Verder 'Dieper graven' naar leidingbeheer in Nederland

Transcriptie

1 Verder 'Dieper graven' naar leidingbeheer in Nederland Rapportage over 2009 Datum 23 december 2010

2 Colofon VROM-Inspectie Directie Uitvoering Programma Veiligheidstoezicht Rijnstraat 8 Postbus BD Den Haag Publicatienummer: VI Deze publicatie is te downloaden via Pagina 2 van 19

3 Inhoud Samenvatting Inleiding Opdracht en onderzoeksmethodiek Doelstelling van het inspectieproject Uitvoeringsorganisatie Afbakening Werkwijze en kader Resultaten van het onderzoek Inleiding Algemene resultaten Resultaten per onderdeel Vergelijking uitkomsten van de Dieper-graven-onderzoeken 2007/2008 met Conclusies en aanbevelingen Hoofdconclusies en aanbevelingen Overige conclusies en aanbevelingen Bijlage 1 Bezochte leidingexploitanten Bijlage 2 Aandachtspuntenlijst voor de bezoeken Pagina 3 van 19

4 Samenvatting In 2009 heeft de VROM-Inspectie in samenwerking met het Staatstoezicht op de Mijnen tien buisleidingexploitanten bezocht. In deze bezoeken is gekeken naar de documentatie en de werking van het risicomanagementsysteem (RMS) en de feitelijke uitvoering van bepaalde elementen uit dat systeem. Hierbij is gekeken naar de eisen zoals deze in het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb) zijn opgenomen. Het Bevb zal op korte termijn in werking treden. De bezoeken hebben op een vergelijkbare manier plaatsgevonden als het eerdere Dieper-graven onderzoek over de jaren 2007 en Van de tien exploitanten zijn er acht lid van een branchevereniging. De helft heeft tevens een inrichting die onder het Brzo valt. Gezamenlijk hebben de tien exploitanten circa 1275 kilometer leiding in beheer en zijn de drie stofcategorieën aardgas, aardolieproducten en overige gevaarlijke stoffen vertegenwoordigd. De belangrijkste conclusies uit het onderzoek zijn dat de risico-inventarisatie en -evaluatie nog onvoldoende is uitgewerkt en dat er geen of een onvolledig RMSdocument aanwezig is. Daardoor wordt niet voldaan aan de verplichtingen van het Bevb. Voor een concrete invulling wordt tevens verwezen naar het eigen branchedocument, de NTA 8000:2009. Een andere conclusie is dat in de reeds aanwezige zorgsystemen het buisleidingenbeheer niet specifiek benoemd is. Ook is nog weinig concreet gemaakt wat moet worden verstaan onder de zogenoemde bijna ongevallen en vindt de registratie hiervan niet uniform plaats. De exploitanten hebben tevens weinig inzicht in de feitelijke naleving van de wettelijke eisen en voeren weinig toezicht uit op de werkzaamheden die door derden in opdracht worden uitgevoerd. De exploitanten wordt aanbevolen om een goede en volledige risico-inventarisatie en -evaluatie op te stellen waarbij rekening wordt gehouden met de verschillende levensfasen en de deelgebieden (medium, leidingsysteem, omgeving en organisatie). Ook zal een RMS-document moeten worden gemaakt om aan te kunnen tonen dat de twaalf elementen uit de bijlage van het Bevb zijn opgenomen in het zorgsysteem. De professionele houding van de branche en het feit dat veel bedrijven bezig zijn om de eigen systemen te beoordelen op de wettelijke eisen, geven vertrouwen in het verder verbeteren van het buisleidingenbeheer door de exploitanten. Kanttekening daarbij is dat er niet veel tijd meer is om volledig aan de eisen uit het Bevb te kunnen gaan voldoen. In het onderzoek over 2007 en 2008 zijn ongeveer dezelfde conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan maar er is in vergelijking met dat onderzoek veel minder tijd om de nodige aanpassingen te plegen. Pagina 4 van 19

5 1 Inleiding Sinds 2005 voert de VROM-Inspectie (VI) namens de minister van VROM het (eerstelijns)toezicht uit op de leidingexploitanten. Dit is een nieuwe taak die op dit moment nog zonder expliciete wetgeving wordt vormgegeven. Het ontwerpbesluit Externe veiligheid buisleidingen (verder Bevb) is medio 2009 aan de Tweede Kamer aangeboden. Het gaat hierbij om die buisleidingen waardoor -onder hoge drukaardgas, aardolieproducten en overige (milieu)gevaarlijke stoffen worden getransporteerd. De buisleidingen die onder het Bevb vallen maken geen onderdeel uit van een inrichting of liggen niet op het continentaal plat. De productieleidingen die op het land liggen, vallen onder de Mijnbouwwet, en daarmee onder het toezicht van Staatstoezicht op de Mijnen (SodM). Deze leidingen komen op termijn ook onder het Bevb te vallen. Het SodM blijft toezichthouder op de delfstofwinning. In het Bevb dat naar verwachting in werking treedt begin 2011 worden ten behoeve van de veiligheid voor de omgeving eisen opgenomen voor de ruimtelijke inpassing van buisleidingen en voor het risicomanagementsysteem waarover de buisleidingexploitanten moeten beschikken. De VI wordt verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van het Bevb. Bij het opzetten en verder ontwikkelen van het toezicht op buisleidingexploitanten wordt door de VI nauw samengewerkt met het SodM. Deze samenwerking heeft vorm gekregen in het Team Buisleidingen Toezicht (TBT). Vanaf 2006 is aan het toezicht nader vormgegeven. In het eerste inventariserende onderzoek kwam naar voren dat bij alle bedrijven wel een of andere vorm van veiligheidsmanagement aanwezig is. Over de implementatie daarvan in de praktijk kon, op basis van dat onderzoek, geen uitspraak worden gedaan. In 2007 is gestart met het meer in detail bekijken van een aantal deelaspecten van de beheerssystemen en met het toetsen van de doorwerking daarvan in de praktijk (onder de projectnaam: Dieper Graven). In 2007 en 2008 is bij veertien exploitanten nader onderzocht hoe het staat met de feitelijke uitvoering van een aantal elementen van het risicomanagementsysteem. Hoofdconclusie uit dat rapport was dat veel bedrijven nog onvoldoende aandacht hebben besteed aan de gevolgen die het Bevb en daarmee de branchenorm NTA8000 kan hebben voor de bedrijfsvoering. Medio 2009 is hierover een rapportage verschenen 1. In 2009 is het Dieper-graven onderzoek voortgezet bij tien andere leidingexploitanten. Dit rapport doet verslag van dit onderzoek. In dit rapport wordt ingegaan op het beeld dat ontstaat als de resultaten van dit onderzoek worden vergeleken met de resultaten over de jaren 2007 en Dieper Graven naar leidingbeheer , publicatie op de website: Pagina 5 van 19

6 2 Opdracht en onderzoeksmethodiek 2.1 Doelstelling van het inspectieproject De hoofddoelstelling van het toezicht in 2009 is hetzelfde als in de jaren 2007 en 2008, namelijk: het voorbereiden van de buisleidingexploitanten op de eisen uit het Bevb en het stimuleren van het invullen van de eigen verantwoordelijkheid en daarmee het bevorderen van de borging van de veiligheid bij buisleidingen. De doelen van dit project zijn tweeledig, met ten eerste de volgende subdoelen: Meer zicht krijgen op de wijze van documentatie en de werking van het risicomanagementsysteem. Voor een geselecteerd aantal elementen nagaan hoe het staat met de uitvoering daarvan in de praktijk. Indien noodzakelijk hiertoe tijdig een verbetertraject in gang laten zetten. Nagaan in hoeverre de exploitant voorbereid is op de eisen uit het Bevb. De beoogde verbeteringen betreffen primair de onderzochte exploitanten maar richten zich indirect ook op de gehele branche. Ten tweede wordt een doel nagestreefd voor de interne organisatie van de VROM Inspectie: Het opdoen van ervaring voor de verdere professionalisering van het Team Buisleidingen Toezicht. 2.2 Uitvoeringsorganisatie In 2009 zijn dezelfde inspecteurs van de VI ingezet als in Hierdoor kon worden doorgegaan op de opgebouwde ervaringen en competenties uit de bezoeken in De aanpak van dit project is hetzelfde als in Ook in 2009 is aandacht besteed aan het beoordelen van specifieke (risicorelevante) onderdelen in plaats van het uitvoeren van een audit over het complete systeem. Daarnaast is in 2009 begonnen met het uitvoeren van proefaudits voor systeemgericht toezicht 2. In een enkel geval is dat gecombineerd met een Dieper graven-bezoek. De audits zijn ook in 2009 uitgevoerd door steeds een team van twee personen in twee dagen. Tevens is in 2009 afstemming gezocht met de verschillende bevoegde instanties in het kader van de Wet milieubeheer (Wm). Daarnaast zijn enkele bezoeken, in het kader van vermindering toezichtlast, gezamenlijk uitgevoerd met het Brzotoezichtteam (in het kader van het Besluit risico s zware ongevallen). Ook is één bezoek gezamenlijk met de provincie Zeeland uitgevoerd, aangezien de Zeeuwse provinciale milieuverordening (PMV) eisen stelt aan het buisleidingenbeheer 3. 2 Dit houdt in: toezicht op systemen, processen en methoden die gericht zijn op het borgen van de naleving van wettelijke eisen gecombineerd met het toezicht op de feitelijke naleving zelf aan de hand van steekproeven. 3 Dit gedeelte van de PMV zal na de inwerkingtreding van het Bevb vervallen. Pagina 6 van 19

7 2.3 Afbakening Ook in 2009 bestond de doelgroep uit exploitanten die gaan vallen onder de werkingssfeer van het Bevb. Het gaat daarbij om exploitanten die gevaarlijke stoffen transporteren waarmee een extern veiligheidsrisico kan ontstaan. Dit betreft uitsluitend leidingen buiten inrichtingen die dus niet onder de Wm-vergunningen van inrichtingen vallen. Het onderzoek bij de exploitanten was evenals in 2007/2008 in 2009 beperkt tot een beoordeling van de volgende aspecten binnen het risicomanagementsysteem: 1. Risico-inventarisatie/ registratieplicht/beleid/document. 2. Incidentenrapportage en -onderzoek (inclusief near misses ). 3. Vergunningen en andere wettelijke eisen. 4. Onderhoudsmanagementsysteem en inspecties (zoals KB, intelligent pigs). 5. Personeel en contractors. 2.4 Werkwijze en kader Ook in de onderzoeksperiode in 2009 was er nog geen vastgesteld specifiek wettelijk kader voor het toezicht door de VI op buisleidingen en zijn de bedrijven daarom bezocht op basis van vrijwillige medewerking. Wel is -zo veel mogelijk- rekening gehouden met de tekst van het (ontwerp) Bevb en daarmee met het invullen van de zorgplicht door de leidingexploitanten aan de hand van de normen NEN 3650:2003 en NTA 8000: Voor de exploitanten die onder de Mijnbouwwet en de Gaswet vallen, vormen die wetten op dit moment het wettelijk kader. De bezoeken aan deze exploitanten zijn net als in 2007 en 2008 gezamenlijk met het SodM uitgevoerd. Bij de selectie van de exploitanten is ook dit jaar gestreefd naar diversiteit ten aanzien van aard (type producten), omvang, branchelidmaatschap (VELIN/ Nogepa) en het Besluit Risico s Zware Ongevallen (Brzo). Dat leidde uiteindelijk tot de keuze van de bedrijven die in bijlage 1 zijn weergegeven. Voor dit project is een vragenlijst gehanteerd teneinde de onderlinge uniformiteit tussen de bezoekteams en de vergelijkbaarheid van de resultaten tussen de exploitanten te vergroten. In bijlage 2 is deze vragenlijst (aandachtspuntenlijst) opgenomen. Opgemerkt wordt dat deze vragenlijst een leidraad was en dat, afhankelijk van de bevindingen tijdens het bezoek, onderdelen zijn weggelaten of juist verder zijn uitgediept. De bezoeken aan de exploitanten zijn van tevoren aangekondigd. De exploitanten hebben vooraf een agenda en de vragenlijst ontvangen met hierin de voorgestelde werkwijze en de aandachtspunten. Op basis hiervan konden de exploitanten documenten gereedleggen en afspraken met betrokken personeel inplannen. Het bezoek begon met een introductiegesprek waarin de bedrijven in het kort een presentatie gaven van de bedrijfsactiviteiten. Daarna is met een documentenreview gestart en zijn vervolgens interviews gehouden. Aan het eind van de tweede dag zijn de bevindingen op hoofdlijnen teruggekoppeld. Vervolgens zijn de bevindingen in een conceptverslag aan de exploitanten voorgelegd voor beoordeling op feitelijke 4 Inmiddels is het ontwerp-bevb in de Staatcourant gepubliceerd (augustus 2009) en is de NTA 8000:2009 in definitieve vorm gratis beschikbaar. Dit is een Nederlandse technische afspraak die een specificatie geeft voor een risicomanagementsysteem voor risico s van buisleidingen voor het transport van gevaarlijke stoffen in de beheersfase. Het is daarmee een nadere invulling van hoofdstuk 10 van de NEN 3650 en vormt een belangrijk element in het Bevb. Pagina 7 van 19

8 juistheid. Daarna is het verslag met een aanbiedingsbrief definitief aangeboden aan de exploitant. Overige werkzaamheden VI In 2009 heeft de VI ook een aantal andere activiteiten uitgevoerd die gericht waren op het verbeteren van naleving en toezichtmogelijkheden. Het gaat hierbij onder andere om het uitvoeren van nazorg op de eerder afgelegde bezoeken, het themaonderzoek naar kathodische bescherming in 2008 en 2009, het voorbereiden van het nieuwe themaonderzoek conditiemonitoring samenstellende componenten, en de ontwikkeling van systeemgericht toezicht. Voor het systeemgericht toezicht is in 2009 bij een viertal bedrijven een proefaudit uitgevoerd. Tevens is nagegaan of alle exploitanten inmiddels alle informatie hebben verstrekt aan het RIVM op grond van het in november 2006 van kracht geworden Registratiebesluit externe veiligheid. Pagina 8 van 19

9 3 Resultaten van het onderzoek 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden in hoofdlijnen de resultaten gepresenteerd zonder dat deze direct in relatie worden gebracht met een individueel bedrijf. Het gaat hier om een aantal herkenbare en essentiële zaken waar alle leidingexploitanten notie van kunnen nemen. Eerst wordt een karakterschets gegeven van de bezochte bedrijven. Vervolgens worden per aspect kort de bevindingen aangegeven. Hoewel het Bevb nog niet in werking is, wordt op onderdelen wel telkens een relatie gelegd tussen de bevindingen en de vereisten uit het Bevb (onder het kopje Aandachtspunt ). Daarbij wordt ook de NTA 8000:2009 als kader aangehaald. 3.2 Algemene resultaten De tien bezochte bedrijven hebben samen ca km leidingen in beheer. Van deze bedrijven zijn er acht lid van een branchevereniging (VELIN, Nogepa en/of Fetrapi 5 ). Bij vijf bedrijven valt de Wm-inrichting onder het Brzo en drie bedrijven vallen onder de Mijnbouwwet of hebben activiteiten die primair zijn gericht op de leidingen. De drie stofcategorieën aardgas, aardolieproducten en overige gevaarlijke stoffen zijn vertegenwoordigd. De leidingen van de bezochte exploitanten liggen in heel Nederland met het zwaartepunt in het zuidwesten. In algemene zin is een aantal positieve bevindingen te noemen: De open en constructieve houding van de bezochte exploitanten. Het voornemen om reeds aanwezige systemen te verbeteren. De lopende inventarisaties om een compleet beeld te krijgen van de wettelijke eisen die van toepassing zijn op de eigen buisleidingen. Minder positief is de constatering dat een aantal geïnterviewde personen niet of nauwelijks op de hoogte blijkt te zijn van de ontwikkelingen op het gebied van de regelgeving (Bevb, Registratiebesluit). Het gaat in sommige gevallen om het management bij de bedrijven waar de buisleidingen ondergeschikt zijn aan de inrichting. Dit is niet verder onderzocht. Nazorg In 2009 zijn ook nazorg bezoeken uitgevoerd bij een aantal bedrijven die eerder in 2008 zijn bezocht. Tijdens deze nazorgbezoeken is geconstateerd dat het merendeel van deze bedrijven serieus aan de slag is gegaan met de aanbevelingen van de VI. Ook heeft een paar van deze bedrijven inmiddels een verbeterslag gemaakt om te kunnen voldoen aan het Bevb door de eisen uit de NTA 8000:2009 te koppelen aan de bedrijfsprocedures. 3.3 Resultaten per onderdeel Risicomanagementsysteem (RMS) Het RMS is bij de tien onderzochte exploitanten in eerste aanleg aanwezig, maar in zeven gevallen is het nog te weinig specifiek gericht op de externe buisleidingen en 5 Dit is de Federatie van transporteurs door middel van pipeline (Belgische branchevereniging te Brussel) Pagina 9 van 19

10 voldoet het daardoor niet aan de eisen van het Bevb. Bij drie bedrijven is het RMS meer uitgewerkt en is er gericht aandacht voor de externe leidingen. Aandachtspunt: In het Bevb wordt geregeld dat de exploitant de technische en organisatorische maatregelen neemt die redelijkerwijs verlangd kunnen worden om de effecten voor mens en milieu te beperken en om ongewone voorvallen te voorkomen. Om de zorgplicht voor externe buisleidingen te concretiseren wordt in het Bevb verwezen naar de normen die hiervoor gelden (NEN 3650:2003 en de NTA 8000:2009). RMS-document Het RMS-document dat in het Bevb wordt gevraagd blijkt bij bijna alle tien onderzochte exploitanten niet aanwezig dan wel niet volledig te zijn. Aandachtspunt: In het Bevb wordt in de bijlage bij artikel 4, leden 3 en 6 een opsomming gegeven van de twaalf elementen die door de exploitant in het RMSdocument moeten zijn opgenomen. In de toelichting bij het Bevb wordt dit op de volgende manier uitgelegd: Om inzicht te (kunnen) geven aan de toezichthouder over de mate waarin de buisleiding aan de gangbare eisen voldoet, zal de exploitant documenten en gegevens moeten kunnen tonen waaruit blijkt op welke wijze aan de zorgplicht is voldaan. Om een goed inzicht te geven in het beheer van een buisleiding moet het document van de exploitant in ieder geval de onderdelen bevatten die in de bijlage bij dit besluit zijn benoemd. De NTA 8000:2009 vult dit aan met de eisen uit , Systeemdocumentatie. Risico-inventarisatie en -evaluatie In de risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E) vallen leidingen soms weg tegen inrichtingsrisico s of zijn de risico s zo algemeen geformuleerd dat de leidingen daardoor niet expliciet terugkomen in de risico-inventarisatie en -evaluatie. Bij vier van de tien onderzochte bedrijven wordt duidelijk ingegaan op de risico s van de buisleidingen en is er aandacht voor de specifieke elementen in het buisleidingsysteem, de zeven verschillende levensfases en de vier deelgebieden zoals in de NTA beschreven. Bij de overige zes bedrijven is weinig tot geen specifieke aandacht voor de buisleidinggerelateerde risico s. De RI&E vormt ook een belangrijk onderdeel bij het systeemgericht toezicht. Overeenstemming over de risico s en de beheersmaatregelen is essentieel voor het inrichten van het systeemgericht toezicht. Aandachtspunt: In het Bevb wordt in onderdeel 3 van de bijlage de RI&E genoemd. In de NTA 8000:2009 wordt dit in nader omschreven en wordt onder andere aangegeven dat de exploitant voor de vier deelgebieden (medium, integriteit leiding, omgeving en organisatie) de risico s moet identificeren. Tevens moet de RI&E betrekking hebben op de routinematige en incidentele activiteiten onder normale en abnormale omstandigheden tijdens de zeven verschillende fasen in de levenscyclus van installaties. Registratiebesluit externe veiligheid Met het van kracht worden van het Registratiebesluit externe veiligheid in 2006 moesten onder andere alle exploitanten hun buisleidingen met gevaarlijke stoffen laten opnemen in het register. In 2007 en 2008 is de VI nagegaan welke exploitanten nog geen gegevens hadden aangeleverd bij het RIVM met betrekking tot de verplichtingen uit het Registratiebesluit (ligginggegevens van de buisleidingen). In 2009 is in dat kader aan een aantal bedrijven kenbaar gemaakt dat de VI voornemens was om een last Pagina 10 van 19

11 onder dwangsom op te leggen. De VI is niet overgegaan tot het opleggen van een last onder dwangsom omdat de aangeschreven bedrijven binnen de gestelde termijn de gegevens voor het Registratiebesluit hebben ingediend. In het Registratiebesluit is ook opgenomen dat het plaatsgebonden risico (PR) en waar mogelijk groepsrisico (GR) in het register moeten worden opgenomen. Ten tijde van het van kracht worden van het Registratiebesluit was er nog geen uniforme -en formele- rekenmethodiek beschikbaar voor buisleidingen met de drie stofcategorieën aardgas, aardolieproducten en overige gevaarlijke stoffen. Inmiddels zijn de rekenmethodieken voor aardgas en aardolieproducten gereed en zullen in de Regeling externe veiligheid buisleidingen worden voorgeschreven. Aan de rekenmethodiek voor overige stoffen wordt nog gewerkt. De exploitanten zullen met deze rekenmethodieken het plaatsgebonden risico en het groepsrisico voor hun leidingen opnieuw moeten bepalen en deze laten opnemen in het register. Aandachtspunt: In het Bevb is aangegeven dat de exploitant berekeningen voorhanden moet hebben van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico. Ook zal de verplichting voor de exploitant opgenomen worden om eventuele knelpunten - redelijkerwijs- binnen drie jaar op te lossen. In de NTA 8000:2009 wordt onder andere in 4.3.1, , en genoemd dat op basis van de risicoberekeningen maatregelen moeten worden uitgevoerd, in stand moeten blijven en moeten zijn gedocumenteerd. Incidentenrapportage en- onderzoek Bij vier van de tien onderzochte bedrijven vindt een inzichtelijke registratie en rapportage plaats van incidenten en near misses met buisleidingen. Bij de overige zes bedrijven was de registratie en rapportage niet inzichtelijk omdat deze onvolledig was. De verdeling van incidenten naar zwaarte (ongeval, ernstig incident en overig incident) is daarbij ook een punt van aandacht. Hoewel de NTA 8000:2009 hier meer richting aan geeft, is het beeld dat dit nog eenduidiger kan worden omschreven omdat enkele bedrijven een andere onderverdeling hanteren bij het indelen van de incidenten. Tevens is bij geen van de bedrijven in de procedures opgenomen dat incidenten met buisleidingen moeten worden gemeld aan het Meldpunt VROM 6. Aandachtspunt: In artikel 10 van het Bevb wordt aangegeven dat de exploitant ongewone voorvallen zo spoedig mogelijk moet melden. Hierbij wordt aangesloten op hoofdstuk 17 van de Wet milieubeheer. Ook in de NTA 8000:2009 wordt in 4.4.3, (e.v.) en het melden, het rapporteren, de registratie en analyse van incidenten voorgeschreven. In bijlage C van de NTA is dit onderdeel verder uitgewerkt. KLIC-meldingen Exploitanten krijgen per jaar te maken met honderden KLIC-meldingen om mogelijke risico s van het graven in de nabijheid van de leidingen te beoordelen. De afhandeling van deze meldingen is door zes van de tien bezochte exploitanten uitbesteed aan derden. De overige vier exploitanten hebben de afhandeling van de KLIC-meldingen in eigen beheer. Soms wordt in een rapportage aangegeven wat de acties zijn geweest naar aanleiding van een KLIC-melding. In enkele gevallen wordt evenwel geen registratie hiervan bijgehouden. 6 Het Meldpunt VROM is 24 uur per dag, 7 dagen per week bereikbaar op telefoonnummer Pagina 11 van 19

12 Op grond van de Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten (WION) moeten de buisleidingexploitanten de nodige werkzaamheden verrichten om snelle en goede informatie-uitwisseling mogelijk te maken. Aandachtspunt: In het Bevb is dit een onderdeel van de zorgplicht waarmee de exploitant alle maatregelen moet nemen die redelijkerwijs geëist kunnen worden om de effecten voor mens en milieu te beperken. In de NTA 8000:2009 wordt onder meer in de WION expliciet aangehaald. Ook in en bijlage D3 is tracéinspectie met het onderdeel inbreuk door derden genoemd en is gesteld dat hiervoor een beheersplan nodig is. Vergunningen en andere wettelijke eisen Buisleidingen zijn meestal aangelegd met diverse (onder andere lokale) vergunningen en (nationale) concessies en (soms) opgenomen in ruimtelijke plannen, al dan niet onder beschermende voorschriften. In de ontwerp- en aanlegfase is er bij de exploitant veel aandacht voor de vergunningen of concessies en voor de daarin opgenomen voorschriften. De meeste vergunningen of concessies kennen naast de aanlegvoorschriften ook voorschriften die doorwerken naar de fase dat de leiding in gebruik is genomen (de beheersfase). Op het moment dat de leiding in de beheersfase komt, zijn dus ook deze voorschriften van belang voor de naleving. Daarnaast is het reeds genoemde Registratiebesluit en de daaruit direct geldende eisen een voorbeeld van overige wetgeving. Bij het bezoek aan vijf van de tien onderzochte exploitanten liep er op dat moment een inventarisatie van de geldende wetgeving en vergunningen en de daarin opgenomen voorschriften. Bij de overige vijf exploitanten waren de vergunningen deels wel bekend, maar was er geen inzicht in de geldende voorschriften en de naleving daarvan. Aandachtspunt: In het Bevb en het Registratiebesluit staan wettelijke eisen waaraan leidingexploitanten moeten voldoen. Het betreft de eisen uit en van de NTA 8000:2009 die gericht zijn op identificeren en beoordelen van de relevante wettelijke eisen en op het periodiek beoordelen van de naleving van deze (wettelijke) eisen. Hieronder vallen ook de NEN 3650:2003, de NTA 8000:2009 en de vergunningen. Dit aspect vormt een belangrijk element bij het systeemgericht toezicht omdat het uitgaat van de borging van de regelnaleving door de exploitanten. Onderhoudsmanagement en inspectie Door de onderzochte leidingexploitanten wordt veel aandacht besteed aan preventief onderhoud en inspecties van de leidingen. De specifieke aspecten voor het onderhoud en de inspectie zijn voor een belangrijk deel gebaseerd op (jarenlange) ervaringen of bedrijfsfilosofie. Soms zijn onderdelen van het onderhoud niet direct in relatie te brengen met de geïnventariseerde risico s en met de daarmee samenhangende beheersmaatregelen. In veel gevallen wordt voor het plannen en bewaken van het onderhoud een geautomatiseerd onderhoudssysteem gebruikt. In dit systeem wordt niet altijd ingegaan op de redenen waarom wordt afgeweken van het geplande onderhoud. In sommige gevallen is het onderhoudssysteem geen integraal onderdeel van het risicomanagementsysteem. Veel inspectiewerk is middels contracten uitbesteed aan een derde partij (zie ook hierna onder Personeel en contractors ). Diverse werkzaamheden vragen om specifieke deskundigheid en specifiek materiaal. Er is geen exploitant die de gehele Pagina 12 van 19

13 omvang van onderhoud en inspecties in eigen beheer uitvoert. De mate van uitbesteding verschilt daarbij per exploitant. De resultaten en aanbevelingen naar aanleiding van deze werkzaamheden worden wisselend van kwaliteit vastgelegd. In een deel van de gevallen zijn de werkzaamheden en de bevindingen goed reproduceerbaar. In andere gevallen blijft een goede rapportage achterwege en is het lastig om inzicht te krijgen in de verrichte werkzaamheden, de resultaten en de vereiste opvolging. Daarnaast zijn de uitgevoerde vervolgacties op de inspecties bij gebleken tekortkomingen niet altijd inzichtelijk. Aandachtspunt: In het Bevb is dit een onderdeel van de zorgplicht dat er voor moet zorgen dat een exploitant alle maatregelen neemt die redelijkerwijs gevergd kunnen worden om de effecten voor mens en milieu te beperken. Dit zal ook expliciet terugkomen als onderdeel van het document van het RMS (bijlage bij artikel 4 leden 3 en 6 van het Bevb). In dit document moet er bijvoorbeeld aandacht zijn voor de manier waarop de technische en organisatorische maatregelen verband houden met de geïnventariseerde risico s en moeten conclusies, aanbevelingen en resultaten van controles worden gedocumenteerd. In de NTA 8000:2009 wordt onder meer in geëist dat er beheersplannen zijn voor het onderhoud. Deze plannen kunnen worden getoetst aan de beheersmaatregelen die in de vijf vlinderdassen (in bijlage D) zijn genoemd. Personeel en contractors De contractors worden op de hoogte gesteld van de voor de werkzaamheden specifieke -en relevante- maar vooral Arbo gerichte elementen uit het zorgsysteem van de leidingexploitant. In veel gevallen worden de werkzaamheden in een SLA (service level agreement) omschreven en is een werkvergunning vereist. Voor incidentele werkzaamheden worden taakrisicoanalyses (TRA s) gemaakt en worden maatregelen benoemd voor veilig werken. Het gaat hier bijvoorbeeld om uitvoerende contractors die op ad hoc basis werkzaamheden uitvoeren. Er vindt overigens weinig controle plaats door de exploitanten op de uitvoering van werkzaamheden en de kwaliteitseisen die aan specialistische firma s gesteld worden. Veelal is er sprake van een langdurige (vertrouwens)relatie. Dit is met name het geval bij regelmatig terugkerende werkzaamheden. In een enkel geval wordt hier wel een gedegen invulling aan gegeven. Het komt voor dat de afhankelijkheid van de exploitanten zodanig groot is dat de specifieke kennis over de buisleiding vrijwel niet meer bij de leidingexploitant zelf aanwezig is maar volledig of grotendeels ligt bij een externe partij. De exploitant dient zich echter te realiseren dat de verantwoordelijkheid niet overgaat op de externe partij. Aandachtspunt: In het Bevb is dit een onderdeel van de zorgplicht op grond waarvan de exploitant alle maatregelen moet nemen die redelijkerwijs geëist kunnen worden om de effecten voor mens en milieu te beperken. In de NTA 8000:2009 wordt aandacht gevraagd voor het toetsen van de werkzaamheden die door derden worden verricht (4.4.6). Voor de uitvoering van werkzaamheden aan het buisleidingensysteem is in van de NTA 8000:2009 een werkvergunningstelsel voorgeschreven. Conform van de NTA 8000:2009 kan de exploitant (onderdelen van) het beheer opdragen aan een andere partij maar de exploitant blijft te allen tijde verantwoordelijk. Pagina 13 van 19

14 3.4 Vergelijking uitkomsten van de Dieper-graven-onderzoeken 2007/2008 met 2009 Tijdens het Dieper-graven-onderzoek in 2007/2008 zijn veertien exploitanten bezocht en in 2009 waren dit er tien. In totaal is dit 60% van alle leidingexploitanten. De vergelijking is in kwalitatieve termen gegeven en is gebaseerd op de inhoudelijke aspecten in de rapportages. Dat heeft onder meer te maken met het feit dat de uitkomsten uit het eerste rapport maar beperkt invloed hebben gehad op bevindingen van de bedrijven die in 2009 zijn bezocht, omdat dit eerste rapport medio 2009 is verschenen. Daardoor was het bij de te bezoeken bedrijven nog niet bekend. Gebleken is dat er op inhoudelijke onderwerpen geen duidelijk verschil is in de uitkomsten uit de beide Dieper-graven-onderzoeken. Door het verschijnen van het ontwerp Bevb en de NTA 8000:2009 is het (wettelijk) kader wel steeds duidelijker geworden. Daarmee is de bewustwording van wet- en regelgeving bij de bedrijven gegroeid en is de richting waarin de noodzakelijke verbeteringen moeten worden doorgevoerd inzichtelijker. Dat blijkt onder meer ook uit de zogenoemde GAPanalyses die worden gemaakt om de NTA-eisen te kunnen vergelijken met het eigen managementsysteem. Dit heeft echter nog niet in alle gevallen geleid tot concrete vervolgacties. De verwachting is dat de exploitanten nog wel tijd nodig zullen hebben voor het daadwerkelijk inrichten van het risicomanagementsysteem, zoals bedoeld in het Bevb. Het is daarom van belang dat de exploitanten zich realiseren dat het Bevb in 2011 van kracht wordt en het risicomanagementsysteem dan conform de eisen uit het Bevb moet zijn ingericht. Pagina 14 van 19

15 4 Conclusies en aanbevelingen De onderzochte bedrijven hebben alle een bezoekverslag ontvangen waarin de bevindingen, conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen. De in deze paragraaf genoemde punten betreffen algemene conclusies en aanbevelingen. Ze zijn niet zonder meer van toepassing op alle bezochte exploitanten maar kunnen voor de niet bezochte exploitanten als aanknopingspunt dienen voor verdere verbetering. Per conclusie wordt een aanbeveling gegeven. 4.1 Hoofdconclusies en aanbevelingen 1. De risico-inventarisatie en -evaluatie is bij veel exploitanten nog onvoldoende uitgewerkt en volgt niet de levensfases uit het Bevb en daarmee ook niet de NTA 8000:2009. De exploitanten worden aanbevolen om na te gaan wat de risico s van de buisleidingen zijn en hoe deze worden beoordeeld en gemitigeerd. Daarbij zal aandacht moeten zijn voor de zeven verschillende levensfasen (bij normale en abnormale omstandigheden) en de vier deelgebieden (medium, integriteit leidingsysteem, omgeving en organisatie) van de leiding. Op deze wijze zou een volledig beeld van de risico s moeten ontstaan. 2. De meeste bedrijven hebben geen of een onvolledig RMS-document. Hierdoor wordt nog niet voldaan aan de elementen uit de bijlage bij artikel 4 van het Bevb. De exploitanten worden aanbevolen om op korte termijn een begin te maken met het implementeren van de eisen uit het Bevb. De NTA 8000:2009 kan hierbij als leidraad dienen. 4.2 Overige conclusies en aanbevelingen 3. Veel bedrijven beschikken over een zorgsysteem. Bij bedrijven waar het beheer van de buisleidingen samenvalt met de activiteiten binnen de inrichting, gaat het zorgsysteem niet expliciet in op buisleidingen. Hierdoor is de beoordeling op en de borging van specifieke buisleidingaspecten binnen het zorgsysteem niet goed mogelijk. Voor onder andere de bedrijven met een inrichting als hoofdactiviteit moeten de externe leidingen expliciete en specifieke aandacht krijgen in het systeem en daarmee ook in de uitvoering. Daarvoor zal een buisleidingspecifieke risico-inventarisatie en -evaluatie op basis van de vier deelgebieden (medium, integriteit leiding, omgeving en organisatie) en de zeven levensfasen een goede basis vormen. 4. Er is nog onvoldoende omschreven wat onder overige incidenten of categorie drie incidenten (de zogenoemde bijna incidenten of near misses) wordt verstaan. Ook de registratie en rapportage van incidenten en near misses vindt bij de leidingexploitanten niet altijd of niet uniform plaats. Hierdoor worden leerpunten Pagina 15 van 19

16 onvoldoende benut en worden deze onvoldoende gebruikt als input bij de risicoinventarisatie en -evaluatie en voor mitigerende maatregelen. Daarnaast worden ongewone voorvallen niet gemeld. Aanbevolen wordt dat er branchebreed een duidelijke definitie komt voor bijna incidenten en near misses van de categorie drie incidenten, alsook een (Nederlandse) database voor buisleidingincidenten. Dit is van belang voor het zo optimaal mogelijk en branchebreed- benutten van het leeraspect van deze voorvallen. De verplichte melding van ongewone voorvallen zal met het inwerking treden van het Bevb formeel aan het meldpunt VROM moeten worden gedaan. Inmiddels worden de incidentenrapportages van de Velin (weliswaar op brancheniveau) op basis van deze bevindingen verder verbeterd. De VI kan deze incidentenrapportages echter niet gebruiken voor de individuele leidingexploitant vanwege onder andere de anonimiteit in de rapporten en het feit dat alleen incidenten (inclusief near misses) veroorzaakt door zogenoemde Third Party Interference hierin worden vermeld. 5. Het inzicht in en de borging van de naleving van de vergunningvoorschriften blijkt, ondanks de aanwezigheid van een zorgsysteem, veelal niet aanwezig. Inmiddels is de helft van de onderzochte bedrijven bezig met een inventarisatie van de wettelijke eisen en de voorschriften die van toepassing zijn op de eigen buisleidingen. Belangrijke pijlers in een zorgsysteem zijn het identificeren en beoordelen van wet- en regelgeving (zoals het Bevb, inclusief de NEN 3650:2003 en de NTA 8000:2009) en andere relevante eisen en het periodiek beoordelen van de naleving van deze (wettelijke) eisen. Dit is eveneens van belang voor de ontwikkeling en het inrichten van het systeemgericht toezicht. De exploitanten worden aanbevolen om overeenkomstig en van de NTA 8000:2009, de naleving van de van toepassing zijnde wettelijke eisen te beoordelen en registraties bij te houden van de resultaten van deze periodieke beoordelingen. 6. Veel onderhoudswerkzaamheden, inspectiewerkzaamheden en beheerstaken worden door de exploitanten uitbesteed aan contractors en specialistische firma s. De verantwoordelijkheid van de leiding gaat niet over naar een dergelijke organisatie maar blijft bij de exploitant. De uitgevoerde werkzaamheden zijn niet altijd in relatie te brengen met de geïnventariseerde risico s en daarbij worden de werkzaamheden, de resultaten en de opvolging niet altijd inzichtelijk vastgelegd. Ook worden door de exploitanten zelf weinig aan controle van deze werkzaamheden gedaan. Het is van belang de rol en verantwoordelijkheid als exploitant, in verband met het Bevb, goed te kunnen invullen. Daarvoor is het nodig dat de uitbesteding van werkzaamheden, die direct in verband staan met de beheersmaatregelen van de geïnventariseerde risico s, met meer zorg wordt omgeven. Beter toezicht en een heldere rapportage over de uitgevoerde werkzaamheden, de resultaten en de opvolging is nodig. Dit draagt tevens bij aan de continue verbetering. Pagina 16 van 19

17 Bijlage 1 Bezochte leidingexploitanten Id. Bedrijf BRZO Branche Km Medium Provincie 1 Air Liquide Industries Nee Velin/ Fetrapi 496 stikstof waterstof zuurstof Zuid-Holland Zeeland Noord- Brabant syngas koolmonoxide 2 Air Products Nederland B.V. Ja Velin 71 stikstof waterstof Zuid-Holland Zeeland zuurstof syngas koolmonoxide 3 DSM Special Products ja nee 1,3 buiten gebruik, Zuid-Holland toekomstig gebruik: tolueen 4 Limburgse Vinyl Maatschappij nee Fetrapi 5 monovinylchloride Limburg 5 Linde Gas Benelux B.V. ja Velin 55 stikstof zuurstof kooldioxide Zuid- Holland 6 OCAP CO2 Vof nee Velin 153 kooldoixide Zuid-Holland 7 Shell Nederland ja Velin via 3 ethyleenoxide Noord-Brabant Chemie Moerdijk Shell Pernis stikstof zuurstof acetyleen 8 TAQA nee Nogepa 55 ruwe olie aardgascondensaat Zuid-Holland Noord-Holland 9 Vermilion Oil & Gas Netherlands nee Nogepa 211 aardgas methaan Groningen Fryslân Drenthe Noord-Holland 10 Vopak Terminals en Multicore ja Velin 225 o.a. aardolieproducten butaan vinylchloride propyleenoxide ethyleenoxide Zuid-Holland Pagina 17 van 19

18 Bijlage 2 Aandachtspuntenlijst voor de bezoeken Onderstaand is een aantal voorbeeldvragen gegeven die tijdens het bezoek kunnen worden gesteld. Echter, als tijdens het bezoek blijkt dat de nadruk op bepaalde onderwerpen ligt, zijn deze (andere) vragen niet leidend. Algemeen In hoeverre is het bedrijf van mening dat al aan de (concept)eisen van het Bevb wordt voldaan? 1. Risicomanagementsysteem (RMS) Gaat het RMS in op buisleidingen? Hoe is dat RMS opgebouwd en beschreven? Zijn er in het RMS audits voorgeschreven gericht op de externe leidingen? Zijn de audits het afgelopen jaar uitgevoerd? 2. Risico-inventarisatie en -registratie Is er een specifiek risicobeleid met risicomatrix? Zijn er knelpunten bekend mbt PR en GR? Is er een plan van aanpak om de knelpunten aan te pakken? Zijn de gevraagde gegevens voor het Registratiebesluit aan het RIVM geleverd? Wat is de stand van zaken met betrekking tot de resterende gegevens? Is er beleid t.a.v. het buitengebruik stellen van leidingen? 3. Incidenten rapportage en onderzoek (incl near misses) Is er een incidenten procedure? Gaat dit ook in op de near misses? Beschrijf kort een opvolging van een incident. Wat is de beoordeling van deze opvolging? Hoeveel Klic-meldingen zijn er per jaar en hoe worden die behandeld? 4. Vergunningen en andere overheden Welke vergunningen / ontheffingen / concessies zijn er? Hoe wordt geborgd dat aan de voorwaarden wordt voldaan? Hoe verloopt de samenwerking met overheden ten aanzien van veiligheid en ruimtelijke ordening? Wordt aan de circulaires (aardgasleidingen uit 84 en K1/K2/K3 uit 91) voldaan? 5. Onderhoudsmanagementsysteem en technische inspecties Wie is verantwoordelijk voor het systeem? Wordt er ingegaan op veiligheidskritische parameters, afkeurcriteria en faaloorzaken bij het onderhoud? Op welke wijze wordt over het onderhoud gerapporteerd? Wordt aandacht besteed aan pigging, zakkingen, kruisen van waterwerken, onderlinge beïnvloeding, interne en externe corrosie bij technische inspecties? Op welke wijze wordt over de inspecties gerapporteerd? Wanneer was de laatste KB inspecties van een nader aan te wijzen leiding? Wanneer was de voorlaatste KB inspecties van een nader aan te wijzen leiding? Wat is de normale inspectiefrequentievoor de gekozen leiding? Is er in dit geval een afwijking? Pagina 18 van 19

19 Beschrijf de reden en de wijze waarop de afwijking is vastgelegd en goedgekeurd. Wanneer was de laatste pigging van een nader aan te wijzen leiding? Wat is de normale piggingfrequentie voor de gekozen leiding? Is er in dit geval een afwijking? Beschrijf de reden en de wijze waarop de afwijking is vastgelegd en goedgekeurd. Wanneer was de laatste inspectie (intelligent)-pigging van een nader aan te wijzen leiding? Wat is de normale inspectie (intelligent)-piggingfrequentie voor de gekozen leiding, per jaar? Is er dit geval een afwijking? Beschrijf de reden en de wijze waarop de afwijking is vastgelegd en goedgekeurd 6. Personeel, contractors en monitoring Wordt werk aan derden uitbesteed? Wordt bij uitbesteding van werkzaamheden een risicoanalyse opgesteld? Wordt deze beoordeeld door het bedrijf zelf? Hoe is bij de uitbesteding van werk de verantwoordelijkheid ten aanzien van risico geregeld? Hoe is dit vastgelegd in het Service Level Agreement (SLA)? Wie is formeel verantwoordelijk voor de veiligheid van contractors? Wie houdt het toezicht op de werkzaamheden? Indien er door derden wordt gerapporteerd bijv. naar aanleiding van uitgevoerde inspecties, wat wordt met de aanbevelingen gedaan? In hoeverre is de leidingexploitant op de hoogte van het RMS van contractors? Stelt zijzelf de contractors op de hoogte van haar RMS? Zijn alle genoemde documenten aanwezig? Pagina 19 van 19