Opportuniteit en modaliteiten van de oprichting van een onafhankelijke onderzoeksraad voor de veiligheid voor België

Transcriptie

1 Opportuniteit en modaliteiten van de oprichting van een onafhankelijke onderzoeksraad voor de veiligheid voor België Onderzoek in opdracht van de Algemene Directie Veiligheid en Preventie in samenwerking met het Crisiscentrum (FOD Binnenlandse Zaken) Uitgevoerd door het Leuvens Instituut voor Criminologie (K.U.Leuven): Onderzoeker: Nathalie Namavar Hoofdpromotor: Prof. dr. J. Maesschalck Copromotoren: Prof. dr. S. Parmentier Prof. dr. D. Van Daele November 2011

2

3

4 [[ Opportuniteit en modaliteiten van de oprichting van een onafhankelijke onderzoeksraad voor de veiligheid voor België Nederland en een a Onderzoek in opdracht van de Algemene Directie Veiligheid en Preventie in samenwerking met het Crisiscentrum (FOD Binnenlandse Zaken) Uitgevoerd door Het Leuvens Instituut voor Criminologie (K.U.Leuven): [Onderzoeker: Nathalie Namavar Hoofdpromotor: Prof. dr. J. Maesschalck Copromotoren: Prof. dr. S. Parmentier Prof. dr. D. Van Daele November 2011

5

6 Voorwoord Voorliggend onderzoek Opportuniteit en modaliteiten van de oprichting van een onderzoeksraad voor de veiligheid voor België is het eindrapport van een onderzoeksproject dat is uitgeschreven door de Algemene Directie Veiligheid en Preventie in samenwerking met de Algemene Directie Crisiscentrum, beide binnen de federale overheidsdienst (FOD) Binnenlands Zaken. We willen vooreerst de opdrachtgever bedanken om dit project aan de onderzoeksequipe te hebben toevertrouwd. We danken hen niet enkel voor de financiering, maar ook voor de bijzonder vlotte en constructieve samenwerking. Het was dhr. Ivo Carmen, procureur des Konings te Leuven, die begin 2010 het initiatief nam om prof. van Vollenhoven, toenmalig voorzitter van de Nederlandse OvV, uit te nodigen voor een lezing aan de K.U.Leuven rond het thema van dit onderzoek en die zo het thema op de agenda plaatste. We danken dhr. Carmen dan ook voor dit initiatief en voor zijn verdere hulp en steun doorheen het onderzoek. Uiteraard verdienen ook de contactpersonen van de Nederlandse Onderzoeksraad voor Veiligheid, en in het bijzonder gewezen voorzitter prof. van Vollenhoven, in dit dankwoord een expliciete vermelding. Hun gastvrijheid en begeestering met betrekking tot het thema van het onafhankelijk onderzoek waren een grote steun bij de uitvoering van dit project. We danken hen voor de vele documenten en interviews en voor hun gastvrijheid bij het plaatsbezoek. We danken uiteraard ook de leden van het begeleidingscomité van het onderzoek voor hun engagement en voor hun essentiële feedback. Tot slot danken we iedereen die, hetzij in formele interviews, hetzij in meer informele, maar vaak bijzonder informatieve contacten, voor de essentiële informatie heeft gezorgd die aan de basis ligt van dit onderzoek. 6

7 Samenvatting De gasexplosie in Gellingen (2004) en de treinramp in Buizingen (2010) zijn slechts enkele voorbeelden van ernstige voorvallen die zich de afgelopen jaren in België hebben voorgedaan. In dit onderzoek wordt de vraag gesteld of de beleidsmatige reactie ten aanzien van zulke voorvallen adequaat is. Het onderzoeksproject focust op de instanties verantwoordelijk voor het achterhalen van de ware, achterliggende oorzaken van het voorval. Het gaat hierbij niet om actoren die een antwoord trachten te vinden op de schuldvraag, zoals het geval is bij een justitieel onderzoek, maar om actoren die de aanleiding en het verloop van het voorval trachten te achterhalen, vooral met het oog op het vermijden van gelijkaardige gebeurtenissen in de toekomst. In Nederland werd in 2005 een onafhankelijke Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) opgericht die de oorzaken van ernstige voorvallen achterhaalt (waarheidsvinding) en op basis daarvan adviezen formuleert aan de betrokken actoren om de veiligheid te versterken (adviesverlening). De OvV is een onafhankelijk orgaan, gescheiden van andere instanties en procedures en in het bijzonder de strafrechtelijke procedure. In voorliggende studie wordt nagegaan of de oprichting van een dergelijke onafhankelijke onderzoeksraad ook zinvol zou zijn in de Belgische context. De fundamentele onderzoeksvraag is of de huidige Belgische situatie inzake voorvallenonderzoek toereikend is, dan wel of deze verbeterd dient te worden en, zo ja, of de oprichting van een onderzoeksraad daarvoor het geschikte instrument is. Er wordt nagegaan welke functies en taken een onderzoeksraad verricht en in welke mate deze vervuld worden in de actuele Belgische situatie. Dit vertaalt zich in de volgende drie onderzoeksvragen, die eveneens de onderdelen van het onderzoek vormen: 1. Wat kan er geleerd worden uit buitenlandse casussen, in het bijzonder Nederland, die gebruik maken van een onderzoeksraad? 2. Hoe verloopt het voorvallenonderzoek momenteel in België? 3. Wat is de wenselijkheid van het oprichten van een Belgische onderzoeksraad? Alvorens in te gaan op de manier waarop deze onderzoeksvragen beantwoord zijn, is het belangrijk twee keuzes toe te lichten. Ten eerste moet gewezen worden op de centrale rol voor de Nederlandse casus. In dit onderzoek werd van bij het begin de Nederlandse Onderzoeksraad voor Veiligheid naar voor geschoven als buitenlandse casus, onder meer door de opdrachtgever. Deze casus wordt dus als uitgangspunt gebruikt voor het onderzoek. Daarbij moet opgemerkt worden dat deze als een soort standaardcasus gebruikt wordt, ter inspiratie van zowel het theoretisch kader als het empirisch onderzoek. Er is bijgevolg een zekere bias ten voordele van het Nederlandse model. Dat betekent 7

8 echter geenszins dat de auteurs van dit rapport de Nederlandse casus a priori naar voor zouden schuiven als voorbeeld voor België. De Nederlandse casus wordt enkel gebruikt ter inspiratie, niet als een prescriptief, door België te volgen, model. Niettemin moet erkend worden dat deze methode tot een zekere bias of vertekening ten voordele van de Nederlandse casus kan leiden. Ten tweede verdient ook de keuze voor de term voorval enige toelichting. Zoals verder zal beargumenteerd worden in hoofdstuk 2, wordt inderdaad doorheen dit onderzoek voor die brede term gekozen, eerder dan voor enger gedefinieerde termen als ongeval of calamiteit, o.m. omdat een dergelijke bredere invulling maximale vrijheid laat aan een eventuele toekomstige onderzoeksraad in haar selectie. Daarbij moet wel opgemerkt worden dat voorliggend project toch vooral zal focussen op onderzoeken naar ongevallen of calamiteiten die een grote maatschappelijke verontrusting veroorzaken. Om de drie hoger geïntroduceerde onderzoeksvragen te beantwoorden, wordt eerst een toetsingskader ontwikkeld. Dat kader focust op de twee centrale functies die door de onderzoeksraad in Nederland worden ingevuld en waarvan zal worden nagegaan in welke mate ze in België worden ingevuld: waarheidsvinding en adviesverlening t.a.v. ernstige voorvallen. De invulling van die twee functies wordt bekeken tegen de achtergrond van drie belangrijke criteria: effectiviteit, legitimiteit en efficiëntie. Zo wordt, in het kader van de eerste onderzoeksvraag, ingegaan op de effectiviteit, legitimiteit en efficiëntie van de waarheidsvinding en de adviesverlening verricht door de Nederlandse OvV. In het kader van de tweede onderzoeksvraag wordt nagegaan in welke mate de twee functies worden ingevuld in België en, voor zover mogelijk, hoe effectief, legitiem en efficiënt die invulling gebeurt. Het is wel belangrijk om op te merken dat het daarbij niet om een echt, origineel evaluatieonderzoek gaat dat zou toelaten instellingen of functies grondig te evalueren. Daarvoor gaat het onderzoek (met de studie van vier organisaties en drie voorvallen binnen de termijn van 1 jaar) te weinig in de diepte. Het eigenlijke empirisch onderzoek wordt uitgevoerd in drie fasen, die respectievelijk de drie onderzoeksvragen willen beantwoorden. Om de eerste onderzoeksvraag te beantwoorden wordt de Nederlandse situatie op zo een manier in kaart gebracht dat er inspiratie uit kan gehaald worden voor het aanpakken van de problemen en lacunes in België. Daartoe werd een empirisch onderzoek uitgevoerd in Nederland in twee stappen. In een eerste fase werd de Nederlandse Onderzoeksraad voor de Veiligheid op basis van desk research (wetenschappelijke literatuur en beleidsdocumenten) beschreven. In een tweede fase werd een grondiger empirisch onderzoek uitgevoerd in Nederland aan de hand van interviews en een plaatsbezoek. 8

9 Uit deze analyse van de Nederlandse OvV komt naar voren dat dit orgaan, voor zover dit kan beoordeeld worden aan de hand van deze studie, beide functies (waarheidsvinding en adviesverlening) naar behoren vervult. Daarnaast werd duidelijk dat de OvV een grote mate van beleids- en beheersautonomie geniet. Wat het eerste betreft, heeft hij een grote vrijheid in de selectie van de te onderzoeken voorvallen (met uitzondering van de verplicht te onderzoeken voorvallen, o.m. in de transportsfeer), de concrete aanpak van het onderzoek en de manier waarop erover gerapporteerd wordt. Wat de beheersautonomie betreft, heeft de OvV een grote vrijheid in het beheer van personele middelen (o.m. inzake aanwerving van de leden van het bureau) en van financiële middelen. Voor de grotere onderzoeken moet de OvV bijkomende financiering vragen, maar dit levert, zo zegt men in de interviews, geen problemen op. Men wijst daarbij op de maatschappelijke en politieke reactie die kan verwacht worden wanneer de verantwoordelijken zouden beslissen om geen geld ter beschikking te stellen voor een belangrijk onderzoek. Met het statuut van zelfstandig bestuursorgaan behoort de OvV tot de uitvoerende macht, maar wel met een belangrijke autonomie t.a.v. de minister en de regering. De regering beslist wel over de aanstelling van de vijf leden van de raad zelf. Bijzonder opvallend in de Nederlandse casus is de manier waarop men de verhouding heeft geregeld tussen het onderzoek ter lering van de OvV enerzijds en andere onderzoeken, in het bijzonder het strafonderzoek, anderzijds. Uit zowel de wet als het afstemmingsprotocol tussen de OvV en het Openbaar Ministerie blijkt dat het voorvallenonderzoek niet direct of indirect mag belemmerd worden door het strafonderzoek. In de praktijk betekent dit dat er een asymmetrische verhouding is wat betreft de gegevensuitwisseling. Het OM is verplicht al zijn gegevens ter beschikking te stellen van de OvV, maar omgekeerd is de OvV nauwelijks verplicht om gegevens over te maken aan het OM. De wet kent bovendien uitgebreide en ingrijpende bevoegdheden toe aan de OvV, waarbij in bepaalde gevallen ook de uitoefening van dwang mogelijk is. Zo zijn de onderzoekers onder meer bevoegd om plaatsen te betreden, inlichtingen te vorderen, inzage te vorderen in zakelijke gegevens en bescheiden, zaken te onderzoeken en aan opening te onderwerpen, monsters te nemen, en getuigen te horen. Daarenboven is iedereen verplicht om zijn medewerking te verlenen aan een onderzoek van de OvV. De OvV anonimiseert wel alle verklaringen om zo de getuigen te beschermen. Bovendien mogen de bevindingen uit het onderzoek ter lering door de OvV niet gebruikt worden als bewijs in strafrechtelijke, civielrechtelijke of tuchtrechtelijke procedures. Deze combinatie van maatregelen, samen met de legitimiteit van de doelstelling van de OvV (onderzoek ter lering, niet ter identificatie van aansprakelijkheid) zorgen ervoor dat men over het algemeen vlot en open meewerkt aan het onderzoek van de OvV, wat de kans op kwalitatieve waarheidsvinding en adviesverlening verhoogt. 9

10 In antwoord op de tweede onderzoeksvraag wordt een beeld geschetst van hoe het voorvallenonderzoek op dit moment in België verloopt. Zo kunnen eventuele lacunes en problemen in de huidige Belgische situatie worden vastgesteld. Ook dit gebeurt aan de hand van een combinatie van desk research en interviews. Om het Belgisch voorvallenonderzoek in kaart te brengen worden eerst drie actoren besproken die in dit kader een rol spelen: het Kenniscentrum voor de Civiele Veiligheid, de structuur van de gemeentelijke en provinciale veiligheidscellen en de parlementaire onderzoekscommissie. Ten tweede wordt ingegaan op het onderzoek (of beter de onderzoeken) die gevolgd zijn op drie recente ernstige voorvallen in België: de gasexplosie te Gellingen, het nucleair incident te Fleurus en de treinramp te Buizingen. Uit die analyses van het Belgisch voorvallenonderzoek blijkt dat de twee vooropgestelde functies, waarheidsvinding en adviesverlening, niet optimaal worden ingevuld. Daarbij werd vastgesteld dat er wel ernstige inspanningen zijn om, via onderzoek ter lering, de veiligheid te verhogen, maar dat het daarbij vaak gaat om onderzoek over het beheer van het voorval (vb. de hulpverlening), eerder dan om onderzoek naar de oorzaken van het voorval. Bovendien gaat het dan vaak om zelfonderzoek (vb. binnen hulpverleningsdiensten) of door een bevoegde inspectiedienst of regulator, eerder dan om onderzoek door een actor die geen verantwoordelijkheid draagt in het beleidsdomein. Daar waar er wel onderzoek wordt gedaan naar de oorzaken van het voorval door een extern orgaan, rijzen andere problemen. We focussen in dat verband op twee belangrijke aandachtspunten. Ten eerste werd in veel gevallen een versnippering van de onderzoeken naar eenzelfde voorval vastgesteld. Heel wat actoren voeren op hun eigen deeldomein en met hun eigen finaliteit een onderzoek. Dit is inefficiënt vermits het voor bijkomende kosten zorgt bij zowel de onderzoeksinstanties als de onderzochten. Het verzwakt ook de effectiviteit van het onderzoek, vermits men op die manier nooit echt een totaalbeeld krijgt van wat er precies is fout gegaan en ook geen algemene adviezen kan formuleren die concrete organisaties en deeldomeinen overstijgen. Tot slot verzwakt het ook de legitimiteit van het onderzoek, o.m. omdat verschillende parallelle onderzoeken elkaar potentieel kunnen tegenspreken. Ten tweede ervaren de huidige onderzoeksorganen dikwijls moeilijkheden op het terrein met betrekking tot de vergaring van onderzoeksgegevens en getuigenissen. Daarvoor werden minstens drie redenen aangehaald. Ten eerste beschikken de huidige organen (met uitzondering van parlementaire onderzoekscommissies) niet over substantiële onderzoeksbevoegdheden. Ten tweede is er geen duidelijke regeling over de verhouding tussen het onderzoek ter lering van deze onderzoeksorganen enerzijds en het strafonderzoek anderzijds, wat de gegevensvergaring bijzonder moeilijk kan maken. Tot slot kunnen de huidige onderzoeksorganen niet garanderen dat de 10

11 bevindingen uit hun onderzoek ter lering niet ooit zullen gebruikt worden in strafrechtelijke, civielrechtelijke of tuchtrechtelijke procedures. In de derde fase wordt ingegaan op laatste onderzoeksvraag over de wenselijkheid van een onderzoeksraad in België. Daarbij worden de problemen met en lacunes van het voorvallenonderzoek in België nog eens op een rijtje gezet en wordt nagegaan of en, zo ja, hoe een Belgische onderzoeksraad voor veiligheid daarop een antwoord zou kunnen bieden. Globaal gezien lijkt zo een onderzoeksraad inderdaad heel wat perspectief te bieden om de effectiviteit, legitimiteit en de efficiëntie van de waarheidsvinding en adviesverlening rond voorvallenonderzoek te versterken. Als men dit echter zou willen doen, zal men wel rekening moeten houden met belangrijke aandachtspunten en enkele fundamentele keuzes moeten maken. Zo zal men de breedte van het inhoudelijk domein waarvoor de raad bevoegd is moeten bepalen. Wanneer men voor een breed domein zou opteren, zal men moeten kiezen tussen een incrementele aanpak (vb. met een raad voor transport als tussenstap) of een drastische sprong. Men zal, o.m. door de staatsrechtelijke inbedding, voldoende onafhankelijkheid moeten garanderen, maar tegelijkertijd ook een zekere controle moeten voorzien. Men zal keuzes moeten maken over de manier waarop het orgaan georganiseerd wordt en daarbij vooral moeten nadenken over manieren om de beste expertise ter beschikking te krijgen. Men zal in voldoende bevoegdheden voor de onderzoekers moeten voorzien. Men zal bijzonder veel aandacht moeten besteden aan de afstemming tussen het onderzoek ter lering enerzijds en andere onderzoeken, en dan vooral het strafrechtelijk onderzoek, anderzijds. Het Nederlandse voorbeeld is in dat verband inspirerend, maar een eventuele vertaling naar België zal een grondige juridische analyse vergen waarvoor dit rapport enkele suggesties formuleert. De uiteindelijke beslissing over de wenselijkheid van een onderzoeksraad is een normatievepolitieke beslissing. Dit onderzoek levert daarbij wel enkele belangrijke argumenten op pro oprichting van een Belgische onderzoeksraad, maar wijst meteen ook op enkele belangrijke risico s, aandachtspunten en noodzakelijke fundamentele keuzes. 11

12 Inhoudsopgave Voorwoord... 6 Inhoudsopgave Lijst van tabellen Lijst van bijlagen Lijst van afkortingen Inleiding Hoofdstuk 1: Het streven naar veiligheid en het beheersen van risico s Het begrip veiligheid Domeinspecifieke veiligheid Fysieke veiligheid Safety versus security Veiligheid als prioriteit Evolutie van de betekenis van veiligheid binnen de samenleving Het voorzorgsbeginsel Wat is veilig genoeg? Mogelijke negatieve gevolgen De paradox van het voorzorgsbeginsel Toch streven naar absolute veiligheid? Besluit Hoofdstuk 2: Voorvallenonderzoek Voorvallen Definitie voorval en verwante begrippen Meerwaarde uitbreiden onderzoek naar voorvallen Waarom voorvallen onderzoeken? Redenen voorvallenonderzoek Beperkingen voorvallenonderzoek

13 2.3 Behoorlijk voorvallenonderzoek Besluit Hoofdstuk 3: Conceptueel kader Functies en criteria Functies Criteria Matrix met functies en criteria Voorgeschiedenis: contextuele en contingente factoren Inhoudelijk domein Staatsrechtelijke inbedding Interne organisatie Taken en bevoegdheden Externe organisatie Het onderzoeksproces Initiële rapportage Selectie voorvallen Onderzoek Verspreiden kennis Implementatie aanbevelingen Onafhankelijkheid Hoofdstuk 4: Methodologie Inleiding Onderzoeksvraag 1: wat kan er geleerd worden uit buitenlandse casussen, in het bijzonder Nederland, die gebruik maken van een onderzoeksraad? Selectie Dataverzameling en -analyse Onderzoeksvraag 2: hoe verloopt het voorvallenonderzoek momenteel in België? Drie relevante organen Belgische gevalsstudies

14 4.4 Onderzoeksvraag 3: wat is de wenselijkheid van het oprichten van een Belgische onderzoeksraad? Hoofdstuk 5: Nederland: De Onderzoeksraad Voor Veiligheid Inleiding Voorgeschiedenis: contextuele en contingente factoren Raad voor Transportveiligheid Oprichten Ongevallenraad defensie? De impact van twee voorvallen Het debat en de oprichting van de OvV Besluit Inhoudelijk domein Staatsrechtelijke inbedding Interne organisatie De structuur De capaciteit Opleiding onderzoekers De organisatiecultuur en strategie Bevoegdheden Plaats betreden Inlichtingen vorderen Inzage Onderzoek, opneming en monsterneming Medewerking tot onderzoek Verplichtingen en controle onderzoekers? Getuigenis Externe organisatie Verhouding tot een ad hoc commissie Verhouding tot de inspectiediensten Verhouding tot het Openbaar Ministerie

15 5.8 Het onderzoeksproces Initiële rapportage Selectie voorvallen Onderzoek Verspreiden kennis Implementatie aanbevelingen Onafhankelijkheid Autonomie Mogelijke beperkingen Vergroten van de onafhankelijkheid? Besluit Hoofdstuk 6: Voorvallenonderzoek in België: actoren Inleiding Federaal Kenniscentrum voor de Civiele Veiligheid Voorgeschiedenis: contextuele en contingente factoren Inhoudelijk domein Staatsrechtelijke inbedding Interne organisatie Taken en bevoegdheden Externe organisatie Het onderzoeksproces Onafhankelijkheid Besluit De structuur van de provinciale en gemeentelijke veiligheidscellen Interne organisatie Taken en bevoegdheden Externe organisatie Het onderzoeksproces Onafhankelijkheid

16 6.3.6 Besluit Parlementaire onderzoekscommissie Voorgeschiedenis Inhoudelijk domein Staatsrechtelijke inbedding Interne organisatie Taken en bevoegdheden Externe organisatie Het onderzoeksproces Onafhankelijkheid Parlementaire onderzoekscommissie: voordelen en gevaren Besluit Besluit Hoofdstuk 7: Voorvallenonderzoek in België: gevalsstudies Gasexplosie Gellingen Verloop en impact Onderzoeken Besluit: analyse van het leerproces Nucleair incident Fleurus Verloop en impact Onderzoeken Besluit: analyse van het leerproces Treinramp Buizingen Verloop en impact Onderzoeken Besluit: analyse van het leerproces Besluit Hoofdstuk 8: Naar een onderzoeksraad in België? Effectiviteit, legitimiteit en efficiëntie van het Belgisch voorvallenonderzoek

17 8.1.1 Effectiviteit Legitimiteit Efficiëntie Biedt de Onderzoeksraad voor Veiligheid een oplossing? Inhoudelijk domein Staatsrechtelijke inbedding Interne organisatie Bevoegdheden Externe organisatie Het onderzoeksproces Onafhankelijkheid Besluit Epiloog Bibliografie Bijlagen

18 Lijst van tabellen Tabel 1: Matrix met functies en criteria Tabel 2: Niveaus van de verschillende dimensies van onafhankelijkheid volgens Verhoest et al. (2004, ) Lijst van bijlagen Bijlage 1: De disciplines Lijst van afkortingen APO: Algemene Proces Ondersteuning BABI: Belgian Association for Burn Injuries CGCCR: federaal Coördinatie- en Crisiscentrum COT: Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement DirCo: Directeur-Coördinator van de federale politie DVIS: Dienst Veiligheid & Interoperabiliteit der Spoorwegen ERA: European Railway Agency ETCS: European Train Control System EVRM: Europees Verdrag Rechten van de Mens FANC: Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle FAVV: Federaal Agentschap voor de Voedselveiligheid FETRAPI: Federatie voor Transporteurs door middel van Pijpleiding FOD: Federale Overheidsdienst GSM-R: Global System for Mobile Communications - Railways G.W.: Grondwet IAEA: Internationaal Agentschap voor Atoomenergie INES: International Nuclear and Radiological Event Scale IPO: Inhoudelijke Proces Ondersteuning IRE: Nationaal Instituut voor Radio-elementen ITSA: International Transportation Safety Association KB: Koninklijk Besluit Kenniscentrum: Federaal Kenniscentrum voor de Civiele Veiligheid 18

19 KMO: Kleine of Middelgrote Onderneming K.U.Leuven: Katholieke Universiteit Leuven M.A.S.H.: Mise en Alerte des Services Hospitaliers MIP: Medisch Interventie Plan NIFV: Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid NMBS: Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen NTSB: National Transportation Safety Board NVVK: Nederlandse Vereniging voor Veiligheidskunde OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling OM: Openbaar Ministerie OvV: Onderzoeksraad voor Veiligheid RIVM: Rijksinstituut Volksgezondheid en Milieu SCK: Studiecentrum voor Kernenergie SHK: Statens Haverikommission SMART: Specifiek Meetbaar Aanvaardbaar Realistisch Tijdsgebonden SPC: Spoorwegpolitie Sw: Strafwetboek TRC: Truth and Reconciliation Commission ULB: Université Libre de Bruxelles VS: Verenigde Staten VZW: Vereniging Zonder Winstoogmerk WRR: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid ZBO: Zelfstandig Bestuursorgaan 19

20 Inleiding De gasexplosie in Gellingen (2004) en de treinramp in Buizingen (2010) zijn slechts enkele voorbeelden van ernstige voorvallen die zich de afgelopen jaren in België hebben voorgedaan. In dit onderzoek wordt de vraag gesteld of de beleidsmatige reactie ten aanzien van zulke voorvallen adequaat is. Het onderzoeksproject focust op de instanties verantwoordelijk voor het achterhalen van de ware, achterliggende oorzaken van het voorval. Het gaat hierbij niet om actoren die een antwoord trachten te vinden op de schuldvraag, zoals het geval is bij een justitieel onderzoek, maar om actoren die de aanleiding en het verloop van het voorval trachten te achterhalen, vooral met het oog op het vermijden van gelijkaardige gebeurtenissen in de toekomst. In Nederland werd in 2005 een onafhankelijke Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) opgericht die de oorzaken van ernstige voorvallen achterhaalt (waarheidsvinding) en op basis daarvan adviezen formuleert aan de betrokken actoren om de veiligheid te versterken (adviesverlening). De OvV is een onafhankelijk orgaan, gescheiden van andere instanties en procedures, bijvoorbeeld de strafrechtelijke procedure. In voorliggende studie wordt nagegaan of de oprichting van een dergelijke onafhankelijke onderzoeksraad ook zinvol zou zijn in de Belgische context. De fundamentele onderzoeksvraag is of de huidige Belgische situatie inzake voorvallenonderzoek toereikend is, dan wel of deze verbeterd dient te worden en, zo ja, of de oprichting van een onderzoeksraad daarvoor het geschikte instrument is. Er wordt nagegaan welke functies en taken een onderzoeksraad verricht en in welke mate deze vervuld worden in de actuele Belgische situatie. Dit vertaalt zich in de volgende drie onderzoeksvragen, die eveneens de onderdelen van het onderzoek vormen. 1. Wat kan er geleerd worden uit buitenlandse casussen, in het bijzonder Nederland, die gebruik maken van een onderzoeksraad? 2. Hoe verloopt het voorvallenonderzoek momenteel in België? 3. Wat is de wenselijkheid van het oprichten van een Belgische onderzoeksraad? Alvorens in te gaan op de manier waarop deze onderzoeksvragen beantwoord zijn, is het belangrijk twee keuzes toe te lichten. Ten eerste moet gewezen worden op de centrale rol voor de Nederlandse casus. In dit onderzoek werd van bij het begin de Nederlandse Onderzoeksraad voor Veiligheid naar voor geschoven als buitenlandse casus, onder meer door de opdrachtgever. Deze casus wordt dus als uitgangspunt gebruikt voor het onderzoek. Daarbij moet opgemerkt worden dat deze als een soort standaardcasus gebruikt wordt, ter inspiratie van zowel het theoretisch kader als het empirisch 20

21 onderzoek. Er is bijgevolg een zekere bias ten voordele van het Nederlandse model. Dat betekent echter geenszins dat de auteurs van dit rapport de Nederlandse casus a priori naar voor zouden schuiven als voorbeeld voor België. De Nederlandse casus wordt enkel gebruikt ter inspiratie, niet als een prescriptief, door België te volgen, model. Niettemin moet erkend worden dat deze methode tot een zekere bias of vertekening ten voordele van de Nederlandse casus kan leiden. Met deze nuance zal dus rekening moeten gehouden worden bij de interpretatie van de resultaten. Ten tweede verdient ook de keuze voor de term voorval enige toelichting. Zoals verder zal beargumenteerd worden in hoofdstuk 2, wordt inderdaad doorheen dit onderzoek voor die brede term gekozen, eerder dan voor enger gedefinieerde termen als ongeval of zelf calamiteit, o.m. omdat die maximale vrijheid zou laten aan een toekomstige onderzoeksraad in haar selectie. Daarbij moet wel opgemerkt worden dat voorliggend project toch vooral zal focussen op onderzoeken naar ongevallen of calamiteiten met een grote maatschappelijke verontrusting. Zo zal in de Nederlandse casus de aandacht vooral gaan naar het beperkt aantal grote onderzoeken (in 2009 waren dat er bijvoorbeeld 6) waar men zowel de oorzaken heeft geanalyseerd als adviezen heeft geformuleerd, eerder dan naar de verplichte onderzoeken (in 2009 waren dat er bijvoorbeeld 27). Ook bij de empirische studie van de Belgische situatie en bij het beschouwend slothoofdstuk zal het vooral gaan over grote ongevallen die een grote maatschappelijke verontrusting hebben veroorzaakt. Om de drie hoger geïntroduceerde onderzoeksvragen te beantwoorden werd eerst een toetsingskader ontwikkeld dat focust op de twee centrale functies die door de onderzoeksraad in Nederland worden ingevuld en waarvan zal worden nagegaan in welke mate ze in België worden ingevuld: waarheidsvinding en adviesverlening t.a.v. ernstige voorvallen. De invulling van die twee functies wordt bekeken tegen de achtergrond van drie belangrijke criteria: effectiviteit, legitimiteit en efficiëntie. Zo wordt, in het kader van de eerste onderzoeksvraag, ingegaan op de effectiviteit, legitimiteit en efficiëntie van de waarheidsvinding en de adviesverlening verricht door de Nederlandse OvV. In het kader van de tweede onderzoeksvraag wordt nagegaan in welke mate de twee functies worden ingevuld in België en, voor zover mogelijk, hoe effectief, legitiem en efficiënt die invulling gebeurt. Dit gebeurt zowel voor de drie Belgische actoren als voor de drie Belgische gevalsstudies. Het is wel belangrijk om op te merken dat het niet om een echt, origineel evaluatieonderzoek gaat dat zou toelaten instellingen of functies grondig te evalueren. Daarvoor gaat het onderzoek (met de studie van vier organisaties en drie voorvallen binnen de termijn van 1 jaar) te weinig in de diepte. Het is wel zo dat de evaluatieve informatie die naar voren komt uit de beschikbare data zoveel mogelijk zal worden georganiseerd volgens de drie criteria, maar definitieve, globale evaluatieve conclusies zijn niet mogelijk op basis van dit onderzoek. 21

22 Het eigenlijke empirisch onderzoek werd uitgevoerd in drie fasen, die respectievelijk de drie onderzoeksvragen willen beantwoorden. Het resultaat daarvan wordt samengebracht in voorliggend rapport met acht hoofdstukken: het theoretisch kader en de methodologie (hoofdstukken 1 t.e.m. 4), de Nederlandse casus (hoofdstuk 5), de Belgische casus (hoofdstukken 6 en 7) en de vraag naar de wenselijkheid van het oprichten van een Belgische onderzoeksraad (hoofdstuk 8). We beschrijven kort elk van de hoofdstukken. De eerste twee, theoretische, hoofdstukken gaan in op twee centrale concepten waarin een inzicht nodig is om een antwoord te kunnen formuleren op de onderzoeksvraag. In het eerste hoofdstuk wordt ingegaan op het concept veiligheid. Het begrip wordt omschreven en enkele vragen uit de literatuur hierover komen aan bod. Het tweede hoofdstuk gaat over voorvallenonderzoek. De concepten voorval en ongeval worden omschreven. Enkele redenen voor voorvallenonderzoek worden opgesomd. In hoofdstuk 3 wordt het conceptueel kader voor dit onderzoek uiteengezet. Dit kader geeft een overzicht van thema s die belangrijk zijn om een antwoord te kunnen formuleren op de onderzoeksvraag die richting zal geven aan de rest van het onderzoek. Het kan aldus beschouwd worden als een soort checklist van thema s die in de empirische hoofdstukken (de Nederlandse OvV, de 3 Belgische organisaties, de 3 bestudeerde Belgische voorvallen) behandeld zullen worden. Het gaat m.n. om volgende thema s: de contextuele en contingente factoren; het inhoudelijk (beleids)domein waarin onderzoek kan gebeuren; de bredere staatsrechtelijke inbedding; de interne structuur, taken en bevoegdheden; de externe structuur (verhouding met andere actoren en in het bijzonder de gerechtelijke actoren); de manier waarop het onderzoeksproces verloopt; en de onafhankelijkheid. Deze thema s werden geselecteerd omwille van de veronderstelling dat zij een rol spelen in de mate waarin de waarheidsvinding en adviesverlening op een effectieve, legitieme en efficiënte manier kan gebeuren. In hoofdstuk 4 wordt kort ingegaan op de gebruikte methodologie. Daarbij wordt onder meer ingegaan op de selectie van de casussen en vervolgens op de selectie van de respondenten binnen de casussen. Het vijfde hoofdstuk gaat in op de Nederlandse situatie en probeert aldus een antwoord te formuleren op de eerste onderzoeksvraag. In het zesde en zevende hoofdstuk wordt de huidige Belgische situatie inzake voorvallenonderzoek geschetst en dus ingegaan op de tweede onderzoeksvraag. Het achtste hoofdstuk gaat tot slot in op de derde onderzoeksvraag. Daarbij wordt eerst nog eens ingegaan op de problemen en lacunes in de Belgische situatie en vervolgens wordt nagegaan of een onderzoeksraad naar Nederlands model daarvoor een oplossing zou kunnen bieden en, zo ja, onder 22

23 welke modaliteiten, met welke aandachtspunten, etc., Dit laatste gebeurt tegen de achtergrond van de inzichten opgedaan in de voorgaande hoofdstukken en wordt gestructureerd volgens de onderdelen van het conceptueel kader. 23

24 Hoofdstuk 1: Het streven naar veiligheid en het beheersen van risico s De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in Nederland (2008, 27) wijst erop dat burgers uit de westerse geïndustrialiseerde wereld een opmerkelijk veilig bestaan leiden. Ze leven gemiddeld langer dan inwoners uit vele andere landen en dan vroegere generaties uit eigen streek. Toch besteden de overheid, de bedrijfswereld en verschillende experts bijzonder veel aandacht aan veiligheid. Criminaliteit, terroristische dreigingen, de kwaliteit van voedingsmiddelen en bepaalde industriële activiteiten, Het zijn slechts enkele voorbeelden van domeinen die de aandacht trekken van de regulatoren van onze samenleving (WRR, 2008, 27). In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op wat veiligheid juist is en hoe ermee omgegaan wordt in onze hedendaagse samenleving. Een omschrijving van veiligheid is van belang in het licht van de onderzoeksvraag, waar de wenselijkheid van de oprichting van een onderzoeksraad wordt nagegaan. Een orgaan dat aan voorvallenonderzoek doet is er immers op gericht de veiligheid te vergroten. Onder titel 1.1 wordt het begrip veiligheid afgebakend en wordt ingegaan op het onderscheid tussen safety en security. Onder titel 1.2 wordt beschreven hoe er in de samenleving met veiligheid wordt omgegaan. Paragraaf 1.3 gaat in op de mogelijke negatieve gevolgen van de trend om risico s te willen beheersen en de veiligheid te willen vergroten. 1.1 Het begrip veiligheid In deze paragraaf wordt het concept veiligheid afgebakend. Veiligheid omschrijven is niet evident. Allereerst worden enkele auteurs besproken die veiligheid bekijken verbonden met een specifiek domein waarop die veiligheid betrekking heeft. Vervolgens wordt dieper ingegaan op fysieke veiligheid, waar het in dit onderzoeksrapport vooral over zal gaan. Tot slot wordt onder deze titel ingegaan op het onderscheid tussen safety en security Domeinspecifieke veiligheid Volgens Bijleveld (2003, 1) betekent veiligheid je buiten gevaar bevinden of slechts een gering risico lopen dat iets je overkomt. Een dergelijke omschrijving is bijzonder algemeen. De begrippen die gebruikt worden om over veiligheid te spreken, dan ook vaak naar het specifieke domein waarop die veiligheid betrekking heeft, bijvoorbeeld brandveiligheid of verkeersveiligheid (Bijleveld 2003, 3). We vermelden enkele dergelijke typologieën uit de literatuur. Meijlaers (2006, 35) deelt veiligheid op in een aantal categorieën die hij verder onderverdeelt. Zo verwijst politionele veiligheid onder meer naar openbare orde, criminaliteit en overlast. Fysieke 24

25 veiligheid verwijst naar domeinen als verkeer en ruimtelijke ordening. Civiele veiligheid betreft thema s als rampenplanning, brandbestrijding en medische hulpverlening. De sociale veiligheid verwijst naar thema s als welzijn en cultuur, integratie, jeugd- en sportbeleid. Ook Muller, Kummeling & Bron (2007, 45) beschouwen veiligheid als een begrip met meerdere dimensies waarbij verschillende opdelingen mogelijk zijn. In tegenstelling tot Meijlaers (2006, 35) beschrijven zij veiligheid eerder als een bescherming tegen een specifieke bedreiging. Zo verwijst sociale veiligheid naar de bescherming van gezondheid en goederen tegen moedwillige, criminele handelingen. Bij Meijlaers (2006, 35) daarentegen ging het bij sociale veiligheid eerder om een vorm van welzijn. Fysieke veiligheid heeft volgens Muller et al. (2007, 45) te maken met de bedreiging van gezondheid en goederen door allerhande ongevallen. Hier gaat het hier dus om aspecten als brandveiligheid en rampenbestrijding (Muller et al., 2007, 45). Muller et al. (2007, 45) nemen, in tegenstelling tot Meijlaers (2006, 35), civiele en fysieke veiligheid samen. Drost (2003, 14-15) deelt, geheel in lijn met de opdeling van Bijleveld (2003, 3), het concept veiligheid op in een aantal typen op basis van de bronnen van het gevaar. In tegenstelling tot bij de hierboven besproken auteurs, zijn de types van veiligheid bij Drost (2003, 14-15) specifieker en meer gefocust op beleidsdomeinen of sectoren. Transportveiligheid, bijvoorbeeld, slaat op het verkleinen van het risico op ongelukken op het spoor, het luchtverkeer en het water. Verkeersveiligheid gaat om het verminderen van de kans op ongelukken op de openbare weg. Bij voedselveiligheid gaat het om allerhande zaken, gaande van ziektes bij vee tot de koelinginstallaties van bepaalde producten. Om de brandveiligheid te verhogen worden maatregelen genomen om brand te voorkomen. Externe veiligheid wordt gedefinieerd als de veiligheid van omwonenden in relatie tot ongelukken met bedrijfsmatige activiteiten en transport van gevaarlijke stoffen. Terwijl Drost (2003, 14-15) er aldus voor kiest om deze aspecten van veiligheid apart te behandelen kan men er ook voor kiezen om deze samen te nemen onder een omschrijving die aansluit bij die van Meijlaers (2006, 35) of Muller et al. (2007, 45). Transportveiligheid, brandveiligheid en externe veiligheid kunnen bijvoorbeeld samen worden geplaatst onder de titel fysieke veiligheid. Veiligheid is echter meer dan een loutere opdeling op basis van thema s of domeinen, zoals hierboven beschreven. De opdeling houdt immers een keuze in. In tegenstelling tot de domeinspecifieke opdeling van Bijleveld (2003, 3) definieert de Nederlandse Vereniging voor Veiligheidskunde (NVVK) veiligheid als een containerbegrip, waarbij onveiligheid een afwijking is van een ideale toestand van de wereld en de mensen die erin leven. Het is belangrijk om in te zien dat, volgens de NVVK, iedereen een ander beeld heeft van deze ideale toestand. Het kan zo zijn dat maatregelen die genomen worden om de veiligheid te vergroten voor de ene, tegelijkertijd zorgen voor beperkingen in handelingsvrijheid voor de andere. De NVVK stelt dat de invulling van veiligheid, net omwille van die keuzes die gemaakt moeten worden, onlosmakelijk politiek keuzes 25

26 impliceert. Het zijn de volksvertegenwoordigers die de keuzes inzake het veiligheidsbeleid maken (NVVK, s.d.). Ook Meijer (2009, 6) benadrukt de rol van de politici inzake veiligheid. De auteur omschrijft veiligheid als een maatschappelijk en collectief probleem waarvoor de overheid altijd de eindverantwoordelijke is. Dit houdt in dat het de taak van de politici is om garant te staan voor een veilige samenleving. Hierbij is belangrijk dat de overheid stilstaat bij alle types van veiligheid en niet enkel bij veiligheid rond agressie en criminaliteit, die volgens hem de overhand krijgen tijdens het politieke debat. De vele slachtoffers in het verkeer, of de vele voorvallen die zich thuis of op het werk voltrekken, verdienen net zoveel aandacht (Meijer, 2009, 6) Fysieke veiligheid Voor dit onderzoek wordt met veiligheid fysieke veiligheid bedoeld. Zoals duidelijk werd uit de hierboven besproken literatuur, kan dit ingevuld worden als een bijzonder brede categorie. Onder meer verkeersveiligheid, ruimtelijke planning (Meijlaers, 2006, 35), brandveiligheid en rampenbestrijding (Muller et al., 2007, 45) worden onder deze paraplu geplaatst. Ook al gaat het over heel wat beleidsterreinen die niet noodzakelijk iets met elkaar gemeen hebben, toch is het concept fysieke veiligheid meer dan een containerbegrip. Al die verschillende subdomeinen worden immers geconfronteerd met gelijkaardige problemen rond de verdeling van verantwoordelijkheden en risico s. De Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR, 2008, 35-37) ziet het garanderen van de fysieke veiligheid in de eerste plaats als een taak voor de overheid. Bedrijven nemen echter ook maatregelen om de fysieke veiligheid te vergroten, vaak omdat ze hiertoe arbeidsrechtelijk verplicht zijn. Daarnaast houden ook burgers zich bezig met het tegengaan van risico s, bijvoorbeeld door hun voedsel veilig te bereiden. Fysieke veiligheid kan bijgevolg enkel bereikt worden door een gemeenschappelijke inspanning van alle actoren (WRR, 2008, 35-37). Deze keuze om veiligheid af te bakenen tot fysieke veiligheid is verantwoord vanuit de praktijk van de reeds bestaande buitenlandse organen die aan voorvallenonderzoek doen en in het bijzonder de Nederlandse Onderzoeksraad voor Veiligheid (die, zoals in de inleiding werd vermeld, zal dienen als standaardcasus ). Deze organen lijken zich inderdaad vooral toe te leggen op thema s die onder deze paraplu thuishoren. Bepaalde zaken worden echter expliciet niet behandeld, zoals criminaliteit. Vaak hebben deze domeinen afzonderlijke, gespecialiseerde organen die instaan voor onderzoek naar voorvallen en trends in veiligheid. Voorvallen met betrekking tot defensie worden 26

27 meestal behandeld door militaire organen. 1 Dit onderzoeksrapport gaat niet verder in op deze specifieke thema s Safety versus security Het is nuttig om ook in te gaan op het onderscheid tussen safety en security. Deze opdeling is niet altijd even duidelijk, maar is hier wel relevant omdat dit onderzoeksproject zich beperkt tot voorvallen die onder de noemer safety vallen. Volgens Firesmith (2003, 3) gaat het in beide gevallen om het omgaan met gevaren en bedreigingen en de daarmee samenhangende risico s voor een organisatie. De auteur geeft volgende definitie: Safety is the degree to which accidental harm is prevented, reduced, and properly reacted to. Security is the degree to which malicious harm is prevented, reduced, and properly reacted to. (Firesmith, 2003, 11, onderlijning toegevoegd) Safety kan dus omschreven worden als het voorkomen, opsporen of reageren ten aanzien van toevallig of accidenteel gevaar. Veelal betreft het personen en goederen die beschermd moeten worden tegen ongevallen. Security heeft daarentegen te maken met het voorkomen, opsporen of reageren ten aanzien van opzettelijk gevaar. Het gaat dan eerder over het beschermen van personen en goederen voor aanvallen van buitenaf. Deze termen worden in de context van dit rapport vertaald als veiligheid en beveiliging. Firesmith (2003, 12) benadrukt eveneens dat er een zekere wisselwerking tussen de twee concepten bestaat. Een aanval kan bijvoorbeeld leiden tot een ongeluk, of een ongeluk kan zorgen voor een situatie van zwakte die kan uitgebuit worden en zo zorgen voor een aanval in de beveiliging van een bepaald systeem. Zedner (2003, 176) wijst op een gelijkenis tussen beide begrippen. Zowel maatregelen om de beveiliging te verhogen als maatregelen om veiligheidsrisico s in te schatten en te dekken kunnen leiden tot sterke emoties bij het grote publiek. Bovendien laat, in beide gevallen, het gebruik van het begrip toe om verregaande maatregelen te nemen die vaak een machtsontplooiing impliceren waarbij men zich vragen kan stellen Veiligheid als prioriteit Het beheersen van risico s en het verhogen van de veiligheid zijn thema s die reeds geruime tijd zowel de academici als de politieke actoren bezig houden. Deze paragraaf gaat in op de rol die veiligheid speelt in de hedendaagse samenleving. Het is belangrijk hierop een zicht te krijgen omdat de beslissing om al dan niet een onderzoeksraad op te richten wordt genomen binnen een bepaalde 1 De Nederlandse Onderzoeksraad voor Veiligheid onderzoekt echter wel transportongevallen binnen defensie indien deze zich niet afspelen binnen het kader van militaire taken, bijvoorbeeld het neerstorten van een militair vliegtuig dat niet actief was in een missie. Deze, eerder uitzonderlijke situatie, houdt verband met de ontstaansgeschiedenis van de OvV en wordt verder besproken in hoofdstuk 5 (cf. 5.2) 27

28 maatschappelijke context. Het dominante maatschappelijke denkbeeld over veiligheid beïnvloedt dit beslissingsproces. Daarbij worden eerst enkele auteurs besproken die de maatschappelijke ontwikkelingen inzake veiligheid beschrijven. Vervolgens wordt het concept voorzorgsbeginsel toegelicht, wat volgens sommigen het huidige, dominante criterium is om met onveiligheden om te gaan binnen onze westerse samenleving. Vervolgens wordt kort stilgestaan bij de verschillende maatschappelijke domeinen waarbinnen dit voorzorgbeginsel actief is. Daarna volgt een mogelijke verklaring voor de verschuiving naar het voorzorgsparadigma Evolutie van de betekenis van veiligheid binnen de samenleving Pieterman (2002, 15-19) stelt vast dat ons denken over veiligheid sinds de jaren negentig heel wat radicaler geworden is. Het streven naar veiligheid is een maatschappelijk goed waarover geen discussie mogelijk is. Onveiligheid wordt bijgevolg gezien als een maatschappelijk kwaad. Schade is volgens Pieterman (2002, 15-19) onaanvaardbaar geworden en moet worden vergoed aan het slachtoffer. De overheid wordt verantwoordelijk gesteld om die te vergoeden, zelfs wanneer deze niet direct aansprakelijk is. Pieterman (2002, 15-19) situeert deze evolutie na twee andere evoluties, waarbij telkens anders werd gereageerd ten aanzien van veiligheid en schade. Uiteraard is deze opdeling niet absoluut. De periodes zijn niet perfect afgebakend en binnen elke periode zijn er voorbeelden te vinden van een andere gedachtegang. We gaan kort in op die evolutie zoals omschreven door Pieterman (2002, 15-19). In een eerste periode domineerde volgens Pieterman (2002, 15-19) een schuldcultuur. Deze overheerst in de negentiende eeuw, maar blijft een belangrijke impact hebben tot ver in de twintigste eeuw. In deze tijd leeft de gedachte dat wie schade heeft ervaren daar zelf verantwoordelijk voor is. Het slachtoffer is zelf te kort geschoten om voorzichtig te handelen. Iedereen draagt bijgevolg zijn eigen schade, er is geen sociaal vangnet. Een tweede periode is gekenmerkt door de risicocultuur. Deze cultuur begint haar opmars aan het einde van de negentiende eeuw. Zij won sinds het begin van de twintigste eeuw aan belang en kwam tot een hoogtepunt in de jaren zeventig. In deze periode was er een enorme expansie van industriële bedrijven met ook heel wat arbeidsongevallen als gevolg. De idee dat men zelf verantwoordelijk was voor de opgelopen schade was hierdoor niet langer houdbaar. Het besef groeide dat een leven zonder risico s niet mogelijk was en dat menselijke handelingen op een bepaald moment tot schade kunnen leiden. Er werd afgestapt van de idee dat een individu zelf aansprakelijk was voor de schade; de schade was immers een gevolg van nuttige activiteiten. De verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid werden bijgevolg tot een hoger niveau getild. Iedereen die bij een bepaalde activiteit betrokken was, werd deel van de gemeenschap. Als er iets mis ging, was het de 28

29 gemeenschap die hiervoor opdraaide. Er was sprake van risico-collectivering, wat impliceerde dat ieder slachtoffer recht had op compensatie en dat het de gemeenschap was die hiervoor zorgde. Sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw is de samenleving, aldus Pieterman (2002, 15-19), een nieuwe fase ingegaan gekenmerkt door de voorzorgcultuur. De opgelopen schade wordt op een steeds verregaandere manier vergoed. Door kennis van technieken en processen neemt het aantal ongevallen af en wordt er meer en meer onheil voorkomen. De idee dat de samenleving maakbaar is wint hierdoor steeds meer veld. Schade en aansprakelijkheid behoren niet meer tot de verantwoordelijkheid van de individuele burger. Schade is een gevolg van het systeem; bijgevolg zijn het de systeembeheerders die verantwoordelijk zijn: de wetenschap, de industrie en bovenal het openbaar bestuur. De schade is ook hier onaanvaardbaar en wordt niet meer gezien als eigen aan het menselijk handelen. Dit alles, zo stelt Pieterman (2002, 15-19), leidt tot onrealistische veiligheidsverwachtingen, extreme aanspraken op compensatie van schade en een scheve verhouding in de toerekening van de eindverantwoordelijkheid weg van de burger naar de systeembeheerder. Ale (2003, 7-38) bespreekt een gelijkaardige evolutie inzake het veiligheidsbeleid. Hij situeert het begin van zijn geschiedenis van het veiligheidsbeleid in de negentiende eeuw met de snelle groei van de industrie en de daarmee verbonden transporten van goederen en stoffen. De zorg om veiligheid houdt rechtstreeks verband met de industriële activiteiten binnen een bedrijf en in de omgeving ervan. Meestal is een ontwikkeling van het veiligheidsbeleid een reactie op een ongeval dat plaatsvond in deze sector. In de jaren zeventig en tachtig van de twintigste eeuw volgt een snelle ontwikkeling in het veiligheidsbeleid. Dit is het gevolg van enerzijds een expansie in de productie, opslag en transport van gevaarlijke stoffen en anderzijds een toenemende publieke onrust ten gevolge van enkele, kort op elkaar volgende, grote ongevallen, zoals het ongeval in Seveso van Deze trend zette in de 21 ste eeuw door, onder meer omdat de samenleving aan het begin van het nieuwe millennium meteen werd opgeschrikt door enkele grootschalige ongevallen, zoals de vuurwerkramp in Enschede (2000) en een ontploffing van een opslagplaats voor ammoniumnitraatafval in Toulouse (2000). Ook Ale (2003,37-38) spreekt over het voorzorgsprincipe als centraal thema in de huidige samenleving. Het beleid is er op gericht om maatregelen te nemen zodat in het geval van het maximaal denkbare ongeval geen schade aan mensen wordt aangericht (Ale, 2003, 7-38). Daar waar Pieterman (2002, 15-19) een radicalisatie vaststelde, spreekt Ale (2003, 7-38) over een noodzakelijke afweging tussen enerzijds het garanderen van de veiligheid en anderzijds de ecologische en economische impact van de 2 Industriële, chemische ramp die plaatsvond in juli 1976 te Seveso, Italië. Bij dit ongeval werd een toxische stof, dioxine, uitgestoten. Er vielen geen dodelijke slachtoffers, maar een groot deel van de bevolking werd ernstig verminkt door het gifgas. 29