2010 Noordhoff Uitgevers bv. 10 Waterbeheer

Transcriptie

1 10 Waterbeheer 10.1 Integraal waterbeheer 10.2 Instrumenten voor integraal waterbeheer voor overheden 10.3 Regulering van handelen in watersystemen 10.4 Lozen op de riolering De Romein Plinius beschreef in 42 na Christus ons land als volgt: Daar stort de oceaan zich met twee tussenpozen per etmaal over een onmetelijk land uit. Bij deze eeuwige strijd in de gang van de natuur rijst de vraag of de bodem tot de aarde of tot de zee behoort. Het water staat centraal in de Nederlandse geschiedenis. Denk maar aan de Batavieren die de Rijn af kwamen zakken, de Noormannen voor Dorestad, de aanleg van dijken door monniken, de zilvervloot van Piet Hein, de verovering van de koloniën via de zee, de inpoldering van de Haarlemmermeer, de waterlinie, de Nieuwe Waterweg, de Rotterdamse haven, de Zuiderzeewerken en de Deltawerken. Het water is voor de Nederlander zowel zijn grootste vijand als de bron van zijn welvaart. Het is dan ook niet zo gek dat juist in deze rivierendelta de waterstaatszorg van oudsher een kerntaak voor de overheid is. Deze overheid wordt vooral belichaamd door functionele organen: de waterschappen. Van oudsher hebben zij vooral een kwantitatieve taak, namelijk het voorkomen dat zeewater het laaggelegen land overspoelt en het spuien op zee van door rivieren en overvloedige regenval aangevoerd water dat binnendijks te veel is. Dat het water ook gebruikt werd om afvalstoffen op te lozen, werd nauwelijks als een probleem ervaren. Aan het begin van de twintigste eeuw was er slechts de zorg om het afvalwater via een riolering buiten de bebouwde kom van steden te krijgen. Pas in de jaren vijftig en zestig van de twintigste eeuw begon men zich echt zorgen te maken. De belasting van het oppervlaktewater met verontreinigende stoffen was van dien aard dat de mensgerichte functies van het water in gevaar kwamen. Water kon niet langer worden gebruikt voor de drinkwatervoorziening, de industrie, de land- en tuinbouw, de recreatie en de visserij. Ook liep de algemene ecologische functie van het water een steeds groter risico. Regelmatig kwamen in die tijd grote ladingen dode vis de Rijn afzakken. Toen als antwoord op dit milieuprobleem in 1969 de Wet verontreiniging oppervlaktewateren van de grond kwam, kregen de overheidsorganen die verstand hadden van water (de waterschappen) bevoegdheden om dit probleem uit de wereld te helpen. De Wet verontreiniging oppervlaktewateren bestaat niet meer. Zij is samen met acht andere waterwetten (waaronder de Wet op de waterhuishouding, de Grondwaterwet, de Wet verontreiniging zeewater en de Wet voorkoming verontreiniging door schepen) vanaf 22 december 2009 vervangen door de Waterwet, afgekort als Wawe. Deze Waterwet is een integrale wet voor de natte waterstaat. De minister van Verkeer en Waterstaat is belast met de uitvoering van de Waterwet. Deze vernieuwing in de waterwetgeving moet worden beschouwd tegen de achtergrond van de Europese Kaderrichtlijn water. Met deze richtlijn wordt beoogd de kwaliteit van het aquatische milieu in de Gemeenschap in stand te houden en te verbeteren (zowel oppervlaktewater als grondwater). Beheersing van de beschikbare hoeveelheid (het kwantiteitsbeheer) wordt beschouwd als een bijkomend element bij het garanderen van een goede waterkwaliteit en lijkt daaraan dus ondergeschikt. In feite omvat de Kaderrichtlijn water echter het gehele waterbeheer: kwaliteit en kwantiteit, grondwater en oppervlaktewater. De Waterwet heeft dezelfde bedoeling. Mileurecht in de praktijk 1

2 In paragraaf 10.1 wordt ingegaan op dit integraal waterbeheer. In paragraaf 10.2 en 10.3 wordt naar het instrumentarium gekeken. Daarbij staan in 10.2 regels voor waterbeheerders, terwijl in 10.3 wordt bezien op welke wijze het gedrag van burgers en bedrijven kan worden gereguleerd. In paragraaf 10.4 worden ten slotte de lozingen op de riolering behandeld. Daarbij wordt aandacht besteed aan het nieuwe regenwaterbeleid, dat leidt tot een gescheiden rioolstelsel. Met het waterrecht worden vooral de in paragraaf 1.3 genoemde problemen als vermesting van rivieren en zeeën en verontreiniging van rivieren en zeeën met milieugevaarlijke stoffen aangepakt Integraal waterbeheer De Waterwet geeft vorm aan het integrale waterbeheer. In subparagraaf wordt de doelstelling van het integrale waterbeheer besproken. Tevens komen enkele relevante begrippen aan de orde. In subparagraaf wordt integraal waterbeheer onderscheiden in beleid en operationeel beheer en in subparagraaf in passief en actief beheer. In subparagraaf wordt specifiek ingegaan op de waterbodem, die geen land is, maar tot het water wordt gerekend Doelstelling integraal waterbeheer Omdat de Waterwet uitdrukking geeft aan het integrale waterbeheer, zou de doelstelling van de wet deze vorm van beheer moeten impliceren. Art. 2.1 Wawe geeft als doelstelling van de Waterwet aan: a voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met b bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en c vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. Daarmee gaat onderdeel a in op waterkwantiteit: de zorg voor voldoende water en het voorkomen van teveel aan water. Dit impliceert onder meer de afvoer van overvloedig water van rivieren en hemelwater, het op peil houden van het waterpeil in polders, rivieren en kanalen en het aan de andere kant van de dijk houden van zee- en rivierwater. Onderdeel b ziet op de waterkwaliteit. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om het voorkomen of beperken van lozingen vanuit land of schepen en het saneren van de waterbodem door het baggeren van verontreinigd sediment. Onderdeel c heeft het over de maatschappelijke functies van water. Een aantal functies voor oppervlaktewater of grondwater zijn: bedrijfswater, drinkwater, (water voor) landbouw, natuur, recreatie, waterberging, vaarwater en viswater. Het zijn de watersystemen die deze maatschappelijke functies moeten vervullen. Enkele waterbegrippen Wat is een watersysteem? Een watersysteem is een samenhangend geheel van één of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende waterkeringen en ondersteunende kunstwerken. In de praktijk van het beheer wordt vaker het begrip waterstaatswerk gebruikt: dit omvat Mileurecht in de praktijk 2

3 dezelfde elementen als het begrip watersysteem, met uitzondering van grondwaterlichamen. Wat is een waterkering? Een waterkering is een dijk, een duin of een kunstmatig object dat tot doel heeft het water te keren. Wat is een ondersteunend kunstwerk? Een ondersteunend kunstwerk is een door mensenhanden gemaakt object dat dient als hulpmiddel voor het waterbeheer: gemalen, sluizen, vistrappen. Wat is een oppervlaktewaterlichaam? Een oppervlaktewaterlichaam is samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende bodem, oevers alsmede flora en fauna. Wat is een grondwaterlichaam? Een grondwaterlichaam is een samenhangende grondwatermassa. De in art. 2.1 Wawe neergelegde doelstellingen van waterbeheer kunnen wel worden onderscheiden, maar moeten in samenhang worden beoordeeld. Dat blijkt ook uit de tekst van die bepaling. Er is een grote wisselwerking tussen kwaliteit en kwantiteit. Door bijvoorbeeld het doorspoelen van sloten kan verontreiniging worden verdund en daarmee de waterkwaliteit worden verbeterd. Het baggeren van sloten ten bate van de waterdoorvoer houdt tevens in dat verontreinigd slib wordt verwijderd, waardoor de waterkwaliteit toeneemt. De vergunningverlening voor lozingen staat niet alleen ten dienste van de milieukwaliteit, maar ook van het veilig gebruik van watersystemen door scheepvaart of recreanten. Voor een samenhangend beleid is integraal waterbeheer nodig. De watersysteembenadering staat centraal in het integrale waterbeheer. Watersystemen met hun relevante omgeving vormen het uitgangspunt. Het beheer van oppervlaktewater moet geschieden in samenhang met het beheer van waterbodem en oevers, mede gelet op de bijbehorende ecologie, en moet ook de bijbehorende waterkeringen en ondersteunende kunstwerken omvatten Beleid en operationeel beheer Waterbeheer bestaat globaal uit beleid en operationeel beheer. Beleid krijgt vooral vorm via normering, planning, coördinatie, algemeen verbindende voorschriften en zorg voor het wettelijk beheersinstrumentarium. Dit geschiedt in internationaal verband, op nationaal niveau en per stroomgebied en deelstroomgebied. Op beleidsmatig niveau speelt in het bijzonder de minister van Verkeer en Waterstaat een rol als eerste politiek verantwoordelijke voor het waterbeheer. De minister is veelal initiatiefnemer voor maatregelen op nationale schaal en in elk van de vier stroomgebieddistricten Rijn, Maas, Schelde en Eems. De bestuursorganen op provinciaal niveau hebben eveneens een beleidsvoerende taak. De provinciale besturen zijn verantwoordelijk voor de reglementering van de waterschappen en het toezicht op het functioneren van die instanties. Mileurecht in de praktijk 3

4 Het operationeel beheer is de specifieke zorg voor afzonderlijke watersystemen. Het beheer berust voor rijkswateren (de grote rivieren en kanalen, het IJsselmeer, de Noordzee en de Waddenzee) bij Rijkswaterstaat en voor regionale wateren bij een waterschap. De Waterwet bevat een uitdrukkelijk regime voor de toedeling van operationeel beheer (art. 3.1 en 3.2). Het operationeel beheer moet plaatsvinden in relatie tot andere watersystemen waarmee het beheersobject in verbinding staat. Waar relevant moet de beheerder dus ook aandacht schenken aan de effecten van zijn optreden op die andere watersystemen. Er is een noodzaak tot samenspel van alle betrokken bestuursorganen. Vrijwel steeds zullen mede activiteiten van andere overheidsorganen nodig zijn als aanvulling op de aanpak van de beheerder. Zo zal een beheerder: niet zelf in staat zijn een vaarweg op de vereiste diepte te houden als andere overheidsinstanties niet locaties met voldoende capaciteit aanwijzen voor het storten van het door het baggeren vrijgekomen slib; niet zelf een goede chemische toestand van het watersysteem kunnen verwezenlijken indien beheerders van bovenstrooms gelegen wateren er niet in slagen de belasting voldoende terug te dringen; niet zelf een goede ecologische toestand van het watersysteem kunnen verwezenlijken indien het niet mogelijk is de externe bronnen voldoende aan te pakken. Via de planvorming en algemeen verbindende voorschriften op rijksniveau en op provinciaal niveau kan bewerkstelligd worden dat anderen dan de beheerders de nodige activiteiten verrichten. Maar er is ook veel dat wel in het vermogen van de beheerder zelf ligt Passief en actief waterbeheer Vaak wordt het waterbeheer ook onderscheiden in passief beheer en actief beheer. Het passieve beheer bestaat uit de regelingen en het bestuur. De belangrijkste elementen daarvan zijn: planvorming, regelgeving, vergunningverlening en handhaving. De eerste twee elementen zijn in subparagraaf als beleid bestempeld, de laatste twee hebben een operationeel karakter. Het actieve beheer van watersystemen omvat het zorgdragen voor de uitvoering van concrete werkzaamheden. De belangrijkste elementen van het actieve beheer zijn aanleg en onderhoud van waterstaatswerken en regulering van aan- en afvoer of het behoud van de hoeveelheid water binnen een watersysteem. Tot het waterbeheer behoren dus zowel rechtshandelingen (vergunningverlening) als feitelijke handelingen (baggeren en andere onderhoudswerkzaamheden, muskusrattenbestrijding, meten van de waterkwaliteit) Waterbodembeheer Het waterbodembeheer, waaronder de sanering van waterbodems, is met de totstandkoming van de Waterwet onder deze wet gebracht. Ingrepen in verontreinigde waterbodems vinden in het kader van het waterbeheer slechts bij uitzondering plaats, enkel om milieuredenen. Veelal zijn Mileurecht in de praktijk 4

5 onderhoud en herinrichting het motief voor baggeren. De verwijdering van verontreinigd sediment is dan bijzaak. Omdat de sanering niet zozeer het doel heeft om een schone waterbodem te bereiken, is de wettelijke basis voor sanering van de waterbodem verplaatst naar de Waterwet. Daarmee kent de Waterwet zowel een preventieve aanpak (voorkomen van verontreiniging van waterbodems) als een curatieve aanpak (sanering van verontreinigde waterbodems). Beide sporen zijn onderdeel van het integraal watersysteembeheer. De waterbodem wordt in de Waterwet niet afzonderlijk onderscheiden, maar in de begripsomschrijvingen genoemd als onderdeel van een oppervlaktewaterlichaam Indirecte lozingen De meeste huishoudens en bedrijven lozen niet rechtstreeks op oppervlaktewater, maar indirect. Deze indirecte lozingen noemt men ook wel geschakelde lozingen. Bijvoorbeeld de binnenriolering is aangesloten op het straatriool; het straatriool is aangesloten op een persleiding; de persleiding is aangesloten op een rioolwaterzuiveringsinstallatie; de rioolwaterzuiveringsinstallatie loost via een afvoerbuis het gezuiverde water op een kanaal of rivier. Deze indirecte lozingen worden uitsluitend in het kader van Wet milieubeheer gereguleerd. Wel valt de lozing vanuit een rioolwaterzuiveringsinstallatie op een watersysteem onder de directe lozingen en wordt gereguleerd door de Waterwet Instrumenten voor integraal waterbeheer voor overheden In deze paragraaf wordt ingegaan op de instrumenten voor het integraal waterbeheer, die primair het gedrag van waterbeheerders sturen. Achtereenvolgens komen aan bod: plannen, normen voor waterkeringen, peilbesluiten en verdringingsreeksen Plannen De Waterwet voorziet in plannen op verschillende bestuurlijke niveaus, waarmee de voornemens voor het waterbeheer telkens voor een periode van zes jaar worden vastgelegd. Op nationaal en provinciaal niveau zijn plannen van beleidsmatige aard voorzien, te weten een nationaal respectievelijk regionaal waterplan. Op operationeel niveau kent de Waterwet beheerplannen, zowel voor de rijkswateren als voor de regionale wateren. De beheerplannen geven de vereiste sturing aan de operationele activiteiten binnen het waterbeheer. Alle plannen zullen elementen ter uitvoering van de Kaderrichtlijn water inhouden. Onderlinge coördinatie is dus reeds hierom nodig. Ook los van de Kaderrichtlijn water vergt goed waterbeheer dat samenhang bestaat tussen alle plannen op verschillende bestuurlijke niveaus. Hiertoe wordt voorzien door een parallelle voorbereiding van de zesjaarlijkse planherzieningen voor te schrijven, waarbij onderling overleg van de betrokken bestuursorganen verplicht wordt gesteld. Mileurecht in de praktijk 5

6 De Waterwet voorziet in functietoekenning aan watersystemen als onderdeel van het planstelsel. Uit oogpunt van beheer is het nodig dat uitdrukkelijk wordt bepaald welke functies het beheerde systeem vervult voor de samenleving. Functietoekenning kan leiden tot een bepaalde inrichting of verdere ontwikkeling van het betreffende watersysteem. Te denken valt aan de aanleg van havens of stranden of aan natuurbouw. Functietoekenning kan ook met zich meebrengen dat bepaalde normen van toepassing worden. Een voorbeeld hiervan zijn de functies oppervlaktewater voor de bereiding van drinkwater, zwemwater, schelpdierwater, water voor zalmachtigen en water voor karperachtigen, waaraan op grond van het Besluit kwaliteitsdoelstellingen en metingen oppervlaktewateren bepaalde kwaliteitsdoelstellingen zijn verbonden. Dergelijke normen richten zich tot de beheerder en kunnen ertoe leiden dat deze bepaalde activiteiten van particulieren niet of slechts onder voorwaarden zal toestaan Normen voor waterkeringen Ter voorkoming van overstromingen zijn er normen gesteld aan waterkeringen. Er wordt gewerkt met normen in de vorm van de jaarlijkse overschrijdingskans van de hoogwaterstanden waartegen een dijk moet zijn bestand. Deze norm bepaalt voor ieder dijkvak de hoogte van de dijk en de wijze van onderhoud ervan. De waterbeheerder moet deze normen in stand houden Peilbesluiten De Waterwet bevat een grondslag voor peilbesluiten (art. 2.8). De peilbesluiten geven aan hoe hoog de grondwater- en oppervlaktewaterpeilen mogen zijn. Ze hebben een normatief karakter. Peilbesluiten geven opdracht aan de waterbeheerders om het peil te handhaven, maar zijn wel mede van belang voor derden zoals eigenaren van gronden die zijn gelegen aan de waterlichamen waarvan het peil aldus wordt beheerst. Peilbesluiten zijn besluiten van algemene strekking, waarvoor de algemene regels van bezwaar en beroep op grond van de Algemene wet bestuursrecht gelden. Belanghebbenden kunnen dan ook rechtsbescherming zoeken Verdringingsreeksen Art. 2.9 Wawe bevat de basis voor vastlegging van de zogenoemde verdringingsreeksen op nationaal en provinciaal niveau. Een verdringingsreeks regelt de prioriteitsrangorde van de waterbehoeften in situaties van waterschaarste. Gelet op het grote maatschappelijke belang van verdringingsreeksen in combinatie met de noodzaak tot slagvaardig en eenduidig optreden van beheerders in tekortsituaties, is de prioriteitsstelling in een uitvoeringsbesluit van de Waterwet (het Waterbesluit) vastgelegd. Verdringingsreeks In geval van een watertekort of dreigend watertekort wordt met het oog op de verdeling van het beschikbare water over de maatschappelijke en ecologische behoeften bij het beheer de volgende rangorde van behoeften in acht genomen: Mileurecht in de praktijk 6

7 1 Het waarborgen van de veiligheid tegen overstroming en het voorkomen van onomkeerbare schade a de stabiliteit van waterkeringen; b het voorkomen van klink en zettingen; c natuur, voor zover het gaat om het voorkomen van onomkeerbare schade. 2 Nutsvoorzieningen a drinkwatervoorziening, voor zover het gaat om het waarborgen van de leveringszekerheid; b energievoorziening, voor zover het gaat om het waarborgen van de leveringszekerheid. 3 Kleinschalig hoogwaardig gebruik a de tijdelijke beregening van kapitaalintensieve gewassen; b het verwerken van industrieel proceswater. 4 Overige behoeften a scheepvaart; b landbouw; c natuur, voor zover het niet gaat om het voorkomen van onomkeerbare schade; d industrie; e waterrecreatie; f binnenvisserij; g drinkwatervoorziening, voor zover het niet gaat om de behoefte, bedoeld onder 2; h energievoorziening, voor zover het niet gaat om de behoefte, bedoeld onder 2; i overige belangen Bergings- en afvoercapaciteit Art. 2.8 Wawe heeft betrekking op de (normering van) regionale wateroverlast als gevolg van te grote hoeveelheden af te voeren neerslag. Het artikel verplicht de provincies ertoe om regels te stellen met betrekking tot de gemiddelde overstromingskans per jaar van daarbij aan te wijzen gebieden. Met de gemiddelde overschrijdingskans wordt beoogd het gewenste beschermingsniveau van een gebied uit te drukken Chemische en ecologische kwaliteit Normen voor de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen worden vastgesteld in overeenstemming met het stelsel van milieudoelstellingen, opgenomen in art. 4 van de Kaderrichtlijn water. Deze houden in: a Voor oppervlaktewateren het voorkomen van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen; het streven naar het bereiken van de goede toestand van alle oppervlaktewaterlichamen; Mileurecht in de praktijk 7

8 het streven naar het bereiken van een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van alle kunstmatige en sterk veranderde oppervlaktewaterlichamen; het geleidelijk verminderen van de verontreiniging door de zogenoemde prioritaire stoffen en het stopzetten of geleidelijk beëindigen van emissies, lozingen en verliezen van prioritaire gevaarlijke stoffen. b c Voor grondwater het voorkomen van de achteruitgang van de toestand van alle grondwaterlichamen; het streven naar een goede toestand van alle grondwaterlichamen; het geleidelijk verminderen van de grondwaterverontreiniging. Voor beschermde gebieden het voldoen aan alle normen en doelstellingen Regulering van handelen in watersystemen Watersystemen kunnen verschillende maatschappelijke en economische activiteiten dienen, zoals drinkwater, recreatie of industrieel gebruik van water. Om duurzaam van de mogelijkheden die door watersystemen geboden worden te kunnen profiteren is het noodzakelijk dat handelingen die watersystemen kunnen beïnvloeden, gereguleerd worden. Hoofdstuk 6 van de Waterwet heeft betrekking op het verrichten van handelingen in een watersysteem. Het ziet daarbij primair op de handelingen van burgers en bedrijven. De verschillende handelingen die van invloed zijn op watersystemen worden besproken in subparagraaf Vervolgens komen verschillende instrumenten aan bod: de watervergunning in subparagraaf , de mogelijkheid van algemene regels in subparagraaf , meldingsplichten in subparagraaf en absolute verboden in subparagraaf In subparagraaf wordt het stelsel van watervergunning en algemene regels nog eens bekeken vanuit de optiek van de lozer (bedrijf of particulier), zodat duidelijk wordt welke wettelijk kader voor een bepaalde lozer geldt Handelingen die van invloed zijn op watersystemen Bij handelingen die watersystemen beïnvloeden kan gedacht worden aan: 1 het brengen van water of stoffen in een oppervlaktewaterlichaam; 2 het onttrekken van water aan oppervlaktewater- of grondwaterlichamen; 3 het infiltreren van water tot het verrichten van werkzaamheden of het maken van (civieltechnische) werken in het watersysteem. Lozen van stoffen De eerste categorie van handelingen die kan worden onderscheiden, is het lozen van afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen in een oppervlaktewaterlichaam, een bergingsgebied of, anders dan via de gemeentelijke riolering, op een zuiveringtechnisch werk (waterzuiveringsinstallatie). Het gaat hier om handelingen die de chemische of ecologische toestand van een oppervlaktewaterlichaam kunnen beïnvloeden. Voor de duidelijkheid zij opgemerkt dat ook lozingen Mileurecht in de praktijk 8

9 in vaste vorm tot de lozing worden gerekend. Ook koelwater valt hieronder, omdat dit afvalwater thermisch is verontreinigd en daarmee een verontreinigende of schadelijke stof is. In praktische zin valt alleen de lozing van niet-verontreinigd hemelwater niet onder afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen. Bij lozingen op een zuiveringtechnisch werk gaat het om die lozingen van water of stoffen die niet via een openbaar vuilwaterriool plaatsvinden. Het gaat hier met name om bedrijfsafvalwater dat door middel van een leiding rechtstreeks naar het zuiveringtechnisch werk wordt afgevoerd. De wettekst betreft mede uitdrukkelijk het lozen van water (en niet alleen afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, omdat ook regulering van de kwantiteit van het afvalwater nodig is voor een goede werking van de zuivering. Het lozen op zee behoort ook onder het bereik van hoofdstuk 6. Hiermee wordt mede uitvoering geven aan internationale verdragen over het lozen en het storten van afval in het zeegebied. Lozen of onttrekken van water De tweede categorie van handelingen die onder dit wetsvoorstel vallen, betreft het lozen van water en het onttrekken van water. Het gaat hierbij om het brengen van water in oppervlaktewaterlichamen, om infiltraties (het in de bodem brengen van water ter aanvulling van het grondwater), om het onttrekken van water aan een oppervlaktewaterlichaam en om het onttrekken van grondwater. Deze handelingen hebben effecten op de hydrologische toestand van grond- of oppervlaktewater. Gebruik van waterstaatswerken en andere handelingen De derde en laatste categorie van handelingen betreft het gebruik van waterstaatswerken en een daartoe behorende beschermingszone anders dan in overeenstemming met de functie. Daarbij moet worden gedacht aan activiteiten die de zogenoemde bak (waterbodem en oevers), de waterkeringen en de ondersteunende kunstwerken raken. Voorbeelden zijn ontgravingen, bouwen in een winterbed, het verrichten van boringen, het aanbrengen van beschoeiingen, bouwen op een waterkering of het aanbrengen van beplantingen. Boten mogen anders dan op daartoe bestemde aanlegplaatsen niet worden aangemeerd, er mag niet op waterkeringen worden gekampeerd en een waterkering of oever mag niet worden gebruikt voor de (tijdelijke) opslag van materialen. Het gaat hier telkens om handelingen die niet in overeenstemming zijn met de functie Watervergunning Hoofdstuk 6 Waterwet kent voor het verrichten van handelingen in watersystemen één watervergunning. Het vergunningstelsel uit hoofdstuk 6 kan betrekking hebben op alle besproken categorieën van handelingen. In de praktijk zal voor het verrichten van handelingen in watersystemen overigens lang niet altijd een watervergunning vereist zijn. Zo behoeven handelingen waarvan de invloed op het te beschermen belang gering is of waarvoor een vergunningplicht om andere redenen niet nodig is, niet vergunningplichtig te worden gesteld. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het lozen en onttrekken van geringe waterhoeveelheden of aan fysieke ingrepen waar dit in een watersysteem geen nadelige gevolgen heeft. Of er een vergunningplicht is volgt uit de wet. Zo voorziet art. 6.4 op bepaalde onttrekkingen van grondwater. Bij onttrekkingen voor de drinkwatervoorziening of voor koude- en warmteopslag is de Mileurecht in de praktijk 9

10 vergunningplicht niet aan een hoeveelheid gebonden. Bij onttrekkingen voor industriële toepassingen geldt de vergunningplicht pas vanaf m 3 per jaar. Onder industriële toepassingen wordt verstaan het oppompen van grondwater voor de productie van levensmiddelen zoals frisdranken, of de bereiding van levensmiddelen zoals het wassen van groenten. Voor lozingen op regionale water is de verordening van het waterschap doorslaggevend of een watervergunning voor deze lozing is vereist. Ter bevordering van de eenloketgedachte wordt de vergunningaanvraag ingediend bij B&W van de gemeente. Uiteraard is dat eigenaardig nu B&W in geen geval het bevoegd gezag zijn (dat is de minister van V&W, het bestuur van het waterschap of GS van de provincie). Er is echter aansluiting gezocht bij de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. B&W sturen de aanvraag door naar het bevoegd gezag. Indien de aanvraag om vergunning betrekking heeft op een handeling waarvoor meer dan één bestuursorgaan bevoegd is, wordt de aanvraag gezonden naar het hoogste bevoegd gezag. De aanvraag wordt getoetst aan de doelstellingen van de Waterwet. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden Algemene regels Het aantal vergunningen wordt ook belangrijk teruggebracht door het gebruik van algemene regels. Op centraal niveau is voor het lozen van stoffen een groot aantal algemene regels, met gehele of gedeeltelijke opheffing van de vergunningplicht, tot stand gekomen. Het gaat hier om regels voor het brengen van stoffen in een watersysteem afkomstig van bronnen als de glastuinbouw, de toepassing van bouwstoffen, bodemsanering en proefbronnering, reiniging en conservering van vaste objecten, open teelt en veehouderij, rookgasreiniging en huishoudelijk afvalwater. In de algemene regels kan de verplichting worden opgelegd om voor daarbij aangewezen handelingen te voldoen aan voorschriften van bij die algemene regels aangewezen bestuursorganen. Op deze manier kan maatwerk worden geleverd zonder dat daarvoor een volledige vergunning vereist is Meldingsplichten Indien de vergunningplicht wordt vervangen door algemene regels kan het bevoegd gezag er vanuit het belang van controle en handhaving behoefte aan hebben dat degene die een handeling in een watersysteem wil verrichten daarvan vooraf melding doet. Om te kunnen beoordelen wat de effecten op een watersysteem zijn, kan van degene die de handeling verricht worden verlangd metingen te verrichten, gegevens te registreren en een logboek bij te houden. Gezien de administratieve lasten is in de Waterwet niet standaard een verplichting opgenomen om te melden. In welke gevallen daartoe noodzaak bestaat wordt in de afzonderlijke verordeningen, regelingen of Algemene Maatregelen van Bestuur nader bepaald. Voor lozingen van stoffen blijven vaak meldingen nodig, voor andere activiteiten hangt dat af van de omstandigheden Absolute verboden Hoofdstuk 6 biedt tevens de mogelijkheid om in bepaalde gevallen of gebieden voor het verrichten van handelingen een absoluut verbod in te stellen. Bij inzet van dit instrument speelt vooral de schadelijkheid van de Mileurecht in de praktijk 10

11 stoffen een rol. Voor prioritaire gevaarlijke stoffen wordt gestreefd naar beëindiging van de verontreiniging. Ook kan op grond van hoofdstuk 6 een toegangsverbod voor waterstaatswerken in beheer bij het Rijk worden ingesteld Lozingen op oppervlaktewateren Lozingen van afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen op oppervlaktewateren, in welke vorm ook, behoeven een watervergunning. Deze vergunningplicht geldt niet alleen voor bedrijven, maar ook voor particulieren en niet-inrichtingen. In plaats van een vergunningplicht kan een dergelijke lozing ook onder algemene regels vallen. We maken onderscheid tussen: inrichting type A; inrichting type B; inrichting type C; IPPC-inrichtingen; niet-inrichtingen; particulieren. Lozingen vanuit type A- en B-inrichtingen vallen volledig onder de werking van het. Voor de type C-inrichtingen geldt dat in beginsel de lozingen, waarvoor in hoofdstuk 3 van het voorschriften zijn opgenomen, onder de reikwijdte van het vallen. Dit zijn lozingen die bij veel inrichtingen plaatsvinden, zoals het lozen van huishoudelijk afvalwater, afvloeiend hemelwater en grondwater. Huishoudelijk afvalwater is niet afvalwater van particuliere huishoudens, maar afvalwater dat overwegend afkomstig is van menselijke stofwisseling en huishoudelijke werkzaamheden. Dergelijk afvalwater komt ook veel bij inrichtingen vrij. In de praktijk zullen er zelfs zeer weinig inrichtingen zijn waar geen huishoudelijk afvalwater ontstaat, want er is altijd wel een toilet, wastafel of gootsteen aanwezig. Ook lozingen afkomstig van de op- en overslag van bulkgoederen vallen onder de regels van het. Voor andere lozingen (met name het proceswater) vanuit inrichtingen type C blijft de vergunningplicht op grond van de Waterwet gelden. Ook voor IPPC-inrichtingen geldt de vergunningplicht op grond van de Waterwet. Lozingen vanuit niet-inrichtingen, waaronder particulieren, op oppervlaktewateren vallen volledig onder het Besluit lozing afvalwater huishoudens. Lozingen van proceswater op oppervlaktewater (vanuit type C-inrichtingen) en lozingen vanuit IPPC-inrichtingen behoeven dus een watervergunning. De lozingen moeten voldoen aan de beste beschikbare technieken. Voor zwartelijststoffen (zeer gevaarlijke stoffen) worden echter de beste bestaande technieken voorgeschreven zonder dat er rekening wordt gehouden met de kosten. Deze zwartelijststoffen staan voor een groot deel in de zogenoemde grenswaardenbesluiten, die naast de vergunning gelden. Grenswaardenbesluiten geven derhalve normen aan het lozen van stoffen die toxisch, persistent en bioaccumulerend zijn. De regelingen geven maximale normen voor bestaande lozingen. Nieuwe lozingen dienen te voldoen aan veel lagere grenswaarden, terwijl bovendien de beste bestaande technieken moeten worden toegepast. De voorschriften bij een watervergunning kunnen verder worden onderscheiden in lozingsvoorschriften (maximale lozingen), Mileurecht in de praktijk 11

12 onderzoeksvoorschriften, meet- en controlevoorschriften en voorschriften voor de handelwijze bij calamiteiten en incidenten. In plaats van een vergunning gelden voor sommige lozingen van bepaalde bedrijven vergunningvervangende algemene regels. Het gaat om de volgende AMvB s: Lozingenbesluit Wvo vaste objecten. Dit besluit geeft regels voor het lozen op oppervlaktewateren van stoffen die vrijkomen bij reinigingsen conserveringswerkzaamheden aan vaste objecten (bruggen, sluizen). Lozingenbesluit Wvo stedelijk afvalwater. Dit besluit richt zich op de lozingen van rioolwaterzuiveringsinstallaties. Lozingenbesluit Wvo open teelt en veehouderij. Dit besluit is van toepassing op akkerbouwers, vollegrondsgroentetelers, fruittelers, bloembollentelers, vollegrondsbloemisterijen, boomtelers, graasdierhouderijen, hokdierhouderijen en gemengde veehouderijen (in totaal ongeveer bedrijven). In tabel 10.1 staat een overzicht. Tabel 10.1 Lozingen op oppervlaktewater Type A-inrichting Type B-inrichting Type C-inrichting Huishoudelijk afvalwater Hemelwater Grondwater Koelwater Op- en overslag bulkgoederen Proceswater IPPC-inrichtingen Niet-inrichtingen Particulieren Watervergunning of algemene regels (*) Watervergunning of algemene regels (*) Besluit lozing afvalwater huishoudens Besluit lozing afvalwater huishoudens (*) Er zijn twee vormen van algemene regels: 1 Regels naast de vergunning. Dit zijn de grenswaardenbesluiten. Grenswaardebesluiten zijn er genomen voor kwik, cadmium, hexachloorcyclohexaan, TETRA, DDT, PCP, DRINS, chloroform, HCB, HCBD, asbest, sulfaat en chloride bij lozingen door de titaandioxideindustrie, TCB, EDC, TRI, PER, s-pvc-productie en VCM-bedrijven. 2 Regels in plaats van de vergunning. Dit geldt voor bepaalde inrichtingen: Lozingenbesluit Wvo vaste objecten Lozingenbesluit Wvo stedelijk afvalwater Lozingenbesluit Wvo open teelt en veehouderij Besluit glastuinbouw Mileurecht in de praktijk 12

13 10.4 Lozen op de riolering In deze paragraaf zullen we onderscheid maken tussen lozingen op de riolering door inrichtingen (subparagraaf ), lozen op de riolering door particulieren en niet-inrichtingen (subparagraaf ) en het gescheiden rioolstelsel (subparagraaf ) Lozingen op de riolering door inrichtingen Gemeenten hebben een zorgplicht voor de inzameling en het transport van afvalwater (art lid 1 Wm). In beginsel moeten alle percelen worden aangesloten op de riolering. Deze zorgplicht geldt zowel voor particuliere huishoudens als voor bedrijven. Gedeputeerde Staten kunnen echter voor een bepaalde termijn vrijstelling verlenen voor een deel van het grondgebied van de gemeente (art lid 2 Wm). Vooral het buitengebied met verspreid liggende boerderijen komt voor een dergelijke vrijstelling in aanmerking, evenals bijvoorbeeld haventerreinen. Het tijdelijke karakter van de vrijstelling zet echter druk op de ketel, opdat een gemeente uiteindelijk aan de zorgplicht voor het gehele gemeentelijke grondgebied voldoet. Voor een lozing op de riolering vanuit een inrichting moeten regels worden gegeven bij de milieuvergunning of via algemene regels. Voor de milieuvergunning geldt een instructieregeling, de Instructieregeling lozingsvoorschriften milieubeheer. Een instructieregeling vindt zijn grondslag in art Wm. Een dergelijke ministeriële regeling geeft instructie aan het bevoegd gezag omtrent de voorschriften die in de vergunning worden opgenomen. Het bevoegd gezag dient de instructieregels in acht te nemen (aldus art. 8.8 lid 3 Wm). De figuur van de instructieregeling wordt gebruikt om ervan verzekerd te zijn dat ieder bevoegd gezag regels met een Europeesrechtelijke oorsprong doorvoert. De lozingen van niet-vergunningplichtige bedrijven op de riolering worden gereguleerd door het, en wel door art. 2.1 (algemene zorgplichtbepaling) Lozen op de riolering door particulieren en niet-inrichtingen Meer dan 98% van alle huishoudens is aangesloten op de riolering. Voor lozingen vanuit een niet-inrichting is in art Wm een verbod op lozing op de riolering opgenomen. Dit verbod geldt echter niet voor afvloeiend hemelwater, huishoudelijk afvalwater in het kader van normaal huishoudelijk gebruik en bedrijfsafvalwater dat vergelijkbaar is met huishoudelijk afvalwater. Omdat het om normaal huishoudelijk gebruik gaat, is het lozen van bijvoorbeeld terpentine of verfrestanten op de riolering verboden. Voor het lozen op de riolering vanuit huishoudens zijn verder geen concrete voorschriften gesteld. De toegestane lozingen mogen in beginsel zonder beperkingen plaatsvinden. Wel moet worden voldaan aan een algemene zorgplichtbepaling, die is neergelegd in art. 4 van het Besluit lozing afvalwater huishoudens. Lozingen die de doelmatige werking van de riolering belemmeren, zijn verboden. Zo mogen bijvoorbeeld vet uit de frituurpan en wegwerpluiers niet door middel van het toilet worden geloosd, maar moeten als huishoudelijk afval worden afgevoerd. Bij de riolering worden dus niet alleen vanuit het milieubelang grenzen gesteld aan het te lozen afvalwater. Ook worden regels gesteld ter behoud van de riolering. Mileurecht in de praktijk 13

14 In tabel 10.2 zijn de lozingen van bedrijven en particulieren op de riolering nog eens samengevat. Tabel 10.2 Lozen op de riolering Vergunningplichtige inrichtingen Milieuvergunning Instructieregeling lozingsvoorschriften milieubeheer Niet-vergunningplichtige inrichtingen Niet-inrichtingen Besluit lozing afvalwater huishoudens Vuilwater- en schoonwaterriool Tot 1 januari 2008 maakte de wet geen onderscheid in verschillende rioolstelsels. Vanaf 1 januari 2008 wordt in de Wet milieubeheer het volgende onderscheid gemaakt: openbaar hemelwaterstelsel: voorziening voor de inzameling en verdere verwerking van afvloeiend hemelwater, in beheer bij een gemeente; openbaar ontwateringsstelsel: voorziening voor de inzameling en verdere verwerking van grondwater, in beheer bij een gemeente; openbaar vuilwaterriool: voorziening voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater, in beheer bij een gemeente. Een openbaar hemelwaterstelsel en een openbaar ontwateringsstelsel worden gezamenlijk aangeduid met schoonwaterriool. In beide wordt immers schoon water getransporteerd. De lozing naar het milieu kan plaatsvinden zonder tussenkomst van een zuivering. Het openbaar vuilwaterriool heet ook wel kortweg vuilwaterriool. Een schoonwaterriool kan rechtstreeks lozen op oppervlaktewater. Een vuilwaterriool moeten lozen op een rioolwaterzuiveringsinstallatie (RWZI). Bij combinatie van het vuilwaterriool en de schoonwaterriool wordt het riool behandeld als een vuilwaterriool. Een dergelijke combinatie is normaal. Het idee is echter dat in de toekomst het schone water niet meer geloosd wordt op het vuilwaterriool. Het regenwater moet dus van het vuilwaterriool worden afgekoppeld. Het schoonwaterriool vloeit voort uit het regenwaterbeleid. De essentie van het regenwaterbeleid is dat afvloeiend hemelwater zo veel mogelijk zonder vergaande technische maatregelen in de bodem of op het oppervlaktewater mag worden geloosd. Het vuilwaterriool wordt daarmee ontlast, kan kleiner worden en er zijn geen overstorten nodig bij overmatig regenval (overstorten lozen verdund vuil water zonder zuivering). De gemeenten hebben een belangrijke taak in het rioleringsbeheer. In subparagraaf is gesproken over de zorgplicht van de gemeente voor de aanleg en het beheer van de riolering. Verder is in art Wm de verplichting geformuleerd tot het opstellen van een gemeentelijk rioleringsplan. Tevens is aangegeven wat dit plan ten minste moet bevatten. Het gaat onder meer om een overzicht van de in de gemeente aanwezige rioleringen en andere voorzieningen voor de inzameling en het transport van afvalwater (persleidingen, overstorten), een aanduiding van het tijdstip waarop die voorzieningen naar verwachting aan vervanging toe Mileurecht in de praktijk 14

15 zijn, een overzicht van aan te leggen of te vervangen voorzieningen in de planperiode en een overzicht van de financiële gevolgen van de in het plan aangekondigde activiteiten. Samenvatting Het waterbeleid is al zeer oud, vooral in kwantitatieve zin. Maar ook het kwalitatieve waterbeleid bestaat al meer dan veertig jaar en kan op successen bogen. Sinds 22 december 2009 wordt het kwantitatieve en kwalitatieve waterbeleid integraal beheerd via de vanaf die datum inwerking zijnde Waterwet. Deze Waterwet geeft instrumenten die vooral gelden voor overheden. Het gaat daarbij om plannen, normstelling, peilbesluiten en instrumenten bij calamiteiten (watertekort, overvloed aan water). Daarnaast geeft de Waterwet een regeling voor bedrijven en particulieren die handelingen verrichten in watersystemen. Aan de orde zijn gesteld de watervergunning, algemene regels, meldingsplichten en absolute verboden. Lozingen van bedrijven en particulieren rechtstreeks op oppervlaktewater vinden relatief weinig plaats. Die lozingen vallen grotendeels onder algemene regels en behoeven anders een watervergunning. De meeste lozingen vinden echter plaats op de riolering. Die lozingen hebben geen watervergunning nodig, al moeten ze wel voldoen aan algemene regels. Modern is het afkoppelen van een schoonwaterriool van het vuilwaterriool. In het schoonwaterriool komt slechts regenwater, dat zonder meer kan worden geloosd, terwijl het water uit een vuilwaterriool eerst behandeld moet worden in een rioolwaterzuiveringsinstallatie. Mileurecht in de praktijk 15