Zeven jaar later. Basisnet in historisch en toekomstig perspectief BASISNET

Transcriptie

1 BASISNET Basisnet in historisch en toekomstig perspectief Zeven jaar later Een jaar of zeven geleden is de overheid in samenspraak met het bedrijfsleven begonnen met het opstellen van het Basisnet: een aantal routes waarlangs gevaarlijke stoen over spoor, weg en water vervoerd mogen worden. Dit voor spoorvervoer hoofdpijndossier lijkt nu bijna zijn doel bereikt te hebben: per 1 januari 2014 zal naar verwachting de Wet Basisnet van kracht worden. Wat ging eraan vooraf en wat staat ons nog te wachten? Tekst: Pehr Teulings Afgelopen maand werd weer eens op ellendige wijze duidelijk hoe vervelend het is in een dichtbevolkt gebied te leven. Sommige activiteiten verhouden zich slecht tot elkaar en zou je in een ideale wereld van elkaar willen scheiden. In Wetteren in België ontspoorde een aantal ketelwagons met het licht ontvlambare chemische acrylonitril. Een aantal wagons ontplofte. Een man die in een huis één kilometer van de ontplofte trein verbleef (de stof kwam via het bluswater in de riolering) overleed. Wat de schade zal zijn aan de mensen die blootgesteld zijn aan de stof, zal de toekomst moeten uitwijzen. Ondertussen buitelen ook in Nederland de bestuurders weer over elkaar heen op radio en televisie en in tweets en persberichten. Wat de precieze oorzaak was van het ongeval, moeten we afwachten. Wel is weer duidelijk gemaakt: het is van het grootste belang dat we doen wat redelijkerwijs mogelijk is om de spanning tussen het vervoer van gevaarlijke stoen, ruimtelijke ordening en externe veiligheid omlaag te brengen. En het mooie is dat we daar in Nederland al enkele jaren intensief mee bezig zijn. Verschillende initiatieven hebben er hier al toe geleid dat het vervoer van gevaarlijke stoen de afgelopen jaren veel veiliger is geworden: Er wordt geïnvesteerd in automatische treinbeïnvloeders. Minister Schultz van Haegen heeft toegezegd dat in Nederland breed wordt geïnvesteerd in het European Rail Traic Management System (ERTMS, het geheel aan Europese specificaties op het gebied van treinmanagement, veiligheid en communicatie van spoorwegverkeer). Er wordt getest met crashbuers op ketelwagons. Het bedrijfsleven heeft het warme-bleve-vrij rijden tot standaard verheven (zie verder onder kopje Spoor ). Het belangrijkste dat op dit gebied is ondernomen, is echter zonder meer het opstellen van een Basisnet Vervoer Gevaarlijke Stoen voor Spoor: kaarten van Nederland met daarin de routes getekend waar het vervoer is gebonden aan bepaalde risicoplafonds en waar het vervoer dus gemaximeerd is. Dit is voor alle drie de modaliteiten gebeurd: er is een kaart voor weg-, een voor water- en een voor spoorvervoer. In de praktijk anticiperen partijen nu al op het Basisnet: sommige bouwplannen kunnen geen doorgang vinden. Ruimtelijk ordening kent eigen ontwikkelde wetgeving die bouwen bij transportassen in het geheel niet dan wel slechts onder strenge restricties toestaat. Geschiedenis Al in 2006 stuurde minister Peijs (Verkeer en Waterstaat) een brief naar de Tweede Kamer waarin zij een toelichting gaf op een zojuist gehouden Algemeen Overleg naar aanleiding van de aan de Kamer toegestuurde Nota Vervoer Gevaarlijke Stoen (NVGS). Een te ontwikkelen Basisnet Vervoer van Gevaarlijke Stoen was het belangrijkste daarin verwoorde voornemen. In de Nota en de brief werd het doel van een Basisnet omschreven als het wettelijk vastleggen van een basisnet voor het vervoer van gevaarlijke stoen, met gebruiksruimtes voor het vervoer en veiligheidszones voor de ruimtelijke ordening en een basisnettoets. Het vervoer van gevaarlijke stoen was, zo sprak Peijs uit, een onmisbare schakel in de productie van onder meer kunststoen, Gevaarlijke Lading / juni

2 meststoen en geneesmiddelen en de distributie van brandstoen. De verwachting was echter dat het vervoer van gevaarlijke stoen in de toekomst stevig zou toenemen. Tegelijkertijd waren er ontwikkelingen die zorgden voor knelpunten rond het vervoer van gevaarlijke stoen: spanning tussen bebouwing en veiligheid en het ontbreken van wettelijke kaders om deze spanning te beheersen en behoefte aan meer duidelijkheid over verantwoordelijkheden. Met deze punten in het achterhoofd en het vizier op de toekomst gericht is de Nota Vervoer Gevaarlijke Stoen ontstaan. De NVGS kent twee belangrijke aspecten. Het eerste aspect is het zogenoemde Basisnet voor het vervoer van gevaarlijke stoen (ook wel Spoor 1 genaamd), het tweede aspect richt zich op een verdere verbetering van de veiligheid (genaamd Spoor 2 ). Nu, zeven jaar later - het had wat tijd nodig - ligt het wetsvoorstel Basisnet (oicieel het Voorstel van wet tot wijziging van de Wet vervoer gevaarlijke stoen [ ] ) bij de Eerste Kamer. Het proces Het project Basisnet is eigenlijk al in september 2005 gestart, toen uitvoer werd gegeven aan de NVGS. Mede gezien de uitkomsten van de behandeling in de Tweede Kamer en de gewenste betrokkenheid van partijen bij de invulling kreeg het project een zeer brede projectstructuur. Het Basisnet werd uiteindelijk gemaakt door vertegenwoordigers van de belangrijkste betrokken partijen: gemeenten, provincies, vervoerders, (petro)chemische industrie, wegbeheerder Rijkswaterstaat en de ministeries van, in eerste instantie Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, en Verkeer en Waterstaat, later overgegaan in het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Het bedrijfsleven was vertegenwoordigd door individuele bedrijven en door hun koepels, hun branche en ondernemersorganisaties. Hetzelfde gold voor gemeenten en provincies. Alle betrokken partijen waren op alle niveaus (werkgroepen, themagroepen, projectgroep, stuurgroep, bestuurlijk overleg) in het project vertegenwoordigd. Het project was erop gericht Basisnetten te ontwikkelen die veilig waren, robuust, ruim opgezet en toekomstvast. Verder was de hele inrichting van het project erop gericht draagvlak te ontwikkelen voor de uiteindelijke oplossing. Er waren namelijk enorme tegengestelde belangen bij de betrokken partijen. Mede daardoor werd het maken van de verschillende Basisnetten die tijdrovende klus die het geworden is. Maar het heeft er wel toe geleid dat onder de deelnemende partijen een gezamenlijk draagvlak is voor de uiteindelijke voorstellen voor de Basisnetten Basisnet Spoor 2011, bijlage 3a: transportstromen 2020, brandbare gassen (stofcategorie A). Bron: Rijksoverheid Water, Weg en Spoor. Hoewel een incident als Wetteren ook weer ineens heel andere ideeën in de hoofden van betrokkenen kunnen oproepen. Drie netten Uiteindelijk werd dus een organisatie ingericht die drie netten, drie routekaarten, moest ontwikkelen. Binnen de drie netten zouden vervolgens drie hoofdcategorieën moeten ontstaan: routes waarvoor het vervoer van gevaarlijke stoen geen beperkingen krijgt opgelegd, maar waar wel ruimtelijke beperkingen gelden; routes waarbij er beperkingen gelden voor het vervoer én voor ruimtelijke ontwikkelingen; routes waarvoor alleen beperkingen gelden voor het vervoer en niet voor ruimtelijke ordening juni 2013 / Gevaarlijke Lading

3 Wegvervoer Het Basisnet Weg gaat over het vervoer van gevaarlijke stoen op het hoofdwegennet; de rijkswegen en verbindingswegen die belangrijk zijn voor het vervoer van gevaarlijke stoen. De berekeningen voor het Basisnet Weg voorzien rond 2020 knelpunten en aandachtspunten op een beperkt aantal plaatsen. De meeste daarvan liggen langs de A15 tussen Rotterdam en Gorinchem en hebben over het algemeen te maken met het vervoer van lpg (liquefied petroleum gas). Om de risico s te berekenen werd om te beginnen een inventarisatie gemaakt van het toenmalige vervoer en de toenmalige bebouwing. Dit leverde op basis van berekeningen een beeld op waarbij een veertigtal objecten in een gebied lagen waar ze in meer of mindere mate gevaar liepen (zie kader Groepsrisico en plaatsgebonden risico ). De rijksoverheid heeft vervolgens overleg gevoerd met alle betrokken gemeenten om naar oplossingen te zoeken. Er is bijvoorbeeld gekeken naar mogelijkheden om gevaarlijke stoen over andere trajecten te vervoeren. Ook is een toekomstverkenning voor het vervoer gemaakt met een horizon tot 2020 en een doorkijk tot Hiervoor werd aangesloten bij het hoogste sociaal-economisch groeiscenario van het Centraal Planbureau (Global Economy, GE). En vervolgens is aan het toekomstige vervoer weer een onzekerheidsbuer toegevoegd. Deze buer was vooral bedoeld om onvoorziene onnauwkeurigheden bij de inventarisatie van het vervoer op te vangen; bijvoorbeeld eventuele toekomstige veranderingen in richtlijnen voor cameratellingen van tankwagens. Op basis van de toegepaste onzekerheidsmarge kwamen er nog enkele kleine knelpunten bij. Tussenconclusie was dat op basis het 2020-GE-scenario de verwachte groei van het vervoer gevaarlijke stoen en van de ruimtelijke ordening niet tot een te groot aantal onacceptabele risico s leidde. En op basis van alle berekeningen zal het huidige risicobeeld naar verwachting de komende jaren niet veranderen. Het Basisnet Weg levert voor het bedrijfsleven dus voorlopig geen directe beperkingen op. Althans voor het bestaande bedrijfsleven, voor uitbreidingen en nieuwe initiatieven zijn wel wat zorgelijke ontwikkelingen te voorzien (zie verderop in dit artikel). Voorlopig is er dus op basis van de huidige inzichten geen noodzaak om in hoeveelheden en routes voor gevaarlijke stoen in te grijpen. Op alle rijkswegen blijft vervoer van gevaarlijke stoen mogelijk. Water De exercitie ten aanzien van de binnenwateren was het snelst gedaan. Uit de risicoberekeningen die voor het water (binnenvaart en een deel ook zeevaart) werden gemaakt, bleek dat voor het Basisnet Water zeker tot 2030 geen noemenswaardige knelpunten en aandachtspunten verwacht werden. Ook niet op de vaarwegen waar grote hoeveelheden gevaarlijke stoen worden vervoerd. Slechts langs de Westerschelde zou in de toekomst bij de hoogste groeiscenario s een PR- en GR-knelpunt kunnen ontstaan. Dat verdient dus enige aandacht. Spoor Waar de netten voor water en weg relatief weinig problemen opleverden, in de vorm van (te voorziene) knelpunten, was dat heel anders bij het Basisnet Spoor. Dit Basisnet gaat over het vervoer van gevaarlijke stoen op het hoofdspoorwegennet. En omdat de meeste spoorlijnen dwars door stedelijke gebieden gaan, was en is de spanning tussen het vervoer van gevaarlijke stoen en de bebouwde omgeving hier vele malen groter. Zonder aanvullend beleid was er om te beginnen op sommige trajecten al sprake van forse overschrijdingen van de risiconormen en was er al geen ruimte meer voor groei van het vervoer en voor de ontwikkeling van nieuwe bebouwing. Extra ingrepen waren meteen nodig. Een afspraak was namelijk dat elk Basisnet in principe zonder knelpunten zou worden opgeleverd. En dat leek bij het spoor een hele klus te worden. Groei van het vervoer binnen het vastgestelde risicoplafond (zie kader) op de verschillende locaties was alleen maar mogelijk door een aantal veiligheidsmaatregelen af te spreken. De rijksoverheid heeft zo bijvoorbeeld aangegeven 350 ATB Vv-installaties (automatische treinbeïnvloeding verbeterde versie) te plaatsen in bestaande seinen op locaties waar veel vervoer van gevaarlijke stoen plaatsvindt. De botsingskansen zijn daarmee enorm verkleind. Het bedrijfsleven heeft op zijn beurt aangegeven zoveel mogelijk warme-bleve-vrij te Groepsrisico en plaatsgebonden risico In het Basisnet zijn de termen groepsrisico (GR) en plaatsgebonden risico (PR) belangrijke begrippen. Het groepsrisico (GR) is de kans per jaar dat een groep personen van een bepaalde grootte (bijvoorbeeld 10, 100 of 1000 personen) tegelijk slachtoer van een ongeval met gevaarlijke stoen wordt. Het groepsrisico wordt weergegeven in een curve waarin het aantal personen is afgezet tegen de kans per jaar op (tegelijk) overlijden. Het plaatsgebonden risico (PR) is de kans per jaar dat een onbeschermd persoon die continu op een bepaalde plaats aanwezig is, op die plaats komt te overlijden ten gevolge van een ongeval met gevaarlijke stoen. Het plaatsgebonden risico wordt weergegeven met iso-contouren juni 2013 / Gevaarlijke Lading

4 gaan rijden. Dit is mogelijk door het zodanig samenstellen van treinen dat de kans op het belangrijkste ongevalscenario van een BLEVE vrijwel wordt uitgesloten. Daarnaast zijn de risicoplafonds voor de verschillende routes gebaseerd op maximaal gebruik van de Betuweroute in plaats van routes door stedelijk gebied. Praktische gevolgen Het Basisnet zal voor vervoerders en verladers gevolgen hebben. Tot nu toe geldt op het spoor geen enkele begrenzing van het vervoer van gevaarlijke stoen in hoeveelheid, stofsoorten, treinsamenstelling, et cetera. Onder de werking van het Basisnet verandert dat aanzienlijk: het vervoer van gevaarlijke stoen valt per traject onder een duidelijke begrenzing. Verladers en vervoerders zullen bij het afhandelen van hun logistiek rekening moeten gaan houden met de geldende risicoplafonds; transporten zullen dus soms via andere routes moeten gaan lopen dan nu het geval is. Ten aanzien van het risicobeeld, de stoen, moet worden gezegd dat een en ander nauw samenhangt met de verwachting dat het vervoer van lpg niet groeit. Dit transport blijkt in belangrijke mate bepalend voor de hoogte van het plaatsgebonden risico (PR; zie kader) en het groepsrisico. Daarmee komen we op de vraag voor welke stoen het Basisnet nu precies geldt. Dat zijn vanzelfsprekend niet alle stoen in het ADR/RID/ADN. Heel concreet is er een lijst van Basisnetstoen, die voor de drie netten hetzelfde is. Het komt erop neer dat het die stoen betreft die in bulk worden vervoerd en die bij een ongeluk een (dodelijk) eect kunnen hebben op grote afstand van de infrastructuur. Dit zijn ruwweg de brandbare en giftige gassen en de explosieven. Gevaarlijke Lading / juni

5 Zeer specifiek is het Basisnet verder slechts van toepassing op het binnenvaarttransport van gevaarlijke stoen in tankschepen, op het weg- en spoorvervoer van gevaarlijke stoen in transporttanks, reservoirwagens, tankwagens, afneembare tanks, tankcontainers en druk- of vacuümtanks en op daarmee vergelijkbare manieren van vervoer, voor zover dat vervoer plaatsvindt op routes van het Basisnet. Het is niet van toepassing op het vervoer in ongereinigde lege tanks. Toekomst Het wetsvoorstel Basisnet (voor alle drie de modaliteiten) is inmiddels door de Tweede Kamer aangenomen en ligt nu bij de Eerste Kamer. Zodra het Basisnet door de Eerste Kamer is aangenomen - de plenaire behandeling is op 2 juli a.s. - zal de wet ergens dit jaar in werking treden. We zullen dan de komende jaren gaan zien of de wet doet wat hij moet doen. Een aantal zaken zal waarschijnlijk extra aandacht gaan vragen. Tijdens de behandeling van het Basisnet in de Tweede Kamer is een amendement aangenomen op basis waarvan de minister, eenvoudig gezegd, de mogelijkheid heeft om een deel van de door het bedrijfsleven gecreëerde veiligheidswinst ten goede te laten komen aan de ruimtelijke ordening. Bijvoorbeeld de gedane investering in veiligheidsbevorderende maatregelen zoals bijvoorbeeld hot-boxdetectie of crashbuers. Een aanpassing van de wet die geheel strijdig is met de hele gedachte waarmee de discussie gestart werd. Het was juist de bedoeling ruimte te laten tussen vervoer en bebouwing, en deze aanpassing maakt het mogelijk dat beide elkaar weer naderen. De minister heeft ondertussen op vragen over dit vreemde amendement aangegeven dat het niet de bedoeling is daar gebruik van te maken. Het blijft echter een punt van zorg. Een volgende lastige kwestie zou kunnen ontstaan als nieuwe stoen de markt gaan veroveren. Denk dan aan waterstof en LNG. Met een stof als LNG is slecht rekening gehouden in het Basisnet. En eerste geluiden lijken inderdaad een situatie te laten zien waarin met het brede intreden van LNG de risicoplafonds snel bereikt zullen zijn. Het is de vraag of de juiste uitgangspunten zijn gehanteerd; men dicht LNG meer en zwaardere externe veiligheidsrisico s toe dan nodig lijkt. Ergens tijdens het proces werd eens gesproken over de noodzaak een Basisnettoets in te voeren: bij het onderzoeken van nieuwe activiteiten of uitbreiding van activiteiten zouden bedrijven de (on)mogelijkheden van het Basisnet mee moeten nemen in hun overwegingen. Maar in discussies bleek het onmogelijk vorm te geven aan deze toets. Op dit moment is deze kwestie echter actueler dan ooit. Er zijn namelijk twee concrete cases: een plan voor uitbreiding van activiteiten met lpg, en een nieuwe gasboring als gevolg waarvan een tijdelijke stroom lpg zal plaatsvinden. Hierdoor zal in Nederland extra vervoer ontstaan. In een van die twee gevallen gaat het om slechts enkele auto s per dag in de Rotterdamse regio, maar dit leidt er al meteen toe dat een lokaal risicoplafond wordt overschreden. De discussie over die toets op zich is misschien nog niet het interessantst. Zij werpt wat mij betreft vooral vragen op over de basis van het Basisnet; wellicht is men uitgegaan van te beperkte groeiscenario s of heeft men geen rekening gehouden met sterke fluctuaties in goederenstromen. Monitoring De komende tijd zal verder in het teken staan van monitoring. De minister is bijvoorbeeld verplicht na twee jaar al onderzocht te hebben in hoeverre risicoplafonds worden overschreden door het vervoer van gevaarlijke stoen. Dat vraagt om constant tellen van voertuigen: een taak voor de infrabeheerders. Benieuwd hoe men dit gaat doen. In het geval van een geconstateerde of dreigende overschrijding is het overigens aan de minister om met betrokkenen maatregelen te nemen om de overschrijding teniet te doen of te voorkomen. Met al die betrokkenen - gemeenten, provincies, vervoerders, verladers, infrabeheer - zullen er in de toekomst misschien wel lokale Basisnetdiscussies ontstaan? Als laatste punt: naast investeringen van de zijde van verladers, vervoerders en ruimtelijke ordening zou ook extra geïnvesteerd mogen worden in hulpdiensten. Steeds weer lijken hulpdiensten niet geëquipeerd om incidenten met gevaarlijke stoen op deugdelijke wijze af te handelen. Ook in Wetteren zagen we dat hulpdiensten worstelden op verschillende terreinen, zoals communicatie en feitelijke bestrijding. Wat mij betreft hebben de betreende ministeries daar komende tijd extra oog voor. Lokale oorlogen Het basisgegeven voor het Basisnet was en is dat gevaarlijke stoen tussen de belangrijkste industriële locaties in Nederland en het buitenland vervoerd moeten kunnen worden, ook in de toekomst. Ik hoop van ganser harte dat we dit doel bereiken. Maar ondanks het feit dat ik hier en daar nog mijn vragen heb, denk ik dat we als sector blij mogen zijn dat het Basisnet er komt. Want de lokale oorlogen die we zonder het Basisnet steeds weer zouden hebben moeten voeren, zouden we in de meeste gevallen hebben verloren. Van de lokale publieke opinie win je het nooit! Pehr Teulings is in te huren als adviseur 25 - juni 2013 / Gevaarlijke Lading