Algemene Rekenkamer drs. Saskia J. Stuiveling Postbus EZ Den Haag

Transcriptie

1 > Retouradres Postbus EZ Den Haag Algemene Rekenkamer drs. Saskia J. Stuiveling Postbus EZ Den Haag Concern staf Directie Financiele en Rijnstraat 8 Postbus EZ Den Haag Interne postcode Contactpersoon Mr. H.N.M. Ootes Betreft Reactie op conceptrapport "Milieueffecten wegverkeer" Geachte mevrouw Stuiveling, Mede namens de minister van Verkeer en Waterstaat, de minister van Financien, en de minister van bied ik u de reactie op het conceptrapport Milieueffecten Wegverkeer aan. Wij hebben met belangstelling kennis genomen van het rapport, waarin u in drie afzonderlijke studies de resultaten beoordeeld heeft van het beleid om luchtvervuiling, uitstoot van broeikasgassen en geluidhinder door wegverkeer te beteugelen. Het rapport en de overkoepelende bevindingen bieden een uitvoerig inzicht in hoeverre de beleidsinspanningen tot het beoogde resultaat hebben geleid en uw aanbevelingen kunnen een stimulans bieden om de ongewenste milieueffecten van het wegverkeer te beteugelen. T F henk.ootes@minvrom.nl Uw kenmerk R Versienummer 6 Kopie aan Minfin Stasfin MinEZ MinVenW o Wij hebben waardering voor de wijze waarop de Algemene Rekenkamer de ongewenste milieueffecten van het wegverkeer in samenhang heeft beschreven en de afhankelijkheid van de EU besluitvorming en de verantwoordelijkheden van de medeoverheden op het beleidsterrein daarbij heeft onderkend. De Algemene Rekenkamer is in haar rapport "Milieueffecten wegverkeer" tot een viertal overkoepelende bevindingen gekomen. Deze bevindingen die door ons op hoofdlijnen kunnen worden onderschreven herhaal ik hieronder: De oorspronkelijke beleidsdoelen voor luchtkwaliteit en verkeerslawaai worden niet tijdig gehaald en het is onzeker of de sectorstreefwaarde voor de CO2-uitstoot wordt gehaald; Europese beleidskaders zijn belangrijk voor zowel de ambities als de aanpak van het nationale beleid om de negatieve milieueffecten van het wegverkeer tegen te gaan; Behalve de rijksoverheid vervult ook de decentrale overheid een belangrijke rol bij de aanpak van milieuknelpunten door het wegverkeer; De verwachte beleidseffecten kunnen alleen worden ingeschat met een bepaalde onzekerheidsmarge. Pagina 1 van 13

2 De bovenstaande bevindingen onderstrepen het belang van de belangrijke recente beleidsintensiveringen die in uw rapport worden vermeld 1. Bij de evaluatie van Schoon en Zuinig in 2010 zal er nadere besluitvorming volgen over de eventuele noodzaak en wenselijkheid van aanvullende maatregelen. Over eventuele aanvullende maatregelen kan ik daarom geen uitspraken doen. In het vervolg van deze nota ga ik nader in op uw verzoek om aandacht te besteden aan de belangrijkste conclusies en aanbevelingen zoals deze staan opgenomen in bijlage 1 van de overzichtstabel in uw conceptrapport. Direct hieronder heb ik uw aanbevelingen opgenomen, waarna onze reactie volgt. In de bijlage heb ik enkele punten opgenomen, die de conclusies waarop geen aanbevelingen zijn geformuleerd mogelijk kunnen verduidelijken. Tenslotte vermeld ik in de bijlage nog enkele zaken van meer feitelijke aard die tot nu toe in het afstemmingsproces onopgemerkt waren gebleven. Aanbevelingen Algemene Rekenkamer 1. Voor een snelle bijsturing is van belang dat de minister van VROM vooraf duidelijk maakt in welke situaties zij gebruik zal maken van doorzettingsmacht om de uitvoering van de met de lokale overheid afgesproken Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL)-maatregelen zeker te stellen. Wij bevelen de minister aan hiervoor beleid te ontwikkelen. VROM ontwikkelt in 2009 in overleg met andere overheden beleid om de monitoring verder vorm te geven. Er zal een pilot worden uitgevoerd om dit beleid in de praktijk te toetsen. Belangrijk element hierbij is het verder vormgeven van de aanwijzingsbevoegdheid als uit de jaarlijkse monitoring zou blijken dat het tijdig halen van de grenswaarden in gevaar dreigt te komen en aantoonbaar is dat dit (mede) wordt veroorzaakt doordat uitvoerende overheden zich niet houden aan de verplichtingen die zij in het kader van het NSL zijn aangegaan. 2. Wij bevelen de minister van VROM aan om in praktijktoetsen na te gaan op welke wijze blootstelling aan luchtverontreiniging en de gerelateerde gezondheidseffecten kunnen worden betrokken in de lokale besluitvorming over ruimtelijke ingrepen. Dit zowel in situaties onder als boven de norm. Laat ik voorop stellen dat de in de Europese regelgeving opgenomen normen voor specifieke stoffen zijn geïntroduceerd ter bescherming van de bevolking. Voorts legt de nieuwe richtlijn luchtkwaliteit (2008/50/EG) meer de nadruk op de blootstelling van de bevolking. Het wetsvoorstel ter implementatie van die richtlijn (Kamerstukken I , , A) gaat daar op in. Tevens is met de aanpassing van de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 (Staatscourant 17 december 2008) hier al een voorlopig gevolg aan gegeven. In mijn reactie van 5 november 2008 op het rapport van de Commissie Meten en Berekenen Luchtkwaliteit (Commissie Verheijen) heb ik aangegeven te willen bezien of en hoe het mogelijk is om gezondheidsindicatoren te ontwikkelen, die een extra handvat kunnen bieden om bij de keuze van 1 Over de uitkomsten van het EU klimaat - en energiepakket op hoofdlijnen is aan de Tweede Kamer gerapporteerd op 13 februari 2009-TK 31209, nr. 73 en TK 31793, nr. 4) Pagina 2 van 13

3 maatregelen en eventueel ook in de jaarlijkse rapportage over luchtkwaliteit en in de planvorming de blootstelling en gerelateerde gezondheidseffecten in de beoordeling mee te nemen. Hiernaar wordt nationaal en internationaal onderzoek gedaan. Toezicht en advisering op een "goede ruimtelijke ordening" door overheden gebeurt ook nu al door de rijksinspecties, onder andere door de VROM-Inspectie. Ik zie deze adviserende rol van de Inspectie dan ook als de invulling van de door de AR geadviseerde praktijktoetsen. 3. Wij bevelen de minister van VROM aan zich in te blijven zetten voor de totstandkoming van internationale duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen. De aanbeveling neem ik over. Bij de totstandkoming van de Europese Richtlijn ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (COM(2008) C6-0046/ /0016(COD) heeft Nederland een belangrijke rol gespeeld op het gebied van introductie van internationale duurzaamheidscriteria. In de richtlijn is het verplichte percentage biobrandstoffen voor 2020 bepaald op 10%, waarbij echter ook de eventuele bijdrage van uit hernieuwbare bronnen geproduceerd elektriciteit verbruikt in elektrische voertuigen meetelt. Ook is een review voorzien in Wij bevelen de minister verder aan om bij de herijking van het Werkprogramma Schoon en Zuinig rekening te houden met de onzekerheid over de haalbaarheid van een grote inzet van (duurzame) biobrandstoffen en zo nodig aanvullende maatregelen voor te bereiden Zoals in het rapport reeds gemeld is het bijmengpercentage voor biobrandstoffen in fossiele brandstoffen voor het jaar 2010 door mij gereduceerd van 5,75% naar 4%. (zie ook de tekst in mijn reactie op de direct hierboven gedane aanbeveling over de richtlijn) Bij de herijking van het Werkprogramma Schoon en Zuinig in 2010 zal, voor zover mogelijk, rekening gehouden worden met de onzekerheid over de haalbaarheid van een grote inzet van (duurzame) biobrandstoffen. Essentieel is daarbij dat er voldoende transparantie is over de gehanteerde scenario's en de daarbij gebruikte aannames. Zo is voor het klimaatbeleid in de berekeningen uitgegaan van het Global Economy scenario waarin o.a. gerekend wordt met een hoge jaarlijkse groei van 2,9%. 5. Wij bevelen de minister van VROM aan bij de selectie van maatregelen meer rekening te houden met de kosten voor de maatschappij als geheel Bij de selectie van maatregelen houden wij zowel rekening met de kosten voor de eindgebruiker, als voor de overheid als met de totale maatschappelijke kosten. Welk van de drie elementen de boventoon voert is op voorhand niet te zeggen, elk speelt een belangrijke rol. Behalve de kosten spelen ook het maatschappelijk en politiek draagvlak een belangrijke rol. We wijzen er wel op dat evaluatie van de effectiviteit van een maatregel veelal lastig is wanneer er meerdere maatregelen worden getroffen die betrekking hebben op hetzelfde doel. Pagina 3 van 13

4 6. Wij bevelen de ministers van VROM en VenW aan in de communicatie over voorgenomen klimaatbeleid helder aan te geven: 1. om welke maatregelen het gaat en hoeveel elke maatregel moet opleveren; 2. aan welke randvoorwaarden moet worden voldaan en welke onzekerheden een rol spelen; 3. wat de consequenties zijn als niet aan deze randvoorwaarden wordt voldaan; 4. welke acties er eventueel worden ondernomen om deze consequenties te ondervangen. 1. In de communicatie over voorgenomen klimaatbeleid zullen we helder aangeven om welke maatregelen het gaat en hoeveel elke maatregel moet opleveren. 2 en 3. Aan welke randvoorwaarden moet worden voldaan, valt vaak wel aan te geven. Echter de onzekerheden zijn lang niet altijd in kwantitatieve zin aan te geven. Vaak lukt het wel in kwalitatieve zin aan te geven welke onzekerheden een rol spelen. Maar dan is niet altijd duidelijk welk "CO2- tekort" die onzekerheid oplevert. Bovendien is het nauwelijks exact voorspelbaar hoe actoren (overheden, bedrijven en consumenten, zowel nationaal als internationaal) in de toekomst zullen gaan handelen. 4. Eventuele aanvullende acties of maatregelen vergen aparte politieke besluitvorming waarbij het maatschappelijke en politieke draagvlak bepalend is. 7. Wij bevelen de minister van VROM aan om de Tweede Kamer ook periodiek te informeren over de effectiviteit van de ingezette instrumenten voor CO2-reductie in relatie tot wat oorspronkelijk beoogd werd. De Tweede Kamer wordt periodiek geïnformeerd over de effectiviteit van de ingezette instrumenten voor CO2-reductie wordt in het kader van Schoon en Zuinig. In april 2009 volgt overleg met de Tweede Kamer over de voortgang van het Werkprogramma Schoon en Zuinig. 8. Wij bevelen de minister van VROM aan om aan te geven welke mate van onzekerheid zij accepteert voor het bereiken van de streefwaarde in 2010 en het doel in 2020, zodat tijdig helder wordt of extra maatregelen gewenst zijn. Gelet op de genoemde onzekerheid bij het halen van de doelstellingen van het werkprogramma Schoon en Zuinig is politiek afgesproken dat er in 2010 een evaluatie van het doelbereik in 2020 plaatsvindt. In april 2009 wordt de monitoringssystematiek op basis waarvan de evaluatie plaatsvindt aan de Tweede Kamer gestuurd. Na de evaluatie in 2010 zal er politieke besluitvorming plaats hebben over eventuele vervangende of additionele maatregelen. Pagina 4 van 13

5 9. Wij bevelen de minister van VROM aan om op korte termijn te evalueren hoe gemeenten omgaan met hun bevoegdheid om hogerewaardebeschikkingen af te geven en daarbij het aantal en het geluidsniveau waarvoor de beschikking is afgegeven te betrekken. Wij raden daarbij aan ook na te gaan hoe die bevoegdheid kan worden ingebed in een stelsel van checks-and-balances. In het kader van het decentralisatiebeleid is de provinciale goedkeuringsprocedure voor door gemeenten verleende hogere waarden in de recentste wijziging van de Wet geluidhinder die per 1 januari 2007 van kracht is geworden, geschrapt. Wel is bepaald dat hogere waarden worden vastgelegd door het Kadaster. Op zich bestaat de bereidheid de gemeentelijke praktijk op dit punt te evalueren. Echter nu de bevoegdheidsverdeling op dit punt nog zo recent is gewijzigd, wordt voorgesteld dit te doen nadat gegevens over een representatieve periode beschikbaar zijn. Daarbij kan aan een periode van 5 jaar worden gedacht. Van belang daarbij is ook dat ik voornemens ben om in het wetsvoorstel voor de gemeentelijke en provinciale infrastructuur en het industrielawaai de rol van de politieke besluitvorming op gemeentelijk niveau te versterken door de te maken afwegingen te plaatsen in het kader van een door de gemeenteraad vast te stellen geluidactieplan. Ik vind het van belang dat hiermee eerst de nodige ervaring wordt opgedaan. 10. Wij bevelen de ministers van VROM en VenW aan om voldoende waarborgen en functiescheiding in te bouwen bij de vormgeving van de procedures voor verhoging van de geluidsproductieplafonds om hierover evenwichtig te kunnen besluiten. Dat de huidige Wet geluidhinder ontoereikend is om situaties te beheersen, waar sprake is van een geleidelijke groei van het verkeer, zonder dat dit leidt tot een fysieke aanpassing van de infrastructuur, is al geruime tijd onderkend en is mede de aanleiding geweest om een herzieningstraject van deze wet in te gaan. In dit kader is het voornemen geluidproductieplafonds in de wetgeving te introduceren, die zullen leiden tot een verbetering van de bescherming van de burgers tegen de toename van verkeerslawaai. Het is echter niet realistisch te veronderstellen dat geluidhinder door verkeer in ons dichtbevolkte, welvarende land geheel uit te bannen is, zeker niet op korte termijn. Mogelijk kan op langere termijn electrisch vervoer de geluidhinder terugbrengen. Zonder de Wet geluidhinder zou het geluidhinderprobleem nu vele malen groter geweest zijn. Met name bij nieuwe aanleg en uitbreiding van wegen en spoorwegen zijn omvangrijke pakketten met geluidmaatregelen getroffen. Daardoor zijn lokaal ook grote verbeteringen van de leefomgeving gerealiseerd. Uit onderzoek blijkt dat op iets meer dan de helft van het hoofdwegennet de geluidsituatie ten opzichte van het moment dat de huidige wet inwerking trad verbeterd is of in ieder geval niet verslechterd is. Dit ondanks de sterke verkeersgroei van de afgelopen 20 jaar. Het voornemen is het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet geluidhinder voor de rijksinfrastructuur dit voorjaar naar de Kamer te sturen. Het wetsvoorstel voor provinciale en gemeentelijke wegen en industrielawaai zal daarna worden uitgewerkt. In de aanbiedingsbrief aan de Kamer bij het eerste wetsvoorstel zullen ook de hoofdlijnen van het tweede wetsvoorstel worden geschetst om de Kamer een compleet beeld van de toekomstige geluidwetgeving te bieden. Dat de Algemene Rekenkamer aangeeft dat met Pagina 5 van 13

6 het wetsvoorstel Geluidproductieplafonds rijksinfra de rechtsbescherming beter is geregeld, is verheugend. De Algemene Rekenkamer constateert terecht dat de plafonds kunnen worden verhoogd. Daar moet aan toegevoegd worden dat ze ook kunnen worden verlaagd. In beide gevallen echter niet nadat daarvoor een goede onderbouwing is gegeven en op basis van een voor beroep vatbaar besluit. Bij een verhoging van een geluidproductieplafond gaat het om een zorgvuldige afweging tussen milieubelangen, mobiliteitsbelangen en kosten. De nieuwe wet zal hiervoor en voorziening treffen. Het voornemen is de bevoegdheidsverdeling tussen de ministers van VROM en V&W, in het wetsvoorstel dat naar de Kamer gaat worden nader toe te spitsen. Daarbij hanteren we als uitgangspunt dat de Minister van VROM de kaders aangeeft en de Minister van V&W binnen dat kader bevoegd is. 11. Wij bevelen de minister van VROM aan om experimenten te starten om te bezien op welke wijze ook de blootstelling aan geluidsniveaus onder de norm op een transparante manier kan worden betrokken bij lokale besluitvorming over ruimtelijke projecten. Aandachtspunten daarbij zijn de rol van de gemeenteraad, de informatievoorziening aan de burger, de ambtelijke beleidsvoorbereiding en de rol die geluidsbelastingkaarten daarbij kunnen spelen. De Wet geluidhinder kent een bandbreedtenormstelling. Binnen de bandbreedte kan het bevoegd gezag in het kader van de ruimtelijke besluitvorming een afweging maken en daarbij verschillende kwaliteitsaspecten betrekken. Het is daarbij niet de bedoeling dat sprake is van normopvulling tot aan de bovenkant van de bandbreedte, maar dat in de afweging gestreefd wordt naar een zo goed mogelijke totaalkwaliteit. Er zijn diverse manieren ontwikkeld om dat streven naar extra kwaliteit vorm te geven. Voorbeelden zijn de stappen 1 en 2 van de Stad & Milieu-aanpak en de MILO-handreiking. Met deze werkwijzen zijn al veel experimenten gedaan, waardoor ze rijp zijn voor bredere toepassing in de praktijk. 12. Wij bevelen de ministers van VROM en VenW aan om duidelijk aan te geven wat de planning is voor de verschillende saneringsoperaties, concrete tussendoelen te formuleren, aan te geven welke middelen nodig zijn om de planning daadwerkelijk te halen en de Tweede Kamer periodiek te informeren over de voortgang van de saneringsoperatie. Dit geldt zowel voor de urgente en niet-urgente gevallen van voor 1986 als voor de voorgenomen sanering van de zogenoemde 5 db-gevallen. Er zal één samengevoegde saneringsoperatie voor de rijksinfrastructuur komen, waarin de sanering op basis van de Wet Geluidhinder en de realisatie van de geluiddoelstelling uit de Nota Mobiliteit worden gecombineerd. In die operatie zal zoveel mogelijk gebruik gemaakt worden van innovatieve geluidbeperkende maatregelen die in het Innovatieprogramma Geluid zijn ontwikkeld, zoals stille wegdekken, raildempers, schermtoppen, modulaire schermen. Deze saneringsoperatie zal volgens heldere criteria worden uitgevoerd. Het voornemen is de operatie te regelen in de invoeringswet SWUNG I en de bijbehorende onderliggende regelgeving. Pagina 6 van 13

7 13. Wij bevelen de ministers van VROM en VenW aan bij de verdere vernieuwing van de Wet geluidhinder aan te geven hoe zal worden omgegaan met de knelpunten die buiten de geplande saneringsoperaties vallen. Wij bevelen de ministers aan om de Tweede Kamer periodiek te informeren over de omvang van deze problematiek. Zoals ook in de rapportage is aangegeven heeft er een Eindmelding voor saneringswoningen per plaatsgevonden. Op basis hiervan kan een geactualiseerd beeld worden gegeven van de sanering van de gevallen van voor In het kader van de komende wetsvoorstellen voor zowel de rijksals de provinciale en de gemeentelijke infrastructuur wordt een overzicht gemaakt van de situaties, die boven de maximaal toelaatbare grenswaarden uitgaan, die er na 1986 nog bijgekomen zijn. Evenals dat nu het geval is in de begroting zal de Tweede Kamer ook in de toekomst jaarlijks geïnformeerd worden over de voortgang van de sanering. Zoals ook de minister van V&W als bronbeheerder voor de rijksinfrastructuur in het kader van de Nota Mobiliteit een verantwoordelijkheid heeft genomen voor de sanering van de na 1986 ontstane gevallen, wordt ervan uitgegaan dat ook de provincies en de gemeenten op dit punt een inspanning zullen gaan leveren. Hierover zullen in het kader van de voorbereiding van het wetsvoorstel voor de gemeentelijke en provinciale infrastructuur nadere afspraken worden gemaakt met IPO en VNG. Daarbij zal ook worden betrokken in welke mate een versterkte inzet op bronbeleid (stille banden, stille wegdekken en stille voertuigen) een bijdrage aan het verminderen van de saneringsopgave kan worden geleverd. 14. Wij bevelen de minister van VenW aan om binnen de Transportraad te pleiten voor aanscherping van de richtlijn. Verder bevelen wij de minister EZ aan dit punt in te brengen in de Mededingingsraad. Mede dankzij de Nederlandse interventie in de Milieuraad en de daarop afgestemde lobby vanuit VenW, VROM en EZ ziet het er naar uit dat er in maart 2009 een akkoord wordt bereikt tussen de lidstaten om een significante aanscherping van de emissie-eisen van banden te bereiken. Het pleiten in de Transportraad en de Raad voor Concurrentievermogen voor een aanscherping van de richtlijn zal dan geen toegevoegde waarde meer hebben. Ik wens u tenslotte veel succes bij het vervolmaken van uw rapport. Hoogachtend, de minister van Volkshuisvesting, (Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Pagina 7 van 13

8 Bijlage 1 Hieronder staan enkele punten opgenomen die mogelijk kunnen bijdragen aan.,,,,. verduidelijking van een aantal conclusies Conclusie 1 Het verbeteren van de luchtkwaliteit in Nederland verloopt trager dan in Europees verband is overeengekomen. De doelen van het luchtkwaliteitsbeleid is maart 2009 komen wel in zicht, maar het zal nog veel inspanning vergen om ze echt te bereiken. In Europees verband is overeengekomen (nieuwe richtlijn luchtkwaliteit) dat een lidstaat derogatie kan krijgen voor het voldoen aan de normen van fijn stof (PM10) en NO2 op basis van een plan, waaruit moet blijken dat binnen afzienbare tijd aan de normen kan worden voldaan. NL heeft als eerste van de vele lidstaten die problemen hebben met het voldoen aan de normen voor fijn stof en NO2 een plan ingediend om derogatie te verkrijgen (het NSL). Conclusie 2 Nederland slaagt er niet in om tijdig te voldoen aan de Europese grenswaarde voor de gemiddelde concentratie fijnstof per dag en die voor de gemiddelde concentratie stikstofdioxiden (NO2) per jaar. Op de peildatum werd niet voldaan aan de grenswaarde voor fijn stof. Voor NO2 is 2010 de peildatum; De nieuwe richtlijn is erop gericht om derogatie mogelijk te maken; het beleid is erop gericht om bij het verstrijken van de derogatie wel te voldoen aan de grenswaarden; als het verzoek wordt gehonoreerd en als het beleid succesvol is heeft het overschrijden van de peildata verder geen gevolgen voor Nederland als lidstaat van de EU. Conclusie 16 De Wet geluidhinder treedt maar in een beperkt aantal situaties in werking: bij de aanleg van wegen, bij nieuwbouw van woningen, bij reconstructie van wegen en bij de sanering van geluidsknelpunten die al bestonden op 1 maart Reactie: Dat de wet slechts aangrijpt op een beperkt aantal situaties doet geen recht aan de werkelijkheid. Reconstructies van wegen en spoorwegen vinden veelvuldig plaats, denk bijvoorbeeld aan verbredingen van wegen of spoorlijnen. Hier werkt de Wet geluidhinder naar behoren en is deze wet aanleiding dat geluidmaatregelen worden getroffen om tot een goede inpassing in de omgeving te komen. Pagina 8 van 13