Normenbijlage bij rapport Duurzame visserij

Transcriptie

1 Gebruikte normen in het Rekenkamerrapport 'Duurzame visserij', verschenen op 30 oktober 2008 Normenbijlage bij rapport Duurzame visserij 30 oktober 2008 Algemene Rekenkamer, Lange Voorhout 8, Postbus 20015, 2500 EA Den Haag Dit document is auteursrechtelijk beschermd en bevat informatie die eigendom is van de Algemene Rekenkamer. Het document mag uitsluitend voor intern gebruik worden verveelvoudigd. Niets uit dit document mag worden verveelvoudigd of openbaar worden gemaakt aan derden zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de Algemene Rekenkamer.

2 Normen uit het onderzoek Duurzame visserij 1 Hieronder bespreken we de normen die zijn gehanteerd in het onderzoek Duurzame visserij (Algemene Rekenkamer, 30 oktober 2008). Normen voor doeltreffendheid Overheidsbeleid dient effectief uitgevoerd te worden. Dat wil zeggen dat het beleid een daadwerkelijke bijdrage moet leveren aan het bereiken van de doelen. Het beleid dient dus doeltreffend te zijn. De norm is dat de beoogde effecten (zoals verwoord in de beleidsdoelstellingen van het Rijk en/of van rechtspersonen met een wettelijke taak) worden gerealiseerd als gevolg van het beleid. Deze norm geldt ook als er sprake is van netwerksturing. Er mag geen sprake zijn van (substantiële) negatieve neveneffecten. Normen voor beleidsdoelen De doelen van het overheidsbeleid zijn uitgangspunt van elk doeltreffenden doelmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer. Om de doeltreffendheid en/of doelmatigheid van beleid achteraf vast te kunnen stellen is het noodzakelijk dat de formulering van de doelen van het beleid aan een aantal voorwaarden voldoet. Deze voorwaarden of normen voor doelformulering staan beter bekend als SMART+C. Zie onderstaand kader voor een uitwerking van dit acroniem. SMART+C Omschrijving Specifiek Doelen moeten concreet zijn geformuleerd: welke prestaties en effecten worden beoogd c.q. welke doelgroepen (zo die er zijn) moeten worden bereikt? Meetbaar Het bereiken van doelen moet kunnen worden gemeten; eenduidige definiëring van begrippen is vereist. Vaak is ook een nulmeting nodig. Afgestemd Beleidsdoelen moeten in ieder geval zijn afgestemd met de relevante actoren (Tweede Kamer, uitvoerders). Realistisch Doelen moeten zodanig zijn gekozen dat ze realiseerbaar zijn onder alle plausibele omstandigheden (exogene variabelen en beleidsmaatregelen). Tijdgebonden Er moet een datum zijn vastgelegd waarop het einddoel moet zijn bereikt; bij langlopende projecten kunnen ook tussendoelen en bijbehorende data van belang zijn. Consistent Consistentie tussen doelen: het ene doel mag het andere niet uitsluiten. Consistentie tussen doelen en basisgegevens: als basisgegevens wijzigen, moeten de doelen hieraan zo nodig worden aangepast.

3 De doelstelling dient zowel het beoogde effect als de beoogde beleidsprestatie aan te geven, evenals de veronderstelde relatie tussen beide. Beleidsprestaties moeten zodanig zijn geformuleerd dat de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzet van de uitvoerende organen kan worden gemeten. Verder dient er een duidelijke afbakening van verantwoordelijkheden te zijn zowel tussen de betrokken ministeries (in casu LNV, VROM en VenW) als tussen overheid en de sector met betrekking tot de doelstelling. 2 Beleidstheorie Een beleidstheorie moet van voldoende kwaliteit zijn. Veel gebruikte toetspunten om de kwaliteit van de beleidstheorie te beoordelen zijn: De beleidstheorie moet doelstellingen van beleid bevatten. De doel-middelrelaties in de beleidstheorie moeten logisch zijn. De causale mechanismen in de beleidstheorie moeten plausibel zijn. Het beleid moet goed onderbouwd zijn. De relevante hulpbronnen moeten aanwezig zijn. Alle relevante actoren moeten in het beleid betrokken zijn: alle voor de uitvoering relevante actoren (zowel de actoren waarvan iets in de uitvoering wordt verwacht als de actoren die de mogelijkheid hebben de uitvoering te verhinderen) moeten bij de totstandkoming van het beleid betrokken zijn, daarnaast mogen in het beleidsontwerp geen partijen worden vergeten die van belang zijn bij de uitvoering. Helder moet zijn wat van alle relevante bij het beleid betrokken actoren wordt verwacht. Deze verwachtingen van de actoren moeten realistisch zijn (stakeholderanalyse). Er mogen geen (substantiële) negatieve neveneffecten te verwachten zijn. Ook mogen de volgende inhoudelijke effecten niet of in geringe mate te verwachten zijn: cadeaueffect, verdringingseffect, benefitsnatching. Dit betekent: geen neveneffecten, geen averechtse effecten, het beleid moet nog zinvol zijn tegen de tijd dat het effect sorteert. Normen voor beleidsinformatie De Algemene Rekenkamer stelt als voorwaarde voor beleidsontwikkeling dat de uiteindelijke keuze voor het te hanteren beleidsinstrumentarium in voldoende mate wordt onderbouwd. Dit betekent dat er voldoende goede (beleids-)informatie beschikbaar is op basis waarvan de keuze voor een bepaald beleidsinstrumentarium gerechtvaardigd is. Hierbij gaat het bijvoorbeeld over informatie die aantoont dat het gekozen instrumentarium zal leiden tot het bereiken van de geformuleerde doelen en dat het te prefereren is boven alternatieve instrumenten. Het idee hierachter is

4 dat een adequate onderbouwing van de keuze voor een beleidsinstrumentarium een noodzakelijke voorwaarde is voor de doeltreffendheid en/of doelmatigheid van het beleid. 3 Periodiek zal de minister beleidsinformatie ontvangen (in de vorm van evaluaties, monitoringrapportages enzovoort) over de prestaties en effecten van het beleid en daarmee wellicht ook over de effectiviteit en efficiëntie daarvan. Op basis van deze beleidsinformatie kan het beleid eventueel worden bijgestuurd. Zowel de beleidsonderbouwende beleidsinformatie als de beleidsinformatie over prestaties en effecten moet volgens de Algemene Rekenkamer aan een aantal normen voldoen: - inhoudelijke hoofdnormen: relevantie, betrouwbaarheid/juistheid en inhoudelijke conformiteit aan wettelijke regels en gezaghebbende richtlijnen; - hoofdnormen voor vorm- en presentatie: begrijpelijkheid, vergelijkbaarheid en vormconformiteit aan wettelijke regels en gezaghebbende richtlijnen. Indien beleidsinformatie voldoet aan de zes hoofdnormen wordt gesproken van bruikbare informatie. Normen voor toezicht en handhaving De kaderstellende visie op toezicht van de regering uit 2001 geeft kaders voor de positionering en inrichting van het toezicht op rijksniveau. Toezicht heeft in deze visie zowel betrekking op de controle op naleving van wet- en regelgeving als ook op het bestuurlijke toezicht op medeoverheden en zelfstandige bestuursorganen. De functie van toezicht is in deze visie gedefinieerd als het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. 1 Concreet betekent dit dat: - de minister een duidelijke toezichtvisie en duidelijk toezichtsbeleid geformuleerd heeft; - de minister de publieke belangen zoveel mogelijk heeft genormeerd in objectieve, verifieerbare en juridisch afdwingbare eisen; - de minister uitvoering en toezicht adequaat heeft vastgelegd in (wettelijke) voorschriften; 1 Kaderstellende visie op toezicht (commissie-borghouts), Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1, p. 3. Verdere uitwerking van normen voor toezicht is gebaseerd op deze kaderstellende visie en gepubliceerde Rekenkameronderzoeken.

5 - de minister ervoor zorgdraagt dat het toezicht relatief onafhankelijk is, met de grootst mogelijke relatieve onafhankelijkheid van het toezicht ten opzichte van beleid, regelgeving, uitvoering en advies, evenals ten opzichte van de marktpartijen; - de minister beschikt over relevante, actuele en betrouwbare informatie over de kwaliteit en uitkomsten van handhavingsactiviteiten; - de minister beschikt over voldoende bijsturingsmogelijkheden voor het beleid en hiervan indien noodzakelijk gebruikmaakt. 4 Voor de handhaving betekent dit dat: - de verantwoordelijke minister ervoor zorgt dat de belangrijkste risico s voor het realiseren van duurzame visserij worden geïnventariseerd en zo goed mogelijk worden afgedekt met wet- en regelgeving; - de controlerende instanties erop toezien dat iedereen zich aan deze wet- en regelgeving houdt; - deze controlerende instanties een inschatting maken van waar de grootste risico s voor overtreding van de regelgeving zitten om aan die punten voorrang te kunnen geven in hun controleactiviteiten; - de controlerende instantie beschikt over sturingsmogelijkheden (maatregelen en sancties) om correcties aan te brengen als blijkt dat de keuringsobjecten niet langer aan de wettelijke criteria voldoen; - de verantwoordelijke minister duidelijke eisen stelt aan de rapportages van controlerende instanties, zodat zij een beeld hebben van de mate waarin aan de wet- en regelgeving wordt voldaan. Normen voor Europese wet- en regelgeving Het beginsel van de gemeenschapstrouw (artikel 10 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap) bepaalt dat de staten die lid zijn van de EU verplicht zijn tot nakoming van Europese regelgeving. Het begrip staat wordt daarbij breed opgevat en omvat alle bestuursorganen en andere publieke organen binnen de betreffende landen. Het toezicht op de naleving van Europese wet- en regelgeving (in dit geval het toezicht op de naleving van de visserijverordeningen, zie hieronder) dient integraal deel uit te maken van de toezichtsactiviteiten van de lidstaat en dient te zijn ingericht op de effectieve handhaving van Europese wet- en regelgeving. Daarbij geldt in beginsel een handhavingsplicht. In geval van niet-nakoming van Europese regelgeving door decentrale en zelfstandige bestuursorganen legt de EU de aansprakelijkheid bij de lidstaat, waardoor er een spanning ontstaat tussen de verantwoordelijkheden op rijksniveau en die op decentraal niveau. Dit kan de

6 aanwezigheid van instrumenten om de systeemverantwoordelijkheid in te vullen wenselijk maken. Ministers dienen vanuit hun specifieke expertise toezichthouders te informeren over relevante EU-ontwikkelingen en hen te faciliteren bij het voldoen aan Europeesrechtelijke eisen. Voor de toezichtsarrangementen hanteren we de volgende normen: - de Europese regels voor de toezichtstaak moeten in kaart gebracht zijn; - de Europese eisen aan toezicht en inspectie moeten in kaart gebracht zijn; - de toezichthouder of het ministerie moet over voldoende bevoegdheden beschikken om de naleving van Europese regelgeving nationaal af te kunnen dwingen; - toezichthouders moeten afstemmen en samenwerken met toezichthouders in andere lidstaten van de EU en met de Europese instellingen. 5 EU-normen voor visserij Een aantal verordeningen van de EU is van belang voor het visserijbeleid. In de eerste plaats gaat het om de hervorming van het gemeenschappelijk visserijbeleid in 2002 (verordening 2371/2002) en de regelgeving voor het visserijbeleid in voorgaande jaren. Uit het nieuwe gemeenschappelijk visserijbeleid vloeit Europese regelgeving voort op diverse terreinen, waarbij lidstaten een grote verantwoordelijkheid krijgen toegewezen. De regelgeving betreft de aanpassing van de vangstcapaciteit aan de vangstmogelijkheden, de herstructurering van de vissersvloot, maatregelen in verband met het milieu, de strijd tegen de illegale visserij, de versterking van de controle op de visserijactiviteiten, de teruggooi en de duurzaamheid van de aquacultuur. Van belang hierbij zijn vooral de verordening betreffende het Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij (FIOV, verordening 1263/1999), en de huidige vervanger daarvan, het Europees Visserijfonds (EVF, verordening 1198/2006). Voor de controle en handhaving van beleid zijn relevant de verordening tot oprichting van een Communautair Bureau voor Visserijcontrole (768/2005) en de wijziging van de verordening tot invoering van een controleregeling voor het gemeenschappelijk visserijbeleid (2847/93).