Advies niet-ambtelijke adviescomm.ss.o Vv'OB.

Transcriptie

1 ONDERWIJSRAAD O.R. 1/232 P Advies niet-ambtelijke adviescomm.ss.o Vv'OB. Bericht op het schrijven van 18 augustus 1986, WJZ-7935/2373 en 2374, Ingekomen 19 augustus Betreffend* i 1. voorstel van wet, houdende wijziging van de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs in verband met een nadere regeling van de formatie voor een aantal schoolsoorten en het bulten werking stellen van de planprocedure; 2. ontwerp-besluit, houdende wijziging van het Onderwijskundig besluit ISOVSO, het Formatiebesluit ISOVSO en het Bekostigingsbesluit ISOVSO in verband met een nadere regeling van de ambulante begeleiding en de vaststelling van de form.^e van een aantal schoolsoorten. '..GRAVENHAGE, 1 6 SEP Nassaulaan JS 't-gravenhage Tel AAN de staatssecretaris van onderwijs en wetenschappen, mw. drs. N.J. Ginjaar-Maas, Postbus 25000, 2700 LZ Zoetermeer.- 7,fE JvN/AK/b In antwoord op uw in bovenvermeld schrijven vervatte verzoek om advies met betrekking tot bovengenoemd wetsvoorstel en ontwerp-besluit bericht de Afdeling primair onderwijs van de Onderwijsraad u met belangstelling kennis te hebben genomen van de inhoud van uw voorstellen. Vooropgesteld zij dat de Afdeling zich kan verenigen met de gedachte dat de groei van het (voortgezet) speciaal onderwijs, welke de laatste jaren een ongekende omvang heeft aangenomen, kritisch wordt geëvalueerd. Daarbij dient de vraag centraal te staan hoe die groei zich verhoudt tot de ontwikkeling van de school voor speciaal onderwijs tot een ortho-pedagogisch onderwijsinstituut. Het zonder meer instellen van een numerus fixus in het gehandicaptenbeleid wijst de Afdeling principieel af. De zorg voor de kinderen mag niet in het geding komen. Daarom moet bij eventueel, op grond van de evaluatie, te treffen maatregelen vanzelfsprekend nauw aangesloten worden bij de mogelijkheden en onmogelijkheden die het reguliere basisonderwijs en voortgezet onderwijs in al hun verscheidenheid bieden. De Afdeling wijst er in dit verband op dat met name het in augustus 1985 gestarte basisonderwijs in een aantal opzichten beter aansluit bij het speciaal onderwijs dan het lager onderwijs destijds bij het buitengewoon onderwijs. Dit is ook de bedoeling van de nieuwe wetgeving. Een tussentijdse aanpassing van de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs (hierna: de ISOVSO) strookt evenwel niet met de bedoeling van de wetgever om het speciaal onderwijs gedurende een periode van tien jaar de kans te geven zich zonder ingrijpen van overheidswege te M.r, gsllav* bl hat antwoord daguk.nlng n numntr van dlf «hrl v«n» v.rm«ld«n

2 ontwikkelen. Indien tot een dergelijke aanpassing toch wordt overgegaan dient zij naar het oordeel van de Afdeling een voortvloeisel te zijn van inhoudelijk en met name onderwijskundig verantwoorde conclusies met betrekking tot de ontwikkeling van het (voortgezet) speciaal onderwijs, technische aanpassingen daargelaten. De Afdeling heeft zeer sterk de indruk dat de voorgestane maatregelen, al gebeurt dit onder de vlag van onderwijskundige argumentatie, een directe samenhang vertonen met de wens om de uitgaven te beteugelen. Immers, de voorstellen vormen een onderdeel van een pakket maatregelen met betrekking tot de diverse sectoren onderwijs, welk pakket in totaliteit een bezuinigingsbedrag oplevert dat uw ministerie dient bij te dragen in de voor 1987 door de regering voorgenomen ombuigingen. Uit de door u toegezonden stukken, waaronder de "notitie over de beperking van de groei in het speciaal en voortgezet speciaal onderwijs", hierna: de notitie, is de Afdeling niet gebleken dat de voorgestelde maatregelen inderdaad gebaseerd zijn op inhoudelijke argumenten en daarmee verband houdend systematisch onderzoek. In hoofdstuk II van de notitie worden de ontwikkelingen tot nu toe geschetst en worden conclusies getrokken op basis van de daar weergegeven cijfers. De Afdeling wijst er op dat deze getallen zonder kwalitatieve verdieping op zich niet zo veel zeggen. Enige nuancering van de cijfers ontbreekt echter in de notitie. Verschuivingen zijn ook veroorzaakt door ontwikkelingen op het gebied van diagnostiek en behandelingsmogelijkheden. De Afdeling tekent voorts aan dat het hier gaat om een zeer beperkte periode (1981 tot 1985), naar het oordeel van de Afdeling te beperkt om daaraan zulke vergaande conclusies te verbinden. Bovendien hebben zich in die periode verschillende ontwikkelingen voorgedaan, die leiden tot een enigszins vertekend beeld. Te denken valt hierbij met name aan de sluiting van residentiële inrichtingen, die heeft geleid tot een toename van het aantal z.m.o.k.-leerlingen op dagscholen, aan de sinds 1 augustus 1985 bestaande mogelijkheid tot het oprichten van afdelingen voor in hun ontwikkeling bedreigde kleuters (het aantal kinderen op deze afdelingen is statistisch bezien overigens aan de lage kant) en aan het feit dat in het voortgezet speciaal onderwijs de "drop-outs" uit het regulier voortgezet onderwijs terecht komen. Het beschouwen van de groep m.g.-scholen als een bepaalde categorie acht de Afdeling onjuist. Er is in feite een zeer grote diversiteit tussen deze scholen als gevolg van de verschillende voorkomende combinaties van handicaps bij de leerlingen. Bovendien is pas sedert enige jaren sprake van dergelijke scholen, zodat conclusies ten aanzien daarvan als voorbarig moeten worden beschouwd. In ieder geval is een groeistop voor deze scholen, waarvoor het aanbod van leerlingen mede afhankelijk is van medisch-sociale omstandigheden, zoals bijvoorbeeld een rode hond-epidemie, niet reëel te noemen. Bij uw opmerking

3 UKM/232 P -3- dat er meer leerkrachten beschikbaar zullen komen voor de opvang van meervoudig gehandicapte kinderen in andere schoolsoorten voor (voortgezet) speciaal onderwijs plaatst de Afdeling de kanttekening dat zulks geen garantie biedt voor specifieke deskundigheid. Spreiding van kennis acht zij in dit verband niet een goede oplossing. Het versterken van de bronfunctie, het centraliseren van de kennis, zal die deskundigheid daarentegen juist versterken. De Afdeling is voorts van mening dat in de bezuinigingsoperaties zoals die de laatste jaren zijn voorgenomen dan wel uitgevoerd te weinig is gekeken naar de onderlinge verbanden met andere elementen uit de jeugdhulpverlening. Ieder ministerie ontwikkelt zijn eigen ideeën. Er is nauwelijks sprake van coördinatie. Dat is blijkbaar ook nu weer het geval. Naar het oordeel van de Afdeling behoort aan voorstellen als de onderhavige overleg in interdepartementaal verband vooraf te gaan. De Afdeling acht in ieder geval nader onderzoek nodig, waarbij ten minste de volgende vragen dienen te worden beantwoord: Wat Is de oorzaak van de groei van sommige soorten speciaal onderwijs en de terugloop van andere? Moet een daling van het aantal leerlingen in het basisonderwijs onvermijdelijk leiden tot een overeenkomstige daling van het aantal leerlingen in het speciaal onderwijs? Bestaat er wel een lineair verband tussen die aantallen zoals in de notitie wordt aangenomen? Spelen bij het bepalen van het aantal leerlingen voor het speciaal onderwijs juist geen andere factoren een rol? Wat houdt zorgverbreding in haar praktische uitwerking nu in? Betekent dit bijvoorbeeld dat leerkrachten in het basisonderwijs een brede kennis op het terrein van het speciaal onderwijs dienen te vergaren? Of worden zij geacht zich zelfs nog verder te specialiseren? Artikel 2, eerste lid van de ISOVSO luidt: "Het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs is bestemd voor kinderen voor wie vaststaat dat overwegend een orthopedagogische benadering aangewezen is". Eén van uw voorstellen is nu de formatie voor een aantal schoolsoorten voor (voortgezet) speciaal onderwijs te fixeren, voor andere weer te laten dalen. Alhoewel strikt formeel bezien dit de toelating van leerlingen tot die scholen niet hoeft te belemmeren, verwacht de Afdeling dat dit toch gebeurt. Zij vreest dat als gevolg daarvan, in strijd met de hierboven omschreven doelstelling van het speciaal onderwijs ook de toelating zal worden geblokkeerd voor die kinderen waarvoor "vaststaat dat overwegend een ortho-pedagogische benadering aangewezen is". De onderhavige scholen zullen immers niet snel geneigd zijn meer leerlingen toe te laten indien zij op grond van de formatieregeling niet meer faciliteiten ontvangen. Daarbij zullen ongetwijfeld een rol spelen de belangen van de reeds op de school ingeschreven leerlingen. Die belangen zijn in het algemeen niet gebaat bij een grotere groep. De voorstellen inzake de uitbreiding van de ambulante

4 OR 1/232 P begeleiding acht de Afdeling niet voldoende om de in artikel 11 ISOVSO in het eerste lid, slotzin, omschreven doelstelling te bereiken dat het (voortgezet) speciaal onderwijs zo mogelijk kinderen brengt tot het volgen van basis- en voortgezet onderwijs. De woorden "zo mogelijk" heeft de Afdeling steeds zo geïnterpreteerd dat dit streven zoveel mogelijk dient te worden verwezenlijkt. Uw voorstellen stroken niet geheel met de door haar bij gelegenheid steeds verkondigde mening dat ambulante begeleiding als ondersteuning bij (terug)plaatslng van leerlingen in het reguliere onderwijs slechts kans van slagen heeft als de voorzieningen, de faciliteiten, adequaat zijn en niet van te voren begrensd. Overigens zij opgemerkt dat niet uit het oog mag worden verloren dat ambulante begeleiding gericht op terugplaatsing een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van ouders, zendende school en ontvangende school. De ontvangende school is in dit verband vaak een onzekere factor. In verband daarmee stellen de ouders als voorwaarde voor medewerking nogal eens dat een kind weer terug moet kunnen vallen op het speciaal onderwijs indien de terugplaatsing mislukt. Een eventuele fixering van de formatie van een aantal soorten van (voortgezet) speciaal onderwijs kan dit in de weg staan. Wat het door u voorgenomen flankerend beleid in het regulier onderwijs betreft, wil de Afdeling opmerken dat zij een extra investering van harte toejuicht. Wel tekent zij daarbij aan dat deze slechts zin heeft wanneer zij gepaard gaat met het treffen van structurele maatregelen voor kwaliteitsverbetering. De door u in uw notitie bekend gemaakte, als flankerend beleid omschreven, maatregelen acht de Afdeling echter onvoldoende om tot die kwaliteitsverbetering te komen. Gelet op de hoogte van het daarmee gemoeide bedrag (50 miljoen gulden) zou een andere invulling mogelijk moeten zijn, die meer recht doet aan het streven om het beoogde doel te bereiken. Daartoe zou nader overleg naar het oordeel van de Afdeling gewenst zijn. Het zonder meer buiten werking stellen van de planprocedure voor alle schoolsoorten acht de Afdeling te rigoureus; zij pleit voor een meer genuanceerde oplossing waarbij gerechtvaardigde wensen niet buitenspel worden gezet. De Afdeling vestigt er de aandacht op dat de voorgenomen fixering van de formatie voor een aantal schoolsoorten voor (voortgezet) speciaal onderwijs strijdig is met de voor bestaande scholen nog werkende groeiregeling zoals opgenomen in artikel 7 van het Formatiebesluit ISOVSO. Met grote verbazing heeft de Afdeling kennis genomen van uw voorstel om lopende rechtsgeschillen buiten behandeling te laten. De Afdeling meent dat dit niet kan. Aanvaarding van dit wetsvoorstel zou betekenen dat de wetgever gaat ingrijpen in lopende gerechtelijke procedures. Daarmee wordt naar het oordeel van de Afdeling de rechtszekerheid geweld aangedaan. De Afdeling wijst deze voornemens, terug te vinden in de artikelen IV en V, derde lid van het wetsvoorstel, af. Zij tekent daarbij

5 OR 1/232 P -5- aan dat van deze plannen ook geen melding is gemaakt in de notitie. Ten slotte wil de Afdeling bij alle kritiek niet onvermeld laten content te zijn met het voornemen de daling van het voorzieningenniveau bij vermindering van het aantal leerlingen tot 50% te beperken. Uit het bovenstaande zal het u duidelijk zijn dat de Afdeling zich niet zonder meer met de thans gepresenteerde maatregelen kan verenigen. Zij acht de tijd nog niet rijp voor een vertaling in wet en besluit. Zij adviseert u derhalve een en ander te heroverwegen. Namens de Afdeling primair onderwijs, (G.J. Bartelsman, waarnemend voorzitter), (mr. drs. H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris).