Een onderzoek naar de provinciale ruimtelijke. instrumenten van de Wet ruimtelijke ordening

Transcriptie

1 Een onderzoek naar de provinciale ruimtelijke instrumenten van de Wet ruimtelijke ordening Matthijs Bakker ANR Tilburg Law School Examencommissie: mr. ing. T. Peters (tevens scriptiebegeleider) mr. A.A.L Beers 10 januari 2012

2 Een onderzoek naar de provinciale ruimtelijke instrumenten van de Wet ruimtelijke ordening Bij ieder instrument is op zichzelf een goed verhaal te houden; daar wil ik niets aan afdoen. Feit is wel dat hiermee een instrumentarium wordt geboden waarmee fors kan worden ingegrepen in het lokale ruimtelijk beleid. Is er serieus over nagedacht of er wel voldoende waarborgen zijn opgenomen om eventueel te ver doorgeschoten regelzucht van Rijk en provincies te voorkomen? En dienen deze waarborgen dan ook niet een weerslag in de wet te vinden? (B.J. Van der Vlies (SGP) in Handelingen II 2005/06, 47, p. 3118)

3 Voorwoord Voor u ligt mijn afstudeeronderzoek dat geheel is gewijd aan de provinciale ruimtelijke instrumenten van de Wro. Al bijna vier jaar ben ik werkzaam bij verschillende gemeenten en de verhouding tussen vooral de provincie en de gemeente heeft mij altijd geïnteresseerd. De (soms totaal) verschillende belangen die tussen deze twee openbare lichamen spelen en hun handelen daarop vind ik interessant. Tijdens het onderzoek is nog een keer bevestigd dat het doen van dergelijk werk mij erg aantrekt. Me in een bepaald onderwerp vastbijten en hier volop mee aan de gang zijn, vind ik erg leuk om te doen. Hierdoor heb ik het doen van dit onderzoek in de weekenden, avonden en opgenomen vrije dagen helemaal niet ervaren als last. Een dankwoord is voor een aantal mensen hier zeker op zijn plaats. Zo wil ik onder andere mijn vriendin bedanken. Haar steun tijdens het doen van dit onderzoek heb ik erg gewaardeerd. Ondanks dat mijn tijd veel minder naar haar ging, heeft zij mij altijd gesteund in die periode. Ook mijn ouders, in het bijzonder mijn moeder, hebben altijd veel interesse getoond bij dit onderzoek. Mijn moeder heeft mij daarbij ondersteund bij de spelling en grammatica van de tekst van dit onderzoek. Ook de medewerkers van het scriptorium van Tilburg University en mevrouw mr. C.J.A.M. Merkx hebben mij goed op weg kunnen helpen. Tot slot richt ik mij tot mr. ing. T. Peters en mr. A.A.L. Beers. Mr. A.A.L. Beers wil ik bedanken voor het zitting nemen in de examencommissie en mr. ing. T. Peters als scriptiebegeleider voor de zeer fijne samenwerking. Ondanks de zeer drukke werkzaamheden van mr. ing. T. Peters kreeg ik altijd uitgebreide en vakkundige begeleiding welke grote positieve invloed heeft gehad op dit onderzoek. Matthijs Bakker Beverwijk, 10 januari 2012

4 Inhoud pag. Lijst van afkortingen Inleiding 1. Wat wordt bedoeld met "provinciale ruimtelijke ordening", provinciale belangen en "provinciaal ruimtelijk beleid" zoals verwoord in de Wro? 1.1 (Grond)wettelijke verankering van provinciale bevoegdheden 1.2 Provinciale bevoegdheden in het ruimtelijke ordeningsrecht Decentralisatie en bevoegdheidsverdeling De bedoeling van de wetgever Kritiek in de literatuur en in het wetgevingsdebat De rechtspraak De invulling van het provinciaal belang in de praktijk 1.3 De speelruimte van de provincie 2. Welke ruimtelijke ordeningsinstrumenten in de Wet ruimtelijke ordening heeft de provincie waarmee zij haar ruimtelijk provinciaal beleid kan realiseren en wanneer kan het beste welk instrument worden gebruikt? 2.1 De structuurvisie 2.2 De reactieve aanwijzing 2.3 Het inpassingsplan 2.4 De provinciale coördinatieregeling 2.5 De provinciale verordening 2.6 De proactieve aanwijzing 3. Hoe moeten de instrumenten worden ingezet, ook naar gemeenten toe, om het ruimtelijke provinciale beleid te realiseren? 3.1 De structuurvisie 3.2 De reactieve aanwijzing 3.3 Het inpassingsplan 3.4 De provinciale coördinatieregeling 3.5 De provinciale verordening 3.6 De proactieve aanwijzing 4. Hoe is de rechtsbescherming voor het Rijk, de gemeentebesturen en burgers geregeld tegen deze instrumenten en in hoeverre kan het Rijk haar toezichtsbevoegdheden aanwenden? 4.1 Het begrip rechtsbescherming en het recht daarop 4.2 Geen rechtsbescherming 4.3 Beroep in eerste en enige aanleg Beroep onder de Wro in het algemeen Het inpassingsplan De reactieve aanwijzing De toepassing van de provinciale coördinatieregeling De proactieve aanwijzing 4.4 Invloeden van de Chw en de Wab 4.5 Toezicht door het Rijk 4.6 De civiele rechter

5 5. Biedt het huidige recht, mede gelet op de deelvragen 1 tot en met 4, de provincie wel genoeg ruimte om haar ruimtelijk beleid te kunnen realiseren en voor belanghebbenden voldoende mogelijkheden om hiertegen op te komen en wat kan in het nieuwe omgevingsrecht worden veranderd als het gaat om de provinciale instrumenten? 5.1 (Mogelijke) knelpunten 5.2 Het nieuwe omgevingsrecht Aanbevelingen voor het nieuwe omgevingsrecht Is een nieuw Omgevingsrecht wel nodig? 6. Samenvatting en conclusies 6.1 Provinciaal belang 6.2 De zes ruimtelijke instrumenten 6.3 De rechtsbescherming 6.4 Het huidige recht Literatuurlijst

6 Lijst van afkortingen ABRvS Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State Afdeling Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State AMvB Algemene maatregel van bestuur Awb Algemene wet bestuursrecht Bro Besluit ruimtelijke ordening BW Burgerlijk Wetboek CBB College voor het Beroeps en Bedrijfsleven Chw Crisis- en herstelwet CRvB Centrale Raad van Beroep EG Europese Gemeenschap EHLA Europees handvest inzake lokale autonomie GEHLA Goedkeuringswet Europees handvest inzake lokale autonomie EVRM Europese Hof voor de Rechten van de Mens Ew 1998 Elektriciteitswet 1998 GS Gedeputeerde Staten Gw Gemeentewet GW Grondwet HR Hoge Raad IMRO Informatiemodel voor de Ruimtelijke Ordening IV Inspraakverordening Pkb Planologische kernbeslissing PS Provinciale Staten Pw Provinciewet RSRO Regeling Standaarden Ruimtelijke Ordening Rv Rechtsvordering SIenR Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte Stcrt Staatscourant STRI Standaard Toegankelijkheid Ruimtelijke Instrumenten Tw Tracéwet VNG Vereniging Nederlandse Gemeenten Wab Wet aanpassing bestuursprocesrecht Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wgh Wet geluidhinder Wrgt Wet revitalisering generiek toezicht WRO Wet op de Ruimtelijke Ordening

7 Wro WRvS Wet ruimtelijke ordening Wet op de Raad van State

8 Inleiding Op 1 juli 2008 is, behoudens afdeling 9.2, de Wro in werking getreden. 1 De Wro is een vervanger van de WRO die 1 augustus 1965 in werking was getreden. 2 Ook met de Wro heeft de wetgever ervoor gezorgd dat verschillende bestuursorganen van de openbare lichamen Rijk, provincie en gemeente voldoende instrumenten hebben om hun belangen te kunnen realiseren. 3 Dit onderzoek richt zich op de instrumenten van de Wro die de provinciebesturen PS en GS kunnen aanwenden om hun ruimtelijk provinciaal beleid te realiseren. Gelet op de korte periode dat de Wro nu in de praktijk wordt toegepast, is nog niet heel veel ervaring opgedaan met deze instrumenten. Ook door de economische crisis, waardoor veel projecten op de lange baan zijn geschoven, bleef veelvuldige toepassing van deze instrumenten uit en projecten die wel werden uitgevoerd werden dan nog vaak verwezenlijkt onder het overgangsrecht van de WRO. 4 Maar dat provincies goed moeten weten hoe zij die ruimtelijke instrumenten in de Wro moeten gebruiken is essentieel. Provincies willen namelijk op een zo effectief mogelijke manier middels de toebedeelde ruimtelijke instrumenten hun provinciaal beleid realiseren. Ze ontkomen er echter niet aan (verplicht) overleg 5 te voeren met verschillende belanghebbenden, alvorens zij het ruimtelijk beleid kunnen realiseren. Provinciebesturen kunnen te maken krijgen met veel weerstand van belanghebbenden zoals het Rijk, de gemeenten en de burgers. Het gevolg is dat projecten vertraging kunnen oplopen of zelfs kunnen worden beëindigd, wat schade aan de economie en de leefomgeving tot gevolg kan hebben. 6 Ook wordt de ambtelijke organisatie extra belast als zaken voor niets zijn gedaan. Tevens is het belangrijk om te onderzoeken of het huidige recht wel genoeg speelruimte aan de provincies geeft. Bevat de Wro bijvoorbeeld belemmeringen die tot onnodige vertraging leiden en kunnen deze, mochten deze zich voordoen, worden weggenomen? De centrale vraag van dit onderzoek luidt daarom ook: Hoe kunnen provincies zo effectief mogelijk gebruik maken van hun bevoegdheden van de ruimtelijke ordeningsinstrumenten, gegeven in de Wet ruimtelijke ordening, om hun ruimtelijk provinciaal beleid te realiseren en geeft het huidige recht provincies wel genoeg ruimte? Leeswijzer Om tot het antwoord van de centrale vraag te komen zijn vijf hoofdstukken in dit onderzoek opgenomen. In het eerste hoofdstuk zal de reikwijdte van het provinciaal handelen worden weergegeven. Provinciebesturen mogen immers pas optreden op grond van het provinciaal 1 Stb. 2008, Kamerstukken II 2002/03, , nr. 3, p Kamerstukken II 2002/03, , nr. 3, p. 4 en 5 en Van Buuren e.a. 2010, p. 1 en 2. 4 Van der Schoot 2011, par Zie bijvoorbeeld artikel 3.26 lid 2 Wro jo. artikel 3.1 lid 1 Wro jo. artikel Bro. 6 Advies Sneller en Beter 2008, p. 4.

9 belang en zonder het bereik te weten van het provinciaal handelen kan ook niet worden bepaald waar de bevoegdheden liggen. 7 8 Eerst zullen de (grond)wettelijke aspecten van de provinciale bevoegdheden worden weergegeven waarna vervolgens de decentralisatie en bevoegdheidsverdeling tussen Rijk, provincie en gemeente aan de orde zullen komen. Daarna zal de omvang van het begrip provinciaal belang worden verklaard aan de hand van de wetshistorie, literatuur en rechtspraak. De kennis van de reikwijdte van het begrip provinciaal belang is ook belangrijk, zo zal blijken uit de daaropvolgende hoofdstukken, omdat juiste toepassing van dit begrip de effectiviteit van het gebruik van de instrumenten kan bevorderen. Hoofdstuk 2 zal vervolgens ingaan op de verschillende ruimtelijke instrumenten. In dit hoofdstuk zullen niet alleen de verschillende ruimtelijke instrumenten worden genoemd, ook zal worden aangegeven wanneer welk instrument moet worden gebruikt. Om erachter te komen hoe de provinciebesturen zo effectief mogelijk gebruik kunnen maken van de instrumenten, zal namelijk eerst moeten worden onderzocht welke instrumenten er zijn en wanneer zij er gebruik van kunnen maken. Wanneer dit antwoord is gegeven zal in hoofdstuk 3 worden ingegaan op welke wijze de provinciebesturen van die ruimtelijke instrumenten gebruik kunnen maken. De wijze van uitvoering, zo zal in dit hoofdstuk blijken, heeft een grote invloed op de effectiviteit hiervan. Hier zal onder ander worden ingegaan op hoe de weerstand van belanghebbenden kan worden verkleind en hoe procedures sneller kunnen worden afgerond zodat de realisatie van het provinciaal beleid niet onnodig wordt vertraagd. Hoofdstuk 4 zal weergeven welke rechtsmiddelen kunnen worden aangewend tegen de ruimtelijke instrumenten. Door goed in kaart te brengen welke belemmeringen zich kunnen voor doen tijdens deze fase van het proces, kan beter worden bepaald welk instrument eventueel als alternatief kan worden gebruikt om snelle besluitvorming en realisatie van de provinciale belangen te bewerkstelligen. Want als een provinciaal belang middels een ander instrument in een kortere termijn kan worden gerealiseerd, komt dit ten goede aan de efficiëntie. Hoofdstuk 5 legt tot slot het huidige recht onder de loep. In dit hoofdstuk zal daarom bij de geconstateerde knelpunten in het recht op het gebied van de ruimtelijke instrumenten worden stilgestaan en wordt het antwoord op de vraag gegeven of de huidige wet- en regelgeving de provinciebesturen wel genoeg ruimte geeft als het gaat om het gebruiken van de ruimtelijke instrumenten in de Wro voor het realiseren van het provinciaal belang. De minister van Infrastructuur en Milieu heeft aangegeven dat een nieuwe wet omtrent het omgevingsrecht in de maak is. 9 Daarom zal tevens worden aangegeven of die nieuwe wet, zonder op de inhoud en structuur in te gaan, wel nodig is. 7 Of op grond van het provinciaal ruimtelijke beleid of op grond van de provinciale ruimtelijke ordening. 8 Zie bijvoorbeeld artikel 3.26 Wro. 9 Kamerstukken II 2010/11, , nr. 40.

10 Theoretisch kader De centrale vraag bevat de zinsnede zo effectief mogelijk. Hiermee wordt bedoeld dat provinciebesturen op een dusdanige wijze handelen dat zo min mogelijk weerstand wordt opgeroepen bij belanghebbenden als het Rijk, de gemeenten en de burgers, zonder dat een resultaat wordt bereikt waarbij het provinciaal belang niet of niet volledig kan worden gerealiseerd. Met zo effectief mogelijk wordt ook bedoeld hoe de instrumenten zo ruim mogelijk kunnen worden gebruikt. En waar kunnen de instrumenten precies voor worden ingezet en wanneer gebruik je voor een bepaald provinciaal belang/project het ene instrument en wanneer het andere? Ook wordt daaronder verstaan welke handelingen voor het gebruik van die instrumenten per se nodig zijn, maar ook welke niet. Dus welke factoren wel en niet een rol spelen. Laten provinciebesturen handelingen na die de wet en rechtspraak eisen, dan is de kans aanwezig dat het besluit vernietigd wordt en de procedure overnieuw moet worden gevolgd. Dat is niet effectief. Als bepaalde handelingen echter achterwege kunnen worden gelaten en met bepaalde factoren geen rekening hoeft te worden gehouden, zijn deze, in het kader van de efficiëntie, overbodig. Het gaat er dus ook om hoe de provincie de ruimtelijke instrumenten kan gebruiken met zo min mogelijke belasting op de ambtelijke organisatie. Tevens wordt met de zinsnede zo effectief mogelijk bedoeld hoe de instrumenten moeten worden gebruikt (de handelswijze tijdens de procedure van de instrumenten) om zo snel mogelijk het provinciaal belang te kunnen realiseren. Onder de woorden geeft het huidige recht provincies wel genoeg ruimte wordt verstaan of de Wro en aanverwante wet- en regelgeving het de provinciebesturen niet onnodig moeilijk hebben gemaakt om van die instrumenten gebruik te maken. Zo is onderzocht of het huidige recht knelpunten bevat die belemmeringen opleveren en is tevens onderzocht of de invulling die de rechtspraak aan deze instrumenten heeft gegeven het de provinciebesturen moeilijker of juist makkelijker heeft gemaakt. Dit onderzoek is hoofdzakelijk geschreven vanuit het perspectief van de provincie. Omdat in dit onderzoek is beschreven hoe provinciebesturen zo effectief mogelijk van hun ruimtelijke instrumenten gebruik kunnen maken en de nadruk dus ligt op hoe provinciebesturen hieraan de beste invulling kunnen geven, zal minder aan de orde komen hoe andere partijen dan de provinciebesturen moeten handelen om tegen die besluiten op te komen. Relevantie De maatschappelijke relevantie voor een onderzoek naar de provinciale ruimtelijke instrumenten is groot. Dat het toepassen van de provinciale ruimtelijke instrumenten in de Wro door de provinciebesturen grote impact op de fysieke leefomgeving en economie heeft, behoeft weinig uitleg. Daarom is het van belang om te weten in hoeverre en op welke manieren provinciebesturen van hun bevoegdheden gebruik kunnen en mogen maken, dit om de

11 rechtszekerheid te vergroten. Het rechtszekerheidsbeginsel, dat nauw verbonden is met het legaliteitsbeginsel, maakt met een paar andere beginselen deel uit van de grondslagen van de rechtsstaat. 10 Ook kan de ambtelijke organisatie met de resultaten van dit onderzoek efficiënter te werk gaan, wat uiteindelijk ten goede komt aan de maatschappij omdat het provinciaal belang (en dus ook het algemeen belang) dan beter behartigd kan worden. Hierdoor zijn ook minder financiële middelen nodig. Gelet op het huidige economische klimaat en de bezuinigingsdrift die daarmee gepaard gaat, levert dit bruikbare informatie op voor de provincies. Ook weten andere overheden, zoals gemeenten en Rijk, door middel van dit onderzoek hoe ver de provinciebesturen mogen en kunnen gaan en kunnen zij hun handelen hierop afstemmen. Zij kunnen middels dit onderzoek dan zelf nader bepalen hoe zij efficiënter kunnen handelen. Dit onderzoek bevat ook een groot gehalte aan wetenschappelijke relevantie. Door de huidige wet- en regelgeving en de rechtspraak omtrent de ruimtelijke instrumenten nauwkeurig onder de loep te nemen, wordt in dit onderzoek stil gestaan bij de mogelijkheden en onmogelijkheden die de wet- en regelgeving en de rechtspraak te weeg hebben gebracht en worden hieromtrent ook aanbevelingen gedaan. Zo wordt onder andere ingegaan op de vraag of de rechtspraak een andere koers zou moeten varen omtrent de uitleg van bepaalde begrippen en wordt de relevantie van nieuwe wet- en regelgeving omtrent dit terrein besproken. Ook zal worden stil gestaan bij de vraag of de wetgever de Wro en aanverwante wet- en regelgeving zelf wel zorgvuldige invulling heeft gegeven. 10 De Vries 1994, p. 56.

12 1. Wat wordt bedoeld met "provinciale ruimtelijke ordening", provinciale belangen en "provinciaal ruimtelijk beleid" zoals verwoord in de Wro? Als provinciebesturen gebruik willen maken van de ruimtelijke instrumenten zoals gegeven in de Wro, dan kunnen zij dat alleen doen voor de provinciale ruimtelijke ordening of wanneer er sprake is van provinciale belangen of provinciaal ruimtelijk beleid. Maar wat betekenen die begrippen precies? Met het antwoord op deze vraag kan immers de reikwijdte van het provinciaal handelen worden bepaald zodat kan worden aangegeven waar de bevoegdheden van de provinciebesturen liggen. In dit hoofdstuk zal worden beschreven wat met bovenstaande begrippen wordt bedoeld. 1.1 (Grond)wettelijke verankering van provinciale bevoegdheden In Nederland is sprake van een gedecentraliseerde eenheidsstaat als staatsbestel. Dat wil zeggen dat niet alleen aan het Rijk invloedrijke bevoegdheden toekomen, maar ook aan bestuursorganen van lagere openbare lichamen, zoals de provincies. 11 Het lezen van de vorige twee zinnen doet vermoeden dat er bij de decentralisatie sprake van was dat het Rijk in beginsel alle bevoegdheden toekwam en zij deze heeft onderverdeeld aan de lagere openbare lichamen. Dit was echter niet het geval. In tegendeel zelfs. Nederland bestond namelijk vroeger voor een omvangrijk deel uit soevereine staten en provincies die als geheel in een statenbond zaten. Door de Fransen is daar een centrale overheid bovengezet die bevoegdheden kreeg toebedeeld. 12 Door grote invloeden van Thorbecke is het gedecentraliseerde bestuur vervolgens eenvormiger gemaakt en gedemocratiseerd wat uiteindelijk is gecodificeerd in de grondwetsherziening van Tevens werd een conventioneel stelsel ingevoerd dat erg was afgeleid van de opvattingen van Rousseau. De kern van dat stelsel is dat in principe al het gezag van de overheid moet liggen bij de volksvertegenwoordiging. 13 Provincies en gemeenten werden steeds meer naar dit stelsel ingericht. Na 1994, toen de Provinciewet en de Gemeentewet ingrijpend werden gewijzigd, was er steeds meer sprake van een situatie die niet meer overeen kwam met een conventioneel stelsel. Andere (indirect gekozen) organen zoals GS kregen namelijk steeds meer medebewindstaken. 14 Bij de provincies (en overigens ook bij gemeenten) is sprake van territoriale decentralisatie wat inhoudt dat de bestuursorganen van dat openbare lichaam alleen gerechtigd zijn de hun toekomende bevoegdheden uit te oefenen binnen hun provinciegrenzen. Tussen de bestuursorganen van het Rijk en de lagere overheden is dan ook geen hiërarchische 11 Burkens e.a. 2006, p Kortmann 2008, p. 475 en Burkens e.a. 2006, p. 217 en Burkens e.a. 2006, p. 293.

13 verhouding waardoor het Rijk toezichtsbevoegdheden heeft om, binnen de grenzen van de wet, op te kunnen treden. Artikel 117 lid 2 Gw luidt: Voorstellen van maatregelen waarbij bepaalde aangelegenheden tot rijks- of provinciaal beleid worden gerekend, worden slechts gedaan indien het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen kan worden behartigd. Alle onderwerpen van zorg liggen dus in beginsel bij gemeentebesturen mits het betreffende gemeentebestuur deze op doelmatige en doeltreffende wijze kan realiseren. Als hogere overheden dus taken naar zich willen toetrekken, omdat zij van mening zijn dat dit tot Rijks- of provinciaal beleid behoort, zullen zij moeten verantwoorden waarom de gemeentebesturen deze onderwerpen niet kunnen behartigen. 17 Artikel 115 lid 2 Pw, dat een soortgelijke bepaling als artikel 117 lid 2 Gw bevat, zet het principe dat het bestuur zo dicht mogelijk bij de burger moet plaatsvinden voort. In dit lid staat dat slechts zaken tot Rijksbeleid kunnen worden bestempeld als het provinciebestuur het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze kan realiseren. Ook hier zal het Rijk dus moeten verantwoorden, als zij onderwerpen van zorg naar zich toetrekt, waarom het provinciebestuur dit niet op doelmatige en doeltreffende wijze zelf kan regelen. Alles wat de provincie dus van de gemeente naar zich heeft toegetrokken én wat het Rijk heeft overgelaten aan de provincie valt dus onder de verantwoording van de provincie. 18 Deze twee artikelen dragen bij aan de decentralisatie die als uitgangspunt heeft dat overheidsbevoegdheden in beginsel bij een zo n laag mogelijke overheid moeten liggen. 19 Dit wordt ook wel het lokaliteitsbeginsel genoemd. 20 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een wettelijke taak de decentralisatie van provincies en gemeenten te bevorderen. 21 Het bovengenoemde lokaliteitsbeginsel heeft een Europeesrechtelijke grondslag. Nederland heeft zich namelijk aangesloten bij het EHLA, dat als doel het bevorderen van decentralisatie heeft. 22 Omdat lokale overheden de voornaamste basis zijn van democratie en omdat participatie van burgers aan het overheidsbestuur tot één van de kernen van democratie behoort, heeft het comité van ministers van de Raad van Europa dit handvest bekrachtigd. 23 Dit houdt in dat het Rijk niet 15 Kortmann 2008, p. 476 en Vandaar dat de woorden lagere en hogere tussen aanhalingstekens staan. Zie voor het toezicht paragraaf Versteden Cammelbeeck, Kummeling & Modderkolk (red.) 2007, p. 437, 438 en Zie ook Kamerstukken II 1987/88, , nr. 1 p Zie ook Rapport De eerste overheid 2007, p Artikel 117 Gw jo. artikel 5 sub b Gw en artikel 115 lid 1 Pw jo. artikel 5 sub b Pw. 22 Broeksteeg 2011, par Kamerstukken II 1987/88, , nr. 1, p. 2.

14 teveel autonome bevoegdheden naar zich toe mag trekken van de provincies (en ook gemeenten) omdat er anders een strijdigheid kan ontstaan met dit verdrag. Maar gelet op de vage artikelen die het EHLA bevat, komt die strijdigheid niet snel voor. Tevens moet worden bedacht dat als het Rijk autonome bevoegdheden wegneemt, het heel goed mogelijk is dat zij deze teruggeeft in medebewind. Zo resteren er evengoed nog bevoegdheden voor de provincie Provinciale bevoegdheden in het ruimtelijke ordeningsrecht Decentralisatie en bevoegdheidsverdeling De uitvoering van de ruimtelijke ordening, die wordt geregeld in onder andere de Wro en Bro, wordt in beginsel bepaald door het Rijk, de provincies en de gemeenten. Bevoegdheden om de ruimtelijke ordening vorm te geven worden immers alleen gegeven aan bestuursorganen van bovengenoemde openbare lichamen zoals ministers, PS en gemeenteraden. Gesteld kan worden dat de ruimtelijke ordening dus een grote mate van decentralisatie kent. Toch merken Van Buuren e.a. op dat de ruimtelijke ordening meer richting centralisatie gaat omdat het Rijk en de provincies steeds meer bevoegdheden krijgen toebedeeld. 25 Ook in het ruimtelijke ordeningsrecht is het uitgangspunt dat in beginsel de gemeenten de ruimtelijke ordening bepalen. 26 Dit is in overeenstemming met het lokaliteitsbeginsel. Dit ligt tevens geheel in lijn met de Nota Ruimte waarin het motto is: decentraal wat kan, centraal wat moet. 27 Overigens wordt de Nota Ruimte vervangen door de SIenR (hierover meer in paragraaf 1.2.5). Ook hier is het uitgangspunt conform het lokaliteitsbeginsel, omdat de structuurvisie als doelstelling heeft: decentraal, tenzij en het Rijk wil de ruimtelijke ordening weer bij burgers en bedrijven brengen, wat onder andere inhoudt dat provincies en gemeenten er meer taken bij gaan krijgen. 28 Als er echter sprake is van nationale- dan wel van provinciale belangen, dan zijn de bestuursorganen van het Rijk en de provincies dus gerechtigd de ruimtelijke ordening op dat punt te bepalen. De bestuursorganen van gemeenten zijn dan niet meer de juist aangewezen entiteiten die deze belangen goed kunnen behartigen. 29 De Wro bevat verschillende synoniemen om provinciaal beleid aan te duiden. Zo spreekt de Wro van provinciale ruimtelijke ordening, provinciale belangen en provinciaal ruimtelijk beleid, afhankelijk van welk ruimtelijk instrument wordt gekozen. PS of GS mogen pas van hun ruimtelijke 24 Kortmann 2008, p Van Buuren e.a. 2010, p. 7 en Jonkhout 2010, par Nota Ruimte 2004, hoofdstuk 1, p Ontwerp SIenR 2011, p Jonkhout 2010, par. 4.

15 instrumenten gebruik maken als provinciale belangen hier aanleiding toe geven, zo bepaalt de Wro. 30 De kernvraag is natuurlijk: wat zijn provinciale belangen? Met het antwoord op deze vraag kan immers worden bepaald waar de provinciale bevoegdheden liggen van de provinciebesturen in het ruimtelijke ordeningsrecht. Deze vraag zal middels de volgende paragrafen worden beantwoord De bedoeling van de wetgever Als naar de teksten van de memorie van toelichting wordt gekeken van de Wro en onder de artikelgewijze toelichting wordt gezocht naar bepalingen die provinciale ruimtelijke ordening, provinciale belangen of provinciaal ruimtelijk beleid bevatten, dan kan het volgende worden geconstateerd. Zo kunnen provinciale belangen belangen zijn waar de provincie zich voor verantwoordelijk acht. Of iets is een provinciaal belang als het gaat om een bovengemeentelijk belang. 31 Geconcludeerd kan worden dat dit geen duidelijke normen zijn. Ook in andere parlementaire documenten omtrent de Wro kan geen duidelijke omschrijving worden gevonden. De minster heeft in de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer middels de Nota Ruimte de betekenis van het provinciaal belang willen verhelderen. Zo stelt de minister dat als maatschappelijke onderwerpen voldoende kunnen worden gerealiseerd door een lagere overheid, deze daar ook thuishoren. Als echter de realisatie van die onderwerpen bij die lagere overheid niet langer meer verantwoord zijn en deze dus overstijgend voor die overheid zijn, moet het naar een hogere overheid die de maatschappelijke onderwerpen wel afdoende kan realiseren. 32 Deze nadere opheldering van de minister komt erg overeen met het lokaliteitsebeginsel zoals onder andere verwoord in artikel 117 lid 2 Gw en artikel 115 lid 2 Pw. Verder, zo stelt de minister, is het Nederland als gedecentraliseerde eenheidsstaat altijd al gelukt te bepalen of zaken onderwerp waren van gemeenten, provincies of het Rijk. Deze verschilden, afhankelijk in welke tijdsbestek we leefden, wel van elkaar omdat politieke-, maatschappelijke- en sociaal-economische opvattingen veranderden. 33 Hij benadrukt dat het ook beslist om onderwerpen moet gaan waar de verantwoording bij de provincie moet komen te liggen. Daarbij zijn terughoudendheid en bovenlokaal belangrijke factoren die in acht moeten worden genomen. De minister geeft voorts dan ook aan dat dit onmogelijk is verder in de wet af te bakenen. 34 Maar de minister is van mening dat, gelet op de provinciale streekplannen van het verleden, provincies prima kunnen bepalen wat onder provinciaal beleid moet worden verstaan Zie bijvoorbeeld artikel 2.1 lid 1 Wro, artikel 4.1 lid 1 Wro en artikel 3.33 lid 1 Wro. 31 Kamerstukken II , nr. 3, p. 99, Van Buuren e.a. 2010, p Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p Kamerstukken II 2003/04, , nr. 7, p Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p. 3.

16 1.2.3 Kritiek in de literatuur en in het wetgevingsdebat In de literatuur is veel kritiek geuit op het niet nader specificeren van het begrip provinciaal belang in de Wro. Zo merkt Teunissen op dat als het om aanwijzingsbevoegdheden van GS gaat, er door de vage begripsomschrijving van provinciale belangen er klaarblijkelijk geen duidelijke democratische grondslag meer nodig is omdat onder de Wro, in tegenstelling tot de WRO, er geen link meer hoeft te zijn met een ruimtelijk plan opgesteld door een direct gekozen orgaan (PS). Derhalve is Teunissen van mening dat GS een blanco aanwijzingsbevoegdheid hebben. 36 De Gier vindt het begrip enorm onhelder en is van mening dat het in een concreet geval lastig is uit te leggen wat er mee wordt bedoeld. 37 Ook van Buuren e.a. menen dat als een provinciaal ruimtelijk instrument vereist dat provinciale belangen aan de orde moeten zijn, dit een tamelijk vaag criterium is. 38 Ook in de Tweede- en Eerste Kamer is er tijdens de parlementaire behandeling veel commentaar op gegeven dat de begrippen provinciale ruimtelijke ordening, provinciale belangen of provinciaal ruimtelijk beleid niet duidelijk zijn omschreven. Zo vraagt de heer Van der Berg van de SGP zich af hoe provincies met de vage omschrijving van het provinciaal belang moeten nagaan wat die belangen precies zijn. 39 Ook de VVD-fractie van de Eerste Kamer vraagt tijdens de parlementaire behandeling van de Wro om nadere opheldering wat provinciale belangen precies zijn. Zij betogen dat bij nalaten hiervan bij de rechtsbescherming moeilijkheden kunnen ontstaan in het nadeel van gemeenten. 40 Tevens geeft de heer Lenards van de VVD in de Tweede Kamer tijdens zijn maidenspeech forse kritiek op het niet nader uitwerken van het begrip. Hij vraagt de minister of de rechtspraak deze moet invullen of dat de minister deze alsnog kan geven De rechtspraak De rechtspraak lijkt weinig restricties te geven op het begrip provinciaal belang. De Afdeling accepteert in de praktijk snel dat iets een provinciaal belang is en geeft in de jurisprudentie nauwelijks beperkingen aan dit begrip. 42 Zo formuleert de Afdeling dat of sprake kan zijn van een provinciaal belang bepalend is of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten. 43 De Afdeling verwijst in die uitspraak ook naar de uitleg van de minister in de memorie van antwoord aan de 36 Teunissen 2007, par. 2 en ABRvS, 2 februari 2011, TBR 2011/62 m. nt. A.A.J. de Gier onder Van Buuren e.a. 2010, p Handelingen I 2006/07, 3, p Kamerstukken I 2005/06, , nr. B, p Handelingen II 2005/06, 47, p Overigens haalt Lenards alleen het begrip nationale belangen aan maar ook dit is even onduidelijk geformuleerd als bij het begrip provinciale belangen. 42 Bodden 2011, par ABRvS, 16 februari 2011, LJN BP4732, r.o

17 Eerste Kamer. 44 En ook in andere uitspraken van de Afdeling wordt veelvuldig naar de parlementaire behandeling, van zowel de Eerste- als Tweede Kamer, verwezen als het gaat om de uitleg van provinciale belangen. Zo betoogt een inwoner van de gemeente Waalwijk bij de Afdeling in een geschil, waar een inpassingsplan van PS van Noord-Brabant centraal staat, dat een adequate hoogwaterbescherming een nationaal belang is en geen provinciaal belang. De Afdeling overweegt aan de hand van onder andere een Eerste Kamerstuk waarin de begrippen provinciaal- en nationaal belang aan de orde komen en hetgeen de burger heeft aangedragen, dat PS bevoegd waren over de adequate hoogwaterbescherming te gaan. Verder haalt de Afdeling ook, aan de hand van dat Eerste Kamerstuk, het Rijksbeleid erbij om te kijken of het Rijk dit belang niet exclusief aan zich heeft toegetrokken en constateert dat dit belang mede aan de provincie is overgelaten. 45 Bodden is kritisch omtrent deze ruime toepassing. Hij betwijfelt, aan de hand van voorbeelden van de parlementaire stukken over waar bepaalde belangen horen te liggen, of de Afdeling wel zo ver mag gaan omdat de toepassing in de praktijk van dit begrip door de Afdeling nog wel eens ruimer is dan de wetgever met die voorbeelden heeft bedoeld De invulling van het provinciaal belang in de praktijk Zoals in de paragrafen 1.1 en al was opgemerkt heeft het Rijk invloed op de omvang van wat de provincies kunnen aanmerken als provinciaal belang. Is het Rijk namelijk van oordeel dat een bepaald belang exclusief een Rijksbelang is, dan kan de provincie dat niet meer tot het hare rekenen. 47 Het Rijk kan ook juist provinciale belangen (en ook gemeentebelangen) nader aangeven. Zo staat bijvoorbeeld in de Nota Ruimte dat het onder andere een taak van de provincie is om zorg te dragen voor goede locaties van bedrijventerreinen en een goede afstemming hierop van het verkeer. 48 Zo hebben PS van de provincie Noord- Brabant deze opgelegde provinciale belangen opgenomen in hun provinciale verordening. 49 Van 3 augustus 2011 tot en met 13 september 2011 heeft het ontwerp SIenR ter inzage gelegen. 50 Als deze uiteindelijk wordt vastgesteld, dan vervangt deze de Nota Ruimte. Eén van de belangrijkste uitgangspunten van de SIenR is dat het Rijk meer belangen wil overdragen aan provincies en gemeenten en zich dus wil beperken tot een bepaald aantal nationale belangen. Hierin staat onder andere ook waar provincies niet over gaan zoals het hoofdnetwerk van wegen en spoor, militaire zaken en opgaven in de stedelijke regio s nabij 44 Zie ABRvS, 16 februari 2011, LJN BP4732, r.o ABRvS, 21 april 2010, LJN BM1799, r.o. 2.3 e.v. 46 Bodden 2011, par ABRvS, 21 april 2010, LJN BM1799, r.o Nota Ruimte 2004, hoofdstuk 2 p. 34 en Zie de artikelen 3.7, 3.8 en 3.10 Verordening Ruimte Noord-Brabant Stcrt, 2011,

18 greenports, mainports en brainports. 51 Wat overblijft kunnen provincies dus aantrekken als provinciaal belang, mits het bovengemeentelijke belangen betreffen. Het opleggen van provinciale belangen staat bewust tussen aanhalingstekens. De belangen die het Rijk aan de provincie oplegt zijn namelijk geen verplichting. Het is meer een mening van het Rijk dat die belangen bij de provincie behoren. Tussen het Rijk, de provincie en de gemeente bestaat namelijk geen hiërarchische verhouding. Wel is er een normenhiërarchie. 52 De normenhiërarchie is normatief van aard zodat lagere regels niet strijdig mogen zijn met hogere regels omdat de normhiërarchie van boven naar beneden gaat Als het Rijk dus in haar regelgeving ruimte open laat voor de provincie (en een belang dus niet tot een Rijksbelang rekent) en het bepaalde belangen overdraagt aan de provincie, kan deze provincie het dus tot het hare nemen. De provincie hoeft dit niet te doen omdat de SIenR niet bindend is voor andere overheden In de praktijk gebeurt dit wel omdat het Rijk geen gemeentelijke belangen aanduidt als provinciale belangen en het betreffen derhalve ook belangen die echt de provincie aangaan. 57 Door de normenhiërarchie moet een bestemmingsplan overeenkomen met de provinciale verordening en moet deze verordening op haar beurt weer overeenkomen met wetten, besluiten of regelingen van het Rijk. 58 Alle belangen die dus zijn overgebleven voor de provincie maar niet zijn benut door een provinciebestuur, zijn voor de gemeente. Op haar beurt kan de gemeente, door het ontbreken van een hiërarchische verhouding, geen belangen aan de provincie opleggen. Omdat gemeentelijke verordeningen van een lagere orde zijn dan provinciale verordeningen, kan de gemeente in haar regelingen ook geen ruimte overlaten voor belangen van de provincie waarbij de gemeente wenst dat de provincie deze behartigt. En als de provincie zich voor een bepaald belang verantwoordelijk voelt én het een bovengemeentelijk belang is, dan trekt zij dit toch wel op eigen initiatief naar zich toe. 59 Als een gemeente in haar structuurvisie een provinciaal belang aangeeft, dan hoeft de provincie, net als bij de SIenR, dit niet over te nemen omdat deze visie niet bindend is voor anderen. 60 Toch komt het wel eens voor dat 51 Ontwerp SIenR 2011, p. 12 en Kortmann 2008, p. 74 en Burkens e.a. 2006, p. 90 en Grofweg is de normhiërarchie: van verdragsbepalingen die een ieder verbindend zijn en rechtstreeks werkend EG-recht naar het Statuut, dan naar de grondwet, dan naar de formele wet, dan naar AMvB s, dan naar ministeriële regelingen, dan naar provinciale verordeningen en dan naar gemeentelijke verordeningen. Burkens e.a. 2006, p Zie Van Zundert e.a. (red.) 2010, p Zie ook paragraaf Zo staat in het Ontwerp IenR geen één belang aan de provincie toebedeeld dat een gemeentelijk belang zou moeten zijn. 58 Zie ook Burkens e.a. 2006, p Zie Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p. 3. Uiteraard moet het Rijk dat belang zich dan niet exclusief hebben toegerekend. 60 Van Zundert e.a. (red.) 2010, p. 26.

19 een gemeente een provincie vraagt een bepaald belang tot het hare te rekenen en dit daadwerkelijk wordt overgenomen door de provincie. 61 Provincies onderling geven verschillende invullingen aan de provinciale belangen. Niet alleen in regelingstechniek maar ook in de verscheidenheid aan onderwerpen. Een voorbeeld van verschillende regelingstechniek kan worden gegeven inzake windenergie. Zo verbieden in beginsel de PS van de provincie Friesland kleine windturbines in het landelijk gebied en willen zij plaatsing van deze turbines alleen reguleren middels ontheffingen die GS kunnen verlenen. 62 De provincie Noord-Holland daarentegen heeft heel gedetailleerd in haar ruimtelijke verordening bepaald waar windmolens wel en niet mogen staan. Zo is er een kaart waar windmolens in nieuw op te stellen bestemmingsplannen geen probleem zijn maar gebieden die buiten op die kaart zijn aangegeven wel. Daar zijn dan nadere eisen voor gesteld. 63 De provincie Noord-Brabant geeft, in tegenstelling tot andere provincies, heel gedetailleerd aan wanneer zij een winkelconcentratiegebied als bovenregionaal beschouwen en het derhalve een provinciaal belang is. Wanneer 20% of meer van de bezoekers van een winkelconcentratiegebied van verder dan een straal van 35 kilometer afkomstig is of het aantal bezoekers boven de 2,5 miljoen per jaar is, dan is dat winkelconcentratiegebied een provinciaal belang. 64 PS geven in hun toelichting van hun provinciale ruimtelijke verordening aan dat gelet op de omvang van zo n voorziening, provinciale sturing essentieel is. 65 Hiermee hebben PS van de provincie Noord Brabant voldaan aan de verantwoordingsplicht van artikel 117 lid 2 Gw. Een voorbeeld omtrent de verscheidenheid aan onderwerpen is die van intensieve veehouderij. Zo heeft de provincie Noord-Brabant dit onderwerp tot provinciaal belang in haar verordening gerekend en heeft de provincie Overijssel dit niet gedaan. 66 Toch stelt de rechtspraak de verantwoordingsplicht in artikel 117 lid 2 Gw niet expliciet als eis. In geen één uitspraak wordt de verantwoordingsplicht die benodigd is bij de artikelen 115 lid 2 Pw en 117 lid 2 Gw expliciet genoemd als het gaat om uitspraken waar het provinciaal ruimtelijk belang wordt betwist. Überhaupt worden deze artikelen in geen van die uitspraken genoemd. 67 De rechtspraak stelt bij de verantwoording omtrent het naar zich toe trekken van PS en GS als provinciaal beleid als eis dat bijvoorbeeld redelijkerwijs moet worden aange- 61 Zie < Als laatste geraadpleegd op 5 december Over die casus meer in paragraaf Artikel Verordening Romte Frysl n Artikel 32 Provinciaal ruimtelijke verordening structuurvisie provincie Noord-Holland. 64 Artikel 3.10 Verordening Ruimte Noord Brabant Toelichting verordening Ruimte Noord Brabant 2011, p Artikel 9.1 e.v. Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 en de Omgevingsverordening Overijssel Deze conclusie is getrokken op basis van een onderzoek naar uitspraken die zijn gepubliceerd op derechtspraak.nl waarin provinciale belangen aan de orde zijn.

20 nomen dat iets een provinciaal belang kan zijn als het ter bescherming van de kwaliteit van het stedelijk- en buitengebied is. Als gemeentebesturen door een ruimtelijk besluit het landschap kunnen ontsieren is ingrijpen gerechtvaardigd. 68 Ander voorbeeld van verantwoording is dat zaken provinciaal beleid kunnen zijn als ze ter bescherming van verstedelijking van het landelijk gebied zijn. 69 Ook bescherming van natuurwaarden en landschapswaarden kan een legitieme verantwoording volgens de Afdeling zijn om iets als provinciaal beleid aan te merken. 70 Toch berust deze verantwoordingsplicht impliciet op artikel 117 lid 2 Gw. Wel kan worden gesteld dat die plicht omtrent het provinciaal belang in het ruimtelijke ordeningsrecht, gelet op bijvoorbeeld de drie hiervoor genoemde uitspraken, minimaal is. De Gier spreekt over het feit dat de Afdeling er in principe van uit gaat dat als een provinciebestuur stelt dat iets een provinciaal belang is, dit het ook is behalve als het echt niet meer begrijpelijk is. De motivering (en dus impliciet ook de verantwoording), zo vindt De Gier, is vaak tandenloos. 71 Toch zijn er ook enkele uitspraken te vinden waarin de rechter het op voorhand niet onmogelijk acht dat een door de provincie toegetrokken belang, dat nader is uitgewerkt met een ontheffingsysteem, in bepaalde gevallen geen bovengemeentelijk belang meer dient en daardoor ook niet meer wordt voldaan aan de (minimale) verantwoordingsplicht. 72 Zulke uitspraken zijn echter niet veel te vinden. 1.3 De speelruimte van de provincie Door de gedecentraliseerde eenheidsstaat komen provinciebesturen aparte bevoegdheden toe. 73 Volgens artikel 117 lid 2 Gw en artikel 115 lid 2 Pw, die het lokaliteitsbeginsel bevatten, moeten overheidsbevoegdheden bij een zo laag mogelijke overheid liggen. 74 Ook het EHLA, waar Nederland bij is aangesloten, heeft dit als doel. 75 Dit betekent dat gemeentelijke belangen ook echt alleen door de gemeente moeten worden gerealiseerd en niet door provincie of Rijk. Hetzelfde geldt voor provinciale belangen waar het Rijk zich niet mee moet bemoeien. Hoewel de ruimtelijke ordening steeds meer centralistische karaktertrekken gaat hebben, is het lokaliteitsbeginsel nog steeds het uitgangspunt. 76 De bevoegdheid voor het gebruikmaken in het ruimtelijke ordeningsrecht van de ruimtelijke instrumenten is er voor de provincie alleen in het kader van provinciaal ruimtelijke beleid, provinciale belangen of 68 ABRvS, 20 oktober 2010, LJN BO1178, r.o In de casus was het ruimtelijk besluit een bestemmingsplan. 69 ABRvS, 23 maart 2011, /1/R2, r.o ABRvS, 13 juli 2011, 2010, LJN BR1410, r.o ABRvS, 2 febrauri 2011, TBR 2011/62, m. nt. De Gier, punt Rechtbank Haarlem, 17 januari 2001, TBR 2011/61, m. nt. Korrsse, punt Burkens e.a. 2006, p Zie ook Rapport De eerste overheid 2007, p Broeksteeg 2011, par Van Buuren e.a. 2010, p. 7 en 8.

21 een provinciale ruimtelijke ordening. 77 De wetgever geeft echter in haar parlementaire behandeling niet geheel duidelijk aan wat hieronder moet worden verstaan. Deze stelt dat dit onder andere tijdgebonden is en dat in de praktijk blijkt dat provincies goed kunnen bepalen wat dit begrip inhoudt. 78 Ook de Afdeling kan omtrent dit begrip geen nadere invulling geven maar beoordeelt per geval of van overschrijding sprake is. 79 In de praktijk past de Afdeling dit begrip heel ruim toe. 80 De Gier vat de toepassing in de praktijk van dit begrip goed samen: iets is een provinciaal belang (en door de Afdeling geaccepteerd) als de provincie dit stelt en dit ook begrijpelijkerwijze een provinciaal belang kan zijn. 81 Hier liggen de bevoegdheden en mogelijkheden van de provincie. Is een provinciebestuur bij een bepaald belang van mening dat dat een provinciaal belang is en het Rijk heeft dat belang niet of niet exclusief 82 naar zich toe getrokken, dan moet dat betreffende bestuur aantonen dat dat begrijpelijkerwijs daadwerkelijk een provinciaal belang is. Het provinciebestuur doet er dan verstandig aan om de argumentatie bovenregionaal op te stellen. Het zou dan bijvoorbeeld verbanden kunnen leggen met andere provinciale belangen of motiveren waarom een gemeente dit niet als belang zou kunnen aantrekken. Toch zijn er belangen die in beginsel niet tot provinciale belangen kunnen worden gerekend. 83 Een kleinschalig winkelcentrum of het toevoegen van enkele woningen behoort daarom in beginsel tot gemeentebelangen 84. Ook een speeltuin in een woonwijk zal niet tot een provinciaal- of Rijksbelang kunnen worden gerekend. 85 Een project als de Hoge snelheidslijn daarentegen is een belang dat bij het Rijk behoort en niet tot de provincie kan worden gerekend. 86 Het komt echter in de praktijk sporadisch voor dat de Afdeling de provincie terugfluit wanneer zij een belang heeft toegekend als provinciaal belang terwijl zij dit niet mocht doen. 87 De Gier zegt dat het politiek-bestuurlijk best mogelijk is om de reikwijdte van de provinciale belangen nader aan te geven maar staatsrechtelijk gezien dit niet zo goed kan. Verder, zo betoogt De Gier, kan het in de praktijk best mogelijk zijn dat een bepaald belang voor allebei de bestuurslagen relevant is Zie artikel 2.2 Wro, artikel 3.8 lid 6 Wro, artikel 3.26 Wro, artikel 3.33 e.v. Wro, artikel 4.1 Wro en artikel 4.2 Wro voor de proactieve aanwijzing. 78 Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p Zie paragraaf En volgens Bodden som wel té ruim. Bodden 2011, par ABRvS, 2 februari 2011, TBR 2011/62, m. nt. De Gier, punt Zie paragraaf en zie ook ABRvS, 21 april 2010, LJN BM1799, r.o en Ontwerp SIenR 2011, p En dus helemaal geen Rijksbelangen. 84 Mits deze belangen weer niet zijn aangetrokken als provinciale belangen en deze bijvoorbeeld in het landelijk gebied komen te liggen. (zie bijvoorbeeld artikel 13 lid 1 Provinciale ruimtelijke verordening structuurvisie Noord- Holland). 85 Zie ABRvS, 21 april 2010, AB 2010, 149, m. nt. De Gier, onder Van den Broek & Van der Schoot 2006, p Bodden 2011, par. 4.2 waarin wordt verwezen naar ABRvS, 6 juli 2005, BR 2005/ ABRvS, 21 april 2010, AB 2010, 149, m. nt. De Gier, onder 2.

22 2. Welke ruimtelijke ordeningsinstrumenten in de Wet ruimtelijke ordening heeft de provincie waarmee zij haar ruimtelijk provinciaal beleid kan realiseren en wanneer kan het beste welk instrument worden gebruikt? In de Wro staan meerdere ruimtelijke instrumenten waar de provincie gebruik van kan maken om haar ruimtelijk beleid te kunnen realiseren. De zes belangrijkste hiervan zullen worden behandeld. Deze zijn de structuurvisie, de reactieve aanwijzing, het inpassingsplan, de provinciale coördinatieregeling, de provinciale verordening en de proactieve aanwijzing. 89 Hieronder zal per instrument worden aangegeven wat deze inhouden en wanneer deze kunnen worden gebruikt. 2.1 De structuurvisie PS zijn verplicht voor de gehele provincie structuurvisie(s) vast te stellen in het kader van een goede provinciale ruimtelijke ordening, aldus artikel 2.2 lid 1 Wro. Bij het wetsvoorstel van de Wro ging de voorkeur van de regering ernaar uit dat deze niet vereist werd. 90 De Tweede Kamer stond er echter op dat de structuurvisie van algemene aard verplicht werd en bij de Derde Nota van wijziging is deze verplichting alsnog geïmplementeerd De structuurvisie is voor de provincie hét instrument om ruimtelijke aangelegenheden bestendig op elkaar af te stemmen van onderwerpen die gemeenteoverstijgend zijn zoals volkshuisvesting, milieubeleid en verkeer en vervoer. 93 De structuurvisie heeft geen normerende werking maar bindt alleen de provincie en is derhalve een binnen de provincie ordenend instrument 94 die PS of GS bij de ruimtelijke besluitvorming als richtsnoer nemen en daar in principe ook naar opereren zodat andere overheden en burgers kunnen anticiperen op het handelen van de provinciebesturen. 95 Zo hoeft provinciaal handelen niet als een verrassing te komen zodat de weerstand tegen een bepaald provinciaal belang kan afnemen. Zoals artikel 2.2 lid 1 Wro al bepaalt, staan in de structuurvisie de hoofdlijnen van de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen van een bepaalde omgeving en de belangrijkste zaken van het te realiseren provinciaal ruimtelijk beleid. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat in de structuurvisie tevens aspecten van het provinciaal ruimtelijk beleid kunnen staan. Deze 89 Artikel 2.2 Wro voor de structuurvisie, artikel 3.8 lid 6 Wro voor de reactieve aanwijzing, artikel 3.26 Wro voor het inpassingsplan, artikel 3.33 e.v. Wro voor de provinciale coördinatieregeling, artikel 4.1 Wro voor de provinciale verordening en artikel 4.2 Wro voor de proactieve aanwijzing. 90 Kamerstukken II 2002/03, , nr. 3, p Van Zundert e.a. (red.) 2010, p. 25, waarin wordt verwezen naar: Kamerstukken II 2002/03, , nr Voor aspecten van het provinciaal ruimtelijk beleid en samenwerking met aanliggende provincies voor een gebied liggende in hun territorium mogen PS een structuurvisie vaststellen ex artikel 2.2 leden 2 en 3 Wro. 93 Kamerstukken II 2002/03, , nr. 3, p. 12 en Tot teleurstelling van onder andere de leden van de fracties van de PvdA en het CDA die voorstander waren van planhiërarchie, zie Kamerstukken II 2002/03, , nr. 12, p Van Zundert 2008, par. 3.1.

23 worden dan in de structuurvisie op hoofdlijnen uitgewerkt. Dit kunnen onderwerpen betreffen over het in stand houden van cultureel erfgoed, verkeer- en vervoersvoorzieningen, de spreiding van asielzoekerscentra en mogelijke locaties voor windmolens. 96 Artikel 2.19a Chw bepaalt dat PS tevens een structuurvisie moeten opstellen voor aangewezen (boven)regionale projecten als bedoeld in artikel 2.18 Chw. Deze structuurvisie moet wel wat verplichte onderwerpen bevatten zoals een financiële onderbouwing, risico analyses en een voorlopig tijdschema. 97 De juridische waarde van de structuurvisie blijft echter met het opnemen van deze bepalingen in de Chw ongewijzigd. 98 Willen PS normstellende besluiten nemen, dan zullen zij zich moeten wenden tot andere ruimtelijke instrumenten omdat er met de structuurvisie, volgens Van Zundert, sprake is van zachte sturingsfilosofie. 99 De structuurvisie zelf is immers voor andere overheden niet bindend. Met de structuurvisie als zelfstandig instrument kan dan ook niet interbestuurlijk worden opgetreden en de provincie heeft dan ook één van de hieronder genoemde instrumenten nodig. 100 Wel kan de structuurvisie dan dienen als motivering van dat besluit De reactieve aanwijzing De reactieve aanwijzing is een instrument dat is toebedeeld aan GS. De grondslag is te vinden in artikel 3.8 lid 6 Wro en artikel 3.13 Wabo. De reactieve aanwijzing is in het leven geroepen als tegemoetkoming aan de vervallen goedkeuringseis van de WRO. 102 De regering heeft met dit instrument beoogd dat GS in concrete gevallen kunnen bepalen dat een bepaald onderdeel van een bestemmingsplan niet in werking treedt als deze afwijkt van het provinciale beleid. 103 Ook kan met een reactieve aanwijzing worden voorkomen dat een omgevingsvergunning niet in werking treedt of een bepaald deel daarvan. 104 Dat deze aanwijzing ook bij een omgevingsvergunning kan worden gegeven is logisch omdat anders gemeentebesturen, om provinciale belemmeringen te voorkomen, hun toevlucht kunnen gaan zoeken in afwijkingsbesluiten. Wel heeft de minister met dit instrument beoogd dat deze als laatste middel moet worden ingezet en derhalve fungeert als noodrem. 105 Pas in de Vierde Nota van Wijziging van de Wro is de reactieve aanwijzing geïntroduceerd. De wetgever merkte dat er verlangen was naar een specifiek instrument voor onder andere 96 Van Zundert e.a. (red.) 2010, p. 35, waarin wordt verwezen naar: Kamerstukken II 2002/03, , nr. 3, p Artikel 2.19a Chw jo lid 2 Chw. 98 Van Buuren e.a. 2010, p Van Zundert 2008, par. 1 en In hoofdstuk 3 blijkt echter wel dat gemeenten in de praktijk door (alleen) de provinciale structuurvisie kunnen worden gestuurd. 101 Zie bijvoorbeeld ABRvS, 21 januari 2009, LJN BH Van Buuren e.a. 2010, p Nijmeijer 2005, par Van Buuren e.a. 2010, p Kamerstukken II 2007/08, , nr. 1, p. 3.