UT-Onderzoek Collegevorming: Informateurs, formateurs en de rol van de bestuurlijke driehoek

Transcriptie

1 UT-Onderzoek Collegevorming: Informateurs, formateurs en de rol van de bestuurlijke driehoek Bas Denters Hoogleraar Bestuurskunde, Universiteit Twente Afgezien van het inmiddels een kwart eeuw oude proefschrift van Pieter Tops (1990; hoofdstuk 9), twee gevalsbeschrijvingen (Korsten 1998 en Van Schendelen 2004) en een onderzoek naar de beschrijving van de collegevorming in Overijsselse gemeenten na de raadsverkiezingen van 2006 (Denters 2010) is er geen systematisch vergelijkend onderzoek naar de collegevorming in de Nederlandse gemeenten waar in maart 2014 raadsverkiezingen zijn gehouden. Dit onderzoek, dat is uitgevoerd door de vakgroep Bestuurskunde van de Universiteit Twente -- in samenwerking met de Vereniging van Griffiers en Raadslid NU wil voorzien in deze kennislacune. Het onderzoek is uitgevoerd door middel van een korte digitale vragenlijst. Hoewel het onderzoek plaats vond tijdens de zomermaanden van 2014 (vakantieperiode) heeft 69 procent van de griffiers in de 380 aangeschreven gemeenten, meegewerkt aan het onderzoek. Deze notitie geeft enige eerste voorlopige resultaten. Fasering en rolverdeling Over de collegevorming is in de gemeentewet betrekkelijk weinig vastgelegd. Om die reden is er bij de invulling van de formatie voor de lokale betrokkenen een grote mate van vrijheid. In aansluiting bij het vanuit de landelijke politieke bekende begrippen worden doorgaans een informatie- en de formatiefase onderscheiden. In de fase van de informatie, wordt op basis van een globale verkenning van programmatische verschillen en overeenkomsten tussen partijen, bezien welke partijen met elkaar zitting gaan nemen in het nieuwe college. In de fase van de formatie wordt vervolgens gekeken op welk meer uitgebreid programma de partijen zich verbinden, hoeveel wethouders elk van de partijen levert, wie deze posities gaan bezetten en hoe de portefeuilleverdeling in het college eruit gaat zien. Dat is een onderscheid wat in de meeste gemeenten wordt gevolgd, maar niet overal! 1

2 In 80 procent van de gemeenten wordt voorafgaande aan de formatie een verkennende fase ingelast. In 53 gemeenten (20 procent) was dit niet het geval. In 23 gemeenten werd het gezien de uitslag en de coalitievoorkeuren van de belangrijkste partijen niet nodig geacht om een informatie fase in te lassen. In twaalf gevallen heeft de grootste partij (soms na een korte verkenningsronde) het initiatief gelijk naar zich toe getrokken en besloten zonder informatie aan de slag te gaan. In acht gevallen besloot de zittende coalitie direct aan te sturen op voortzetting van de samenwerking en in drie gevallen besloot een beperkt aantal partijen zonder een voorafgaande informatiefase aan te sturen op samenwerking. In de resterende gemeenten golden er andere redenen of werd geen reden gegeven. Het is vervolgens interessant om te bezien wie er tijdens de informatie en de formatie de rol van informateur / formateur spelen. Wettelijk zijn betrokkenen vrij om hierin een keuze te bepalen. Tops (1990: 159) constateerde in 1990 dat zich in de praktijk een redelijk duurzame norm heeft ontwikkeld welke inhoudt dat de grootste partij in zetelaandeel of stemmenaantal het initiatief krijgt. Nu, een kwart eeuw later, lijkt het met de duurzaamheid van die norm gedaan (zie tabel 1). Tabel 1: Achtergronden van informateurs en informateurs (in procenten) Informateur Grootste partij 51,0 58,7 Andere partij 1,0 4,3 Onafhankelijke derde 38,8 21,3 Burgemeester / secretaris 0,5 0,9 Combinatie* 6,3 12,6 Anders 2,4 2,2 N Formateur * Bij combinaties gaat het om een meer dan één (in)formateurs met een verschillende achtergrond. Daarnaast zijn er ook nog gevallen waarin er meer dan één (in)formateurs optreden die eenzelfde achtergrond zijn (bijvoorbeeld twee onafhankelijken) In iets meer dan de helft van de gemeenten waarin er een informatiefase is, kwam de informateur uit de gelederen van de grootste partij. Maar in bijna veertig procent was de informateur een onafhankelijke buitenstaander. In circa één op de tien gemeenten treedt er meer dan één informateur op. Meestal gaat het dan om personen met een verschillende achtergrond, bijvoorbeeld vertegenwoordigers van de grootste partij en een andere partij (4 2

3 maal); of een vertegenwoordiger van de grootste partij met een onafhankelijke externe persoon (6 maal), maar soms hebben ze ook dezelfde achtergrond, bijvoorbeeld een tandem van onafhankelijken (4 maal). In vier gevallen fungeert de raadsgriffier als mede-informateur. In de formatiefase treedt in 59 procent van de gemeenten een vertegenwoordiger van de grootste partij in de raad op als formateur. In deze fase is de rol van de onafhankelijke buitenstaanders echter nog geenszins uitgespeeld. In meer dan een vijfde van gemeenten (21,3 procent) is de formateur een onafhankelijke derde. In de formatiefase treedt in ongeveer één op de tien gemeenten (12,6 procent) een formateurs duo of zelfs trio op. Meestal (21 maal) gaat het hierbij om informateurs afkomstig uit verschillende toekomstige collegefracties. In zeven gevallen bestaat het duo uit een vertegenwoordiger van de grootste fractie en een onafhankelijke derde. In één geval vond de formatie plaats onder regie van een onafhankelijke derde en de griffier. We zien verder dat met toenemende gemeentegrootte het percentage gemeenten met een onafhankelijke informateur toeneemt. Als men een informatiefase inlast, dan werkt 32 procent van de gemeenten met minder dan inwoners met een informateur; in gemeenten tussen inwoners is dat 38 procent; in gemeenten met inwoners is dat 50 procent en in de gemeenten: 58 procent. Voor de onafhankelijke formateur zien we een vergelijkbaar patroon: in gemeenten minder dan inwoners is er in 16 procent van de gemeenten een onafhankelijke formateur; in de categorie is dit 23 procent; in de groep procent en in de gemeenten werkte men in 45% van de gemeenten met een onafhankelijke formateur. Invloed van de bestuurlijke driehoek Het zwaartepunt in de collegevorming ligt uiteraard bij de in de raad vertegenwoordigde politieke partijen en hun fracties. Burgemeesters, gemeentesecretarissen en raadsgriffiers hebben in dit proces naar verwachting geen of slechts een beperkte rol. Voor de burgemeester is uiteraard bepaald (artikel 35.2 Gemeentewet) dat deze wordt geïnformeerd over de uitkomsten van de collegeonderhandelingen en alsdan in de gelegenheid [wordt] gesteld zijn opvattingen over voorstellen ten behoeve van het collegeprogramma kenbaar te maken. Maar dat bekent uiteraard niet dat de burgemeester van deze gelegenheid ook gebruik maakt. Evenmin betekent dit dat de eerste burger niet ook nog op andere manieren kan trachten 3

4 invloed uit te oefenen op het proces. Uiteraard geldt dat ook voor de secretaris en de griffier. Hier staan we stil bij de invloed van de burgemeester, de gemeentesecretaris en de griffier tijdens de collegevorming (samen ook wel aangeduid als de bestuurlijke driehoek). Daarbij richten we ons op de invloed van deze functionarissen op de beslissingen over WIEvragen: - Welke partijen gaan het college vormen? - Wie worden de wethouders? èn op WAT-vragen: - Wat gaat het college doen? (programma). - Wat is de portefeuille van de wethouders? (portefeuillehouder) De bepaling van de feitelijke invloed van actoren is een lastige zaak en vraagt om intensief onderzoek. In dit onderzoek beperken we ons noodgedwongen tot de percepties van invloed door een van de betrokkenen, namelijk de griffier. Het bevragen van de griffiers heeft vooren nadelen. Een voordeel is dat griffiers doorgaans goed zijn ingevoerd en daarom een redelijk accuraat beeld kunnen schetsen. Een nadeel is dat door de betrokkenheid zijn percepties niet in overeenstemming hoeven te zijn met de feitelijk invloed van de spelers. Er kan sprake zijn van allerlei toevallige en systematische vertekeningen. Niettemin is het interessant om te bezien hoe de griffiers de invloed van de bestuurlijke driehoek inschatten. Figuur 1: Percepties van invloed bestuurlijke driehoek op partijpolitieke en personele samenstelling van college (gemiddelde scores; N varieert tussen ). Deze invloed is in de ogen van de griffiers tamelijk beperkt. De schaal in de figuur is gemaximeerd op Bij deze waarde is de gepercipieerde invloed (tamelijk) groot. In 4

5 figuur 1 zien we dat de invloed van de driehoek op de partijpolitieke en personele samenstelling van het college gemiddeld nauwelijks uitkomt boven de 0,10. Dit wijst erop dat de leden van de driehoek overwegend geen en slechts af en toe enige invloed hebben. Dat beeld verandert iets als we gaan kijken naar de vraag naar de inhoud van het collegeprogramma en de taakverdeling binnen het college (figuur 2). De griffiers schetsen een beeld waarin de gemeentesecretaris en de burgemeester regelmatig enige invloed hebben op het collegeprogramma en de verdeling van de portefeuilles. De griffiers schetsen hun eigen rol als meer bescheiden. Figuur 2: Percepties van invloed bestuurlijke driehoek op coalitieprogramma en portefeuilleverdeling (gemiddelde scores; N varieert tussen ). Portefeuilleverdeling 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 0,07 0,2 0,4 5