Stedelijk Nederland in 2040

Transcriptie

1 P. 278 Hugo Priemus In de studie The Netherlands of 2040 werkt het Centraal Plan Bureau vier scenario s uit voor de toekomst van de Nederlandse steden als productielocaties. De scenario s monden uit in Talentensteden, Egalitaire ecologieën, Kosmopolitische centra en Metropoolmarkten. De studie bevat geen aanbevelingen voor ruimtelijk beleid. Deze bijdrage vat de stedelijke analyse en de algemene beleidsimplicaties van de studie samen en plaatst kanttekeningen bij het te voeren ruimtelijk beleid. In ruimtelijke zin sluiten de vier stedelijke patronen elkaar niet uit, maar kunnen zij worden geïntegreerd in een visie op netwerksteden en stedelijke netwerken op verschillende schaalniveaus. Foto: Marcel Heemskerk

2 P. 279 Opinie Vroeger was het Centraal Plan Bureau (CPB) een echt planbureau, waar puntschattingen voor de toekomst werden gemaakt. Na de eerste langetermijnstudie in 1955 is het CPB in 1992 met de studie Scanning the Future overgegaan op scenariostudies. In 2003 volgde de scenariostudie Four Futures of Europe. De recent verschenen studie The Netherlands of 2040 (Ter Weel e.a., 2010) bouwt voort op deze onderzoekslijn. De centrale onderzoeksvraag in deze studie is hoe we in 2040 ons geld zullen verdienen. Daarbij worden niet de verschillende sectoren van het bedrijfsleven geanalyseerd, maar wordt de nadruk gelegd op mensen en locatie: wie produceren er en waar vindt dat plaats? Daarnaast wordt gekeken naar de internationale arbeidsdeling: wie kunnen te midden van de internationale concurrentie straks in Nederland op een goede manier hun brood verdienen? Hoewel de titel The Netherlands of 2040 dat niet doet vermoeden, is de studie vooral ruimtelijk relevant. Daarmee begeeft het CPB zich op het terrein van het Planbureau van de Leefomgeving. Van enige samenwerking blijkt overigens niets. Tabel 1 vat de vier scenario s samen die Ter Weel e.a. onderscheiden: dat van de Talentensteden, de Kosmopolitische centra, de Egalitaire ecologieën en de Metropoolmarkten. De belangrijkste kenmerken van de vier stedelijke scenario s van het CPB worden in tabel 1 in verband gebracht met vier thema s: technologie en kennis, wereldeconomie, bedrijfslocaties en mensen. De studie werkt de trends en de scenario s verder uit in hoofdstukken over verleden, heden en toekomst. Het CPB presenteert een analyse van de ontwikkeling van de productietechnologie, de ruimtelijke ontwikkeling van steden en de economische geografie. Stedelijke dynamiek en globalisering Steden worden in elk scenario primair beschouwd in relatie tot het type productie dat in dat scenario plaatsvindt. De aandacht gaat daarbij vooral uit naar de verbindingen binnen en tussen de steden. De inzet van de mens als human capital is sinds 1980 sterk veranderd. In 1980 werd minder dan twintig procent van de werkers ondersteund door computers, in 2005 was dit aandeel gestegen tot meer dan tachtig procent. Dit heeft grote gevolgen voor de productiviteit van de arbeid en de communicatie tussen mensen. Door ICT verandert de communicatie en de informatie en dat heeft gevolgen voor de interactie tussen mensen en steden. Steden brengen mensen bijeen die profiteren van elkaars nabijheid. In steden worden nieuwe technologieën ontwikkeld. Steden zijn de plaatsen waar hoog opgeleide mensen zich concentreren, waar kennis wordt gevormd en overgedragen, waar startende bedrijven ontstaan en face-to-face contacten plaatsvinden. Dit alles vergroot de productiviteit: steden zijn bij uitstek de centra waar de productiviteit groeit. Heel veel draait om de combinatie tussen mensen en steden. Door ICT wordt een vergaande functiesplitsing en specialisatie mogelijk gemaakt. Volgens het CPB brengen General-Purpose Technologies (GPT) verandering op technologisch gebied teweeg in een periode van enkele decennia. Als nieuwe GPT in de toekomst komen vooral bio- en nanotechnologie in aanmerking. In toenemende mate participeren bedrijven in de wereldomspannende supply chains, waarbij het totale productieproces van eindproducten in vele componenten uiteenvalt. De integratie van economieën, gepaard gaande met internationale handel in goederen en diensten, kennisuitwisseling en internationale arbeidsmigratie, staat in het teken van een toenemende globalisering. Dit alles heeft verstrekkende gevolgen voor de inkomensverdeling en de internationale arbeidsdeling. Grondslagen voor de scenario s Aan de basis van de ontwikkeling van de vier scenario s staan drie lessen: kennis is de sleutel tot succes voor Nederland; banen zullen meer en meer worden gebaseerd op een verzameling taken en economische activiteiten zullen zich in verschillende mate clusteren in steden. De differentiatie in vier scenario s is gebaseerd op twee dichotomieën. Ten eerste de karakterisering van menselijk kapitaal in specialistisch of generalistisch. Ten tweede de typering van de locatie in concentratie versus spreiding. Zo ontstaan de vier scenario s van figuur 1.

3 P. 280 Tabel 1 Economische ontwikkeling en stedelijke scenario s (bron: Ter Weel e.a., 2010, p. 162) talentensteden kosmopolitische centra egalitaire ecologieën metropool-markten omvang steden: meer dan aantal inwoners technologie en kennis richting ICT communicatie communicatie informatie informatie doorbraaktechnologie geen gericht op geen gericht op toepas-sing onderzoek wereldeconomie opkomende economieën maakindustrie productieclusters naar binnen gericht enkele metro-polen Verenigde Staten hoogwaardige innovatie en doorbraaktechno-logie, IT-producten en lokale veel metropolen design diensten varianten Europese Unie inclusief zakelijke dienstverlening hoogwaardige diensten lokale varianten beperkt aantal, Nederland autonome metropolen bedrijfslocaties agglomeratie infrastructuur verspreid virtueel + geconcentreerd tussen en medium omvang stad; lokale sterk geconcen-treerd luchtverbindingen binnen steden, hoge variëteit kwaliteit mensen hoogopgeleide talent wordt talent wordt sterk beloond gemiddelde lonen hoge lonen arbeidskrachten beloond inkomensongelijkheid hoog vanwege zeer hoog vanwege omvang laag vanwege ontbreken hoog vanwege specialisatie en specialisatie omvang van specialisatie omvang gevoeligheid voor hoog specifiek menselijk hoog specifiek menselijk beperkt laag schokken kapitaal en stedelijke kapitaal en grote stedelijke output output Figuur 1 Vier scenario s voor Nederland (2040) van het CPB (bron: Ter Weel e.a., 2010, p. 15) Scattering Egalitarian ecologies Talent towns Specialisation Generalisation Cosmopolitan centres Metropolitan markets Concentration

4 P. 281 Het CPB gaat uit van het model van Krugman (1991), dat ingaat op de economische redenen om te clusteren of zich te verspreiden. Op zijn beurt bouwt Krugman (1991) voort op het gedachtengoed van Marshall (1980) die drie krachten onderscheidt die het clusteren van het bedrijfsleven verklaren: het delen van input, labour market pooling en knowledge spillovers. Duranton en Puga (2004) onderscheiden drie soorten voordelen van clustering op micro-niveau, gebaseerd op sharing-, matching- en learning mechanismen, waardoor de productiviteit groter is naarmate de stad groter is. Congestie bevordert juist een spreiding van economische activiteiten. Per saldo zien we een structurele verandering van de organisatie van productie en werk, leidend tot een geografische decompositie van waardeketens, een toenemende flexibiliteit, heterogeniteit en veelzijdigheid van het werk. Tabel 2 brengt de ruimtelijke consequenties en de vereiste beleidsoriëntatie van de scenario s in beeld. Beleidsimplicaties De belangrijkste componenten van het te voeren beleid zijn volgens het CPB het arbeidsmarktbeleid, het infrastructuurbeleid en de bevordering van het ondernemersklimaat. Als basis gelden onderwijs, onderzoek en innovatie. Steden ontwikkelen zich steeds meer als concentraties van economische activiteit. Werkers en bedrijven moeten met elkaar worden verbonden. Dat onderstreept de betekenis van steden en infrastructuur. In het digitale tijdperk winnen face-to-face contacten aan betekenis. Het CPB werkt de beleidsconsequenties voor Nederland uit, gericht op Nederland als locatie van bedrijven, de Nederlandse kenniseconomie en de dynamiek van de arbeidsmarkt. Het blijft echter onduidelijk welke implicaties de analyse heeft voor ruimtelijk beleid. Een duidelijke vorm van no-regret beleid kan volgens het CPB worden gericht op infrastructuurbeleid, zowel binnen als tussen de steden. Deels kan infrastructuur privaat worden ontwikkeld, maar de overheid blijft betrokken door investeringen in wegen, spoorwegen, havens, luchthavens, metroverbindingen en telecom. Daarnaast is beleid nodig gericht op stedelijke vernieuwing en stedelijke dynamiek. Investeren in stedelijke kwaliteit behoort tot de prioriteiten van no-regret beleid. No-regret beleid in de sfeer van het kennisbeleid omvat het investeren in de zeer jeugdigen, het verbeteren van de kennis van de Engelse taal en het verhogen van de kwaliteit van onderwijzers en docenten. Wetenschaps- en innovatiebeleid dient volgens het CPB te worden gericht op het bevorderen van nationale, Europese en globale samenwerking en het realiseren van Europese patenten. Dat laatste bespoedigt de doorstroming van kennis naar toepassing. Het arbeidsbeleid is gediend met omscholing en flexibiliteit van lonen. Werkloosheidsuitkeringen dienen volgens de onderzoekers een beperkte looptijd te hebben. Het is van belang om collectieve arrangementen tot stand te brengen voor zelfstandigen zonder personeel. Het functioneren van de arbeidsmarkt is gediend met arbeidsmobiliteit en loonflexibiliteit. Tabel 2 Ruimtelijke consequenties en beleidsoriëntatie (bron: Ter Weel e.a., 2010, p. 168) Talent Cosmopolitan Egalitarian Metropolitan TOWNS CENTRES ECOLOGIES MARKETS Outcome City-size 100k - 200k 2m - 8m 100k - 500k > 10m City-part of a larger network Continental Intercontinental National Autonomous Urban density Exchange within cities Exchange betwwn cities Policy orientation Infrastructure within cities Public infrastructures between cities Europe Europe National 0 Extent of regulation, at city level Regulation, between cities national Continental national Global

5 P. 282 Tenslotte maken Ter Weel e.a. (p. 210) opmerkingen over het gewenste volkshuisvestingsbeleid. Zij sluiten nauw aan bij de voorstellen van Donders e.a. (2010) om tot een integrale hervorming van het woningmarktbeleid te komen: op de woningmarkt moet de flexibiliteit worden verhoogd en moeten de transactiekosten worden verlaagd. Ter Weel e.a. leggen veel nadruk op de risico s van bewoner-eigenaren. Zij zien geen rechtvaardiging voor een specifieke financiële steun aan het eigenwoningbezit. Lacunes Al met al concludeer ik dat Ter Weel e.a. een interessante economische analyse presenteren, die een goed onderbouwd beeld geeft van de toekomst van stedelijk Nederland. Tegelijkertijd is deze puur economische redenering allesbehalve compleet. Het CPB gaat voorbij aan de economie van de publieke sector, de bouwnijverheid, de persoonlijke dienstverlening, recreatie en toerisme. Deze sectoren zijn ook economisch relevant, vergen veel werkgelegenheid en hebben specifieke ruimtelijke implicaties. De analyse is wel gebaseerd op een vergaande versimpeling. Vooral als gedacht wordt aan egalitaire ecologieën zou enige aandacht aan het platteland, inclusief landbouw, veeteelt, tuinbouw en greenports, niet misstaan: het betreft immers een zeer belangrijke exportsector en de grootste ruimtegebruiker in Nederland. Ook is het te betreuren dat geen aandacht is besteed aan de te verwachten energietransitie, natuur en milieu, en de nieuwe wateropgaven. De klimaatproblematiek komt in de analyse van het CPB in het geheel niet aan bod. De studie van het CPB over Nederland in 2040 is ruimtelijk relevant en daarmee voer voor planologen en geografen. Het is dan ook moeilijk te begrijpen dat Ter Weel e.a. in hun hoofdstuk over beleidsimplicaties geen relatie leggen met het ruimtelijk beleid. In hun commentaar op de CPB-studie wijzen Louw & Meijers (2010) erop dat het stedelijk patroon in Nederland (en elders) zeer robuust is en tussen nu en 2040 nauwelijks kan worden veranderd. Dat is een juiste en relevante observatie. Consequentie van dit verschijnsel zou kunnen zijn dat beleidsmakers en ruimtelijke planners meer door de schalen heen moeten denken. De vier scenario s vormen in ruimtelijke zin niet zozeer elkaar uitsluitende alternatieven, maar vermoedelijk vooral simultaan voorkomende stedelijke patronen. Enerzijds zijn de meeste steden in Nederland relatief klein: circa inwoners. Steden als Delft, Leiden, Tilburg en Nijmegen kunnen worden beschouwd als talentensteden. Op een hoger schaalniveau kunnen stadsregio s worden beschouwd als netwerksteden met verschillende typen woonmilieu, zoals de stadsregio s Utrecht, Groningen-Assen en Rotterdam-Schiedam. Tenslotte kunnen er stedelijke netwerken worden onderscheiden op het niveau van de Randstad (Deltametropool) en Brabantstad, welke als kosmopolitische centra kunnen worden gezien. Voor een metropoolmarkt (meer dan 10 miljoen inwoners) is Nederland te klein. Wel kan worden gedacht aan de combinatie van Randstad, Rijn-Ruhrgebied en Vlaamse Ruit als metropoolmarkt. Deze verschillende schaalniveaus vergen infrastructuurnetwerken van hoge kwaliteit: zowel openbaar vervoernetwerken als autowegen en binnenwateren. Van belang zijn gedifferentieerde hoogwaardige en goed bereikbare woonmilieus, bedrijfslocaties en groenblauwe netwerken. Padafhankelijkheid speelt hierbij een grote rol. Netwerksteden en stedelijke netwerken worden niet op een schone lei ontworpen, maar zijn reeds decennialang aanwezig. Het ruimtelijk beleid zou erop kunnen worden gericht om de infrastructuurnetwerken te verbeteren, de capaciteit van deze netwerken aan de vervoersvraag aan te passen en de synergie tussen woon- en werklocaties en infrastructuurnetwerken te versterken. Dit vergt een nauwe samenwerking tussen de traditionele ministeries van VROM, Verkeer en Waterstaat, Landbouw, Natuur en Visserij en Economische Zaken. Deze lijn sluit in het algemeen goed aan op de Nota Ruimte en het Structuurschema Randstad 2040, bronnen die in Ter Weel e.a., merkwaardig genoeg, niet worden genoemd. Het kabinet Rutte heeft de vier genoemde ministeries inmiddels tot twee geconsolideerd: respectievelijk Infrastructuur & Milieu, en Economische Zaken, Landbouw & Innovatie.

6 P. 283 Dat is winst. Tegelijkertijd wordt het ruimtelijk beleid goeddeels verschoven van het Rijk naar de provincies en gemeenten en worden de internationale samenwerking en Europese coördinatie in het regeerakkoord van VVD-CDA verwaarloosd. Dat is curieus. Het ruimtelijk beleid dat nodig is om de door het CPB gesignaleerde economische dynamiek te faciliteren en te begeleiden vergt een adequate nationale regie: een nationaal ruimtelijk beleid dat in een internationaal kader moet worden vormgegeven en uitgevoerd. Hugo Priemus is emeritus hoogleraar aan de TU Delft en voorheen wetenschappelijk directeur van het Onderzoeksinstituut OTB. Literatuur Donders, J., M. van Dijk & G. Romijn (2010) Hervorming van het Nederlands woonbeleid, Koninklijke De Swart/Centraal Plan Bureau, Den Haag Duranton, G. & D. Puga (2004) Micro-foundations of urban agglomeration economies, V. Henderson & J.F. Thisse, Handbook of Regional and Urban Economics, jg. 4, p Krugman, P.R. (1991) Increasing returns and economic geography, Journal of Political Economy, jg. 99, nr. 3, p Louw, E. & E. Meijers (2010) CPB onderschat robuustheid stedelijk system, Economisch Statistische Berichten, jg. 95, nr. 4596, p Marshall, A. (1980) Principles of Economics, Macmillan, London Weel, B. ter, A. van der Horst & G. Gelauft (2010) The Netherlands of 2040, Centraal Plan Bureau, Den Haag Foto: Marcel Heemskerk