Meer duurzaamheid in een vrije markt

Transcriptie

1 CE CE Oplossingen voor Oplossingen voor milieu, economie milieu, economie en technologie en technologie Oude Delft 180 Oude Delft HH HH Delft Delft tel: fax: ce@ce.nl ce@ce.nl website: Besloten website: Vennootschap Besloten KvK Vennootschap KvK Meer duurzaamheid in een vrije markt Notitie Delft, maart 2003 Opgesteld door: F.J. (Frans) Rooijers

2 1 Inleiding Met de invoering van marktwerking in de energiesector is een forse verandering aangebracht in de wijze van werken van de energie(productie)bedrijven. In de analyse van de nieuwe situatie door diverse onderzoekers [1, 2, 4] blijkt dat er inmiddels wel marktwerking is gegenereerd, maar dat dit nog niet leidt tot lagere prijzen en/of nieuwe producten. De huidige marktwerking wordt door de Strategy Academy of Rotterdam [1] gekenschetst als statische concurrentie. Dynamiek in de markt is nodig om lagere prijzen en nieuwe producten te krijgen, het oorspronkelijke doel van de Europees ingezette liberalisering. Slechts minimale aandacht wordt in deze analyses besteed aan de milieueffecten van de nieuwe marktsituatie. Dit komt overeen met de situatie bij de energiebedrijven, waar alle aandacht, met uitzondering van de divisies duurzame energie, gericht is op de markt en nauwelijks op de milieu-effecten. Ik leg in deze notitie het accent op de milieu-effecten en kom tot de conclusie dat de voorsprong die Nederland had op dit terrein door de eenzijdige benadering van marktwerking verkwanseld is, maar dat met een stringent milieubeleid dat nu Europees is ingezet dynamiek in de markt zal worden gebracht. 2 Tijdens liberalisering weinig aandacht voor milieu Het beperken van de milieu-emissies van de elektriciteitsvoorziening heeft de afgelopen jaren relevante resultaten opgeleverd, zeker als het vergeleken wordt in de internationale context. Nederland [8] heeft - kolencentrales met uitgebreide voorzieningen om stof, SO 2 (de afgelopen 20 jaar met een factor 10 afgenomen), NO X te beperken (een factor 3 kleiner in 20 jaar); - weinig kernenergie (dus weinig radio-actief afval); - het grootste percentage aardgas (de schoonste fossiele brandstof) in de EU; - samen met Denemarken het grootste aandeel warmtekrachtinstallaties in de EU. Bij het ontwerp van de huidige elektriciteitswet is echter nagenoeg geen aandacht besteed aan de milieu-effecten van de elektriciteitsvoorziening. In de discussie die ik in 1998 heb gevoerd met Jacques de Jong, toen nog werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken, bleek dat het daar niet om ging in de ogen van EZ. Ook al waren toen reeds energiebesparing en duurzame energie bij dit ministerie belegd, marktwerking was het doel waar alle aandacht op gericht was. De huidige markt, zoals die vanaf 1998 vorm is gegeven, laat zich weinig gelegen liggen aan de milieu-effecten van de elektriciteitsproductie en het gebruik. De markt zoekt de goedkoopste oplossingen en in de huidige marktomstandigheden leiden lagere milieu-effecten tot hogere kosten. De liberalisering heeft daarmee de milieukosten van het Nederlandse productiepark expliciet gemaakt zonder dat deze kosten in de elektriciteitsprijzen kunnen worden doorberekend. De consequenties hiervan zijn onder andere dat een technisch hoogwaardige installatie als de kolenvergassingsinstallatie in Buggenum als een baksteen werd beschouwd. Maar ook dat efficiëntie in de huidige marktsituatie geen extra 1

3 waarde oplevert en warmtekrachtinstallaties het dus moeten afleggen tegen importelektriciteit en tegen centrales met een laag rendement die reeds zijn afgeschreven. De milieu-effecten hiervan zijn voor Nederland boekhoudkundig gunstig omdat importelektriciteit een milieu-impact van nul heeft, maar dat is natuurlijk zeer kortzichtig omdat veel milieu-effecten grensoverschrijdend zijn. Belangrijker is echter dat de technologische ontwikkeling die in Nederland de afgelopen decennia gestalte heeft gekregen hierdoor stil is komen te vallen. Door het verzuim de milieu-effecten een plek te geven in de liberalisering is de voorsprong die Nederland had op dit terrein weggegooid. De markt kiest niet vanzelf voor publieke belangen. Er is slechts een kleine niche voor bedrijven die (duurdere) milieuvriendelijke producten zoals biologische groenten verkopen. Alleen als de overheid deze producten financieel ondersteunt of afdwingt kan een milieuvriendelijk product massale afzet krijgen. Groene elektriciteit heeft zo n vlucht kunnen nemen doordat het door fiscale maatregelen even duur is als gewone elektriciteit en het voor de energiebedrijven een mooi experimenteerveld voor concurrentie is. Dit betekent niet dat elektriciteit vanzelf schoner zal worden. Met de groeiende elektriciteitsvraag betekent dit dat de milieubelasting van het elektriciteitsgebruik, ondanks de meer dan een miljoen klanten die groene elektriciteit afnemen, op korte termijn verder zal toenemen. Warmtekrachtinstallaties hebben het namelijk moeilijk om zich staande te houden [4]. Voor de eerstkomende jaren is dit zowel vanuit het perspectief van Nederland, als vanuit het perspectief van Europa een negatieve ontwikkeling. Maar voor de iets langere termijn ziet het er geheel anders uit. 3 Emissiehandel komend decennium Verzurende emissies (SO 2, NO X ) geven belangrijke problemen maar zijn reeds fors aangepakt (nationale regulering, convenanten, NO X -emissiehandel) en zullen niet leiden tot hoge extra kosten per kwh. Over radio-actief afval verschillen de meningen sterk of dit een groot milieuprobleem is. De CO 2 -emissie van de elektriciteitssector is momenteel het belangrijkste milieuprobleem. Op dit moment wordt op basis van een EU-richtlijn, een ingrijpend CO 2 -beleid voorbereid met handel in emissierechten. De EU-lidstaten moeten voor de elektriciteitssector en de grote industrie een systeem van emissiehandel opzetten. De wijze waarop de rechten voor emissie binnen de per land vastgestelde grenzen (Burden Sharing Agreement) worden verdeeld (allocatie-mechanisme), zal daarbij een heikel punt gaan worden. De effecten van CO 2 -emissiehandel, en dan met name de wijze waarop de emissierechten worden verdeeld, zullen een drastische impact hebben op de concurrentieverhoudingen tussen de verschillende elektriciteitsproducenten en tussen de verschillende productiewijzen [6]. De mogelijkheid om goedkope emissierechten in te kopen vanuit o.a. Oost-Europa zal er voor zorgen dat kolencentrales in de Kyoto-periode (tot 2012) nog concurrerend kunnen draaien, maar dat conventionele nieuwbouw onaantrekkelijk wordt. Kernenergie zal het in eerste instantie voor de wind gaan, maar de verwachting is dat het vanwege maatschappelijke weerstand erg moeilijk zal zijn om nieuwe kerncentrales te gaan bijbouwen. Duurzame energiebronnen zullen, vanwege de 2

4 hoge kosten en de beperkte doelstellingen in de EU-richtlijn, slechts een beperkte rol spelen. Centrales met een hoge efficiency (waaronder warmtekracht) en brandstoffen met een lage CO 2 -inhoud (aardgas) zullen de belangrijkste bijdrage gaan leveren. De milieu-effecten van de elektriciteitsvoorziening zullen dus vanaf 2005 een belangrijke rol gaan spelen doordat naast de liberalisering een serieus milieubeleid wordt gevoerd met betrekking tot de belangrijkste emissie, CO 2. 4 Emissiehandel post-kyoto (na 2012) De Kyoto-periode is slechts de eerste stap naar een reductie van de mondiale CO 2 -emissies. Deze stap zal gevolgd gaan worden door vergroting van de groep landen die z n emissies zal moeten verlagen en door verdere verlaging van de emissies in de westerse wereld, dus ook in Europa. Wel moet hierbij worden opgemerkt dat de ontwikkeling van de verhouding tussen de verschillende mondiale beschavingen doorslaggevend zullen zijn. De huidige crisis in het Midden- Oosten, de fricties tussen de verschillende beschavingen en de wijze waarop deze zullen worden opgelost, bepalen daarmee ook of de mondiale milieuproblemen ook mondiaal kunnen worden aangepakt. Vooralsnog ben ik optimistisch dat Europa een drijvende kracht blijft achter dit aspect van het civilisatieproces. Maar ook als er nog geen harde afspraken zijn te maken over aanscherping van de CO 2 -plafonds, dan nog zullen energiebedrijven niet gauw investeringen doen in centrales die een hoge CO 2 -emissie per kwh zullen hebben. De afschrijvingstermijn van centrales is te lang om daarmee te grote risico s te nemen. Eenvoudige opties zullen in de post-kyoto periode niet meer beschikbaar zijn en daarmee zal de prijs van CO 2 -emissie omhoog gaan. Het gevolg zal zeker niet zijn dat de elektriciteitsvoorziening de fossiele brandstoffen de rug zal toekeren. Eerder is te verwachten dat aardgas een dominantere plek krijgt en dat kolen in combinatie met CO 2 -opslagtechnieken (kolenvergassing!) de plek van conventionele kolencentrales zullen overnemen. De rol van biomassa zal belangrijker, maar niet dominant worden. Door de verdergaande groei van de elektriciteitsvraag, de sluiting van diverse kerncentrales na 2010 en door de aanscherping van CO 2 -reductiedoelen zal een ingrijpende verandering van de elektriciteitssector gaan plaatsvinden; er zal dan een forse dynamiek in de markt komen. 5 Versnelling van het milieubeleid geeft innovaties Om goed voorbereid te zijn op die nieuwe situatie zal nu al de opmaat gegeven moeten worden naar ingrijpende veranderingen in de elektriciteitsvoorziening waarin de centrales een veel lagere CO 2 -emissie per kwh hebben. Eigenlijk zou het pro-actieve beleid van de jaren negentig moeten worden voortgezet, maar dan met de instrumenten die passen in een liberale energiemarkt. Het vergt namelijk enige tijd om technologie te ontwikkelen en denkprocessen zodanig te veranderen dat het realiseren van milieudoelen een integraal deel van het handelen wordt. Hiervoor zijn aanpassing van de marktomstandigheden door de overheid én innovaties door de industrie nodig. Er zijn 4 factoren die belangrijk zijn 3

5 om dit proces te versnellen en de kansen voor de Europese industrie te vergroten: - één Europese CO 2 -markt - goede verdeling emissierechten - geen makkelijke oplossingen - betrouwbaar systeem Europese CO 2 -markt Aanpassing van de marktomstandigheden betekent dat elke lidstaat het komende jaar de EU-richtlijn moet omzetten in een nationaal systeem waarbij de emissierechten verdeeld moeten gaan worden. De ervaring leert dat de lidstaten bij dergelijke verdelingsvraagstukken de eigen industrie de hand boven het hoofd proberen te houden. Dit kan betekenen dat de inspanningen voor elektriciteitsproducenten in Duitsland en Nederland sterk zullen gaan (blijven!) verschillen. Dit is niet bevorderlijk voor innovaties, het bestendigt de huidige krachten en machten. Eén Europees CO 2 -systeem voor de Europese elektriciteitsvoorziening waarbij alle elektriciteitsproducenten onder dezelfde condities moeten concurreren, is daarom te prefereren boven 15 afzonderlijke systemen. Goede verdeling emissierechten Bij de verdeling van de emissierechten wordt nu vooral gesproken over systemen van grandfathering, hetgeen betekent dat de rechten worden toebedeeld op basis van historische verbruiken (al dan niet gecorrigeerd). Een belangrijk bezwaar van dergelijke systemen is dat daarmee voor nieuwe partijen de toegang tot de markt ernstig wordt bemoeilijkt omdat zij volledig zelf voor emissierechten moeten zorgen en dus veel duurder uit zijn dan partijen die door hun historisch verbruik gratis rechten hebben. Om dynamiek in de markt te krijgen zijn juist nieuwe toetreders nodig. Een systeem waarbij aan alle partijen rechten worden verstrekt ter grootte van een gemiddelde CO 2 -emissie per kwh kan dit voorkomen. Bedrijven met te weinig rechten zullen deze dan moeten bijkopen, of hun productiepark moeten aanpassen. Bedrijven met teveel rechten (bijvoorbeeld met veel duurzame energie) kunnen hun rechten te gelden maken om daarmee de concurrentiekracht van (de duurdere) duurzame energie te vergroten. Het genoemde gemiddelde kan jaarlijks dalen op basis van de groei van de elektriciteitvraag en de CO 2 -doelen. In een overbruggingsperiode is het zelfs mogelijk om dit gemiddelde te differentiëren naar de EU-landen, maar wel met het doel om binnen een afzienbare periode de verschillen te laten verdwijnen. Geen makkelijke oplossingen Slechts als er voldoende spanning in de milieudoelen zit, zullen er innovaties plaatsvinden. Als er teveel gebruik gemaakt kan worden van goedkope, gemakkelijke oplossingen om de doelen te bereiken, dan zullen deze eerst worden toegepast alvorens dure innovaties in gang worden gezet. Hot-air kan zo n gevaar zijn. De achterliggende gedachte hierbij is, dat op termijn mondiaal niet kan worden volstaan met die goedkope opties en dat technologische ontwikkeling nodig is om de CO 2 -emissie per kwh te verlagen. Het nu stoppen van die technologische ontwikkeling is maatschappelijke kapitaalvernietiging. Betrouwbaar systeem Belangrijk is tot slot dat er geen uitvluchten uit het CO 2 -systeem mogelijk zijn omdat er anders niet wordt geïnvesteerd in duurdere technieken. Het systeem, inclusief de controle, moet degelijk en betrouwbaar zijn en samen met de betrokken partijen opgezet gaan worden. De deelnemende partijen in het project Markt 4

6 & Milieu [7] hebben aangegeven dat dit noodzakelijk is om én de milieu-effecten te bereiken én innovaties tot stand te laten komen. 6 Nederland heeft belang bij strengere milieudoelen Sommige economen [5] stellen dat de economie belang heeft bij zo laag mogelijke energiekosten. Ik durf dat te betwijfelen. De gevestigde bedrijven hebben over het algemeen belang bij lage energieprijzen, maar dat hoeft niet te gelden voor de Nederlandse samenleving in z n geheel. De samenleving heeft belang bij zo laag mogelijke kosten van de energievoorziening waarin alle maatschappelijke kosten zijn verdisconteerd, dus ook de milieukosten. Japan heeft (in z n hoogtijdagen) laten zien dat hoge energiekosten kunnen leiden tot vernieuwing en innovaties waarbij een voorsprong kan worden opgebouwd. Hoge arbeidskosten leiden tot innovaties die de arbeidsproductiviteit verhogen. Zo zullen hogere energiekosten tengevolge van milieubeleid de energieproductiviteit verhogen. Dit betekent niet dat elke industrie hier blij mee zal zijn, met name niet de energieintensieve die in Nederland relatief sterk vertegenwoordigd is. Europa is niet een regio die beschikt over grote eigen energiebronnen zodat het ook in een mondiale economie niet voor de hand ligt dat dergelijke energie-intensieve sectoren zich blijvend in Europa zullen blijven vestigen. Doorvoeren van stringent milieubeleid zal dergelijke structuureffecten teweeg brengen. Op termijn zullen de milieu-emissies die gepaard gaan met het energiegebruik in de westerse wereld fors omlaag moeten om de milieudruk binnen ecologische grenzen te houden. Het onder spanning zetten van de Europese industrie op zodanige wijze dat er een creatieve context ontstaat, draagt bij aan structurele veranderingen die mondiaal nodig zijn en kan de Europese industrie en zijn toeleveranciers een voorsprong geven. De Nederlandse elektriciteitsproducenten hebben er belang bij dat de Nederlandse overheid probeert zo snel mogelijk één Europese elektriciteitsmarkt te creëren waar stringente CO 2 -randvoorwaarden gelden omdat zij dan hun nu nog bestaande voorsprong te gelden kunnen maken. 7 Conclusies De conclusie die hieruit getrokken kan worden is dat de milieu-effecten van de liberalisering van de energiemarkt op korte termijn niet positief zijn. De voorsprong die Nederland het afgelopen decennium heeft opgebouwd wordt door het liberaliseren zonder milieucomponent verkwanseld. Door het CO 2 - emissiehandelssysteem waartoe de EU recent heeft besloten zal in de Kyotoperiode een begin worden gemaakt om de belangrijkste milieu-effecten werkelijk aan te pakken. De innovatie zal echter stil komen te liggen als er niet snel stringente milieucondities voor de Europese elektriciteitsvoorziening worden ingevoerd, waarbij het systeem voldoende knellend én betrouwbaar moet zijn. Door een stringent milieubeleid kan de huidige statische concurrentie worden veranderd in dynamische concurrentie. Dit is noodzakelijk vanuit de ecologische randvoorwaarden en wenselijk vanuit het oogpunt om meer marktwerking te creëren. 5

7 8 Literatuur [1] European Energy Companies, An Industry in search of its future, Strategy Academy of Rotterdam, october 2002 [2] Position of large power producers in electricity markets of NorthWestern Europe, ECN, december 2002 [3] The case for gas is not self-fulfilling!, Clingendael International Energy Programme, January 2003 [4] Stijgende elektriciteitsprijzen Energietechniek, TU-Delft, oktober 2002 [5] Het publieke belang en de Europese elektriciteitsmarkt, SEO UvA, Jules Theeuwes, februari 2003 [6] European Carbon Market Outlook, ICF Consulting, 2003 [7] Markt & Milieu, CE, maart 2003 [8] Elektriciteitsprodcutie en Milieu, EnergieNed, maart