenair van aard zijn, dat wil zeggen dat alles met alle betrokken partijen tegelijk gesproken wordt, maar in uitzonderlijke situaties kan er bijvoorbeeld ook gekozen worden om op specifieke punten werkgroepen te formeren, zoals in Utrecht in 2010 het geval was. De collegeonderhandelingen van Utrecht in 2010 zijn een voorbeeld van de unieke constructies die per gemeente bedacht kunnen worden. De werkgroepen in Utrecht werkten bepaalde thematische scenario s uit en legden deze dan voor aan de plenaire groep, zodat zij de knoop konden doorhakken. Deze werkgroepen bestonden uit raadsleden van de betrokken partijen, ambtelijke experts of externe experts. Tijdens de collegeonderhandelingen van 2010 in Utrecht werd hier als volgt gebruik van gemaakt: De voorzitter concludeert dat over een aantal nader te bepalen thema s werkgroepen gevormd worden, bestaande uit ervaren woordvoerders of deskundigen, met ambtelijke ondersteuning. De thema s voor de werkgroepen worden benoemd in de bilaterale sessies. De opdrachten voor de werkgroepen worden plenair geformuleerd, inclusief het (mogelijke) verzoek tot het aanleveren van concrete tekstvoorstellen voor het collegeprogramma. 13 Uit dit citaat blijkt dat de coalitiepartijen niet de enigen zijn die bepalen wat er in het programma komt. Het ambtelijk apparaat en andere deskundigen worden hier naar voren gehaald, omdat zij bepaalde expertise hebben waarover de coalitiepartijen niet beschikken. Naast deze experts werden ook nog belanghebbende uit de stad erbij betrokken. Alle partijen voelen voor het betrekken van belanghebbenden uit de stad bij een aantal vooraf te bepalen thema s. Afhankelijk van het thema kan de aard van de bijeenkomst verschillen (van hoorzittingen tot inspiratiebijeenkomst). 14 Ten tijde van de onderhandelingen in de gemeente Utrecht 2010 werd er gebruik gemaakt van drie werkgroepen: bereikbaarheid/mobiliteit/luchtkwaliteit, herstructurering/wonen en organisatie/financiën. Deze werkgroepen hadden een adviserende rol en vormden de basis voor het coalitieakkoord en collegeprogramma. Dit is een vrij extreem voorbeeld van hoe externe actoren betrokken worden in het formatieproces. In de meeste gevallen is de betrokkenheid beperkter, maar in elke gemeente is er wel een vorm externe betrokkenheid; dat wil zeggen; betrokkenheid van buiten de onderhandelende coalitiepartijen. Als dit is vastgesteld en de partijen en formateur komen tot overeenstemming met elkaar op deze punten en over de vorm van de onderhandelingen, dan kunnen de inhoudelijke onderhandelingen beginnen. De fase onderhandelen breekt dan aan. In deze fase kunnen er ook externen worden uitgenodigd met een bepaalde expertise. Zoals bijvoorbeeld 13 Gemeente Utrecht, Collegeonderhandelingen 13 maart 2010, Utrecht, (2010), p Ibidem, p.2. 13

14 financieel specialisten uit het ambtelijk apparaat die uitleggen hoe het meerjarenperspectief van de gemeente ervoor staat De benoeming van de wethouder Een belangrijk onderdeel in de onderhandelingsfase is de voordracht en benoeming van de wethouders. Op uitnodiging van de grootste partij in de raad worden door partijen afspraken gemaakt over de collegesamenstelling, het collegeprogramma, de portefeuilleverdeling en de namen van de wethouders. Het college van B&W komt niet in samenspraak met alle betrokkenen in stand. Immers de coalitiepartijen kiezen de wethouders waar de burgemeester mee moet gaan besturen, zonder dat de burgemeester hier formeel invloed op heeft. Deze wethouder kan bijvoorbeeld van buitenaf komen en een onbekende zijn voor de burgemeester. Dit zou de potentiële informele invloed van de burgemeester op de collegevorming kunnen inperken. In de meeste gevallen is de wethouder echter wel iemand die al eerder deel heeft uitgemaakt van het college of van de raad. 15 Ook kan het zijn dat iemand direct uit de huidige raad wordt verkozen. Deze geeft dan zijn functie als gemeenteraadslid op en zal de positie van wethouder in het college bekleden. De keuze voor een wethouder ontstaat meestal door een meerderheidscoalitie, zodat de wethouders op steun van de meerderheid in de raad kunnen rekenen bij de uitvoering van beleid. In een enkel geval wordt er een minderheidscoalitie gevormd en heeft de wethouder dus goedkeuring nodig van de rest van de raad om zijn beleid uit te voeren. De directe volksvertegenwoordiging van de gemeente bestaat uit de gemeenteraad waarbij de grootte afhankelijk is van het aantal inwoners. De grootte varieert van 9 tot 45 raadsleden. Deze leden kiezen de wethouders, waarvan het aantal niet groter mag zijn dan 20% van het aantal raadsleden. In de praktijk kan het dus voorkomen dat er soms wel acht of negen wethouders worden benoemd, maar dan moet de raad dus uit respectievelijk 40 of 45 raadsleden bestaan. Een groot aantal wethouders kan als gevolg hebben dat er een te fijnmazige verdeling van de portefeuilles ontstaat. De gemeenteraad krijgt dan te maken met een programmabegroting waar budgetten worden gebundeld. Deze budgetten moeten bij een groot college gesplitst worden over meerdere wethouders. Dit komt de transparantie en slagvaardigheid van het college niet ten goede. In een ideale situatie zou de thematische budgetverdeling van de gemeenteraad aansluiten op het aantal wethouders dat gekozen wordt in de coalitiebesprekingen. In werkelijkheid is dit een streven dat nooit helemaal wordt gehaald. 16 Zoals gesteld kiezen de coalitiepartijen de wethouders. Dit proces wordt vaak begeleid door een formateur. Hij of zij let op de portefeuilleverdeling en of de omvang van het college werkbaar blijft. Deze formateur kan een benoemd persoon van buitenaf zijn, maar 15 Heltzel, M.J.G. Buitengewoon? Een verkenning van het functioneren van de wethouder van buiten de gemeente, USBO, (2011), p.p Korsten, A. en Schoenmaker, M. Sterke colleges: de kracht van colleges van burgemeester en wethouders in 37 adviezen, Reed Business BV, (2008), p.p

15 kan ook gemeenteraadslid of de burgemeester zijn. Wanneer de coalitie uit een groot aantal kleinere partijen bestaat heeft dit vaak als gevolg dat het college ook groter wordt. De formateur kan erop aansturen alle partijen uit de coalitie minstens een zetel in het college te verschaffen. De gemeente Gouda is een voorbeeld van een gemeente waar sprake is van een brede fragmentatie van het politieke landschap. Met dertien verschillende partijen vertegenwoordigd in de gemeenteraad en vijf partijen in de coalitie is er sprake van grote verdeeldheid. Het college van B&W bestaat uit PvdA, VVD, CDA, D66 en GroenLinks, die allen een wethouder met eigen portefeuille geleverd hebben. Het potentiële nadelige gevolg van deze verdeeldheid is dat er geen grote partij is die samen met de burgemeester binnen het college een verbindende functie kan vervullen. De partijen moeten dan over hun eigen schaduw heen stappen om een sterke eenheid te kunnen vormen. Wanneer zij geen water bij de wijn doen, leidt dit tot een niet slagvaardig college; het college krijgt het dan niet voor elkaar om het collegeprogramma succesvol om te zetten in geslaagd beleid. 17 Een dergelijke coalitie eist van de burgemeester dat hij optreedt als verbindende factor; een primus inter pares die erop toeziet dat het beleid wordt uitgevoerd Het uitgeschreven beleid: coalitieakkoord of collegeprogramma? In de laatste fase, het formeren, wordt het coalitieakkoord getekend, dat vervolgens wordt vertaald naar het collegeprogramma. Zoals toegelicht verkent doorgaans de grootste partij na de gemeenteraadsverkiezingen op welke wijze zij een meerderheid kan vormen met de andere partijen. De afspraken die de partijen maken met betrekking tot deze samenwerking zijn voor een periode van vier jaar vastgesteld in het coalitieakkoord. Een coalitie kan niet gevormd worden zonder een coalitieakkoord te sluiten, waarin zij een inhoudelijke visie vaststellen. Deze visie is de uitkomst van de onderhandelingen waarin het wie krijgt wat, wanneer en hoe? is besloten. 18 Het coalitieakkoord kent verschillende vormen en omvang. In sommige gevallen is er sprake van een puntenakkoord, waarbij slechts de hoofdlijnen van hetgeen overeengekomen beknopt op papier wordt gezet. Het andere uiterste is een coalitieakkoord waarbij iedere punt en komma wordt uit onderhandeld. Het gevolg hiervan is een zeer uitgebreid akkoord waarin het beleid van de komende vier jaar grotendeels al staat vastgelegd en waaraan het college dus ook vast zit. Dit betekent dus weinig ruimte voor veranderingen tijdens de collegeperiode en weinig ruimte voor hobby s vanuit individuele wethouders of raadsleden. Na de vaststelling van het coalitieakkoord, waarin de partijen tot samenwerking overeen zijn gekomen, start in de meeste gevallen de samenstelling van het collegeprogramma waarin het beleid verder wordt uitgewerkt door het nieuw aangestelde college van B&W en de ambtelijke organisatie. In enkele andere gevallen is het coalitieakkoord zelf de 17 Korsten, A. en Schoenmaker, M. Sterke colleges: de kracht van colleges van burgemeester en wethouders in 37 adviezen, Reed Business BV, (2008), p.p Ibidem, p

16 papieren leidraad waarmee het beleid wordt uitgestippeld en waar de programmabegroting op gebaseerd wordt. In dat geval wordt er meestal geen collegeprogramma geschreven. Dit is het gevolg van intensieve onderhandelingen waarbij vaak een zeer uitgebreid coalitieakkoord het resultaat is. Het collegeprogramma wordt doorgaans door de ambtelijke organisatie samengesteld en daarna door het college gepresenteerd aan de gemeenteraad, die het dan kan af of goedkeuren. Als het collegeprogramma wordt goedgekeurd, vormt deze de basis voor de programmabegroting van de vier opvolgende jaren. In het collegeprogramma staan de plannen en afspraken die de coalitie heeft gemaakt om de nieuwe beleidsperiode vorm en doelstellingen te geven. 19 Deze plannen zijn echter in sommige gevallen nog niet heel specifiek en dienen dan vooral als een richtlijn voor het beleid dat gaande weg concreter wordt gemaakt. In het collegeprogramma van Den Helder van beschrijven ze de functie van het collegeprogramma als volgt: Het collegeprogramma geeft een doorkijk in de acties die het college de komende jaren onderneemt om het coalitieprogramma Meer met minder te realiseren. Bewust kiezen we voor de term doorkijk : niemand kan voorspellen wat er de komende jaren gebeurt op nationaal en internationaal niveau. Jaarlijks zullen we de plannen, de bijbehorende activiteiten en de uitgaven evalueren en waar nodig bijstellen. 20 Dit laat zien dat het collegeprogramma een dynamisch document is. Met andere woorden; de inhoud staat niet volledig vast en het collegeprogramma kan dus in de loop van de beleidsperiode worden aangepast. Tevens bevestigt het collegeprogramma van Den Helder de onzekerheid waarin de gemeenten zich verkeren. Zij zijn immers afhankelijk van budgettaire beslissingen vanuit het Rijk en wanneer er forse bezuinigingen worden doorgevoerd voelt de gemeente dit ook. Het collegeprogramma van Hilversum schetst een vergelijkbaar beeld met Den Helder en verklaart: Het collegeprogramma stelt een aantal uitgangspunten en spelregels vast met betrekking tot de noodzakelijke ombuigingen. De exacte keuzes kunnen pas later gemaakt worden. Op dit moment is het namelijk nog onduidelijk welke keuzes het nieuwe kabinet precies zal maken. 21 Het dynamische karakter komt eveneens naar voren in de thematische verdeling van het programma. Deze thema s zijn meestal veelomvattend en kunnen op verschillende manieren worden ingevuld. Dit geeft het college speelruimte tijdens de beleidsperiode. Daarnaast tracht het college ontwikkelingen die reeds in gang zijn gezet te verwerken in het programma. De gemeente Kampen zegt het volgende over het coalitieprogramma: Het accent ligt op voortzetten van datgene wat al in gang is gezet. Er worden geen extreme nieuwe ambities geformuleerd als het gaat om de ontwikkeling van de gemeente. 19 Becker, B. en Boogers, M.J.G.J.A. Bestuursakkoorden vergeleken: een inhoudsanalyse van 150 gemeentelijke bestuursakkoorden, (2006), p.p Gemeente Den Helder, Collegeprogramma: meer met minder, Den Helder, (2010), p Gemeente Hilversum, Beleidsprogramma: de bakens verzetten, Hilversum, (2010), p

17 Projecten die in gang gezet zijn, worden goed afgerond. Daarnaast vraagt de huidige economische en financiële situatie om het stellen van prioriteiten en het maken van keuzes. Doelgroepen die extra aandacht en zorg nodig hebben, worden hierbij ontzien. De basis voor het coalitieprogramma wordt onder meer gevormd door de Programmabegroting 2010, door lijsttrekkers aangereikte onderwerpen en de verkiezingsprogramma s van de coalitiepartijen. 22 Op basis van het programma maakt het college een programmabegroting, per jaar, waarin de relatie tussen doelen, activiteiten en kosten inzichtelijk worden gemaakt, zodat de raad met de begroting zijn kader stellende en controlerende rol goed kan vervullen. Dit document is uitgebreider dan het collegeprogramma en gaat specifiek in op de kosten van elk programmapunt. Dit programma wordt samengesteld door het college en moet goed gekeurd worden door een meerderheid van de raad. Na goedkeuring kan het beleid worden uitgevoerd. Uit het bovenstaande kan worden opgemaakt dat er in de aanloop naar de verkiezingen een zeer groot aantal spelers betrokken is; dat zij gemiddeld weinig in de melk te brokken hebben; dat actoren, zoals de gemeentesecretaris en de burgemeester, vooral een afwachtende en neutrale rol hebben tijdens het (in)formatieproces; dat het coalitieakkoord op veel verschillende manieren tot stand kan komen; en dat het resultaat per gemeente kan variëren van een hoofdpuntenakkoord tot een zeer uitgebreid akkoord. Dit vormt de basis voor het tweede deel van het onderzoek: het kwalitatieve onderzoek. Het doel van het kwalitatieve onderzoek is, op basis van interviews, de informelere kant van het formatieproces te belichten en de potentiële invloed/betrokkenheid van de actoren in de verschillende fasen weer te geven. Kernpunten hoofdstuk: Op basis van het literatuuronderzoek kan de collegeonderhandeling in vier stappen verdeeld worden: er wordt besproken welke partijen interesse hebben om eventueel een coalitie te vormen (verkennen), er wordt gezocht naar inhoudelijk verschillen en overeenkomsten, zodat er consensus kan worden bereikt (onderhandelen), het coalitieakkoord wordt getekend (het formeren) en de extra fase, namelijk, de vertaling naar het collegeprogramma. De duur van het proces hangt af van de verhoudingen tussen en de identiteit van de partijen. Tevens speelt de bestuurscultuur wat de lokale gebruikelijke stappen zijn en wie er betrokken in dit proces zijn - een rol hierin. Het coalitieakkoord kent verschillende vormen en omvang. Dit kan uiteenlopen van een uiterst beknopt 22 geraadpleegd op

18 hoofdlijnenakkoord tot aan een zeer gedetailleerd en uitgebreid akkoord. Bij een uitgebreid akkoord staat het beleid voor de komende vier jaar grotendeels vast. Dit betekent dat er minder ruimte is voor veranderingen gedurende de collegeperiode. Na het tekenen van het coalitieakkoord wordt de vertaling gemaakt naar het collegeprogramma. In het collegeprogramma staat het beleid voor de komende vier jaar, in meetbare doelen, vastgelegd. Fig. 3. Chronologie collegeonderhandelingen op basis van literatuur Collegeonderhandelingen Verkennen Onderhandelen Formeren Vertaling coalitieakkoordcollegeprogramma 18

19 4. Methode: kwalitatief onderzoek 4.1. Algemeen Om vast te kunnen stellen welke actoren op welke momenten een betekenisvolle rol hebben in het formatieproces en de vorming van het daaropvolgend coalitieakkoord, zijn verscheidene bestuurlijke respondenten benaderd en geïnterviewd. Deze interviews geven een praktische inkijk in een periode dat zich normaliter aan het zicht onttrekt. Door in kaart te brengen welke actoren op welke momenten potentieel invloed kunnen uitoefenen, biedt dit voor de belangenbehartiger een handvat voor zijn strategie. Er is getracht een zo groot mogelijke verscheidenheid aan actoren te betrekken die allen mogelijk invloed hebben op het formatieproces. Daarom zijn niet alleen de fractieleiders, partijvoorzitters of onderhandelaars die aan de onderhandelingstafel plaatsnemen benaderd, maar vooral zij die het proces formeel vanaf een afstandje volgen, namelijk de burgemeesters, gemeentesecretarissen, raadsgriffiers, beleidsmedewerkers en wethouders. Daarnaast is er gestreefd naar een verscheidenheid aan gemeenten om zo een representatieve weergave van het lokale bestuur in Nederland in kaart te brengen. Er is gekeken naar de ligging, het inwonersaantal van de gemeente en de politieke kleur van de geïnterviewde. Zo zijn er gemeenten in Overijssel, Flevoland, Gelderland, Utrecht, Zuid- Holland, Noord-Brabant, Noord-Holland en Friesland benaderd. Onder deze gemeenten bevinden zich kleine, middelgrote, en grote gemeenten. De geïnterviewden zijn geselecteerd op hun functie en politieke kleur, waarbij is gestreefd naar een brede politieke verscheidenheid; te weten VVD, D66, PvdA, CDA, GroenLinks en een lokale partij. 23 Het doel van de interviews is het in kaart brengen van de formele en informele rol van de gesprekspartners en daarmee vast te stellen op welke momenten zij potentieel invloed kunnen uitoefenen op de totstandkoming van het coalitieakkoord. Ook is er in de interviews aandacht besteed aan de vertaling van het coalitieakkoord naar het daadwerkelijk beleid, dat in veel gevallen het collegeprogramma wordt genoemd. Deze informatie biedt een handvat voor de belangenbehartiger. Iedere geïnterviewde heeft namelijk op een ander moment een potentiële rol in het formatieproces en de totstandkoming van het uiteindelijke collegeprogramma. Wanneer de belangenbehartiger een duidelijk beeld heeft van deze rolverdeling, dan kan er op basis van deze kennis bepaald worden wie op welk moment benaderd kan worden Procedure De geïnterviewden zijn telefonisch benaderd waarna hen een is gestuurd met een uitleg van het onderzoek. Op verzoek hebben twee van de zestien geïnterviewden op 23 De geïnterviewden bekleden de volgende functies: burgemeester, gemeentesecretaris, raadsgriffier, raadslid, wethouder en strategisch adviseur. Daarnaast zijn de geïnterviewden gevraagd naar hun ervaringen uit het verleden in andere functies; bijvoorbeeld burgemeesters die raadslid en/of wethouder zijn geweest en raadsleden die onderdeel van de ambtelijke organisatie zijn geweest. 19

20 voorhand de vragen te zien gekregen. De overige veertien hebben alleen de opzet van het onderzoek en het doel van het interview ontvangen. De interviews hadden een duur van gemiddeld ruim 45 minuten. Voor elk interview is een vergelijkbaar interviewschema gebruikt. De interviews zijn per persoon enigszins aangepast aan de rol van de geïnterviewde in het formatieproces (zie bijlage I t/m V). Gedurende de interviews is niet altijd strak aan het schema vastgehouden. Zonder veel van de deelonderwerpen af te wijken is er in de vragen meegegaan in de natuurlijke verloop van het gesprek. Om ervoor te zorgen dat de geïnterviewde zich niet beperkt voelden in hun uitspraken, zijn de interviews anoniem verwerkt De inhoud De interviews verschillen in beperkte mate qua duur en inhoud. De grote lijnen zijn echter in elk interview gelijk. Allereerst is er gevraagd naar een voorspelling van de samenstelling van het college na de komende verkiezingen. De hypothese bij deze vraag is; als een geïnterviewde een goede inschatting kan maken wie er in het college komt, dan kan op basis daarvan bepaald worden wie het beste benaderd kan worden dit kan uiteen lopen van iemand van de ambtelijke organisatie tot aan een partijleider - om je belang te behartigen. Vervolgens zijn de (in)formele taken, bevoegdheden en invloed van de geïnterviewden in kaart gebracht op een aantal verschillende momenten; namelijk, vlak voor de verkiezingen, tijdens het verkennen en tijdens het onderhandelen. Hierbij is er gevraagd naar de vermeende invloed van de geïnterviewde en de invloed die zij anderen toebedelen. (Daarnaast is gevraagd aan de geïnterviewden naar de invloed van derden, zoals een ondernemersvereniging. Hoe worden de wethoudersposten en portefeuilles verdeeld; hoeveel invloed en/of zicht de bestuurder heeft op de totstandkoming van het coalitieakkoord en hoeveel invloed de lange termijn visie van het ambtelijk apparaat of de bestuurder zelf heeft op de totstandkoming van het akkoord. Afsluitend is behandeld hoe het coalitieakkoord vertaald wordt naar beleid en op wat voor manier het ambtelijk apparaat hier invloed op heeft. De hypothese bij het laatste punt is dat er een verband is tussen de grootte van het akkoord en de hoeveelheid invloed die het ambtelijk apparaat nog kan uitoefenen bij de vertaling naar beleid. 20

21 5. Het échte verhaal: interviewresultaten 5.1. Interviewmatrix De resultaten zijn verwerkt in een interviewmatrix waar in hoofdlijnen de vragen en antwoorden op een rij zijn gezet (zie bijlage voor de uitgewerkte versie). Bij de verwerking van de resultaten is met verschillende elementen rekening gehouden. Er is rekening gehouden met de chronologie van het formatieproces waarbij de volgende stappen worden erkend: de pre-verkiezingsfase, de verkenningsfase, de onderhandelingsfase en de formatie met het coalitieakkoord als gevolg. Ook is er een indeling gemaakt waar de verschillende geïnterviewden naast elkaar worden gelegd; welke actor kan op welk moment potentiële invloed uitoefenen op het proces. Tot slot zijn er op basis van de antwoorden verschillende werkwijzen in kaart gebracht en worden er vergelijkingen en een thematische verdeling gemaakt. Dit houdt in: vergelijking van verschillende typen akkoorden, verschillende manieren van onderhandelen; eerst breekpunten of eerst de overeenkomsten bespreken of gesloten versus open onderhandelingen; inzet van overdrachtsdossiers en de invloed van het ambtelijk apparaat op de onderhandelingen en op het collegeprogramma De vier fasen en de gesprekspartners Uit de interviews komt naar voren dat er een significant verschil is per gemeente in hoe zij elke fase invullen. De voorbereidingen in de aanloop naar de verkiezingen (preverkiezingsfase) lopen in iedere gemeente op een andere manier. In sommige gemeenten is het gebruikelijk dat de partijen een raadsbrede vergadering organiseren, vaak op verzoek van de burgemeester, waarin partijen kenbaar maken met wie zij eventueel kunnen gaan onderhandelen na de verkiezingen. Er kunnen bilaterale gesprekken plaatsvinden tussen de enkele geïnterviewden (burgemeester, gemeentesecretaris en raadgriffiers) en partijvoorzitters of tussen partijvoorzitters onderling. Ook worden in de meeste gemeenten informatieavonden georganiseerd waar aspirant-raadsleden en -wethouders wordt uitgelegd wat van hun verwacht wordt als ze daadwerkelijk verkozen worden. Daarnaast proberen partijen op allerlei manieren zoveel mogelijk informatie te verzamelen om zichzelf strategisch te positioneren ten opzichte van andere partijen. Inhoudelijke informatie kunnen zij verkrijgen bij het ambtelijk apparaat, de gemeentesecretaris of bij de raadsgriffier. Deze informatie kunnen zij ook uit de overdrachtsdossiers halen die worden aangeleverd door de gemeentesecretaris. De strategische en inhoudelijke voorbereidingen op de verkiezingen verschillen per gemeente, wat afhankelijk van de bestuurscultuur is, maar in één ding zijn ze vrijwel allemaal gelijk; de meeste partijen weten voor de verkiezingsuitslag al met wie ze eventueel zouden kunnen onderhandelen. Het verkennen start in de meeste gemeenten dus in feite al voordat de uitslag bekend is. Eén van geïnterviewden stelt; Wanneer een raadsbrede vergadering start vlak nadat de verkiezingsuitslag bekend is, zijn de kaarten eigenlijk allang geschud. 21

22 In sommige gemeenten houdt men de kaarten echter wel tegen de borst tot de uitslag van de verkiezingen bekend zijn. Ook zijn de eerste handelingen die direct na de uitslag van de verkiezingen worden uitgevoerd per gemeente verschillend. In sommige gemeenten is het gebruikelijk dat na de verkiezingsuitslag alle partijen voor een bilateraal of multilateraal gesprek aan tafel aanschuiven bij de burgemeester. De partijleiders wisselen dan informatie uit over de positionering van de partijen onder begeleiding van de burgemeester. In andere gevallen wordt er direct na de verkiezingsuitslag een (openbaar) raadsdebat georganiseerd waarin de partijen vaststellen welke partijen het beste met elkaar de onderhandelingen in kunnen gaan. Bij een openbaar raadsdebat zit de burgemeester als voorzitter aan tafel en wordt hij ondersteund door de raadsgriffier. In deze situatie gaan alle partijen met elkaar in gesprek en wordt er gezocht naar overeenkomsten en verschillen totdat er nog een paar partijen overblijven die daadwerkelijk gaan onderhandelen. Echter, in de meeste gevallen is het de grootste partij die het voortouw neemt en kiest welke partijen er aan de onderhandelingstafel mogen aanschuiven. Er kan in deze verkenningsfase gebruik worden gemaakt van een informateur die in sommige gevallen door de raadsgriffier, burgemeester of gemeentesecretaris wordt aangedragen, maar het is gebruikelijker dat de grootste partij zelf de informateur benoemt. Wanneer de partijen in de verkenningsfase hebben bepaald wie er eventueel een coalitie zouden kunnen vormen, beginnen de onderhandelingen met de overgebleven partijen. De grootste partij heeft hier het primaat en zal als eerste op zoek gaan naar potentiële coalitiepartners om mee te onderhandelen. De meeste geïnterviewden hebben aangegeven in deze fase enigszins op de achtergrond te blijven, maar direct stellen zij ook vrijwel allemaal dat ze graag adviseren en informeren waar nodig. Ook laten de gesprekspartners zich graag op de hoogte te houden. Vaak is er bij de onderhandelingen een hoge ambtenaar aanwezig die notuleert en er is een hoofd financiën die financieel advies geeft. De raadsgriffier is ook aanwezig bij de onderhandelingen en neemt de leiding. Hij begeleidt het proces en probeert de partijen op basis van advies en informatie nader tot elkaar te brengen. Ook geven verschillende burgemeesters aan dat zij zichzelf als procesbegeleider zien. Ze geven aan graag als klankbord te dienen voor de onderhandelende partijen, omdat de burgemeester in veel gevallen behoorlijke ervaring heeft met lokale verkiezingen. De onderhandelingen kunnen op verschillende manieren plaatsvinden. Het kan dat er eerst over de breekpunten wordt onderhandeld, met de gedachte; als we het hierover eens kunnen worden dan komt de rest ook goed; of er kan eerst onderhandeld worden over de punten waar ze dicht bij elkaar liggen zodat dit als fundament fungeert, om vervolgens de moeilijke punten als laatste te bespreken. De gedachte hierbij is dat wanneer de makkelijke punten als fundament dienen, de weg terug lastiger is, omdat de partijen het al grotendeels met elkaar eens zijn. Daardoor voelen zij zich meer verplicht om er op lastige ook uit te komen. Bij de lastige punten is de rol van de formateur en van de raadsgriffier het belangrijkst, omdat zij hier, naar eigen zeggen, een bemiddelende rol in kunnen innemen. In sommige gevallen is er sprake van open onderhandelingen, maar in de meeste gevallen zijn onderhandelingen gesloten. Over open onderhandelingen zeggen de meeste geïnterviewden dat de echte afspraken dan niet aan de onderhandelingstafel worden gemaakt, maar bijvoorbeeld in het café. Dit komt omdat bij open 22