Nota Grondbeleid - GOED DOORGROND -

Transcriptie

1 Nota Grondbeleid - GOED DOORGROND -

2 Colofon Deze Nota Grondbeleid is opgesteld door de Projectgroep Grondbeleid. Datum: Juni 2013 Bestuurlijk opdrachtgever: William Moorlag Ambtelijk opdrachtgever: Hans Schrikkema Projectmanager: Gerhard te Rijdt Projectsecretaris: Leo Kuipers Projectgroepleden: Jan Poel, Frank Dijkstra, Evert Roels, Nico Rawee Provincie Groningen Postbus AP Groningen Tel www. provinciegroningen.nl

3 Voorwoord In ons collegeprogramma Energiek en scherp aan de wind hebben wij aangegeven dat wij een strategischer invulling willen geven aan de uitvoering van onze ruimtelijke opgaven en een Nota Grondbeleid zullen opstellen. De borging van ruimtelijke kwaliteit behoort tot het kerndomein van de provincie. Ruimtelijke ontwikkeling vraagt om een samenhangende afweging van opgaven op (boven)regionaal niveau. De provincie Groningen vervult daarin een belangrijke rol. Er zijn verschillende ruimtelijke opgaven op het gebied van landschap, water, landbouw, natuur, woningbouw, bedrijventerreinen en infrastructuur die direct raken aan provinciale belangen. In de afgelopen jaren hebben zich enkele ingrijpende ontwikkelingen voorgedaan met gevolgen voor het grondbeleid. Denk daarbij aan de financiële crisis en de huidige problematiek op de vastgoedmarkt. De grondmarkt is drastisch veranderd. Grondposities zijn een waardevol bezit bij gebiedsontwikkeling, maar brengen ook risico s met zich mee. Ons grondbeleid is voor een belangrijk deel gericht op grondverwerving voor de traditionele provinciale taken, zoals voor infrastructuur, natuurbeleid, landinrichting en wateropgaven. De grondverwerving en het beheer hiervoor vindt hoofdzakelijk plaats via onze eigen organisatie. Dit zijn vooral de taakgebonden opgaven met een duidelijk omschreven doelstelling. Daarnaast komen wij de afgelopen jaren steeds vaker in beeld om de regie te voeren over ruimtelijke opgaven en maken wij ook vaker de afweging om actief en risicodragend te participeren in ruimtelijke projecten. De beweging naar een meer integrale gebiedsontwikkeling en de rol die de provincies is toebedeeld in dit proces, heeft er toe geleid dat de provincie Groningen haar visie en strategie heeft verwoord in deze Nota Grondbeleid. Voor een integrale uitvoering van het grondbeleid geeft deze nota de beleidsmatige, financiële en organisatorische kaders. Dit zal er aan bijdragen om sneller en slagvaardiger te opereren op de grondmarkt, om daarmee onze ruimtelijke opgaven doelmatiger te realiseren. William Moorlag Gedeputeerde Ruimtelijke Ordening en Financiën 3

4

5 Inhoudsopgave 1. Inleiding Achtergrond Aanleiding nota grondbeleid Doel nota grondbeleid Leeswijzer Ruimtelijk Beleid en Wettelijk Kader Inleiding Ruimtelijke kwaliteit Duurzaam grondbeleid Provinciale rol en ambitieniveau Provinciaal beleid Provinciaal omgevingsplan Groningen Deelnemingenbeleid Bodembeleid Rijksbeleid Structuurvisie infrastructuur en ruimte Crisis- en herstelwet Wet ruimtelijke ordening Wet agrarisch grondverkeer Wet Inrichting Landelijk Gebied Wet voorkeursrecht gemeenten Wet markt en overheid Onteigeningswet Belemmeringenwet Privaatrecht Omgevingswet Europees beleid Mededingingsbeleid Aanbestedingen Grondbeleid en Samenwerkingsvormen Inleiding Varianten grondbeleid Taakgebonden grondbeleid Actief grondbeleid Andere partijen op de grondmarkt Samenwerkingsvormen Publiek-publieke samenwerking Samenwerking met marktpartijen Keuze samenwerkingsvorm Varianten en Instrumenten Grondbeleid Inleiding Vormen van grondbezit Grondverwerving Passief verwerven Actief verwerven Instrumenten voor actieve grondverwerving Minnelijke en vrijwillige verwerving Voorkeursrecht Inrichting landelijk gebied Onteigening Ruiling en compensatiegrond Uitgifte van grond Verkoop van grond Recht van erfpacht en opstal en overige zakelijke rechten Verhuur en verpachting Aan- en verkoopbeleid Aankoopstrategieplan Verkoopstrategie Grondbeheer en Exploitatie Inleiding Vastgoedbeheer Beheer van gronden Beheer van gebouwen Registratie van vastgoed en beheer Grondexploitatie Inleiding Grondexploitatie Vertrouwelijk behandelen Jaarlijkse actualisatie grondexploitaties Verlies- en winstneming bij grondexploitaties Grondexploitatie en kostenverhaal Kosten verhalen Inpassingsplan Verevening

6 6. Financiën en Risico s Inleiding Prijsbeleid Het taxatierapport Fiscaliteit Omzetbelasting BTW-compensatiefonds Overdrachtsbelasting Risicomanagement Inleiding Haalbaarheid & businesscase Waardedaling van nog te verkopen gronden Ongeplande exploitatieverliezen Risicovoorziening Ongeoorloofde staatssteun Weerstandsvermogen Fraudebestrijding Waarderingsafspraken grondbeleid Verantwoording en Organisatie Inleiding Uitgangspunten grondbeleid Informatievoorziening GS Samenspel GS-PS Toezicht PS op uitvoering door GS Samenwerkingsverbanden Aan- en verkoopstrategie Aankoopstrategieplannen Verkoopstrategieplannen Grondexploitatie Besluit begroting en verantwoording Bevoegdhedenbesluit Aansturing DLG Aansturingsprotocol Handelingskader Grond Herziening grondbeleid Bijlage 1: Afkortingen Bijlage 2: Actoren op de grondmarkt... 47

7 1. Inleiding 1.1 Achtergrond Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen hebben opdracht gegeven om een Nota Grondbeleid op te stellen. Ten behoeve hiervan is in juni 2012 een projectplan grondbeleid opgesteld. Dit projectplan is vervolgens in juli 2012 door GS vastgesteld. Deze Nota beoogt een helder kader te scheppen voor het grondbeleid. Goed Doorgrond is de eerste Nota Grondbeleid van de provincie Groningen. Een formele definitie van grondbeleid is: grondbeleid is een doelgerichte overheidsinterventie in de grondmarkt. Grondbeleid draagt bij aan de realisatie van provinciale doelen zoals gebiedsontwikkeling, natuurontwikkeling en de aanleg van infrastructurele werken. Het grondbeleid is geen doel op zich, maar één van de instrumenten om tot een versnelde, meer effectieve uitvoering van provinciaal beleid te kunnen komen. 1.2 Aanleiding nota grondbeleid Coalitieakkoord In het Coalitieakkoord van de provincie Groningen ( ) Energiek en scherp aan de wind wordt het volgende weergegeven over het te voeren grondbeleid: Als provincie willen we een strategischer invulling geven aan de uitvoering van ruimtelijke opgaven. Hierbij speelt grondbeleid een belangrijke rol. Door sneller en slagvaardiger te opereren op de grondmarkt kunnen we ruimtelijke opgaven sneller en doelmatiger realiseren. We zullen serieus kijken naar de mogelijkheden en een Nota Grondbeleid opstellen. Op 8 april 2013 is er een addendum bij het Coalitieakkoord ondertekent. Na de verkiezingen van 2 maart 2011 is een coalitie gestart bestaande uit PvdA, VVD, D66 en GroenLinks. Halverwege de rit is GroenLinks uit het college getreden en is met de ChristenUnie een coalitie gevormd. Dit vernieuwde college onderschrijft en herbevestigt het collegeprogramma van 2011 en de daarin opgenomen keuzes en ambities. Noordelijke Rekenkamer Het in 2012 uitgevoerde onderzoek van de Noordelijke Rekenkamer naar het grondbeleid heeft het gevoel voor urgentie vergroot om een Nota Grondbeleid op te stellen. In het rapport van september 2012 Naar transparante grondverwerving, dat is aangeboden aan Provinciale Staten en vastgesteld op 7 november 2012, zijn aanbevelingen door de Rekenkamer gedaan over ons grondbeleid en de uitvoering daarvan. Deze aanbevelingen zijn verwerkt in deze Nota. 1.3 Doel nota grondbeleid Bij grondbeleid gaat het met name om het effectief en efficiënt realiseren van al onze provinciale ruimtelijke beleidsdoelen. Deze beleidsdoelen zijn opgenomen in het Provinciaal Omgevingsplan Groningen (POP ) maar ook in daarvan afgeleide beleidsdocumenten. Het POP bevat het provinciaal beleid voor de fysieke leefomgeving in de provincie Groningen. In onze programmabegroting van 2013 is de volgende paragraaf over het grondbeleid opgenomen: Wij hebben als provincie vaak onvoldoende sturing over de uitvoering van de ruimtelijke opgaven. Indien we sneller en slagvaardiger kunnen opereren op de grondmarkt kunnen we meer invloed uitoefenen op regionale ruimtelijke projecten. Daarbij biedt een actieve interne afstemming vanuit verschillende sectoren meerwaarde voor een eenduidig en effectief provinciaal grondbeleid. Voor een integrale uitvoering van het grondbeleid geeft deze Nota de beleidsmatige kaders. Ten behoeve van deze Nota Grondbeleid heeft een inventarisatie en beschrijving van de huidige praktijk plaatsgevonden. Wat gebeurt er in onze organisatie met betrekking tot het grondbeleid en hoe voeren we dat uit. Deze informatie is verwerkt in de notitie Huidige situatie grondbezit en grondbeleid Provincie Groningen. Daarna is de Bouwstenennotitie Grondbeleid opgesteld. 7

8 De Bouwstenennotitie geeft een overzicht van varianten van grondbeleid en de instrumenten die vanuit het grondbeleid kunnen worden ingezet om provinciale ruimtelijke doelen te bereiken. Tevens legt deze notitie de knelpunten van ons huidige grondbeleid bloot. In de Bouwstenennotitie zijn beleidsvoorstellen gedaan voor de wenselijke positionering van de provincie Groningen op het gebied van grondbeleid. Deze beleidsvoorstellen zijn in deze Nota Grondbeleid gebruikt en uitgewerkt. Beide documenten zijn op 16 april 2013 door Gedeputeerde Staten aangenomen en zijn ter kennisgeving aan Provinciale Staten aangeboden. 1.4 Leeswijzer In deze Nota wordt allereerst een beeld geschetst van ons ruimtelijk beleid en het wettelijk kader dat betrekking heeft op het grondbeleid (hoofdstuk 2). Daarna wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op het grondbeleid en de verschillende vormen van samenwerking met publieke en private partijen op de grondmarkt. Vervolgens worden in hoofdstuk 4 de varianten van het grondbeleid besproken en de grondbeleidsinstrumenten die kunnen worden ingezet voor de verschillende beleidsterreinen. In hoofdstuk 5 komt het beheer en de exploitatie van grond aan de orde. De financiële randvoorwaarden voor grondaankopen en de risico s komen aan de orde in hoofdstuk 6. In het laatste hoofdstuk (hoofdstuk 7) wordt de verantwoording van ons grondbeleid weergegeven en wordt aandacht besteed aan de organisatie van de uitvoering van het grondbeleid. Een lijst met gebruikte afkortingen is opgenomen in bijlage 1. Bijlage 2 geeft een overzicht van de verschillende actoren op de grondmarkt. 8

9 2. Ruimtelijk Beleid en Wettelijk Kader 2.1 Inleiding In de afgelopen jaren zijn met de wijziging van de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro), de invoering van de Grondexploitatiewet en meer recent de Crisis- en Herstelwet diverse instrumenten beschikbaar gekomen om de rol en positie van de provincie bij gebiedsontwikkeling sterker te maken. Bij gebiedsontwikkelingen wordt de provincie gestimuleerd om de actieve rol van publiek ontwikkelaar op zich te nemen en grondposities in te nemen. In dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens het Provinciaal beleid, het Rijksbeleid en het Europees beleid dat betrekking heeft op het grondbeleid weergegeven. Met de uitvoering van ons grondbeleid dient rekening te worden gehouden met dit wettelijk kader. 2.2 Ruimtelijke kwaliteit De borging van ruimtelijke kwaliteit behoort tot het kerndomein van provincies. Ruimtelijke ontwikkeling vraagt om een samenhangende afweging van opgaven op het (boven)regionale niveau. De provincie Groningen vervult daarin een cruciale rol. Zij stimuleert ontwikkelingen, integreert belangen, voert regie over de gebiedsontwikkeling en neemt ook haar verantwoordelijkheid voor de organisatie van de uitvoering. Niet in de laatste plaats formuleert zij als middenbestuur kaders voor lokale ruimtelijke ontwikkelingen en borgt zij de handhaving daarvan. 2.3 Duurzaam grondbeleid De provincie Groningen heeft duurzaamheid hoog in het vaandel staan. Zij stelt op dit punt niet alleen eisen aan partijen waarmee wordt samenwerkt, maar ook aan zichzelf. De sterke relatie tussen het economische, ecologische en sociaal-culturele domein wordt verbonden in het ruimtelijk beleid. Dat is het kader waarbinnen ons grondbeleid vorm krijgt. Het belang van de provincie is dan ook om de ruimtelijke kwaliteit dusdanig vorm te geven dat een duurzame ontwikkeling van Groningen wordt mogelijk gemaakt en gestimuleerd. Duurzame ontwikkeling is immers hoofddoel van ons omgevingsbeleid. Duurzaam ruimtegebruik Grondbeleid is facilitair aan ander provinciaal beleid waaronder beleid ten behoeve van duurzaam ruimtegebruik. Dat is in de praktijk een complex samenspel tussen de provincie Groningen en publieke en private partijen. Deze partijen hebben verschillende belangen en werken vanuit hun eigen perspectief aan een optimaal resultaat. Maar dat optimum hoeft niet altijd congruent te zijn met een duurzame leefomgeving, reden voor de provincie om in de samenwerking alert te blijven. De Provincie Groningen volgt hiervoor de ladder voor duurzame verstedelijking zoals die in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is opgenomen. Deze wijziging van het Bro is van toepassing op alle ruimtelijke besluiten die door overheden worden genomen, omdat zorgvuldige benutting van ruimte de grondslag moet zijn van alle ruimtelijke besluiten. Het vraagt overheden om standaard een aantal stappen te doorlopen voor een op te stellen ruimtelijk plan, wanneer een nieuwe ontwikkeling om ruimtelijke inpassing vraagt. De stappen bewerkstelligen zorgvuldige en nadrukkelijke motivatie en afweging van de ruimtelijke aspecten, met oog voor (1) de huidige en toekomstige ruimtevraag, (2) de beschikbare ruimte en (3) de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. Duurzaam inkopen Voor haar inkooptrajecten heeft de provincie Groningen per 21 juni 2006 de verklaring van deelname aan het landelijke programma duurzaam inkopen van SenterNovem ondertekend. Deze verklaring is nogmaals herbevestigd op 31 augustus Deze is ook van toepassing voor het inkopen van diensten en producten ten behoeve van het grondbeleid. 9

10 2.4 Provinciale rol en ambitieniveau Ons provinciaal ambitieniveau is hoog, we willen slagvaardiger opereren en waar mogelijk meer integraal werken bij onze ruimtelijke opgaven. Dit houdt in dat het versterken van de afstemming en de samenwerking tussen de gebiedspartners en de afdelingen die zich met grondbeleid bezig houden noodzakelijk is. Ambitieus, ondernemend, meedenkend en innovatief In het Collegeprogramma ( ) zijn onze ambities als volgt weergegeven: ambitieus, ondernemend, meedenkend en innovatief. Ook in ons POP en in onze Programmabegroting (2012) hebben we aangegeven dat we meer invloed willen uitoefenen op ruimtelijke ontwikkelingen en een strategischer invulling willen geven aan de uitvoering van ruimtelijke opgaven. In het POP worden inhoudelijke of ruimtelijke ordeningskeuzes gemaakt. Hierin wordt vastgesteld welke beleidsthema s worden gerekend tot het provinciale belang en wat daarbij behorende ambities zijn. Het POP vormt de basis voor de doorwerking van provinciaal beleid in de gemeentelijke bestemmingsplannen, de landinrichtingsplannen en de waterbeheerplannen van de waterschappen. Onze rol is sterk afhankelijk van de positie die wij in willen (en kunnen) nemen om gewenste ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken. Bij gebiedsgericht beleid is de stap gezet naar een integrale aanpak van bovenlokale vraagstukken en projecten. Daarmee is de complexiteit en de schaalgrootte van de vraagstukken toegenomen. Hiermee verschuift ook de rol van de provincie van organiserend en faciliterend naar initiërend en participerend. Maatwerk per project De provinciale regierol wordt bij afnemende financiële middelen en de complexiteit van ruimtelijke ontwikkelingen in de nabije toekomst alleen maar belangrijker. Daarbij is meer dan voorheen kennis nodig van o.a. gebiedsontwikkeling, bedrijfseconomische aspecten, planeconomie, project- en procesmanagement, vastgoedmanagement en risicomanagement. Ook de provincie Groningen weegt voorafgaand aan projecten haar rol als regisseur en investeerder bij gebiedsontwikkelingen op regionaal niveau goed af. Bij elk project wordt een afweging gemaakt tussen de gewenste mate van regievoering en de (financiële) mogelijkheden voor een investerende rol binnen gebiedsontwikkelingen. Als verlengstuk van provinciale regievoering is grondbezit een belangrijk instrument: verwerving van posities in een vroegtijdig stadium versterkt de onderhandelingspositie van de provincie tegenover andere partijen en belanghebbenden. Daarbij past een professionele en zakelijke houding waarbij zeggenschap, risico s en investeringen zorgvuldig worden gewogen en de samenwerking met externe partijen wordt gezocht. De wijze waarop de provincie tot een keuze komt voor het te volgen grondbeleid blijft daarom maatwerk en vormt feitelijk de ruggengraat van deze Nota Grondbeleid. Voor de provincie betekent dit dat een heldere koers van het te voeren grondbeleid gewenst is. Hiermee wordt het beleid verduidelijkt en het keuzeproces en de beleidsvoorkeur transparant gemaakt. 2.5 Provinciaal beleid De ontwikkeling van het provinciaal grondbeleid moet geplaatst worden tegen de achtergrond dat de provincie resultaatgerichter wil werken. Van belang is, dat het beleid versterkt blijft met actief grondbeleid. Hierbij hoort het anticiperend kunnen aankopen van gronden en bijvoorbeeld de mogelijkheid om aankopen voor groen te kunnen voorfinancieren. Doelstellingen van het actief grondbeleid zijn: meer kwaliteit in de uitvoering, sneller resultaat bereiken en wellicht ook kosteneffectiever tot realisatie te komen. 10

11 2.5.1 Provinciaal omgevingsplan Groningen Het POP is strategisch van aard en gaat over de kwaliteit, de inrichting en het beheer van de leefomgeving. Het POP is in de eerste plaats richtinggevend voor de provincie zelf. Daarnaast is het op onderdelen kaderstellend voor gemeenten en waterschappen. In het POP is nog geen aparte paragraaf grondbeleid opgenomen. Wel zijn er onderstaande passages opgenomen over de verwerving van gronden ten behoeve van het realiseren van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) en ten behoeve van de aanleg van wegen en kanalen. Verwerving landbouwgronden voor EHS: Om de verwerving van landbouwgronden voor de EHS te versnellen, zetten we aanvullende instrumenten in, zoals (kleinschalige) landinrichting, kavelruil en stimulering van verplaatsing van landbouwbedrijven uit de EHS. Waar mogelijk doen we daarbij ook buiten de EHS vroegtijdig strategische grondaankopen. Deze gronden kunnen worden ingezet als ruil- en compensatiegrond om de realisatie van de EHS te versnellen. Aanleg wegen en kanalen: Waar nodig hebben wij (zoek)ruimte gereserveerd voor deze nieuwe infrastructuur. In de omgevingsverordening (artikel 4.17) hebben we regels ter bescherming van deze reserveringen opgenomen. Wanneer dat nodig is om tijdig bepaalde wegverbindingen te realiseren kunnen we als provincie overwegen om daar een inpassingsplan voor te maken. Professionalisering van ons grondbeleid is nadrukkelijk instrumenteel bedoeld bij gebiedsontwikkeling en regionale ruimtelijke opgaven, naast en in aanvulling op juridische kaderstelling en in het POP geformuleerd provinciaal beleid Deelnemingenbeleid Bij een deelneming gaat het om bestuurlijke en financiële betrokkenheid van de provincie bij privaatrechtelijke organisaties, zoals genoemd in artikel 158 Provinciewet. Onder de definitie vallen ook de PPS-constructies. Bij Groningen Seaports (GSP) is sprake van een Gemeenschappelijke Regeling (GR) 1, die de haven- en industrieterreinen exploiteert, waarbij de provincie voor 60 procent participeert (en de gemeenten Delfzijl en Eemsmond voor de overige 40 procent). De provincie Groningen heeft nog geen deelnemingenbeleid vastgesteld Bodembeleid Bodemverontreiniging Bij aan- dan wel verkoop van gronden is het noodzakelijk om na te gaan of er ook sprake is van de aanwezigheid van bodemverontreiniging. Bij het aangaan van een (ver)koopovereenkomst moet de provincie als verkopende partij niet alleen op haar eigen belangen letten, maar zal zij ook rekening houden met de belangen van de koper. Dit kan met zich meebrengen dat zij de koper gevraagd, maar ook ongevraagd, moet inlichten over feiten betreffende de te verkopen grond (en/of opstallen). Deze informatieplicht staat bekend als de mededelingsplicht van de verkoper. Deze actieve mededelingsplicht prevaleert in het algemeen boven de onderzoeksplicht van de kopende partij. Wanneer de provincie kopende partij is, geldt ook voor haar de onderzoeksplicht. Deze wordt versterkt doordat de provincie kan worden aangemerkt als professionele partij. Bij de afdeling Milieubeleid en Bodemsanering (MB) is inzicht op welke locaties in de provincie Groningen bodemonderzoek en/of sanering heeft plaatsgevonden en is daarnaast inzicht in de locaties waar een vermoeden is van bodemverontreiniging (de zogenaamde locaties met historische informatie). Een toets op bodemverontreiniging bij de aan- en verkoop van gronden vindt plaats, deze wordt verankerd in de werkprocessen bij de uitvoering. 1 Voorzien wordt in de verzelfstandiging van de onderneming door het onderbrengen van die onderneming in een overheids-nv. Na de oprichting van de NV zal de GR verder gaan als aandeelhouder van de NV. De GR zal de gronden die zij in eigendom heeft in erfpacht uitgeven aan de NV, die de gronden dan in ondererfpacht kan uitgeven. Na de vestiging van erfpacht ten behoeve van de NV zal de economische eigendom dan ook aan de NV worden overgedragen. 11

12 Grondstromenbeleid Het grondstromenbeleid van de provincie Groningen is weergegeven in de beleidsnota Van Last naar Lust (2003). De ambitie van het grondbeleid is om sneller en slagvaardiger te opereren op de grondmarkt waardoor ruimtelijke opgaven sneller en doelmatiger kunnen worden gerealiseerd. In het verlengde van deze ambitie zoeken we tevens naar de verbinding tussen grondbeleid en grondstromenbeleid die een kans biedt om de provinciale ambities voor duurzaam hergebruik optimaal te benutten. Bij de verwerving van gronden voor projecten, wordt in de uitvoering bewust rekening gehouden met grondverzet en hergebruik van grondstromen die onlosmakelijk verbonden zijn met ruimtelijke opgaven en ontwikkelingen. Bij de implementatie van de Nota Grondbeleid wordt het grondstromenbeleid verankerd in onze werkprocessen. 2.6 Rijksbeleid In de afgelopen jaren zijn ingrijpende wijzigingen in kaders en regelgeving doorgevoerd. Zo geeft de Wet ruimtelijke ordening (Wro), die in juli 2008 van kracht is geworden de provincie de mogelijkheid een inpassingsplan te maken en op basis daarvan gebruik te maken van grondbeleidsinstrumenten, zoals: onteigenen, het vestigen van een voorkeursrecht en het doorbelasten van kosten. De Grondexploitatiewet biedt, naast de gemeenten, ook aan provincies en Rijk instrumenten voor het voeren van grondbeleid en de realisering van bovenlokale projecten en ontwikkelingen. Daarnaast heeft de provincie meer dan voorheen de verantwoordelijkheid gekregen over de inrichting van het landelijk gebied, met de invoering van de Wet Inrichting Landelijk Gebied (Wilg) (2007), het Investeringsbudget Landelijk Gebied (Ilg) en het provinciaal Meerjarenprogramma Landelijk Gebied (pmjp 2 ). Met de komst van de nieuwe Wro in 2008, is de discussie over een actievere rol binnen ruimtelijke opgaven gestart Structuurvisie infrastructuur en ruimte In maart 2012 is de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) van het Rijk vastgesteld. Daarmee is het nieuwe ruimtelijke en mobiliteitsbeleid zoals uiteengezet in de SVIR van kracht geworden. Bij deze SVIR is door het Rijk ook een bevoegdheidsverdeling gegeven. De SVIR is de opvolger van de Nota Ruimte (en enkele andere Rijksnota s). In de SVIR zijn de taken en bevoegdheden van de provincies in het ruimtelijk domein aangegeven. Zo speelt de provincie een sectoroverstijgende en verbindende rol en fungeert zij als gebiedsregisseur door het ontwikkelen van integrale ontwikkelingsvisies, het afwegen en afstemmen van belangen en het bewaken en bevorderen van complementariteit tussen steden en tussen regio s binnen de provincie Crisis- en herstelwet Sinds 31 maart 2010 is de Crisis- en herstelwet (Chw) van kracht. De wet zorgt voor kortere procedures, waardoor ruimtelijke projecten sneller kunnen worden uitgevoerd. Het gaat onder meer om de aanleg van wegen en bedrijventerreinen en de bouw van woningen en bijvoorbeeld windmolenparken. De Chw is ingezet ter bestrijding van de financiële en economische crisis. De Chw past in het streven naar vereenvoudiging van het omgevingsrecht. Uiteindelijk zal de Chw opgaan in de Omgevingswet, die naar verwachting eind 2014 van kracht wordt Wet ruimtelijke ordening In de Wet ruimtelijke ordening (Wro) wordt geregeld hoe ruimtelijke plannen tot stand komen, uitgevoerd en gewijzigd worden. Het doel van de wet is zorgen voor goede ruimtelijke ordening en actuele ruimtelijke plannen, duidelijkheid over verantwoordelijkheden en uitvoering van het ruimtelijk beleid. Rijk en provincies kunnen kaders stellen waarbinnen gemeenten dienen te opereren. De rijksoverheid, provincies en gemeenten beschrijven in structuurvisies welke ruimtelijke ontwikkelingen zij verwachten en hoe zij die ontwikkelingen sturen of uitvoeren. Provinciale belangen, zoals het beheer van landschappen, verstedelijking en het behoud van groene ruimte, worden in provinciale structuurvisies, zoals het POP beschreven. 2 Het provinciaal Meerjarenprogramma Landelijk Gebied (pmjp), is een door PS vastgesteld programma waarin de uitvoering van het beleid voor het landelijk gebied tot uitdrukking komt. 12

13 Grondexploitatiewet De Grondexploitatiewet (Grex-wet) is geïntegreerd in de Wro. De Grex-wet regelt de financieel technische en juridische kanten van de grondexploitatie en alles wat direct of indirect met grondexploitatie en locatieontwikkeling te maken heeft. Deze wet is een instrument die nodig is voor kostenverhaal, verevening en het stellen van locatie-eisen bij particuliere grondexploitatie Wet agrarisch grondverkeer Als de Dienst Landelijk Gebied (DLG 3 ) voor de provincie of andere opdrachtgever grond verwerft, kan die grond op naam gesteld worden van het Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL) of op naam van de provincie. Ingevolge de Wet agrarisch grondverkeer (Wag) is het BBL een rechtspersoon (art 28). De rechtspersoon BBL legt (net als DLG) rechtstreeks verantwoording af aan het ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie (EL&I). BBL publiceert ieder jaar een jaarverslag en een Rekening en Verantwoording, waarin een totaaloverzicht is te vinden van de grondtransacties en de daarmee gemoeide investeringen. Daarnaast kent de Wag de mogelijkheid tot het vestigen van een voorkeursrecht ten name van het BBL in niet-stedelijk gebied (landelijk gebied als omschreven in de Wag) Wet Inrichting Landelijk Gebied De Wet Inrichting Landelijk Gebied (Wilg) - als opvolger van de Landinrichtingswet - beoogt een integrale en waar mogelijk gecoördineerde inrichting van het landelijk gebied overeenkomstig de ruimtelijke functies die aan het gebied zijn toegekend. Voor een doelmatige inrichting kent de Wilg de mogelijkheid om binnen een plangebied een herverkavelingsblok aan te wijzen. Binnen dit herverkavelingsblok kan een planmatige herverkaveling plaatsvinden op grond van de ruimtelijke functies die voor dit herverkavelingsblok zijn vastgesteld. Daarnaast kent de Wilg de mogelijkheid van ruilverkaveling bij overeenkomst (kavelruil) en landinrichting in verband met infrastructurele voorzieningen (met name bij aanleg van wegen) Wet voorkeursrecht gemeenten In de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) is bepaald dat gemeenten, provincies en Rijk een voorkeursrecht kunnen vestigen op gronden waaraan bij respectievelijk het bestemmingsplan, inpassingsplan of structuurvisie een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan of besluit. Het is echter ook mogelijk om vooruitlopend op vaststelling van deze plannen of besluiten een voorkeursrecht te vestigen. Wanneer de provincie een voorkeursrecht vestigt moet een eigenaar (behoudens enkele in de wet genoemde uitzonderingen) zijn grond eerst aan de provincie aanbieden als hij van plan is zijn grond te vervreemden. De provincie kan afzien van aankoop, waarna een eigenaar gedurende 3 jaar vrij is te vervreemden aan een andere partij Wet markt en overheid Overheden gaan regelmatig de concurrentie aan met bedrijven door het verrichten van economische activiteiten. Om concurrentievervalsing te voorkomen, moeten overheden zich aan regels houden. Deze wettelijke gedragsregels staan in de Wet markt en overheid (Wmo). De nieuwe Wmo is per 1 juli 2012 in werking getreden en bevat vier gedragsregels, deze zijn: Kostendoorberekening: alle integrale kosten van een economische activiteit doorberekenen in de verkoopprijs. Bevoordelingsverbod: overheidsbedrijven niet bevoordelen boven concurrerende bedrijven. Gegevenshergebruik: gegevens waar de provincie over beschikt niet hergebruiken voor andere, economische activiteiten. Dat mag alleen als andere organisaties of bedrijven ook (onder dezelfde voorwaarden) over de gegevens kunnen beschikken. Functiescheiding: als een overheid ten aanzien van bepaalde economische activiteiten een bestuurlijke rol heeft en die economische activiteiten ook zelf uitvoert, mogen niet dezelfde personen betrokken zijn bij de bestuurlijke en de economische activiteiten van die organisatie. 3 De Dienst Landelijk Gebied (DLG) verwerft voor provincies of andere opdrachtgevers grond, die grond kan op naam gesteld worden van het Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL). 13

14 Voor nieuwe economische activiteiten die gestart zijn op of na 1 juli 2012 geldt geen overgangstermijn. Dit betekent dat de provincie de gedragsregels van de Wmo per direct moet naleven bij deze activiteiten. Voor bestaande economische activiteiten die voor 1 juli 2012 werden verricht, geldt er een overgangsregime: Vanaf 1 juli 2013: functiescheiding. Vanaf 1 juli 2014: kostendoorberekening, bevoordelingsverbod en gegevenshergebruik. Opgemerkt wordt dat de staatssecretaris van Financiën en ook de Europese Commissie ervoor kiezen om marktactiviteiten van overheden (zoals grondexploitaties) vennootschapsbelastingplichtig te maken Onteigeningswet De provincie Groningen kan besluiten het instrument van onteigening in te zetten, om haar ruimtelijke doelstellingen te verwezenlijken. Als grond wordt onteigend, wordt alles wat daar vast op staat eigendom van de overheid. Onteigening is alleen mogelijk in het algemeen belang, onder bepaalde voorwaarden en in overeenstemming met nationaal en internationaal recht. In de onteigeningswet zijn de grondslagen waarop onteigend kan worden te vinden Belemmeringenwet Privaatrecht De Belemmeringenwet Privaatrecht (BP) biedt ondernemers van openbare werken een publiekrechtelijk instrument dat de aanleg of het behoud van die openbare werken garandeert. Dit instrument komt van pas als er geen overeenstemming wordt bereikt over het medegebruik van onroerende zaken. De minister van Infrastructuur en Milieu is bevoegd tot het opleggen van een gedoogverplichting op grond van de BP. Het proces dat leidt tot het gedoogplichtbesluit wordt de gedoogplichtprocedure genoemd. Gedoogverplichting De gedoogverplichting houdt bijvoorbeeld in dat een eigenaar van een stuk grond moet toestaan dat kabels en leidingen gelegd worden in die grond. Deze verplichting kan alleen worden opgelegd wanneer het belang van dat werk van algemeen nut is. De Belemmeringenwet Privaatrecht wordt in veruit de meeste gevallen (98%) toegepast als het gaat om het leggen van kabels of leidingen in de grond. Dit gaat dus minder ver dan bij onteigening, waarbij sprake is van de gedwongen ontneming van eigendom Omgevingswet Met de Omgevingswet wil het Rijk de regels voor ruimtelijke projecten vereenvoudigen en bundelen. De Ow sluit aan bij de maatschappelijke behoefte aan meer flexibiliteit en integraliteit. Hierdoor moet het makkelijker worden om projecten op te starten. Met de Omgevingswet wil de overheid beter aansluiten op: De samenhang tussen verschillende projecten en activiteiten (op het gebied van ruimtelijke ordening, milieu en natuur). Duurzame ontwikkelingen, zoals locaties voor windmolenparken. De verschillen tussen regio s. De nieuwe wet leidt tot minder regels en onderzoekslasten, terwijl besluitvorming over projecten en activiteiten sneller en beter wordt. Ook sluit de wet beter aan bij Europese regels en is er meer ruimte voor particulier initiatief. Het wetsvoorstel voor de eerste tranche van de Omgevingswet wordt in de loop van 2013 aangeboden aan de Raad van State. Na advisering door de Raad van State wordt het voorstel in 2013 aangeboden aan de Tweede Kamer en wordt de Invoeringswet voorbereid. De inwerkingtreding is afhankelijk van het parlementaire traject dat daarna volgt. 14

15 2.7 Europees beleid Mededingingsbeleid Controle op overheidssteun aan ondernemingen is een van de belangrijkste onderdelen van het mededingingsbeleid binnen de Europese Uni. Het doel van de Europese wet- en regelgeving is het scheppen van gelijke concurrentievoorwaarden voor alle ondernemingen op de gemeenschappelijke markt. De maatregelen van de overheid die concurrentievervalsend uitpakken door onterechte voordelen te scheppen voor ondernemingen of bepaalde producties daarvan, zijn daarom niet toegestaan. De regels over staatssteun vloeien voort uit Artikel 107, 108 en 109 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Uni (VW&U). Naast de centrale overheid worden ook provincies, gemeenten en waterschappen gekwalificeerd als de staat in de zin van Artikel 107 van het Verdrag. Decentrale overheden hebben een eigen verplichting hun beleid aan te passen aan de Europese staatssteunregels. Als decentrale overheden transacties met grond en gebouwen verrichten, kan staatssteun worden vermeden door marktconform te handelen. Transacties rondom grond en gebouwen Van groot belang bij samenwerking in gebiedsontwikkeling betreft transacties rondom grond en gebouwen. Voor deze transacties heeft de Commissie haar beleidsstandpunt vastgelegd in de mededeling betreffende staatssteunelementen.. Deze mededeling (Pb EG 1997, C 209/3) is niet alleen van toepassing bij verkoop van gronden en gebouwen, maar moet analoog worden toegepast bij verhuur, pacht, of aankoop en leaseconstructies. Om staatsteun te vermijden moet deze Mededeling naar analogie worden toegepast. In deze mededeling staan twee procedures beschreven waarmee de overheid haar transacties kan uitvoeren zonder dat een vermoeden van staatssteun optreedt. Deze procedures zijn: Verkoop via een onvoorwaardelijke biedprocedure. Door deze procedure kan het beste bod, dat met de marktwaarde overeenstemt, op de grond of het gebouw tot stand komen. Verkoop zonder onvoorwaardelijke biedprocedure. In dit geval wordt een onafhankelijke deskundige ingeschakeld die een taxatie van de marktwaarde voorafgaand aan de onderhandelingen uitvoert. De mededeling vermeldt verder dat indien niet aan één van deze procedures is voldaan, de transactie bij de Europese Commissie dient te worden gemeld zodat deze kan nagaan of er bij een bepaalde transactie eventueel sprake is van steun en zo ja, of deze steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt Aanbestedingen Bij integrale gebiedsontwikkeling koopt de provincie - alleen of in samenwerking met andere publieke of private partijen- werken, diensten of leveringen in. Daarbij speelt de invloed van Europese regelgeving een belangrijke rol. De Europese regelgeving legt aan overheden de verplichting op om aanschaffingen boven een bepaalde financiële drempel aan te besteden volgens de Europese aanbestedingsrichtlijnen. De implementatie van de Europese richtlijnen vindt vanaf 1 april 2013 plats via de Aanbestedingswet. Daarnaast geld deze wet ook voor aanbestedingen onder de Europese drempelbedragen en vormt daarmee voor decentrale overheden ook een nationaal aanbestedingskader. Provinciaal inkoop- en aanbestedingsbeleid Ons provinciaal aanbestedingsbeleid, voor het laatst vastgesteld in GS op 17 april 2012, dient op de Aanbestedingswet te worden aangepast. Bij de inkoop van diensten t.b.v. grondverwerving, worden de regels van het provinciaal inkoop- en aanbestedingsbeleid van de provincie Groningen gevolgd (m.u.v. diensten van DLG/BBL). Opgemerkt wordt dat het DLG/BBL hierin (momenteel) een uitzonderingspositie heeft. De provincie werkt met een prestatieovereenkomst met DLG. Daardoor vindt er geen aanbesteding van deze diensten plaats. 15

16 16

17 3. Grondbeleid en Samenwerkingsvormen 3.1 Inleiding Het Provinciaal grondbeleid is voor een belangrijk deel gericht op grondverwerving voor de traditionele provinciale taken, met name voor infrastructuur (wegen en kanalen), natuurbeleid, landinrichting en wateropgaven (waterberging). De grondverwerving vindt hoofdzakelijk plaats via de eigen organisatie en via de DLG. Dit zijn vooral de taakgebonden opgaven met een duidelijk omschreven doelstelling. Daarnaast wordt grond aangekocht om gewenste ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken. In dit hoofdstuk worden de varianten van het grondbeleid beschreven en komen de verschillende samenwerkingsvormen op de grondmarkt met publieke en private partijen aan de orde. 3.2 Varianten grondbeleid De mate van sturing die de provincie bij de uitvoering van haar beleid c.q. gebiedsontwikkeling wil hebben is bepalend voor de rol die zij inneemt. Grondverwerving bij gebiedsontwikkelingen vindt door de provincie zelf plaats, of in opdracht van de provincie door derden. Bij grondverwerving in eigen beheer worden de keuzemogelijkheden voor sturing door de provincie vergroot. Dit kan in theorie variëren tussen actief gezamenlijk sturend of actief solistisch sturend. De factoren die van invloed zijn op de mogelijkheden om regie te voeren zijn o.a.: grondpositie of eigendom, complexiteit van de opgave, risico s, zeggenschap, competenties en een combinatie van externe factoren. In de praktijk varieert het grondbeleid van de provincie Groningen dan ook tussen actief en taakgebonden grondbeleid, grondbeleid is immers maatwerk. Afhankelijk van de rol betekent dit dat de provincie ook zelf plannen ontwikkelt, gronden verwerft en zoals bij de Blauwestad ook gronden exploiteert. Het exploiteren van gronden wordt door de provincie echter in eerste instantie gezien als een taak die bij de gemeenten of private ontwikkelaars thuis hoort. De provincie Groningen voert zowel een taakgebonden grondbeleid (ook wel passief of faciliterend of grondbeleid genoemd) als een actief grondbeleid. Tussen deze twee uitersten van grondbeleid bevinden zich mengvormen. Deze mengvormen zijn feitelijk de vormen van publiek-private samenwerking Taakgebonden grondbeleid Bij taakgebonden grondbeleid is de grondverwerving direct gerelateerd aan een project (bv. natuur, water en infrastructuur). De benodigde gronden worden aangekocht nadat de planvorming is afgerond en de projectplannen door PS zijn vastgesteld (inclusief de voor de uitvoering hiervan benodigde middelen). De kosten van grondaankopen worden per project verrekend. Door deze taakgebonden grondaankopen worden de financiële risico s zo veel mogelijk geminimaliseerd. De verwervingskosten van gronden maken onderdeel uit van de investeringen en worden op die wijze geactiveerd op de balans, en worden vervolgens afgeschreven conform de daarvoor geldende afschrijvingstermijnen. De termijn van uitvoering bij taakstellend verwerven van gronden is relatief kort Actief grondbeleid Bij actief grondbeleid speelt de provincie zelf een rol in de regie en het realiseren van haar beleidsdoelen, ze gaat daarbij zelf actief tot het aankopen van grond over. Deze actieve rol past bij de provinciale gebiedsgerichte ambities: ontwikkelingsgericht, gebiedsgericht en integraal werken. De provincie neemt hierbij een risicodragende positie in. Instrumenten van actief grondbeleid zijn bv. minnelijke verwerving, het vestigen van een voorkeursrecht en onteigening. In hoofdstuk 4 worden de varianten en de instrumenten van het grondbeleid verder uitgewerkt. 3.3 Andere partijen op de grondmarkt De provincies zijn de afgelopen jaren een grotere rol gaan spelen aan de vraagzijde van de grondmarkt, om hun doelen sneller of effectiever te kunnen realiseren. Het (nieuwe) RO-instrumentarium zoals weergegeven in de Wro geeft hiertoe de mogelijkheden. 17

18 Op de grondmarkt zijn diverse overheden en marktpartijen actief. Het provinciaal grondbeleid heeft effect op andere partijen en omgekeerd beïnvloedt het marktgedrag van andere partijen het speelveld voor de provincie. Bij projecten of gebiedsontwikkelingen, waar naast de provincie ook andere overheden gronden verwerven en vervreemden, zoals bijvoorbeeld het Rijk, gemeenten, waterschappen, maar ook buurprovincies, stemt GS de provinciale grondverwerving daarom met medeoverheden af. De provincie Groningen zoekt actief de samenwerking met medeoverheden en bepaalt welke rol zij wil spelen bij een gebiedsontwikkeling. Belangrijke (mede)spelers op grondmarkt zijn: Gemeenten Waterschappen Rijkswaterstaat Private partijen Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf DLG/BBL In bijlage 2 is een uitwerking gegeven van de rol en positie van deze actoren op de grondmarkt. 3.4 Samenwerkingsvormen Samenwerking kan min of meer verplicht voortvloeien uit ingenomen grondposities van partijen. Anderzijds kan de samenwerking ook voortvloeien uit de wens van de provincie om de deskundigheid van marktpartijen te benutten, verantwoordelijkheden en ook risico s te delen Publiek-publieke samenwerking De provincie Groningen gaat, indien gewenst, actief de samenwerking met gemeenten, waterschappen, het Rijk en andere overheidsinstanties aan. Daarbij gaat het niet alleen om het voeren van regie als dat gewenst is, maar ook om financiële participatie in de realisatie van projecten. Op dat moment is er sprake van publiek-publieke samenwerking. In die samenwerking wordt, met behoud van de eigen identiteit en politieke en bestuurlijke verantwoordelijkheid van de partijen, een gezamenlijk project gerealiseerd op basis van een heldere taak- en risicoverdeling. Al naar gelang de fase waarin het project zich bevindt kunnen verschillende samenwerkingsconstructies worden gekozen. Samenwerking tussen overheden heeft veel benamingen: convenant, bestuursconvenant en bestuursovereenkomst zijn hier voorbeelden van. De provincie heeft bij locatieontwikkeling vrijwel altijd twee petten op: als marktpartij met een zakelijk belang bij een goede locatieontwikkeling en als overheid in haar rol als hoeder van het algemene belang. Voor het vervullen van de laatste rol heeft de provincie, anders dan marktpartijen, publiekrechtelijke bevoegdheden en verplichtingen. Hoe deze bevoegdheden en verplichtingen worden ingezet en wie waarvoor verantwoordelijk wordt is één van de belangrijkste issues in een publiek-publiekeovereenkomst. Daarnaast maakt de provincie ook afspraken die privaatrechtelijk zijn, zoals over de inbreng van gronden of over andere vermogensrechtelijke rechtshandelingen Samenwerking met marktpartijen Samenwerkingsverbanden met marktpartijen, zoals bouwbedrijven, woningbouwcorporaties en projectontwikkelaars worden aangeduid met de term PPS (Publiek-Private-Samenwerking). De noodzaak tot samenwerking kan enerzijds voortvloeien uit een door een marktpartij ingenomen grondpositie binnen een ontwikkellocatie. Anderzijds kan samenwerking voortvloeien om bijvoorbeeld kosten en risico s te delen. Bij de uitvoering zijn drie modellen voor contractuele samenwerking te onderscheiden: het bouwclaimmodel, de joint venture en het concessiemodel. In deze modellen worden taken, verantwoordelijkheden en risico s op verschillende manieren tussen de publieke en private sector verdeeld: 1. Concessiemodel; zeggenschap en risico s worden overgedragen aan private partijen. 2. Joint venture; zeggenschap en risico worden gedeeld met de private sector. 3. Bouwclaim; zeggenschap en risico blijven voor een groot gedeelte bij de provincie. 18

19 Concessiemodel Bij het concessiemodel geschiedt de grondexploitatie door de marktpartij(en). De provincie houdt zich bezig met de planologische taken en het stellen van randvoorwaarden. Binnen deze grenzen ligt het volledige risico van de grond- en bouwexploitatie bij de marktpartij. Dit betekent dat de marktpartij meer mogelijkheden tot sturing heeft. De marktpartij heeft de mogelijkheden tot het realiseren van rendement, maar draagt anderzijds ook de risico s. Joint-Venture model In het Joint-Venture model voeren de provincie en de marktpartijen gezamenlijk de grondexploitatie. De samenwerking bestaat eruit dat partijen hun gronden inbrengen in een nieuw gezamenlijk op te richten bedrijf dat vervolgens de gronden bouw- en woonrijp maakt en bouwrijpe gronden verkoopt. De risico s en de opbrengsten van de ontwikkeling van de locatie liggen bij dit bedrijf. Daarin heeft de provincie als marktpartij zeggenschap en voert zij regie, zodat de gewenste functies gerealiseerd worden. De uiteindelijke opbrengsten en risico s worden door de provincie en de marktpartij gedeeld. De vormgeving van deze samenwerking is veelal in een Besloten Vennootschap (BV) en/of een Commanditaire Vennootschap (CV) Keuze samenwerkingsvorm De keuze voor samenwerking en de daarmee samenhangende keuze voor een bepaalde samenwerkingsvorm hangt af van wat de provincie wil en kan en blijft altijd maatwerk. Deze keuze wordt voorafgaand aan een integrale gebiedsontwikkeling en uitgewerkt in een businesscase. Hierbij worden o.a. de volgende factoren in acht genomen: De eigendomsverhoudingen. De aard en omvang van de risico s, alsmede de gewenste verdeling van deze risico s. De complexiteit en looptijd van het project. De marktsituatie. De noodzaak tot regie en zeggenschap. Het financieel en capaciteitsbeslag Het beschikbaar kennisniveau. De provincie Groningen zal bij PPS constructies in eerste instantie kiezen voor een samenwerkingsmodel, waarbij zoveel mogelijk risico s (van de gronden bouwexploitatie) bij de marktpartij(en) worden neergelegd. Bouwclaimmodel Het bouwclaimmodel houdt in dat de provincie de gronden van marktpartijen aankoopt onder de voorwaarde dat de provincie bij de uitgifte van bouwrijpe gronden een gedeelte hiervan verkoopt aan de marktpartijen. De kern hiervan is dat de provincie zelf de grondexploitatie voert, zo mogelijk van het gehele gebied. De marktpartij zorgt voor de opstalexploitatie van het gebieden of voor bijvoorbeeld de vereiste natuurontwikkeling. De risico s liggen bij dit model grotendeels bij de provincie. 19

20 20

21 4. Varianten en Instrumenten Grondbeleid 4.1 Inleiding Bij de beoordeling van grond- en vastgoedaankopen, met daaraan gekoppeld de inzet van instrumenten, wordt rekening gehouden met het feit dat de provincie actief is op verschillende deelmarkten (infrastructuur, agrarisch, natuur en water en gebiedonstwikkelingsprojecten) die elk eigen dynamiek en specifieke kenmerken hebben. Om deze reden blijft grondverwerving altijd maatwerk. Het is daarom van essentieel belang om per project of gebiedsontwikkeling in een vroeg stadium keuzes te maken over de inzet van instrumenten. Vaak is het beschikken over (de juiste) grondposities van doorslaggevend belang om een ontwikkeling te kunnen realiseren. Het verwerven van posities kent wel enig nuancering; de provincie zal sober en doelmatig gronden verwerven, niet meer dan strikt noodzakelijk voor het beoogde doel. Als uitgangspunt geldt hierbij dat voor alle provinciale doelen waarvoor grondverwerving plaats vindt, vooraf wordt nagedacht over de strategie in een op te stellen Aankoopstrategieplan (ASP). In dit plan worden keuzes gemaakt over de samenwerking, deelneming, de inzet van financiële middelen en inzet van instrumenten. In dit hoofdstuk worden de vormen van grondbezit beschreven en volgt een verkenning van de instrumenten die de provincie ter beschikking staan. Waar nodig wordt gemotiveerd aangegeven hoe een bepaald instrument past binnen het grondbeleid dat de provincie voor ogen staat. Vervolgens wordt de grondverwerving en de uitgifte van grond beschreven en komt het aan- en verkoopbeleid van de provincie aan bod. 4.2 Vormen van grondbezit Afhankelijk van de ruimtelijke opgave wordt een besluit genomen over de inzet van grondbeleidsinstrumenten. Ook de vorm van grondbezit wordt dan een belangrijker aandachtspunt. Er is een aantal situaties te onderscheiden waarbinnen de provincie Groningen opereert op de grondmarkt: De provincie verwerft gronden (onroerende zaken) om deze permanent te kunnen bezitten/ gebruiken. De grondverwerving start nadat het uitvoeringskrediet (waarvan de grondverwervingskosten onderdeel uitmaken) beschikbaar is gesteld. Bij de aanleg van wegen en kanalen krijgt de provincie permanent gronden in haar bezit doordat deze onlosmakelijk verbonden zijn met de aangelegde provinciale infrastructuur. De provincie verwerft onroerende zaken om deze tijdelijk te bezitten met als doel deze door te leveren aan de eindbeheerder. Hierbij gaat het meestal om de realisatie van natuurdoelen of verbetering van de landbouwkundige structuur. In dit geval worden de verworven gronden doorgeleverd aan terreinbeheerders. De provincie verwerft gronden met als doel deze zaken te exploiteren door deze in te richten en daarna gericht te verkopen. Deze situatie doet zich voor wanneer de provincie besluit om zelf als ontwikkelaar van het gebied op te treden, zoals in de Blauwestad. Dit vaak met het doel de randvoorwaarden te scheppen voor een gewenste economische ontwikkeling. De provincie verwerft, veelal vroegtijdig, gronden met als doel om deze in te kunnen zetten voor compensatiedoeleinden bij de daadwerkelijke verwerving voor een ruimtelijke ontwikkeling. Deze situatie doet zich voor bij de aanleg van infrastructurele werken, maar ook bij natuurontwikkeling. De provincie wil een bepaald doel realiseren, maar daarvoor is het niet noodzakelijk om de gronden in eigendom te hebben. In dit geval wordt volstaan door het vestigen van een recht van opstal of erfpacht, of het opleggen van een gedoogplicht als bedoeld in de Belemmeringenwet Privaatrecht, of het vestigen van een voorkeursrecht. Elke vorm van grondbezit vraagt om een eigen strategie, kent risico s en vraagt om samenwerking met andere partijen. Het verwerven van grond dient te zijn gekoppeld aan een provinciaal doel, en bij te dragen aan de uiteindelijke doelrealisatie. Uitgangspunt bij grondbezit blijft dat gronden, al dan niet met opstallen, zoveel mogelijk worden verworven door de eindgebruiker. Indien de provincie geen eindgebruiker is, maar bezit leidt tot voordelen voor de provincie, kunnen GS besluiten tot verwerving. 21