Nota Kangoeroewoningen

Transcriptie

1 Nota Kangoeroewoningen In de commissievergadering van oktober 2005 is een bouwvergunning aan de orde geweest voor het vergroten van een woning aan de Zuidermiedweg waarbij een aangebouwd bijgebouw verbouwd zou worden tot een zelfstandige woonruimte voor de zorgbehoevende moeder van de bewoner. Over het principe van deze vorm van mantelzorg is toen enige discussie ontstaan (zie bijlage 1), omdat enige vaagheid gezien kon worden in het onderscheid tussen één of twee woningen oftewel- tussen inwoning of zelfstandig wonen. Zo werd gevraagd hoe het zou komen met contingent, gemeentelijke belastingen, taxatie van het onroerend goed en dergelijke. Daarnaast werd ook zorg uitgesproken over toekomstig gebruik van de zelfstandige woonunit. Zes vergelijkbare kangoeroewoningen zijn sindsdien ook in het project Hof van Hallum opgenomen. In november 2005 is de zaak wederom kort aangekaart, waarop de toenmalige wethouder heeft toegezegd dat de zaak nader besproken zou worden. Mede om die reden, en omdat vergelijkbare constructies steeds vaker ook formeel bestuurlijk - in het nieuws komen als oplossing voor woon-zorgproblemen, wordt deze nota ter discussie aan u voorgelegd. Met medeweging van uw gevoelens hieromtrent kan dan nader beleid worden opgesteld. De resulterende vraagstelling van B&W aan het ambtelijk apparaat is ruim gesteld. Voorgelegd werd een beleidsnotitie van de gemeente Someren (zie bijlage 2)die refereerde aan het Boekelse model. Laatstgenoemd Boekels beleid regelde inwoning van zorgbehoevenden in aangebouwde en vrijstaande bijgebouwen, in Someren werd inwoning in aan/bijbouwen en aangebouwde bijgebouwen reeds toegestaan en de notitie behandelt slechts inwoning in vrijstaande bijgebouwen. Op die verruiming van inwoonmogelijkheden bij recht adviseert de Somerse notitie overigens negatief, wel wordt voorgesteld de mogelijkheid van inwoning in vrijstaande bijgebouwen bij artikel 19-vrijstelling open te houden. Huidige nota behandelt het gegeven zodat u op grond daarvan kunt besluiten al of niet beleid te ontwikkelen, en welke voorwaarden en criteria in dat geval gehanteerd zouden moeten worden. Om een en ander helder te krijgen lijkt het zinnig eerst enkele zaken te definiëren in veel gevallen aan de hand van het binnenkort vast te stellen bestemmingsplan Grote Dorpen. Daar is geregeld dat zelfstandige bewoning van bijgebouwen onmogelijk is door de definitie van woning, gekoppeld aan een voorschrift dat er slechts één per perceel mag zijn. In de huidige bestemmingsplannen wordt ook gewerkt met een expliciet verbod in de gebruiksbepalingen. Een woning wordt in het nieuwe bestemmingsplan Grote Dorpen gedefinieerd als een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld en bestemd voor de huisvesting van een huishouden. Bijgebouwen, aan- en uitbouwen worden impliciet gezien als zulke ruimten, en deel van de woning. Een woning is dus niet een gebouw, maar een begrip. Een bijgebouw is gedefinieerd als een gebouw, behorende bij een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw en dat qua afmetingen ondergeschikt is aan en vrijstaat van dat hoofdgebouw. Een aan- of uitbouw is: een gebouw dat ruimtelijk ondergeschikt is aan het hoofdgebouw en dat een vergroting dan wel 1

2 uitbreiding van het hoofdgebouw vormt. Het verschil schuilt dus in niets anders de constructie. Verder zal hier (in gevallen) de term bijgebouwen worden gebruikt voor beide soorten gezamenlijk. Van belang is, dat steeds wordt gesproken van ruimtelijke ondergeschiktheid aan het hoofdgebouw, en niet van enig functioneel onderscheid. Ook al eerder de standaardregel was dat een bijgebouw, aanbouw of uitbouw bij een woning niet als deel van het hoofdgebouw wordt aangemerkt als sprake is van een visuele (bouwtechnische) ondergeschiktheid, ongeacht hoe dat bijgebouw gebruikt werd. Wat dat laatste betreft: wel moet sprake zijn van enige functionele eenheid. Het gebruik moet dus wel ten dienste staan van de woondoeleinden van het hoofdgebouw en niet van een geheel andere functie bv. een bedrijf of winkel. Niet zelden wordt een aan- of uitbouw gebruikt als deel van de woning, vaak voor een serre, badkamer, hobbyruimte, bijkeuken of iets dergelijks. en ook vrijstaande bijgebouwen kunnen verblijfsruimten zijn (een theehuisje, bijvoorbeeld, een hobbyruimte of een kantoortje). Een bijgebouw kan dus woonvertrekken bevatten en deze kunnen zoals alle vertrekken- ook gebruikt worden door uitsluitend één of enkele leden van het huishouden dat de woning bewoont. Een huishouden wordt niet nader gedefinieerd, en hoeft niet restrictief te worden geïnterpreteerd. Wel mag worden uitgegaan van de woordenboekbetekenis van een organisatorische en economische eenheid (althans in enige mate). Dit kan zich beperken tot niet meer dan die ene voordeur of een enkele meterkast als twee of drie mensen onafhankelijk wonen in verschillende kamers - vergelijkbaar met een studentenhuis. Voor de afdeling Bouwen en Wenjen geld als criterium het huisnummer. Één adres is één woning. Wie daarbinnen wonen en hoe de onderlinge verhoudingen liggen maakt welbeschouwd niet uit en dient ook geen overheidsbemoeienis te hoeven ondergaan. NB: wie waar woont en wie een uitkering ontvangt of huur betaalt kan voor Burgerzaken en Sociale Zaken natuurlijk wel van belang zijn maar om dergelijke aangelegenheden gaat het hier eerst niet. Ruimtelijk gesproken is (bijvoorbeeld) een onderhuurder niet anders dan een volwassen zoon. Beiden hebben een eigen auto en produceren in gelijke mate huisafval. Naast de ruimtelijke begrippen verdient ook het gegeven zorg aandacht. Tenslotte werd in bovengenoemde verbouwing de overmaatse uitbreiding van de bestaande woning gemotiveerd door de zorgbehoefte van de moeder. Ook in de notities van Boekel en Someren waar vergelijkbare constructies aan de orde zijn wordt de voorwaarde gesteld dat sprake is van een aantoonbare zorgbehoefte. Zorg is moeilijk te definiëren en de aantoonbaarheid van een behoefte zal niet makkelijk concreet te maken zijn. Zorg kan bijvoorbeeld bestaan uit de directe nabijheid van een dochter voor een moeder die bang is om alleen te wonen, die in het oog gehouden wil worden of het alleen maar erg op prijs stelt contact te hebben met het gezin van haar dochter, deel te hebben aan hun leven. Is dat zorg? Wat te denken van een licht autistische zoon die per se een zelfstandig leven wil opstarten maar door de ouders (nog) niet helemaal los gelaten kan worden? 2

3 Zelfs als de zorg helder omschreven is bijvoorbeeld als zeer slecht ter been is het nagenoeg onmogelijk om een duidelijk hanteerbare grens te trekken waarboven sprake zou zijn van een aantoonbare behoefte. In grote lijnen ligt het volgende voor: Iedereen heeft het recht naar eigen wens een gezin samen te stellen. Inwoning en zelfs kamerverhuur zijn zaken die aan iedereen vrij staan. Van oudsher is het niet ongebruikelijk dat mensen op leeftijd bij hun kinderen gaan inwonen om welke redenen dan ook. De laatste tijd is sprake geweest van een groeiende emancipatie en individualisering (gesteund door bredere maatschappelijke ontwikkelingen die daar ruimte voor scheppen), jongeren gaan vroeger op zichzelf wonen, ouderen blijven graag langer zelfstandig. Ook het provinciale beleid erkent die tendens en richt zich in toenemende mate op het mogelijk maken van verzorgd-zelfstandig wonen. Deze tendens zal naar verwachting niet spoedig keren en door toenemende vergrijzing van de bevolking zal de behoefte aan verzorgde seniorenhuisvesting toenemen. Vergroting van een woning alsook het gebruiken van een bijgebouw als woonvertrek(ken) is toegestaan tot de maximale bebouwingsmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Hoofdgebouw en bijgebouwen onderscheiden zich van elkaar primair op grond van de architectonische verhouding. Een ondergeschikt gebouw kan evengoed als woonvertrek worden gebruikt als dat een deel van het hoofdgebouw wordt gebruikt als garage of bergruimte. Zorgbehoefte is lastig te definiëren. In het bovengenoemde geval van de inwoonsituatie aan de Zuidermiedweg werd door GS van Fryslân een verklaring van geen bezwaar afgegeven (zie bijlage 3) hoewel zij wel toen meenden dat hier eigenlijk sprake was van een tweede woning. Zij constateerde wat dat betreft strijd met het Streekplan 1994 omdat daarin geen nieuwe woningen in het buitengebied werden toegelaten. Desalniettemin konden zij dit geval billijken, mede omdat het ging om een bestaande opstal zodat bouwmassa niet zou toenemen. Zulks mag inhouden dat de provincie niet in principe gekant is tegen (zelfstandige) bewoning van een bijgebouw, maar slechts tegen toename van woningen, meer nog, tegen verdere verstening van het buitengebied. Daarenboven is de regeling aangaande nieuwe woningen in het Buitengebied in het nieuwe Streekplan enigszins versoepeld zodat vergelijkbare gevallen naar waarschijnlijkheid niet op bezwaar zullen stuiten bij de provincie. Ook is de zaak nog eens ambtelijk voorgelegd aan de provincie. Voorshands werd aangegeven dat dergelijke bijwoon -constructies door de provincie onder de noemer mantelzorgwoning geaccepteerd worden, mits van tijdelijke aard en mits geen sprake is van strijd met provinciaal beleid op andere wijze zoals vergroting van (niet-agrarische) bouwmassa in het buitengebied of ongecontroleerde toename van het aantal woningen. Als laatste kan gemeld worden dat begin dit jaar een rapport werd ontvangen van de landelijke Vereniging voor Mantelzorgers en Vrijwilligerszorg MEZZO waarin wordt geconstateerd dat inwoonsituaties vaak een goede oplossing vormen maar dat onder andere de gemeentelijke weerstand tegen aparte 3

4 woningen een struikelblok kan zijn. De vereniging vraagt gemeenten dan ook daar flexibel mee om te gaan. Enkele relevante pagina s van dat rapport zijn bijgevoegd (bijlage 4). Nu de basisgegevens bekend zijn kan kort samenvattend worden gesteld dat het gebruik van bijgebouwen als zelfstandige woonruimte gewenst kan zijn en niet in principe onmogelijk of uit zijn aard problematisch. Een volgende stap moet zijn om te verkennen welke kanten van de zaak wel problemen kunnen opleveren. Tenslotte gaat het hier om iets waarmee de gemeente (in termen van vergunningverlening c.a.) relatief weinig ervaring heeft. Direct in het oog springend is de mogelijkheid dat een afzonderlijke woonunit, na beëindiging van het zorggebruik, verandert in een afzonderlijke woning met een nieuw adres. Zo een woning zou een eigen woonperceel vormen dat als zodanig recht zou hebben op het bouwen van bijgebouwen (deels zelfs vergunningvrij) zodat de bebouwing op het originele perceel bijna verdubbelt. Ook kost een nieuwe woning contingent. Een probleem daarbij kan zijn dat vorming van een nieuw adres in een bewoonbaar huis niet kan worden geweigerd door Burgerzaken tenzij sprake is van een duidelijk verbod daartoe. Zo kan bewoning van een recreatiewoning worden geweigerd omdat het bestemmingsplan permanente bewoning uitsluit. Dit zou moeten worden geregeld door in een te geven vrijstelling een dergelijk verbod op te nemen. Dat kan door de vrijstelling te verlenen voor bijvoorbeeld en in grote lijn - het laten inwonen in een semi-zelfstandige woonunit van een zorgbehoevend lid van het huishouden onder voorwaarde dat geen onafhankelijk woonperceel gevormd zal worden. Niet kan in redelijkheid worden geëist dat bouw, verbouw of aanpassing van een gebouw voor bewoning weer ongedaan wordt gemaakt als de zorgsituatie eindigt. Dat zou wel kunnen als een tijdelijke vrijstelling verleend wordt, maar dat is dan weer uitsluitend mogelijk als het gaat om een uit zijn aard tijdelijke situatie, en nooit langer durend dan 5 jaar, hetgeen op een bij-woon situatie niet van toepassing kan zijn. Onderliggend kan als vangnet dienen dat een bestemmingsplan in veel gevallen aangeeft hoeveel woningen in een bestemmingsstrook maximaal mogen worden gebouwd. In gevallen dat een strook al vol is, kan geen nieuwe woning meer ontstaan. Helaas is dit niet waterdicht: op sommige plekken kan nog ruimte zijn in een strook, en er is altijd de mogelijkheid dat elders in een strook een woning wordt afgebroken (bijvoorbeeld bij herstructurering, of na een brand) Op dat moment ontstaat ruimte voor vorming van een nieuw adres. Een vrijstellingsbesluit dient dus ook in het geval dat een strook vol is zorgvuldig te worden opgesteld. Geen vrijstelling kan worden gegeven voor een (hoe dan ook genoemde) woning, dat zou de beperkende werking op vorming van een nieuw adres permanent te niet doen. Een en ander zal verwoord moeten worden in termen van een semi-zelfstandige unit bedoeld voor medebewoning van het perceel, uitsluitend op basis van een tijdelijke zorgbehoefte of iets van dien aard. Een ander aspect is dat van welzijn, veiligheid en gezondheid. Een dergelijke bij-woning moet natuurlijk voldoen aan de bouwkundige eisen die aan een woning worden gesteld, doch dat is te eisen in de te verlenen bouwvergunning. Zulks leidt tot een volgende complexiteit: niet in alle gevallen zal een bouwvergunning en/of vrijstelling worden aangevraagd (eigenmachtig handelen) 4

5 of zelfs vereist zijn. Als er niet veel verbouwd wordt en als een (oud) bestemmingsplan niet voldoende specifiek stelt dat het bewonen van bijgebouwen verboden is, dan is een bouwvergunning of vrijstelling ook niet nodig. Wel kan altijd bij constatering - worden aangeschreven dat een gebouw moet voldoen aan de eisen die de Bouwverordening stelt aan woonvertrekken. Van belang is tenslotte de vraag of toegestaan kan worden dat voor bij-woning extra ruimte bijgebouwd wordt, en in welke mate. In bijgevoegde notitie wordt in principe uitgegaan van bij recht bestaande bebouwingsmogelijkheden. Het ligt in de rede om nieuwbouw in ieder geval wel toe te staan tot het totaaloppervlak aan bijgebouwen dat door het bestemmingsplan bij recht gegeven wordt. Welbeschouwd staat het een ieder ook vrij om eerst bijgebouwen neer te zetten en pas daarna, zonodig, een (gebruiks)vrijstelling te vragen voor huisvesting van een familielid. Maar dat geldt ook voor gevallen waarin een vrijstelling voor meer-dan-bij-recht aan bijgebouw nodig is. Aanvragen om vrijstelling worden altijd positief bezien, zowel inplanse vrijstellingen als vrijstellingen ex artikel 19 WRO worden benaderd met ja mits. Dus waarom wel iets meer bijgebouwd voor een tweede auto, en niet voor een zorgbehoevend familielid? Dezelfde regels mogen gelden, ongeacht het gebruik. En dezelfde grenzen: geen vrijstelling voor meer ruimte dan het meest recente bestemmingsplan als bovengrens geeft. Daarbij moet wel onderscheid worden gemaakt tussen gewone woningen enerzijds en bedrijfswoningen anderzijds. Een agrarische woning mag bij recht tot m 2 bijbouwen! Overigens kan een vrijstelling ook als binnenplanse vrijstelling ex artikel 15 WRO in het bestemmingsplan worden opgenomen. (zie bijlage 5) Handhaving is wellicht het lastigste probleem. Vooraleerst moet worden opgelet dat mensen niet eigenmachtig een familielid onderbrengen in een ruimte die daar niet voor geschikt is - wegens bijvoorbeeld milieuhygiëne en brandveiligheid. Hierbij zal meedenken van Burgerzaken (bij verandering van adressen van senioren) een belangrijk instrument zijn. (Items zijn in de GBA te voorzien van een vlag ter aanduiding dat er op gelet moet worden.) Ook het informele circuit zal een rol mogen spelen, niet alleen via bestuurders en ambtenaren die bijwoning constateren of vermoeden, maar ook in een breder maatschappelijk verband. De bevolking mag worden aangespoord de gemeente in te seinen als een gevaarlijke of ongezonde woonsituatie wordt gevreesd. Handhaving van een gegeven vrijstelling bij beëindiging van de zorgbehoefte zal minder lastig zijn. De gemeente is dan op de hoogte van de situatie en kan gerichter controlerend optreden. Ook in dit geval kan via de basisadministratie de woonsituatie in de gaten gehouden worden, en wel directer toegespitst op het adres en/of de bewoner zodat een mutatie onmiddellijk kan worden doorgegeven aan Bouwen en Wenjen. Overigens mag men zich afvragen hoe erg het in ruimtelijke zin is, dat een woonunit bewoond blijft door een derde, een kamerhuurder die niets of weinig met het hoofd-huishouden te maken heeft? Zolang de gemeente de situatie in de gaten houdt hoeft daar geen bloed uit te vloeien. NB: Een verbod op bewoning van bijgebouwen is ook zeer expliciet als strijdig gebruik opgenomen in het concept van Grote Dorpen. Als beleid gevormd wordt dat bewoning, in gevallen, wil toestaan, dient dat voorschrift te worden aangepast. 5

6 Dit alles, natuurlijk, als besloten wordt het semi-zelfstandig wonen in bijgebouwen in principe toe te staan. De commissie wordt nu gevraagd naar zijn mening of, en hoe, hierop beleid dient te worden gemaakt. De volgende vragen zijn aan de orde. 1. Mag bij-woning in bijgebouwen worden toegestaan (uitgaande van geen nieuw adres )? zo ja: 2. Dient dan sprake te zijn van een aantoonbare zorgbehoefte, of kan dit ruim worden geïnterpreteerd? 3. Mag speciaal voor de mantelzorg worden bijgebouwd? Zo ja: tot welk niveau: bij recht/bij recht incl. inplanse vrijstelling/tot maximaal het bij artikel 19 toegestane/in nijpende gevallen meer dan dat? 4. Dienen secundaire voorwaarden te worden gesteld, zoals auto s uitsluitend parkeren op eigen erf. 5. Dient gebruik te worden gemaakt van een expliciete vrijstelling ex artikel 19 WRO of kan gewerkt worden met een algemene binnenplanse vrijstelling ex artikel 15 WRO? 6. Moet de voorwaarde worden gesteld dat na beëindiging van de mantelzorg de woonunit onbewoond blijft, of kan deze voor woondoeleinden (door hoofdbewoner of een derde persoon) gebruikt blijven (uitgaande van geen nieuw adres )? Nadat uw vergadering zijn gevoelens hierover uitgesproken heeft, zal het college hierop beleid vaststellen. Hiervan zal kennis gegeven worden in het SSN en zal de nota aan de provincie Fryslân wordt toegezonden, waarna de nota voor inspraak ter inzage ligt. Na verloop van de inspraaktermijn zal de gemeenteraad als oorspronkelijk bevoegd tot verlening van een vrijstelling ex artikel 19 lid 1 en 2 de beleidsnota definitief vaststellen. 6