NEDERLANDSE BEDR IJVEN MEDVEDEV, POETIN EN DE KOERS VAN RUSLAND

Transcriptie

1 DE TOEKOMST VAN HET NEDERLANDSE DEFENS I EBUDGET Ap:KATERN: met Eimert van Middelko op, Angelien Eijsink en Arend Jan Boekestijn PRIVATE MILITA IRE BEDR IJVEN MEDVEDEV, POETIN EN DE KOERS VAN RUSLAND

2 I NHOUD S O P G AV E 3 Redactioneel De toekomst van het Nederlandse Defensiebudget 4 12 De krijgsmacht mag uitstralen dat ze waardevol is Een interview met minister van Defensie Eimert van Middelkoop David den Dunnen Naar een actieve en doelmatige krijgsmacht De visie van de PvdA op de toekomst van Defensie Angelien Eijsink 16 De roze bril moet af De visie van de VVD op de krijgsmacht Arend Jan Boekestijn Belastinggeld voor veiligheid Uitgaven voor Defensie Eric Jan de Bakker en Robert Beeres Westerse krijgsmachten afhankelijk van private militaire bedrijven Hans van Leeuwe Medvedevs Rusland: Poetins plan? Atlantisch Nieuws Achteraf Hiske Helsloot C O L O F O N Atlantisch perspectief: Nummer: 3 / 2008 Jaargang 32 tijdschrift voor internationale betrekkingen en veiligheidspolitiek Atlantisch Perspectief is een prof. dr. Ronald Havenaar Abonnementen Advertentietarieven zijn te bevra- uitgave van de Stichting genmaj marns b.d. Kees Homan Een abonnement kost 23,50 per gen bij de redactie. Atlantische Commissie Joris Janssen Lok jaar. Studenten en scholen betalen Abonnementen worden automa- ingeschreven bij de Kamer van prof. dr. Ruud Janssens 18,50. Opgave schriftelijk, tisch met een kalenderjaar ver- Koophandel Haaglanden onder Hans van Leeuwe telefonisch of elektronisch bij het lengd tenzij voor 1 december nummer Atlantisch dr. Marianne van Leeuwen bureau van de Atlantische schriftelijk is opgezegd. Perspectief verschijnt 8x per jaar Rik van der Linden Commissie. Anselm van der Peet Wilt u reageren op een artikel? dr. Sebastian Reyn Vormgeving Mail de redactie: atlcom@xs4all.nl Bureau & Redactie Bezuidenhoutseweg 237A-239A 2594 AM Den Haag telefoon: Auke Venema Internationale Adviesraad dr. Hans Binnendijk Arthur Meyer; M/vG ontwerpers Druk & Lithografie Thieme Nijmegen ISSN-nr.: De krijgsmacht in actie: Amerikaanse militairen stappen uit een Bradleyvoertuig bij Camp Ar Ramadi, Irak (foto: U.S. Army/J.T. Lock) fax: dr. Ivo Daalder atlcom@xs4all.nl dr. Ann-Sofie Dahl Artikelen uit Atlantisch internet: Marten van Heuven Perspectief mogen alleen worden dr. JanWillem Honig overgenomen na schriftelijke toe- Eindredacteur prof. dr. Margarita Mathiopoulos stemming van de redactie. David den Dunnen prof. dr. Alexander Moens De redactie van Atlantisch dr. Henning Riecke Perspectief is het niet noodzakelij- Adviesraad Stanley Sloan kerwijs eens met de strekking van dr. Bram Boxhoorn Julianne Smith de artikelen in het tijdschrift. voorzitter Niklaas Hoekstra senior redacteur Losse en voorgaande nummers van Atlantisch Perspectief zijn te verkrijgen bij de Atlantische Ap: KATERN: DE TOEKOMST VAN HET NEDERLANDSE DEFENS I EBUDGET met Eimert van Middelkoop, Angelien Eijsink en Arend Jan Boekestijn PRIVATE MILITAIRE BEDRIJVEN MEDVEDEV, POETIN EN DE KOERS VAN RUSLAND Commissie.

3 Ap: 2008nr3/3 Redactioneel Amerikaans machtsverval? Wereldrijken komen en gaan. Groot-Brittannië is een bekend voorbeeld van een eens machtig wereldrijk waar de zon nooit onderging, maar dat na een laatste grote krachtsinspanning tijdens detweede Wereldoorlog zijn macht ineen zag schrompelen. Machtsverval is een ingewikkeld historisch begrip. De onderliggende vragen inzake machtsverval hebben betrekking op uiteenlopende aspecten, van kwantitatieve aard (hoe meet je het?) tot periodisering (wanneer begint en eindigt het?), en niet het minst eenvoudige inzake causaliteit (oorzaak-gevolg). Bij de bespiegelingen over een verondersteld Amerikaans machtsverval spelen veel van de bovengenoemde vragen ook een rol. Wanneer begon deze neergang eigenlijk? Sommigen situeren het Amerikaanse economische verval al na de afloop van de Tweede Wereldoorlog. Anderen wijzen op het einde van het Bretton Woods-systeem (maart 1973), waardoor de dollar zijn wereldspilfunctie verloor. Paul Kennedy baarde in 1987 veel opzien met zijn stelling dat de Verenigde Staten leden aan imperial overstretch en dat daardoor de dagen van de VS als grote mogendheid geteld zouden zijn. Zij zouden over onvoldoende economische middelen beschikken om hun dominante positie in de wereld te kunnen handhaven. Naast veel lof voor zijn studie naar de opkomst en het verval van grote mogendheden, oogstte Kennedy veel kritiek vanwege de gehanteerde sleutelbegrippen (imperial én overstretch). Het einde van de Koude Oorlog en de hieruit volgende dominante rol van de VS in de internationale betrekkingen smoorden voor langere tijd de discussie over Amerikaans machtsverval. Een herleving van de bovengenoemde discussie vond plaats na 9/11 en naar aanleiding van de Irak-oorlog. Joseph Nye schreef in 2002 een meesterwerk, The Paradox of American Power: Why the World's Only Superpower Can't Go It Alone, waarin hij een sterkte- en zwakteanalyse gaf van de VS. Hij gebruikt hiervoor de metafoor van Amerika als schaker die simultaan schaakt op drie borden tegelijkertijd: een militairstrategisch, een economisch en een cultureel (soft power) schaakspel. In een nieuw artikel (Survival 1, 2008) komt hij terug op deze eerder gebruikte metafoor. Aan het eerste, militair-strategische bord zijn de VS bijkans hegemoniaal; aan het tweede economische spelen de VS met spelers (landen) van gelijk gewicht, zo stelt hij. Het derde bord is van een ander karakter, want het beslaat gebieden waarop de (Amerikaanse) overheid geen controle kan uitoefenen. Het veld omvat transnationale zaken als ecologische vraagstukken, het internationale bank- en verzekeringswezen, terrorisme, kortom de wereld van de niet-statelijke actoren. In tegenstelling tot de eerste twee borden is het betekenisloos om over deze onderwerpen te praten in termen van hegemoniaal of multipolair (termen die volgens hem overigens toch al tot versimpeling van de werkelijkheid leiden). Nye benadrukt dat het voor de VS belangrijk is zich in deze derde dimensie te richten op multilaterale samenwerking en een voorbeeldfunctie te vervullen bij het leveren van internationale diensten (public goods), zoals de functie van balancing power ten behoeve van regionale stabiliteit in de internationale arena. Voorts moeten de VS het internationaal economisch systeem behoeden tegen protectionisme, en een vooraanstaande rol spelen bij vraagstukken die internationale, gemeenschappelijke terreinen beslaan, zoals klimaatverandering en het gebruik van de ruimte. Nye merkt op dat ook de VS, net als andere landen, baat hebben bij sterke multilaterale instellingen. Daarnaast zouden zij zich moeten (blijven) bekommeren om internationale ontwikkelingshulp.tot slot pleit hij voor een actieve, leidende rol van de VS als makelaar bij regionale conflicten. Juist de bemiddelde rol die de VS vanwege hun grote internationale gewicht kunnen spelen, kan het Amerikaanse imago aanzienlijk verbeteren en veel goedmaken van wat er sinds het Irak-conflict verloren is gegaan. Vanuit een andere hoek komt eenzelfde gematigd positieve analyse over de onwaarschijnlijkheid van Amerikaans machtsverval. Fareed Zakaria analyseert (Foreign Affairs 3, 2008) de wereldstatus van de VS en de redenen waarom zij naar alle waarschijnlijkheid een leidende rol zullen blijven spelen. Verrassenderwijs zijn het geen economische redenen of overstretch die de Amerikaanse positie in de wereld bedreigen, zo beweert hij. Het defensiebudget is omvangrijk maar percentueel nog altijd flink lager dan ten tijde van de Koude Oorlog. De Amerikaanse economie, die een van de meest competitieve ter wereld is, kan deze uitgaven kortom wel opbrengen, wat een groot verschil is met de situatie in het Britse rijk aan het begin van de 20 e eeuw. Ook de kwaliteit van het onderwijssysteem en de voortdurende stroom aan jonge immigranten dragen bij aan de verdere sterke positie van de VS. Het werkelijke probleem, zo beweert Zakaria, is het huidige onvermogen van het Amerikaanse politieke systeem om problemen op te lossen ( do-nothing politics ). Politiek is daarmee verworden tot louter theater. Compromisbereidheid (bipartisanship), geen harde ideologische tegenstellingen, is nodig om de volgende trend in de internationale verhoudingen, de opkomst van andere mogendheden ( the rise of the rest ), het hoofd te kunnen bieden. Beide experts hebben dus gemeen dat zij het machtsverval van de VS allesbehalve als een onvermijdelijk gegeven zien, mits problemen tijdig worden onderkend en daarnaar wordt gehandeld. Bram Boxhoorn

4 Ap: 2008nr3/4 De krijgsmacht mag uitstralen dat ze waardevol is Een interview met minister van Defensie Eimert van Middelkoop David den Dunnen Afghanistan na de NAVO-top in Boekarest U bent net terug uit Boekarest, waar u met uw NAVO-collega s onder meer gesproken hebt over de ISAF-missie in Afghanistan, waar voor de NAVO veel op het spel staat. Nederland en andere landen die de hete kastanjes uit het vuur halen in het zuiden, vragen al langer om meer steun van de bondgenoten in die regio. Bent u tevreden over de uitkomsten van de Top in Boekarest op dit punt? Boekarest was een top met twee gezichten. Allereerst ging er veel aandacht naar de discussie rond Macedonië, en over een Membership Action Plan-status voor Georgië en Oekraïne. Dat leidde ertoe dat er ook echt onderhandeld werd over teksten. Dit deel van de Top liep dan ook uit. Secretaris-generaal Jaap de Hoop Scheffer heeft dit echter uitstekend voorgezeten. Het tweede thema op de agenda waren de operaties, vooral die in Afghanistan. Was er op het eerder genoemde agendapunt nog sprake van verdeeldheid, op dit tweede was er een grotere eensgezindheid dan ooit. Dit punt werd ook heel resultaatgericht benaderd. Rond de top van defensieministers in Vilnius, enige maanden geleden, was er nog de kritiek op de bondgenoten door de Amerikaanse minister van Defensie, Robert Gates, waren er spanningen tussen de deelnemende landen in het noorden en zuiden van Afghanistan, en was er kritiek op de provincialiteit van de trainingsteams. Dat was nu allemaal voorbij. Dat heeft er denk ik mee te maken dat de NAVO een intern strategisch document (het Comprehensive Political-Military Strategic Plan for Afghanistan, red.) heeft opgesteld dat een stap vooruit is in de eensgezinde benadering van Afghanistan, met als doel om die operatie tot een succes te maken. Dat werd nog eens extra kracht bijgezet door het besluit van de Fransen om ca. 700 militairen extra uit te zenden naar het oosten van Afghanistan. Dit was een belangrijk politiek moment. Het lag in het verlengde van wat wij vorig jaar hebben weten te bereiken door de Fransen naar het zuiden te brengen. Met andere woorden: we hebben een zwaarder Frans commitment gekregen voor de meer onrustige regio s. Vorig jaar zei mijn Engelse collega tegen me: Geweldig als je erin zou slagen de Fransen naar het zuiden te halen! De Amerikanen zullen nu vanuit het oosten troepen zenden naar het zuiden en de Canadezen bijstaan. De Franse en Amerikaanse beslissingen zijn op die manier gekoppeld. Wat ik buitengewoon plezierig vind is dat we hetzij in de marge van de NAVO-bijeenkomsten dan wel separaat, regelmatig ontmoetingen hebben met de landen die in het zuiden van Afghanistan actief zijn. Dat hebben we in Boekarest ook weer gedaan. Het gaat dan om de Amerikanen, Britten, Canadezen, Australiërs, Denen, Roeme-

5 nen, Esten en wijzelf. De secretaris-generaal kijkt er natuurlijk met een scheef oog naar, omdat hij verantwoordelijk is voor de eenheid binnen de NAVO. Wij gaan daar dan ook zorgvuldig mee om. Maar hoe je het ook wendt of keert: in het zuiden hebben wij met andere problemen te maken dan onze bondgenoten in het noorden. Het is voor Nederland natuurlijk belangrijk om mee te praten over zaken die je direct aangaan, dat is evident, maar je hebt ook nauw contact met de bondgenoten. Ik heb heel snel een gemakkelijke verstandhouding opgebouwd met mijn Amerikaanse collega Gates; minister Verhagen idem dito met Condoleezza Rice. Ik ervaar dit zelf als waardevol. Je wordt als Nederland serieus genomen. Ik merk dat er naar je wordt geluisterd niet omdat ze je zo n aardige vent vinden, maar omdat Nederland een robuuste bijdrage levert. Je stem krijgt gezag door wat je militair inzet. Ik ben heel tevreden teruggekomen uit Boekarest. Het heeft de politieke doelstelling van de NAVO, namelijk dat Afghanistan een succes moet worden, herbevestigd. Is er ook gesproken over deadlines? Zijn er jaartallen genoemd wanneer men resultaten wil zien? Deadlines is niet het juiste woord. Er functioneren wel richtmomenten, bijvoorbeeld bij de verdere ontplooiing en opleiding van de eenheden van het Afghaanse leger. De Amerikanen stoppen miljarden dollars in deze capaciteitsopbouw. Ik heb zelf in Boekarest gepleit voor verdere wederopbouw van het land, een punt van grote zorg, en concreet voor de verdere opbouw van de Afghaanse politiecapaciteit. Daarnaast heb ik aangedrongen op een oplossing van de transportproblematiek, vooral het gebrek aan helikopters. Interessant is dat de NAVO-geleide operatie in Afghanistan steeds meer een gemeenschappelijk karakter krijgt. In de eerste fase is iedereen zijn eigen provincie ingegaan, en daar hebben we nu vaste voet aan de grond gekregen. We zitten nu in de fase dat iedereen in de gaten krijgt dat we tegen dezelfde problemen aanlopen. Het blijkt dat binnen de Afghaanse veiligheidsinstellingen te weinig aandacht is voor de opbouw van de politiecapaciteit; misschien moeten we daar dan anderen bijhalen. Daarnaast blijft er de drugsproblematiek, en de problemen rond de Afghaanse overheidscapaciteiten. Laten we kijken of we zoiets belangrijks als good governance niet meer gemeenschappelijk gestalte kunnen geven. U refereerde al aan het Afghaanse nationaal leger (ANA). U gaf onlangs in de media aan dat u tevreden bent over het verloop van de zogeheten Afghanisering, de overdracht van verantwoordelijkheden aan de Afghaanse veiligheidsorganen zelf. Hebt u in NAVOverband inmiddels afspraken kunnen maken om de voortgang ervan te controleren, bijvoorbeeld: op een bepaalde datum dient een Je wordt als Nederland serieus genomen. MinisterVan Middelkoop met zijn Amerikaanse collega Robert Gates (foto: NAVO)

6 Ap: 2008nr3/6 bepaald percentage van het ANA in staat zijn om zelfstandig op te treden? Mijn devies luidt: Afghanisation is the keyword after Bucharest. Mijn uitspraken over de voortgang van de Afghanisering zijn niet helemaal correct in de pers terechtgekomen. We hebben het over het groeiende eigen vermogen van het Afghaanse leger om te opereren zoals het een leger betaamt. Wat betreft Uruzgan hebben we onlangs besloten om de verantwoordelijkheden voor twee patrouillebases ( Forward Operating Bases, red.), Poentjak en Volendam, over te dragen aan de Afghanen. Een dergelijke stap mag lokaal relatief beperkt zijn en ingeperkt worden door de werkzaamheden van onze Task Force, maar de Afghanen hebben nu wel de capaciteit om een checkpoint te bemannen. Wij verwachten dat in het voorjaar van 2009, dus over ongeveer een jaar, eenheden van het Afghaanse leger af en toe zelfstandig operaties kunnen uitvoeren in de provincie. Het is in de Volkskrant terechtgekomen als zou het Afghaanse leger het dan allemaal kunnen overnemen. Daar is nog geen sprake van. We doen steeds meer samen met de Afghanen, maar optreden van hen alleen, zonder ons, is nu nog niet mogelijk. Dus als ze het veld ingaan, is het altijd met onze Operational Mentoring and Liaison Teams (OMLT s). Dan nog zullen wij met vliegtuigen luchtsteun blijven verlenen indien dat nodig is, maar dat doen wij nu ook: als een patrouille van ons het veld ingaat en het loopt uit de hand, wordt ook Kandahar gebeld met Wij moeten het verzoek om ondersteuning van F-16 s of als politici Apaches. beter gaan De laatste keer was ik met Oud en Nieuw bij luisteren naar de mannen in Kandahar, Deh Rawod en de krijgsmacht Tarin Kowt. Ik heb een bezoek gebracht aan het kamp dat naast of eigenlijk: tegen Kamp Holland wordt gebouwd. Je moet het af en toe eens van een afstand bekijken. Ik vind het echt heel bijzonder wat de Nederlandse troepen in Afghanistan voor elkaar krijgen. En dat moet ook: het is tegelijkertijd onze exit-strategie. Vergeet overigens niet dat de Amerikanen enorm zijn gecommitteerd: zij financieren de missie met grote bedragen. En ik verwacht dat ze nog meer gaan doen de komende jaren. Waar ik ook van onder de indruk was, was de vastberadenheid van de Afghanen en de Afghaanse militairen zelf om verantwoordelijkheid te dragen. Ze willen dat heel graag. Maar het is hun eigen land natuurlijk. Je zou kunnen zeggen: het is ze geraden ook. Maar mijn constatering is minder naïef dan ze lijkt. Het risico van dergelijke internationale bemoeienis met een land is dat het op een gegeven moment een soort verslaving dreigt te worden. We hebben in Bosnië en Kosovo gezien dat het dan heel moeilijk wordt om terug te trekken. Een land raakt er zo aan gewend dat de internationale gemeenschap de verantwoordelijkheid draagt voor diens functioneren, dat het voor ons lastig wordt om weg te gaan. Ik vind het dan heel bemoedigend om te constateren dat de Afghanen sterk de wil hebben om het zelf te doen. Dat het ons dus ook gemakkelijker wordt gemaakt om te zijner tijd los te laten. U zegt: de Amerikanen steken miljarden in de opbouw van het Afghaanse veiligheidsapparaat. De Amerikaanse onderzoeker Marco Vicenzino stelde in Atlantisch Perspectief echter dat wat de Amerikanen uitgeven aan Afghanistan in geen verhouding staat tot wat ze uitgeven aan Irak. Ik vind die vergelijking zinloos, het leereffect ervan is buitengewoon gering. Je moet je op Afghanistan als zodanig richten. Neem alleen al het feit dat de weerstand die de Amerikanen in Irak ondervinden onvergelijkbaar veel groter is dan die wij ervaren in Afghanistan. Ik denk ook dat de politieke orde in Afghanistan stabieler is dan die in Irak. Maar wat belangrijker is: de absorptiecapaciteit van Afghanistan is veel geringer. Ik vind het al een wonder dat er miljarden in kunnen worden gepompt. Als je kijkt naar de ontwikkelingsprojecten die in het land worden uitgevoerd, en naar de financiële middelen die worden uitgegeven aan overheidsopbouw, dan zijn het vrij bescheiden bedragen die al effect sorteren. De toekomst van de Nederlandse Defensieuitgaven: de Verkenningen Op dit moment worden er zogeheten Verkenningen uitgevoerd met het oog op de toekomstige ontwikkeling van het Nederlandse Defensiebudget. In de aanloop naar de Verkenningen werd aangegeven dat deze gedaan worden in bondgenootschappelijk perspectief. De norm voor defensie-uitgaven in de NAVO is een heel concreet percentage, namelijk 2 procent van het Bruto Nationaal Product (BNP). Nederland en de meeste Europese landen zitten daar onder. Wat vindt u van deze norm? Is die wel haalbaar als alleen de Amerikanen en nog enkele anderen eraan voldoen? Bij defensiebestedingen heb je het natuurlijk in de eerste plaats over politieke wil. Ik vind de NAVO-norm zeer waardevol. Ik denk dat het een substantiële en realistische norm is. Het is ook een van de weinige punten van houvast voor je defensiebudget, denk daar niet gering over. Defensie heeft geen achterban die naar het Bin-

7 Ap: 2008nr3/7 nenhof opstoomt om te pleiten voor een hoger Defensiebudget. Ik denk dat alleen al om die reden de afgelopen tien, vijftien jaar Defensie heel gemakkelijk aan bezuinigingen is onderworpen. Er waren natuurlijk ook andere argumenten, zoals het vredesdividend dat geïncasseerd kon worden, maar als er aan het einde van de rit nog een paar honderd miljoen moest worden gevonden, kon je het gemakkelijk bij Defensie halen: er werd nauwelijks geprotesteerd en de organisatie voerde het loyaal uit. Ik vind dan een norm die van buitenaf wordt aangereikt, en overigens al best oud is, heel waardevol. De Amerikaanse minister Gates signaleerde in Boekarest opnieuw dat veel landen eronder zitten en af en toe een stimulans nodig hebben. Hij zei: kunnen we niet afspreken dat deze landen er voor de komende vijf jaar 0,2 procentpunt bij doen? Dat zou voor Nederland betekenen dat we van ca. 1,4 naar 1,6 procent zouden gaan. Bijna alle operaties die enigszins substantieel zijn, worden binnen de NAVO of de EU uitgevoerd. Dat heeft grote voordelen: de samenwerking met andere, grotere landen is een belangrijk aspect binnen ons Toetsingskader. Maar het betekent ook dat er politieke druk wordt uitgeoefend vanuit die organisaties op lidstaten zoals Nederland. En dat willen we ook: wij hebben als bondgenoten de NAVO een taak out of area gegeven, en de EU een Europees Veiligheidsen Defensiebeleid. We moeten ons realiseren dat dit tegelijkertijd nationale verplichtingen schept het werkt dus naar beide kanten. Er wordt iets van je verwacht. Natuurlijk is Nederland een soevereine staat en kunnen we in overleg met het parlement besluiten om iets wel of niet te doen. Maar de speelruimte is internationaal ingekaderd. Ik vind dat waardevol, omdat dat internationale perspectief voor de krijgsmacht zich ook budgettair kan vertalen. U zegt: er is bij Defensie geen achterban die opmarcheert naar het Binnenhof. Maar de militairen zelf zijn natuurlijk stakeholders. Er wordt regelmatig gezegd dat er in het verleden te weinig is geluisterd naar de militairen zelf, naar degenen die het beleid moeten uitvoeren. U gaf aan: ze hebben door hun loyaliteit altijd goed kunnen incasseren. Maar in hoeverre gaat er in de toekomst beter geluisterd worden naar de krijgsmacht? Die loyaliteit is wederzijds, die ervaar ik persoonlijk jegens de krijgsmacht. Het is echter een voorwaarde binnen een parlementaire democratie dat de krijgsmacht een instrument is in dienst van de politiek. Wat de politiek echter veel beter moet gaan doen, en dat is ook een taak voor mij, is luisteren naar de krijgsmacht en zich voor hen openstellen, beseffen wat we van de krijgsmacht vragen. Ik merk zelf dat militairen een beetje huiverig zijn geworden voor de politiek. De krijgsmacht heeft zo vaak klappen gekregen, ik ben dat steeds beter gaan begrijpen. Soms uit dat zich in een zekere verongelijktheid. Ik begrijp dat. Ik denk dat de politiek dit signaal serieus moet nemen, want wij vragen ontzettend veel van het militaire apparaat. Als lid van deze regering zeg ik op dit moment tegen de krijgsmacht: straal uit dat je ongelooflijk waardevol bent. Diezelfde politiek waar jullie soms wat angstig naar kijken, vraagt ongelooflijk veel van jullie. Straal uit dat je kennelijk waardevol bent! Maar er is natuurlijk helemaal geen alternatief. Je kunt niet een ander bedrijf inhuren. Klopt, de overheid heeft het monopolie van de zwaardmacht. Maar het punt is: we doen ook heel veel met de krijgsmacht. Nederland heeft en dat is nog niet tot iedereen doorgedrongen het militaire apparaat echt helemaal geherstructureerd tot een expeditionaire krijgsmacht. Ik geef regelmatig aan in het kabinet en daarbuiten: het zou niet normaal zijn als onze militairen alleen op de Veluwe zouden zitten, afgezien om de noodzakelijke oefeningen uit te voeren. We hebben echt een instrument om taken te vervullen ter bevordering van de internationale rechtsorde. Eén van mijn prettige ervaringen tijdens de kennismaking met de krijgsmacht was dat ik kon merken dat de militairen er zelf ook echt voor gekozen hebben. Ze zijn op basis van vrijwilligheid getraind en stralen dat uit. Geen enkele militair is verplicht om te geloven in de Een militair konvooi op weg van Kandahar naartarin Kowt (foto: Ministerie van Defensie, AVDD/A. Rorimpandey)

8 Ap: 2008nr3/8 missie in Uruzgan, maar het is wel prettig dat ze het doen. Als minister ervaar ik dat als steun. Ik kom daarnaast veel militairen tegen die graag nog een keer gaan. Daar moet je wel voorzichtig mee omgaan: soms is de factor van het thuisfront belangrijker dan de wil van de militairen zelf. Hoe ziet u binnen het Defensiebudget de verhouding personeel materieel? Je hoort steeds vaker van (voormalige) topofficieren dat sommige wapensystemen niet meer inzetbaar zijn wegens het ontbreken van reserveonderdelen of door de verkoop van materieel. Hoe ver kunnen eenheden eigenlijk uitgekleed worden en tegelijk nog inzetbaar blijven? Is er een ondergrens aan de hoeveelheid materieel, inclusief het bijbehorende personeel en dergelijke, om bepaalde eenheden nog in stand te kunnen houden? Van uitkleden is echt geen sprake. Ik ben er juist zeer tevreden over dat er deze begrotingstermijn enkele honderden miljoenen euro s aan het Defensiebudget zijn toegevoegd. Onze investeringsquote (het percentage van de Defensiebegroting dat wordt geïnvesteerd in nieuw materieel, red.) is substantieel: 21 à 22 procent. Die wil ik niet omlaag brengen. We kunnen zo verder met de moderniseringsslag binnen de krijgsmacht. De investeringsquote is overigens in het verleden wel eens onder de 20 procent geweest. Als je kijkt naar de historie van onze uitgaven, dan is er wel een constante: je ziet dat circa 60 procent van onze uitgaven naar personeel gaat, en 40 procent naar materieel. Ik denk dat je deze vuistregel moet handhaven. Van het uitkleden van eenheden is echt geen sprake Daarnaast slagen we erin om alles wat we uitzenden up-to-date te houden, zowel het personeel als het materieel. Wij investeren in zowel de gereedstelling als in de inzet van de krijgsmacht. Ik heb echter wel tegenover de Kamer erkend: dit gaat af en toe ten koste van de eenheden die in Nederland achterblijven. Voor even is dit misschien niet erg, want ze hoeven niet direct te opereren, maar je houdt dat niet jaren vol. De trainingsteams die wij in Afghanistan hebben, bestaan uit zeer gekwalificeerde militairen. Wij werven hen uit allerlei eenheden in Nederland. Op zichzelf is daar niets op tegen, maar het betekent wel dat de trainingscapaciteit in eigen land zal achterblijven. Voor de langere termijn is dat een zorg. Ik heb dat ook moeten meenemen bij het besluit tot verlenging van de missie: als wij over twee jaar weggaan als lead nation uit Uruzgan, wordt het ook echt tijd om het militaire apparaat enige rust te gunnen. Ik heb in het kabinet aangegeven dat ik extra geld nodig heb voor de gaten die gaan ontstaan in onze eigen trainingscapaciteiten. Dit wordt gelukkig erkend als een reëel probleem, ook in de Kamer. Ik heb er vertrouwen in dat ik op dit gebied wat kan bereiken. Het algemene beeld is een krijgsmacht die op z n tenen loopt. Een dergelijke belasting kan de krijgsmacht ook wel aan, maar als minister moet ik de grenzen hiervan wel zorgvuldig bewaken. Nu stelt defensieonderzoeker Julian Lindley-French dat in Afghanistan blijkt dat er een kloof ontstaat tussen de verschillende Europese NAVO-krijgsmachten onderling. De interoperabiliteit, een belangrijk principe binnen het bondgenootschap, komt onder druk te staan. Het zal zo steeds moeilijker worden om samen te werken tijdens missies. Dit wijt hij aan te grote verschillen tussen de defensie-uitgaven van de Europese landen. Signaleert u een dergelijk probleem ook, of bent u er optimistischer over? U zei al: er wordt in totaal met misschien zeven landen van het hele bondgenootschap (plus Australië) overlegd over Zuid-Afghanistan, waar dus echt alleen de krijgsmachten opereren die in het hoogste geweldspectrum kunnen optreden: de elite, een koplopergroep. Nee, dat is niet waar. Dat moet ik toch tegenspreken, en ik denk dat de NAVO SG het met mij eens is: de landen in het zuiden hebben dit met elkaar gemeen, dat daar de Taliban het meest actief zijn. Die troepen hebben dan ook het meest met gevechtssituaties te maken. Dat is de gemeenschappelijke noemer. Er is geen sprake van een elite in Zuid-Afghanistan. Wel kun je je afvragen: waarom zit een land als Nederland in het zuiden? Omdat we kunnen leveren. De Nederlandse krijgsmacht is natuurlijk de afgelopen tien, twaalf jaar geherstructureerd tot een krijgsmacht die in alle geweldsechelons kan opereren en alle middelen heeft, zij het op bescheiden schaal. We zitten daar met infanterie, met Apaches, intelligence, F-16 s. En omdat we die hebben, is er een beroep op ons gedaan. Dat andere landen die middelen niet of minder hebben, is voor de langere termijn een zorg. Ik zou op dit moment niet dramatisch willen doen over de interoperabiliteit, maar er zijn wel andere zorgen. Verschillende landen werken met caveats. Gezien de noodzaak om van de operatie in Afghanistan een succes te maken, is dat echt een probleem. Als op gegeven moment een land met wat voor middelen dan ook het veld ingaat met een politiek caveat (het mag alleen wat doen uit overwegingen van zelfbescherming), dan moeten kennelijk anderen de klussen opknappen die dat land niet kan doen omdat zijn mandaat beperkt is. Dat is echt een punt van zorg binnen de NAVO. Dat is ook het debat geweest dat minister Gates een paar maanden geleden aanzwengelde.

9 Ap: 2008nr3/9 Eerlijk gezegd vind ik het toch altijd een wonder dat de NAVO, op basis van vrijwilligheid en na besluitvormingsprocessen in alle individuele lidstaten, erin slaagt om zo veel landen actief te laten zijn in Afghanistan. Iedereen weet wat van de moeilijkheden in de Duitse binnenlandse politiek, en in de Nederlandse. We profiteren op dit moment wel van het feit dat er een andere Franse president is. Maar er zit iets heel wisselends in, iets willekeurigs bijna. Het eindresultaat is dat alle landen zich committeren out of area, in een vreemd land, en daarvoor hun militairen leveren. Ik vind dat heel bijzonder vooral als je ziet waar de NAVO oorspronkelijk voor in het leven is geroepen! En dan is er de bijzondere wijze van ontplooiing. Het fenomeen van het Provincial Reconstruction Team (PRT) is op maat gesneden voor de Afghaanse situatie. Het heeft een VN-mandaat, wordt ingezet ter ondersteuning van een wettige overheid, en integreert de veiligheidsén ontwikkelingscomponent. Het is een nieuw concept, en je leert er heel veel van. Als NAVO verbind je jezelf hierdoor tegelijk met ontwikkelingssamenwerking. Bij zo n comprehensive approach zie je wel dat de NAVO op haar grenzen stuit, omdat we nu eenmaal geen ontwikkelingsorganisatie zijn. Toen wij voor de top in Noordwijk gastheer waren, heb ik gezegd: waarom nodigen we de VN en de Wereldbank niet uit? Die zijn toch verantwoordelijk voor het ontwikkelingsaspect. En dat is ook gebeurd. Zij nemen nu standaard deel aan onze gesprekken over Afghanistan in Boekarest ook weer. Het zorgt voor extra commitment. Maar om terug te komen op de interoperabiliteit: vooralsnog heb je een behoorlijke focus op de eigen provincie. Interoperabiliteit is een gegeven op het niveau van F-16 s en Apaches, die kunnen in elk kader worden ingezet. Maar verder heb je er ook weer niet voortdurend mee te maken. Voor ons ligt de uitdaging voor wat betreft de interoperabiliteit bij de samenwerking met de Afghanen en de Australiërs. Een heel ander geval zou het zijn als mijn militairen op een gegeven moment vanuit Kaboel opgeroepen zouden worden om in een heel andere provincie te gaan opereren. Maar die situatie doet zich niet voor en zal zich ook niet voordoen in de komende twee, tweeënhalf jaar. In de aanloop naar de Verkenningen werd gesproken over de vraagzijde als invalshoek: de internationale ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op het beroep dat in de toekomst op de krijgsmacht gedaan zal worden. Wat ziet u als belangrijkste internationale ontwikkelingen die van belang kunnen zijn voor specifiek de Nederlandse krijgsmacht? Een deel van de Verkenningen zal inderdaad bestaan uit het analyseren van wat die vraagzijde zou kunnen zijn in de komende jaren. Ik identificeer onafhankelijk van de Verkenningen een aantal zaken waarvan ik denk dat ze op de langere termijn van belang kunnen zijn. Als je mij vraagt wat ik zie als ik naar de wereld kijk, dan zeg ik: ik zie een heel grillig, onvoorspelbaar beeld. Zo komt er een moment dat China, dat zich nu vooral als economische grootmacht manifesteert, zich ook militair meer zal doen gelden. Dat zie je al in de opbouw van de Chinese maritieme macht. Dat is interessant: de Nederlandse marine heeft jarenlang met een identiteitscrisis gekampt. Ook bij de marine is enorm bezuinigd. Ik heb gezegd: zolang ik minister ben, zal ik niet verder gaan snijden in de marine, omdat ik dat voor de langere termijn onvoorzichtig vind. Ik denk dat de maritieme component van de krijgsmacht op de lange termijn weer een nieuwe betekenis gaat krijgen. Word proeflid! Wilt u als eerste op de hoogte worden gehouden van de activiteiten van de Atlantische Commissie, en het tijdschrift Atlantisch Perspectief en alle andere publicaties van de Commissie gratis of tegen korting ontvangen? Wilt u echter gedurende maximaal een jaar vrijblijvend de proef op de som nemen? Word dan proeflid van de Atlantische Commissie! U betaalt dan slechts 25,- (reguliere prijs 40,75 per jaar). Mail uw contactgegevens naar atlcom@xs4all.nl of stuur uw aanvraag naar: Atlantische Commissie Bezuidenhoutseweg 237A-239A 2594 AM Den Haag Foto volgende pagina: Nederlandse ISAF-troepen in Afghanistan. Zij bevoorraadden kort na de val van detaliban Afghaanse legerposten met voedsel en brandstof. De posten, gelegerd rondom Kaboel, moesten wapensmokkel tegengaan (foto: Martin Roemers, 2002)

10

11

12 Ap: 2008nr3/12 Naar een actieve en doelmatige krijgsmacht De visie van de PvdA op de toekomst van Defensie Angelien Eijsink De wereld om ons heen verandert in rap tempo. Wereldwijde economische en militaire machtsverschuivingen, een groeiend tekort aan energie gekoppeld aan de noodzaak tot vérgaande reductie van CO 2 -uitstoot, voortgaande proliferatie van kerntechnologie en risicovol afval van civiel kernenergiegebruik, de toenemende dreiging van terroristische niet-statelijke actoren, en de negatieve gevolgen van klimaatverandering op de water- en voedselzekerheden in kwetsbare regio s en in de vorm van natuurrampen: allemaal ontwikkelingen die een directe bedreiging vormen voor de internationale, en dus ook de Nederlandse vrede en veiligheid. Waarbij de grenzen tussen interne en externe veiligheid steeds meer vervagen. Ontwikkelingen ook, die twee decennia geleden nog nauwelijks reden tot zorg leken te zijn. De Nederlandse krijgsmacht past zich langzaam aan deze nieuwe ontwikkelingen aan door niet langer primair in te zetten op de bescherming van het eigen grondgebied, maar door zich te heroriënteren op een nieuwe, expeditionaire rol in de wereld. Na eerdere missies in Cambodja, Libanon, de Balkan, Eritrea en Irak, levert Nederland ook met steun van de PvdA nu een grote bijdrage aan de internationale vredesmissie in Afghanistan. Voor de NAVO is deze missie een ultieme test geworden voor het bestaansrecht van onze militaire trans-atlantische samenwerking. De eenzijdige roep om alleen maar meer geld voor Defensie, terwijl het zittende kabinet Balkenende IV voor het eerst na de bezuinigingen van de voorgaande drie kabinetten al meer geld beschikbaar gesteld heeft, moet voor de huidige regering de echte reden geweest zijn om de zogenoemde Verkenningen uit te voeren. Wat ons betreft zullen hierbij niet alleen mogelijke internationale toekomstscenario s worden opgesteld, maar zal ook het ambitieniveau en de inrichting van de krijgsmacht mede in relatie tot onze internationale samenwerkingsinspanningen ter discussie staan. Hierbij is naast én binnen de NAVO allereerst te denken aan een betere afstemming en taakverdeling onder de Europese partners, gericht op een grotere efficiency van iedere door de Europese belastingbetalers ter beschikking gestelde euro. De noodzaak van een daarmee samenhangende, grotere politieke Europese samenwerking spreekt voor zich. Het proces van heroriëntatie en reorganisatie is echter nog lang niet voltooid. De recente en huidige missies van de Nederlandse krijgmacht brengen steeds weer opnieuw op oncomfortabele manier de tekortkomingen van de krijgsmacht aan het licht. De huidige missie in Uruzgan doet het Defensieapparaat door de zware last voor het personeel en het beschikbare materieel letterlijk in zijn voegen kraken, terwijl de totale inspanning zich royaal binnen het gestelde ambitieniveau van onze krijgsmacht bevindt. De PvdA kwam het afgelopen najaar al met een geheel uitgewerkte eigen visie op de toekomst van de Nederlandse krijgsmacht. In het plan In dienst van Nederland, in dienst van de wereld beschrijft de PvdA hoe zij de verpaarsing (de integratie van alle krijgsmachtdelen) verder wil voltooien, af wil van dood hout (uit de Koude Oorlog) en overbodige franje, wil kiezen voor het personeel van Defensie en werk wil maken van meer samenwerking, zowel op nationaal als internationaal niveau. Een vreedzaam en veilig leven voor iedereen, waar ook ter wereld De PvdA wil dat de Nederlandse krijgmacht zo wordt vormgegeven dat zij daadwerkelijk ingezet kan worden voor de versterking van de internationale rechtsorde, zoals onze grondwet dat formuleert.

13 De PvdA heeft vanuit dat oogpunt met overtuiging gehoor gegeven aan oproepen vanuit de VN en de EU voor een Nederlandse bijdrage aan missies in Tsjaad en Somalië. In Tsjaad zullen Nederlandse militairen worden ingezet ter bescherming van vluchtelingen van het schrijnende conflict in Darfoer. In Somalië zal een fregat van de Koninklijke Marine voedseltransporten van het World Food Programme escorteren, opdat het voedsel de noodlijdende bevolking van het door oorlog en anarchie geteisterde Somalië bereikt, in plaats van in handen te vallen van zeepiraten die opereren rondom de Hoorn van Afrika. Voor de PvdA is het inzetten van de krijgsmacht hierbij echter slechts één van de middelen. We gaan er niet vanuit dat geweld alleen met geweld bestreden kan worden. Er staan ons meer instrumenten ter beschikking. Armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling, een buitenlands beleid gericht op respect voor mensenrechten, opbouw en onderhoud van rechtsstaten en goed bestuur zijn minstens zo belangrijk. Dit zijn de middelen die ingezet moeten worden voor een bredere benadering, waarbij naast militaire inzet ook inspanningen verricht worden door diplomaten en ontwikkelingswerkers. De PvdA pleit dan ook voor de vorming van een pool van deskundigen van divers pluimage (diplomaten, ontwikkelingswerkers, wetenschappers en militairen) die de samenwerking tussen deze verschillende sectoren tijdens missies kan bevorderen. Alleen met de inzet van een volledig repertoire aan middelen kan het ideaal van een veilig en vreedzaam leven voor iedereen worden verwezenlijkt. Een goed voorbeeld van deze strategie is de huidige missie in Uruzgan, waar na vallen en opstaan met de gekozen 3 D-strategie (Diplomacy, Development en Defence) gewerkt wordt aan stabilisering van het zuiden van Afghanistan. Door de verschillende soorten aanpak zoveel mogelijk geïntegreerd samen te laten werken, wordt de impact van het geheel meer dan de som der delen. Met pure defensie-inspanningen alleen kunnen we er geen vrede afdwingen. Een politieke oplossing met de inzet van militairen en ontwikkelingswerkers, en gericht op gematigde Taliban-aanhangers en andere actoren in de regio is de enige reële optie. Uitgangspunten voor een betere krijgsmacht Soldaten van tegenwoordig vechten niet langer alleen on the beaches, on the landing grounds, in the fields and in the hills, zoals Churchill zestig jaar geleden zei. Uitdagingen van vandaag de dag vragen om een moderne krijgsmacht die in staat is maatwerk te leveren en die kan communiceren met de burgers in de inzetgebieden. Een krijgsmacht die niet gaat over het voeren van oorlog, maar over het brengen én bewaken van vrede. Een krijgsmacht die niet bijdraagt aan vernietiging, maar aan opbouw. En een krijgsmacht die niet langer gaat over angst, maar over veiligheid. Om dit Het inzetten van de krijgsmacht is slechts één van de middelen (foto: Canadees Ministerie van Defensie)

14 Ap: 2008nr3/14 te bewerkstelligen wil de PvdA dat de Nederlandse krijgsmacht actief, flexibel en op constructieve wijze internationaal inzetbaar is, samen met gelijkgezinde bondgenoten en in lijn met mandaten van de VN. Betere samenwerking tussen de krijgsmachtonderdelen, met als uiteindelijk doel één krijgsmacht te creëren, kan volgens de PvdA dus een hoop meer efficiëntie en effectiviteit realiseren. Zo zou er bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan het creëren van één gezamenlijk personeelscommando en één gezamenlijk materieelbeheersysteem. Dit zijn voorbeelden van te nemen maatregelen die de bestaande verkokering langzaam maar zeker kunnen doorbreken. en internationaal Inzet staat centraal De aard en de omvang van de krijgsmacht worden bepaald door de gewenste bijdrage aan het buitenlands en veiligheidsbeleid van ons land. Deze ambitie moet bepalend zijn voor het Defensiebeleid en de bijbehorende financiering. Minister Van Middelkoop stelde maart jl. in het Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing dat het huidige ambitieniveau van de krijgsmacht naadloos aansluit op de actieve en constructieve rol die Nederland in de wereld wil spelen. Hij vergat hierbij echter in te gaan op de vraag of dit in de toekomst wel of niet vol te houden is. Ondanks de forse financiële problemen van het ministerie en het grote aantal onvervulde vacatures bij de krijgsmacht lijkt hij namelijk koste wat het kost vast te willen houden aan het huidige ambitieniveau. Op dit ambitieniveau zou ook geopereerd moeten kunnen worden in de hoogste geweldsspectra. De PvdA vindt dat Nederland, als middelgroot land met een internationale oriëntatie, zich qua ambitie eerder zou moeten richten op het organisatorische middenspectrum. Dus niet langer mee zou moeten willen doen in de major league, maar opereren op een niveau dat past bij de grootte van ons land en de daaruit voortvloeiende beschikbare middelen. Deze ambitie is volgens ons wél haalbaar en betaalbaar. Het gaat daarbij niet alleen om de kostbare kruisraketten, die slechts inzetbaar zijn onder Amerikaans toezicht. Daar komt nog eens bij dat wanneer gestelde doelen en middelen binnen de krijgsmacht beter op elkaar zouden worden afgestemd, deze plannen haalbaar zijn zonder dat hier extra investeringen voor nodig zijn. Samenvoegen en samenwerken: nationaal In de praktijk blijken Landmacht, Luchtmacht, Marine en Marechaussee te vaak nog autonoom opererende organisaties. Deelbelangen van deze afzonderlijke onderdelen krijgen nog teveel voorrang op het algemeen belang van een efficiënt functionerend Defensieapparaat als geheel. Het nog steeds ontbreken van één overzichtelijke, geïntegreerde administratie van inzetbaar materieel en personeel maakt duidelijk dat de operatie paars nog niet in alle structuren gerealiseerd is. Er kan niet alleen beter worden samengewerkt tussen de verschillende krijgsmachtonderdelen. Volgens de PvdA is ook op internationaal niveau een hoop meer samenwerking mogelijk én noodzakelijk. Dit gebeurt gelukkig al steeds meer, bijvoorbeeld in de EU Battle Groups, het European Defence Agency (EDA) en de NATO Response Force. Want zoals ook Alexander Weis, de Chief Executive van het EDA, in februari in een interview met Defense News stelde: Pooling their money via the EDA means that the member states are spending their money more efficiently. Van de totale Europese defensie-uitgaven wordt gezamenlijk slechts 12 procent voor Research & Technology en 20 procent voor materieelaanschaf besteed. Daarnaast bestaat binnen Europa een onnodig overschot aan zelfontwikkelde capaciteit, wat van negatieve invloed is op de Europese interoperabiliteit, die essentieel is voor een effectief Europees multinationaal optreden. Nationale industriebelangen zijn daarbij ongewenste drijfveren. Ook onze belangrijkste materieelinvesteringen worden op deze wijze oneigenlijk gestuurd zie de laatste besluiten over aanschaf en doorverkoop van fregatten en korvetten, en onze kostbare participatie in het JSF-ontwikkelingsproject. Als Nederland straks vanwege de grote De Nederlandse financiële investeringen en de betrokkenheid van enkele krijgsmacht moet zich Nederlandse bedrijven niet richten op het gedwongen wordt tot de aanschaf van een hoogste veel te duur JSFjachtvliegtuig dat geweldspectrum wellicht ook niet voldoet aan de vooraf gestelde eisen én niet op tijd beschikbaar is, dan is er niet slechts sprake van een miljardenstrop, maar kunnen de resultaten van de komende Verkenningen nog slechts bestemd zijn voor de prullenbak. De technologische ontwikkeling de afgelopen jaren van onbemande vliegtuigen en de betrekkelijkheid van de stealth-voordelen maakt de uiteindelijke winst van het langlopende JSF-project nog meer ongewis. De huidige missie in Uruzgan laat echter ook zien dat goede samenwerking met internationale partners niet alleen nuttig, maar zelfs noodzakelijk is om een missie goed uit te voeren. Op personeel niveau moeten Nederlandse militairen in Kamp Holland straks nauw samenwerken met hun Franse, Slowaakse en Singaporese collega s. Op materieel niveau wordt steeds beter samengewerkt met de Cana-

15 Ap: 2008nr3/15 dezen en de Belgen. Ook bij toekomstige missies zal steeds vaker en intensiever samengewerkt gaan worden tussen verschillende bondgenootschappelijke krijgsmachten. De PvdA wil dan ook dat de krijgsmacht zich hier nog meer op gaat richten, evenals op verdere taakspecialisaties, om zo een hoger rendement uit de Defensiebestedingen te kunnen halen. Het personeel: de kritische succesfactor Defensie bestaat niet zonder haar personeel. Sterker nog, de mensen in dienst bij Defensie, ongeacht bij welk krijgsmacht- of burgeronderdeel zij werkzaam zijn, maken de organisatie. De kwaliteit van het militaire optreden van Nederlandse eenheden wordt dus bepaald door de motivatie, kennis, ervaring en het enthousiasme waarmee de ruim Defensiemedewerkers hun taken uitvoeren. Op dit moment heeft het ministerie maar liefst onvervulde vacatures. De instroom blijft al jaren achter bij de uitstroom. Naast het stimuleren van de werving van nieuw personeel, moet er ook hard gewerkt worden aan het behoud van het personeel dat wél in eerste instantie voor Defensie als werkgever koos. Volgens de huidige staatssecretaris heeft dit allemaal te maken met de aantrekkende Nederlandse economie, die het voor specialisten onaantrekkelijk zou maken te kiezen voor een carrière binnen de krijgsmacht. Tegelijkertijd erkent hij in zijn recent verschenen Actieplan werving en behoud dat voor een adequate aanpak van het personeelstekort ook een cultuuraanpassing nodig is. Zo nodig, zo schrijft hij, zou ook een snellere doorstroming van allochtonen en vrouwen deel moeten uitmaken van het actieplan. Hij voegt hieraan toe dat dit nog geen gemeengoed is binnen de Defensieorganisatie. commissie beveelt aan te werken aan een evenwichtiger personeelsopbouw en betere ontwikkelingsmogelijkheden. De onevenwichtige demografische opbouw, zo luidt de conclusie, en vooral de kwantitatieve dominantie van mannen, leidt tot een groter risico op het optreden van ongewenst gedrag (discriminatie, seksuele intimidatie, etc.). Meer diversiteit binnen het personeelsbestand, zowel op basis van sekse als op basis van etnische achtergrond, is volgens de PvdA dus hoognodig. Ook verdient een goede uitrusting voor militairen de hoogste prioriteit. Uit recente berichten uit Uruzgan blijkt dat militairen zich met de huidige uitrusting vaak niet voldoende beschermd voelen om hun taak veilig uit te kunnen voeren. Daarom kopen zij helmen, schoeisel en patroonhouders zelf via webwinkels en dumpshops, vaak tegen betaling van honderden euro s. De PvdA vindt deze praktijk zeer onwenselijk. De militairen zouden maximaal beschermd moeten worden bij het uitvoeren van hun taak! Kortom: goede opleidingen, aandacht voor een maatschappelijke carrière na de militaire loopbaan, uitstekende arbeidsvoorwaarden en uitrusting, arbeidsomstandigheden waarin wordt opgetreden tegen intimidatie en discriminatie, in combinatie met een state of the art systeem van nazorg, zijn naar de mening van de PvdA onmisbare ingrediënten voor een Defensieapparaat dat de toekomst met vertrouwen tegemoet kan zien. Mw. drs. A.M.C. Eijsink is woordvoerder Defensie van de PvdA in detweede Kamer. Zij heeft tevens zitting in de Vaste Kamercommissies voor Buitenlandse Zaken en Europese Zaken. Zij werkte daarvoor onder meer bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De PvdA wil al jaren meer diversiteit binnen de krijgsmacht. Hiervoor is volgens ons een fundamentele cultuuromslag nodig. Het percentage allochtonen en vrouwen is namelijk ver beneden de maat, gekeken naar de rest van de maatschappij en vergeleken met soortgelijke beroepsgroepen. Dit heeft verschillende negatieve gevolgen. Allereerst heeft het negatieve gevolgen voor de aantrekkelijkheid van Defensie als werkgever voor deze bevolkingsgroepen, en daarmee voor het groeiende personeelstekort. Ten tweede houdt de onevenredige verdeling tussen vrouwen en mannen, en tussen autochtonen en allochtonen, een cultuur in stand waarin teveel ruimte wordt geboden aan discriminatie en seksuele intimidatie. Dit is weer van extra negatieve invloed op diezelfde aantrekkelijkheid van Defensie als werkgever. Dit is gelukkig niet alleen de mening van de PvdA. Op 10 april 2006 kreeg een commissie onder leiding van Boele Staal de opdracht onderzoek te doen naar ongewenst gedrag binnen de krijgsmacht. Aanleiding waren incidenten van ongewenst gedrag jegens vrouwelijke matrozen aan boord van het marineschip Tjerk Hiddes. De

16 Ap: 2008nr3/16 De roze bril moet af De visie van de VVD op de krijgsmacht Arend Jan Boekestijn Elk essay over de krijgsmacht dient te beginnen met een analyse van de situatie in de wereld. Pas als wij de gevaren in deze wereld in kaart hebben gebracht, kunnen wij namelijk iets zinnigs zeggen over de organisatie van de krijgsmacht. De wereld is onvoorspelbaarder geworden en daardoor gevaarlijker De wereld van vandaag wordt gekenmerkt door een merkwaardige combinatie van symmetrische en asymmetrische dreigingen. Het handelt hier om traditionele en nieuwe bedreigingen, en dat geeft een heel verwarrend beeld. Tegelijkertijd worden de internationale mechanismen die we hebben om onveiligheid te beheersen, steeds zwakker. Die tegengestelde beweging voorspelt niet veel goeds. De wereld lijkt steeds instabieler te worden. De asymmetrische dreiging Na de val van de Muur gingen velen ervan uit dat wij nu zouden gaan genieten van het vredesdividend. Bovendien bestond er een groot vertrouwen in de technologische vooruitgang. De zogenaamde revolution in military affairs voedde de gedachte dat wij met onze technologische superioriteit een all pervasive surveillance van het slagveld hadden weten te creëren. We konden nu met onze slimme wapensystemen de tegenstander met een stand-off engagement aanpakken. Nare grondgevechten behoorden voorgoed tot het verleden. De werkelijkheid van vandaag ziet er helaas anders uit. Onze tegenstander reageerde op onze technologische superioriteit door zich met name op asymmetrische krijgsmethoden te richten. Met een dergelijke methode wordt het breken van de politieke wil van het Westen het belangrijkste strategische doel. Men vermijdt eenvoudigweg directe confrontaties met de technologisch en militair superieure tegenstander. Verliezen worden toegebracht via asymmetrische weg: sluipschutters, zelfmoordterroristen en bermbommen (Improvised Explosive Devices, IED s). In een symmetrische strijd komt er meestal een duidelijke winnaar uit de bus, en kan men accepteren dat er eventuele slachtoffers vallen. In het geval van een asymmetrische oorlogsvoering is er zelden sprake van een beslissende slag en leidt het vallen van slachtoffers dus tot gevoelens van onmacht. Er zijn immers weer slachtoffers te betreuren terwijl de vijand niet eens is waargenomen. Deze methode is dus buitengewoon geschikt om de politieke wil te ondermijnen. Bij elke gesneuvelde soldaat laait immers de discussie op over het al dan niet voortzetten van de missie. Dat is precies wat de tegenstander wil. Indien de politieke wil van het westerse land gebroken is, vertrekt de superieure krijgsmacht namelijk en heeft onze tegenstander zijn doel bereikt. Aan deze ontwikkeling hebben de westerse landen erg moeten wennen. Met name bij landoorlogen hebben wij tegenwoordig gewoon met een ordinaire, negentiende-eeuwse vuile oorlog met guerrilla-achtige kenmerken van doen. Vandaag de dag moeten wij optreden tegen een ongrijpbare tegenstander die zich manifesteert in kleine, verspreid optredende groepjes met een hele lage tactische signatuur. Zij beschikken vaak over een grote hoeveelheid vuurkracht dankzij de proliferatie van technologieën. Dergelijke strijders zijn moeilijk op te sporen, aan-

17 gezien zij vaak opgaan in de bevolking. De burgers zijn daarmee zowel middel als doel geworden. Strijders verbergen zich onder de bevolking en lokken burgerslachtoffers uit, hetgeen de goodwill voor de westerse aanwezigheid ondermijnt. Het Westen bevindt zich hier in een benarde positie. Indien het niet reageert op een aanslag wordt het gezien als zwak. Indien het wel reageert en burgerslachtoffers maakt, verliest het de steun van de plaatselijke bevolking. Talibanstrijders venten deze win-win-situaties virtuoos uit met behulp van public information campaigning. Samengevat: de verwachte schone oorlog blijkt een vuile oorlog te zijn. Tegelijkertijd spelen hier ook de schaduwzijden van globalisering een rol. Veel mensen hebben het gevoel niet te delen in de welvaartsgroei die globalisering met zich meebrengt. Dit heeft geleid tot sociale en culturele fragmentatie. Ook de toenemende urbanisatie heeft geleid tot verwatering van allerlei oude verbanden. Veel mensen zijn hierdoor ontvankelijk voor allesverklarende ideologieën die schijnzekerheid bieden. We zien dus een toename van irrationaliteit. Dit gegeven, gecombineerd met falende staten en bloedige burgeroorlogen waarin grootschalige schendingen van mensenrechten plaatsvinden, tekent de instabiliteit in de wereld van vandaag. Hoe dienen wij hierop te reageren? In een aantal van die conflicten zullen wij militair moeten ingrijpen, omdat zij eenvoudigweg de internationale rechtsorde bedreigen. Dat ingrijpen leidt tot een confrontatie met irreguliere groepen, waarbij onze oude kennis ons helaas niet van dienst kan zijn. Indien men namelijk de oorzaken voor een conflict niet wegneemt, heeft het weinig zin om een kostbare militaire operatie te beginnen. Die oorzaken zijn vaak cultureel, sociaal en religieus, en vereisen naast een militaire tevens een civiele aanpak. Voor die laatste zijn militairen in het algemeen niet opgeleid. Het wegnemen van de oorzaken van een conflict vereist een interdisciplinaire benadering: de zogenaamde comprehensive approach, in ons land beter bekend als de 3 D-benadering (Defence, Diplomacy en Development). Volgens deze methode gebruiken wij militaire middelen om de veiligheidssituatie te verbeteren. Hiermee creëren wij ruimte om de civiele taken, die de oorzaken van het conflict kunnen wegnemen, uit te kunnen voeren. De comprehensive approach is geen eenvoudige. De militaire operatie kunnen wij controleren, maar bij de civiele missie is dit veel minder het geval. De civiele taak dient vooral door NGO s te worden uitgevoerd, en zij hebben een eigenstandige positie. Zij zijn alleen verantwoording schuldig aan hun achterban en niet aan de politiek. Er is dus geen regie. En dat terwijl civiele taken (zoals het aan de gang krijgen van de economie, behoorlijk bestuur, werken aan een beter juridisch apparaat, het bouwen van scholen, etcetera) cruciaal zijn, en alleen maar kunnen plaatsvinden in nauwe samenwerking met militairen. Dit is een onbe- We zitten te springen om de Joint Strike Fighter (foto: Lockheed Martin)

18 Ap: 2008nr3/18 vredigende situatie, die er toe leidt dat wij steeds opnieuw het wiel aan het uitvinden zijn. Naast een uitzendbare militaire capaciteit zouden wij dus ook een uitzendbare civiele capaciteit moeten ontwikkelen. Civiele specialisten zitten nu verspreid over organisaties die zich niet laten leiden door een 3 D-benadering. Dat moeten wij veranderen. Die uitzendbare civiele capaciteit zou door Ontwikkelingssamenwerking (OS) georganiseerd en betaald moeten worden. Nog beter is het om dit te doen in samenwerking met een aantal gelijkgestemde landen (zoals Duitsland, België en de Scandinavische landen). Met die kritische massa kunnen we in EU-verband een begin maken met dit concept. In die zin heeft taakspecialisatie in de Europese Unie zin. Europeanen houden immers meer van wederopbouw dan van body bags. Wederopbouw is daarnaast veel minder verweven met nationaal prestige dan militaire aangelegenheden dat zijn. We zouden dus mensen die snel uitgezonden kunnen worden, moeten vrijmaken van universiteiten en andere organisaties. Militair gaat taakspecialisatie echter niet lukken, omdat een echt Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) nog lang op zich zal laten wachten. Amerikanen het al niet doen. En welke kant gaat Iran op? Het land kan met zijn raketsystemen al heel Europa bestrijken. Het gaat hier dus om een gebied dat inherent instabiel is en bovendien van vitaal belang waarmee het dus ook de belangstelling heeft van China. De bescherming van de sea lines of communication (SLOC s) is hierdoor weer belangrijk geworden. Vroeger waren de marines van de NAVO nodig om de SLOC s te beschermen. We hadden ze nodig om olie, troepen, wapens en voedsel aan te voeren. Toen de Russen echter waren verslagen, dachten velen dat wij deze niet meer nodig zouden hebben. Asymmetrische terroristen ontberen immers de middelen om ons het leven op dat gebied zuur te maken, en dus meenden velen dat wij wel konden bezuinigen op de marine. Nu is er echter sprake van een toename van criminele activiteiten, zoals piraterij, die wel degelijk de SLOC s bedreigen. Er dient zich een verwevenheid aan van internationaal terrorisme op zoek naar financieringsbronnen en grensoverschrijdende criminaliteit. We sturen nu reeds een fregat naar Somalië. Straks zal de marine nog belangrijker worden, want grondstoffen worden steeds schaarser en de zee blijft het belangrijkste transportkanaal. De symmetrische dreiging Dit alles betekent niet dat wij onze militair-technologische superioriteit moeten opgeven. We moeten niet ons wapentuig gaan verkopen. Door demografische factoren (de wereldbevolking gaat van 6,7 naar 9 miljard mensen in 2050) en geopolitieke Dit is niet overwegingen ontstaat er een run op grondstoffen, voedsel en het moment om onze water. De schaarste krijgsmacht om te neemt toe, ook door klimatologische factoren. Dit kan een bron vormen tot een voor conflicten worden. wederopbouwclub China gebruikt ontwikkelingssamenwerking als een instrument voor het verkrijgen van trekkingsrechten op grondstoffen. China en India investeren enorm in hun marine om de aanvoer van grondstoffen veilig te stellen. Ook Rusland roert zich militair. De Russen hebben langeafstandbommenwerpers die rondvliegen boven de Indische Oceaan. President Vladimir Poetin hanteert ook het energiewapen. Alle reden dus om onze eigen vloot niet te verwaarlozen. Door de nucleaire proliferatie en geavanceerde raketsystemen wordt de wereld steeds instabieler. In het Midden-Oosten zijn er regimes die bereid zouden zijn om het kernwapen in te zetten. Pakistan is zeer instabiel. De wapens staan bovendien in de tribal areas waar de regering weinig controle over heeft. De jihadisten (Al-Qaeda of Taliban) kunnen zo toeslaan, en dan zal India direct reageren als de Dit is dus niet het moment om op de krijgsmacht te bezuinigen of om deze te vormen tot een wederopbouwclub. Dat past gewoon niet bij de symmetrische en de asymmetrische dreigingen. En dat hangt ook samen met een ander fenomeen: het steeds zwakker worden van de internationale organisaties die de veiligheid juist zouden moeten vergroten. De teloorgang van internationale instituties Nog afgezien van de VN heeft ook de NAVO verschillende problemen. Zij voert vaak complexe operaties uit, en de transformatie die nodig is om de nieuwe dreigingen te lijf te gaan, gaat maar langzaam. Bovendien is de NAVO niet in staat tot een comprehensive approach. Het bondgenootschap mist namelijk een civiele capaciteit. De ontwikkeling ervan werd door Parijs helaas politiek geblokkeerd. In de ogen van Frankrijk is de civiele taak namelijk voorbehouden aan de EU. De NAVO stelde toen voor om de Berlijn-plus-regeling (die inhoudt dat de EU gebruik mag maken van de militaire structuren van de NAVO, zoals staf, intelligence en militaire infrastructuur) te complementeren met een omgekeerd Berlijn-plus, hetgeen in zou houden dat de NAVO de civiele capaciteiten van de EU zou mogen gebruiken. Die route is tot op heden ook geblokkeerd door Parijs. Het gevolg is dat de NAVO eigenlijk is verwaterd tot een coalition of the willing, die bol staat van de caveats om aan de nationale gevoeligheden recht te kunnen doen. Voorts bestaat er ook politieke onwil om voldoende troepen in te zetten. De EU blijft een economische reus en een politieke en militaire dwerg. De standpunten van de grote drie lidstaten neutraliseren elkaar vaak. Het gevolg is inactie. En zelfs als de neuzen in dezelfde

19 Ap: 2008nr3/19 richting staan, blijft de militaire structuur van de EU zeer smal. De EU kan op permanente basis slechts man inzetten. Dit zal op de korte termijn niet veranderen. Concluderend: terwijl de onvoorspelbaarheid en de onzekerheid toenemen door die merkwaardige mengeling van oude en nieuwe dreigingen, zijn de internationale mechanismen om de gevaren te lijf te gaan ook nog eens verzwakt. De roze bril moet dus af. We zullen op de een of andere manier de Nederlandse politiek schokbestendiger moeten maken. Politici zullen moeten gaan beseffen dat zij zelf een doel zijn geworden in een aantal van deze conflicten. Ook de bevolking zal dat nieuwe gegeven duidelijk gemaakt moeten worden. Tegelijkertijd vertaalt die onzekerheid zich bij sommige groeperingen in een overgave aan irrationele ideologieën die haaks staan op onze rechtsorde. Wat betekent dit nu allemaal voor de inrichting van onze krijgsmacht? Welke krijgsmacht past hierbij? De Nederlandse krijgsmacht zal een zeer hoge paraatheid moeten hebben. Alleen een professioneel, expeditionair leger biedt ons dit. Daarnaast kunnen we het neusje van de zalm van de militairen die na vier of acht jaar uitstromen, gebruiken voor de uitvoering van nationale taken. Reservisten zijn heel belangrijk. En die moeten goed worden betaald voor hun inzet bij de territorial commands (bewaking bij verhoogde dreiging, ondersteuning van civiel gezag bij rampen en zware ongevallen). Andere ministeries kunnen daaraan financieel bijdragen. de Apaches, en natuurlijk de Joint Strike Fighter (JSF). Het Soldiers Modernisation Programme zou eigenlijk versneld moeten worden ingevoerd indien dat technisch mogelijk is. En we moeten zeker niet de onderzeebootcapaciteit afschaffen. Zonder onderzeeërs missen we namelijk belangrijke intelligence-informatie. Het bijpassende budget Al die wensen kosten geld. We zullen dus ook iets moeten doen aan de financiering van onze krijgsmacht. Het staat voor de VVD-fractie als een paal boven water dat we de effectieve krijgsmacht die we hebben opgebouwd, niet in stand kunnen houden met een almaar dalend Defensiebudget. Dit budget is als percentage van het Bruto Nationaal Product (BNP) namelijk sinds 1991 tot op heden constant gedaald, van ongeveer 2,8 procent in 1991 tot 1,4 procent aan Eigenlijk is Defensie het begin van deze regeerperiode. Aan het financieel al einde van deze regeerperiode zal het percentage verder zijn door de gedaald tot 1,2 van bodem gezakt het BNP. Vasthouden aan het profiel wordt hierdoor steeds moeilijker, ook al omdat er steeds vaker een beroep wordt gedaan op de krijgsmacht. De krijgsmacht moet modulair worden opgebouwd, aangezien we niet weten in welk verband (NAVO, EU, coalition of the willing?) we zullen gaan optreden. Bovendien moeten die modules passen bij zowel het lage, middelhoge als hoge geweldsspectrum. Dat vereist dus tactische mobiliteit (in het operatiegebied zelf zijn helikopters, Herculesvliegtuigen en rijdende voertuigen nodig), maar ook strategische (middels bijv. de DC-10 s). Strategische transportcapaciteit kan vorm krijgen in een pool met andere landen, en privaat-publiek worden georganiseerd. Daarbij is het onzinnig om te stellen dat men het hoge geweldsspectrum afwijst. De onvoorspelbaarheid vereist immers het behoud van de escalatiedominantie. Dat betekent dat men het hele bereik moet kunnen bestrijken. Eigen vuursteun is slechts een deel van het behoud van de escalatiedominantie. Ook tactische mobiliteit, logistieke flexibiliteit en eigen intelligence zijn noodzakelijk. Dit laatste is nodig omdat we alleen informatie van anderen krijgen als we zelf ook wat in de aanbieding hebben. Wat betekent dit concreet? Naast de vorming van een uitzendbare civiele taskforce (zie hiervoor) zitten wij te springen om een C-17- transportvliegtuig, een onbemand vliegtuigsysteem, een update van Daar komt bij dat de Defensiebegroting voor een belangrijk deel wordt gedomineerd door kosten voor personele exploitatie, pensioenen en wachtgelden, die samen meer dan 50 procent van het budget in beslag nemen. Daarnaast is de doorlooptijd voor de invoering van Defensiesystemen vrij lang. Dit soort systemen is nu eenmaal niet van de plank te koop. Er zijn vaak complexe logistieke en personele consequenties aan verbonden voordat deze systemen op een verantwoorde wijze kunnen worden ingezet. Dit houdt in dat de financiële verplichtingen van Defensie voor meerdere jaren vastliggen, en er niet veel ruimte is om tegenvallers op te vangen. De huidige minister van Defensie is content met het feit dat er 500 miljoen euro is vrijgemaakt voor zijn begroting. Helaas werd dit bedrag opgebracht door de verkoop van het Marinevliegkamp Valkenburg en Defensiematerieel, en was dus een sigaar uit eigen doos. Bovendien is de helft van dit bedrag (250 miljoen) bestemd om de kosten te dekken van de deelname aan vredesondersteunende operaties. Onze deelname wordt dus gedeeltelijk betaald door de verkoop van de inboedel. Ook de extra 100 miljoen die via de motie-van Geel werd toegezegd, en de toezegging aan de VVD-fractie in de Tweede Kamer dat de verlenging van de missie in Uruzgan niet zal worden gefinancierd door de krijgsmacht verder uit te hollen, bieden volgens

20 Ap: 2008nr3/20 de VVD-fractie geen structurele oplossing. Eigenlijk is Defensie financieel al door de bodem gezakt: het voortzettingsvermogen van de krijgsmacht is beperkt; operationele verliezen kunnen maar voor een deel worden gecompenseerd; het kost grote moeite om de investeringsquote van 20 procent in stand te houden; wapensystemen zijn niet inzetbaar door tekorten aan reservedelen; schietoefeningen kunnen niet kunnen doorgaan door tekorten aan munitie; er is onvoldoende geld uitgetrokken voor het personeel, dat de krijgsmacht in groten getale de rug toekeert. We kunnen niet doorgaan op deze weg. De kernvraag is natuurlijk hoeveel wij van onze welvaart willen besteden aan onze veiligheid, en in hoeverre we bereid zijn om anderen in de wereld te helpen om een veilige en rechtvaardige samenleving op te bouwen. Voor Ontwikkelingsamenwerking, eveneens een belangrijk instrument hiertoe, is deze vraag duidelijk beantwoord. Nederland besteedt 0,82 procent van het BNP aan Ontwikkelingssamenwerking. Dat is ruim boven de internationaal vastgestelde norm van 0,7 procent. Voor Defensie ligt het echter totaal anders. Nederland haalt bij lange na niet de norm van 2 procent van het BNP die door de NAVO wordt gehanteerd voor defensie-uitgaven. Nederland voldoet ook niet aan de daaronder liggende NAVO-norm dat in ieder geval de dalende lijn van het defensiebudget moet worden omgebogen naar een stijgende lijn. De VVD-fractie realiseert zich maar al te goed dat de omvang van onze bijdrage het resultaat is van een politieke afweging tussen het belang van het beleidsterrein veiligheid en dat van andere beleidsterreinen. Een redelijk uitgangspunt is naar het oordeel van onze fractie echter dat de Nederlandse bijdrage een afspiegeling moet zijn van onze financiële en economische draagkracht ten opzichte van andere gelijkgestemde landen. Nederland is een zeer welvarend land: die draagkracht is dus aanzienlijk. De Nederlandse samenleving is voor het handhaven van het hoge welvaartsniveau sterk afhankelijk van de internationale handel. Als welvarende handelsnatie met een lange democratische traditie heeft Nederland er dus belang bij om naast het handhaven van de integriteit van het grondgebied van het Koninkrijk, eveneens een zinvolle bijdrage te leveren aan inspanningen om de internationale rechtsorde te handhaven, en vrede en veiligheid in de wereld te bevorderen. De VVD-fractie pleit voor een systeem waarin het Defensiebudget bestaat uit twee delen. Eén deel betreft de kosten van de Defensieorganisatie los van de inzet van eenheden. In dit deel zijn tevens de noodzakelijke investeringen opgenomen die nodig zijn om Defensie ook in de toekomst relevant te houden. Dit deel zou in ieder geval volledig geïndexeerd moeten zijn, maar er dient ook extra geld beschikbaar te worden gesteld. de meerkosten voor missies betaald worden. Dit deel van het budget is afhankelijk van de aard van en het aantal operaties waaraan wordt deelgenomen. Het dient tevens ter compensatie van oorlogsverliezen, maar ook om de door militairen te verrichten activiteiten in het civiele domein te betalen die noodzakelijk zijn om een bestendige vrede te creëren. In het kader van de 3 D-benadering bij vredesondersteunende operaties ligt een bijdrage van Ontwikkelingssamenwerking aan dit tweede deel van het budget in de rede. Er zijn meerdere elementen van militaire ondersteuning die binnen de normen voor ODA (Official Development Assistance, officiële ontwikkelingshulp als vastgesteld door de OESO, red.) passen. In dit verband denkt de VVD-fractie onder meer aan het bekostigen van Security Sector Reform (SSR) door Ontwikkelingssamenwerking. De SSR is immers een absolute noodzaak indien men een blijvende vrede wil bewerkstelligen in een conflictgebied. Het trainen van politie in het inzetgebied valt al onder de ODA-normen, maar het trainen van militaire eenheden tot nu toe niet. Investeren in onze veiligheid vereist een brede mondiale blik en een langere tijdshorizon dan de gemiddelde regeerperiode. Het is hoog tijd dat wij het eens worden over het ambitieniveau voor de langere termijn. Een hoog ambitieniveau van de regering, gekoppeld aan een krachteloze krijgsmacht die niet veel kan, geeft immers problemen. Een laag ambitieniveau van de regering, gekoppeld aan een krachtige krijgsmacht die heel veel kan, geeft eveneens problemen. Het vinden van de juiste balans is de grote uitdaging waar wij voor staan. De regering onderkent dit feit weliswaar en heeft op 5 maart jl. een interdepartementaal project gestart om zogeheten Verkenningen uit te voeren naar de toekomst van de krijgsmacht en het niveau van de Defensiebestedingen op de langere termijn. Het probleem is echter dat de regering al heeft besloten om het Defensiebudget gedurende deze regeerperiode te reduceren tot 1,2 procent van het BNP aan het einde van deze regeerperiode. De VVD-fractie betreurt dit. Er moet nu al worden opgetreden om het financiële verval van de krijgsmacht te stoppen. De VVD-fractie pleit er dan ook voor om het Defensiebudget in ieder geval op het huidige niveau van 1,4 procent te handhaven, totdat uitvoering kan worden gegeven aan de uitkomst van het project Verkenningen. Houvast voor de krijgsmacht van De boodschap van de VVD-fractie is duidelijk: wij vinden dat het ambitieniveau van Nederland ten aanzien van de krijgsmacht hoog moet blijven. Zonder extra geld gaat dit niet. De roze bril moet af, en de dalende lijn van het Defensiebudget moet worden omgebogen in een stijgende lijn. Het tweede deel van het Defensiebudget is bestemd om de kosten voor de daadwerkelijke inzet van de eenheden te betalen. Het gaat hierbij om een verbeterde versie van het HGIS (Homogene Groep Internationale Samenwerking)-budget, het fonds van Buitenlandse Zaken waaruit Drs. A.J. Boekestijn is woordvoerder Defensie en Ontwikkelingssamenwerking van de VVD-fractie in de Tweede Kamer. Sinds 1989 doceert hij geschiedenis aan de Universiteit Utrecht.

21 Ap: 2008nr3/21 Belastinggeld voor veiligheid Uitgaven voor Defensie Eric Jan de Bakker en Robert Beeres Defensie komt met moeite rond. Dat is de indruk die Eimert van Middelkoop, de minister van Defensie, wekt. Hij voert daarvoor twee redenen aan. Ten eerste: externe oorzaken die de uitgaven voor personeel en materieel kunnen doen stijgen. Ten tweede: de inzet in crisisgebieden die extra financiële inspanningen vergt. Deze bijdrage analyseert de uitgaven voor Defensie en brengt in aanvulling op de redenen van de minister drie andere verklaringen naar voren die knelling in het Defensiebudget kunnen veroorzaken: (1) de sluipende verhoging van de personeelskosten; (2) de ontwikkeling van de uitgaven voor wapensystemen; en (3) de geringe financiële flexibiliteit. Omvang en samenstelling van de Defensieuitgaven 1 Ontwikkeling van de omvang van de Defensie-uitgaven Nederland besteedt dit jaar 8,1 miljard euro aan externe veiligheid. Dit is in reële termen (dat wil zeggen: gecorrigeerd voor inflatie) ongeveer 15 procent minder dan 20 jaar geleden (zie figuur 1). In die periode is een duidelijke keuze gemaakt: minder geld voor externe veiligheid en meer voor onder meer interne veiligheid. Dit blijkt uit de vergelijking van de uitgaven voor het Ministerie van Defensie en de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie. Aan Defensie werd in 1990 anderhalf keer zoveel uitgegeven als aan deze twee ministeries samen. Nu is die verhouding andersom. 2 De ontwikkeling van de omvang van de uitgaven voor Defensie kan als volgt worden verklaard. Vóór 1990 groeiden de Defensie-uitgaven. In het regeerakkoord van 1986 werd uitgegaan van een reële groei van twee procent per jaar. Met het regeerakkoord van 1989 werd deze groei beperkt en vanaf 1992 brak een tijd van echte krimp aan. Als gevolg van de gewijzigde veiligheidssituatie en begrotingsproblemen maakten de uitgaven een forse duikeling. Met het regeerakkoord van 1998 kwam Defensie in een rustiger vaarwater. Bezuinigingen gingen door, maar met een geringere intensiteit. Structureel werd Defensie in dit regeerakkoord met 170 miljoen euro gekort. Met het streven naar een begrotingsevenwicht in het Strategisch Akkoord van 2002 en het bereiken van een begrotingsoverschot kregen alle departementen een budgettaire korting van vier procent op het personeel. Mede hierdoor liep de structurele korting op tot 380 miljoen euro. Tegenover deze kortingen stonden budgettaire toevoegingen voor de jaren 2004 (78 miljoen euro) tot en met 2008 (168 miljoen euro). Deze waren bedoeld voor verbetering van de inzetbaarheid van de krijgsmacht voor crisisbeheersingsoperaties en terrorismebestrijding. Het regeerakkoord van 2007 bracht wederom een korting op het personeel, nu echter uitsluitend op het burgerbestand, oplopend in 2012 tot 37 miljoen euro. Daar staat een budgettaire toevoeging tegenover van 250 miljoen voor de periode van 2008 tot en met Deze toevoeging moet het Ministerie van Defensie overigens zelf financieren door de verkoop van overtollige middelen. 3 De teruggang in defensie-uitgaven is niet alleen in Nederland te constateren. Indien we de nucleaire machten de Verenigde Staten, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk en de kemphanen Turkije en Griekenland buiten beschouwing laten, dan geven de overige NAVOlanden nu minder dan twee procent van het Bruto Nationaal Product (BNP) aan defensie uit (zie figuur 2, kolommen A en B). Blijven de uitgaven van die landen voor defensie de komende jaren ongeveer gelijk, dan daalt dit percentage door de zich ontwikkelende economie. De relevantie van beantwoording van de vraag of dit erg is, is

22 Ap: 2008nr3/22 niet alleen van politieke, maar ook van economische aard. Henk Kamp, de vorige minister van Defensie, heeft hier de aandacht op gevestigd. Hij betoogde dat in de Nederlandse situatie het niet zo erg is dat Defensie beneden de twee procent van het BNP is gezakt, want de huidige krijgsmacht is immers in operationele zin verbeterd door de uitgevoerde veranderingen in de samenstelling. 4 In feite wijst hij met deze opmerking op het probleem van een normstelling voor de krijgsmacht in termen van input, zoals defensie-uitgaven als een percentage van het BNP. De prestaties in de zin van inzetgerede militaire eenheden en de daadwerkelijke inzet daarvan blijven bij een dergelijke normering buiten beschouwing. Ditzelfde geldt voor de andere maatstaf die door NAVO en EU wordt gebruikt om een beeld te geven van de defensie-inspanningen: de defensie-uitgaven per hoofd van de bevolking (figuur 2 kolom C). Vergelijking op basis van deze maatstaf zegt eigenlijk nog minder, omdat de cijfers worden beïnvloed door welvaartsverschillen tussen de landen. Of Polen het met 113 U.S. dollar slechter of beter doet dan Nederland met 381 U.S. dollar is eigenlijk niet zinnig te beantwoorden. Ontwikkeling van de samenstelling van de Defensieuitgaven De regeerakkoorden hebben zich beperkt tot het aangeven van de financiën die voor de regeerperiode ter beschikking werden gesteld ten behoeve van externe veiligheid. Het was verder aan de departementsleiding om met voorstellen te komen om deze omvang in te vullen. Onder invloed van 15 procent minder geld en de nieuwe taakinvulling is de krijgsmacht omgevormd van een statisch leger met één enkele vijand tot een expeditionair leger gericht op de uitvoering van crisisbeheersing. De hoofdwapensystemen zijn in aantal ongeveer gehalveerd. De omvang van het personeel is teruggebracht met mensen en de dienstplicht is opgeschort. Deze veranderingen hadden effect op alle onderdelen van de krijgsmacht. Toch hebben ze niet veel invloed gehad op de verdeling van de financiële middelen. Aan de Marine en de Luchtmacht werd in 1990 ongeveer 20 procent van het Defensiebudget uitgegeven, en dat was in 2007 nog steeds zo. Alleen de uitgaven voor de Landmacht zijn procentueel echt gedaald. Hier staat een groter wordende Marechaussee tegenover. Een verklaring voor deze geringe verandering is enerzijds het vaste karakter van de middelen (investeringsprogramma s voor wapens strekken zich over vele jaren uit). Anderzijds moet die worden gezocht in het ontbreken van centrale allocatie van de financiële middelen in die periode, en in wat H. Kreemers noemt het opkomen voor het krijgsmachtdeel waartoe militairen in de top van de krijgsmacht behoren. 5 Ook wanneer de verdeling van het beschikbare budget over de uitgavensoorten salarissen, exploitatie van materieel en investeringen onder de loep wordt genomen, zijn de veranderingen niet groot. In reële termen zijn de salariskosten gedaald. Die daling blijft echter ver achter bij de daling van de aantallen personeel. Deze wordt veroorzaakt doordat beroepspersoneel duurder is dan dienstplichtigen. Wat betreft de investeringen schommelt de zogenoemde investeringsquote al jaren rond de 20 procent (waarvan 16 procent aan wapens en 4 procent aan infrastructuur en informatietechnologie wordt uitgegeven). Aan materiele exploitatie, waartoe uitgaven voor brandstof, voorraadaanvullingen, uitbesteed onderhoud aan wapensystemen, informatietechnologie en instandhouding van de infrastructuur worden gerekend, wordt nu eveneens 20 procent van het Defensiebudget besteed. In tegenstelling tot de investeringen is dit aandeel licht gestegen. In reële euro s wordt hetzelfde bedrag uitgegeven als in Dit is opmerkelijk, daar het aantal hoofdwapensystemen meer dan gehalveerd is en ook stevig in de infrastructuur is gesneden. Als verklaring hiervoor geeft het ministerie dat het materieel sneller slijt door het nieuwe optreden. Dit kan echter niet de enige reden zijn, omdat dit optreden pas van de laatste tijd is. Als reden kan ook worden genoemd dat de uitgaven voor informatietechnologie in de afgelopen jaren zijn toegenomen. Figuur 1: Ontwikkeling van de Nederlandse defensie-uitgaven De in het voorgaande gepresenteerde verdelingen geven in feite geen indicatie dat zich een reorganisatie zonder weerga heeft voltrokken in de Nederlandse krijgsmacht. 6 Om hier financieel zicht op te krijgen, moeten materiële en personele uitgaven worden toegerekend aan de militaire capaciteiten van Defensie. Pas dan kan worden aangegeven dat bijvoorbeeld fregatten van de Marine in aantal zijn afgenomen en daardoor ook minder uitgaven veroorzaken, ten gunste van bijvoorbeeld grote maritieme transporteenheden. Der-

23 Ap: 2008nr3/23 gelijke informatie is echter niet voorhanden. Wel geeft Defensie gegevens over te verrichten prestaties van brigades, schepen en dergelijke. Deze gegevens worden echter niet in financiële zin vertaald naar de capaciteit waarop wordt gedoeld. Op dit moment kan er dan ook geen aansluiting worden gemaakt tussen de uitgaven voor Defensie en de militaire capaciteit die ter beschikking staat. De knelling in het Defensiebudget Druk op de Defensiebegroting Minister Van Middelkoop heeft in zijn beleidsbrief Wereldwijd dienstbaar aangegeven dat de begroting, ondanks de door hem genomen maatregelen, onder druk blijft staan. Hij verwoordt die druk als volgt: Als gevolg van de toenemende complexiteit van operaties nemen de kosten toe. Ook de versnelde slijtage van materieel en operationele verbruiken dragen hiertoe bij, terwijl nieuw materieel duurder wordt door hogere technische eisen. De ervaringen in operaties leiden bovendien tot nieuwe materieelbehoeften die snel moeten worden vervuld. 7 Deze redenen klinken plausibel. Gevoeligheid voor ontwikkelingen van buitenaf is waarschijnlijk, en natuurlijk leiden de crisisbeheersingsoperaties van nu tot onvoorziene extra uitgaven. De aannemelijkheid wordt echter minder indien de omvang van het Defensiebudget in ogenschouw wordt genomen. Die bedraagt meer dan acht miljard euro. Binnen een dergelijk bedrag moeten externe ontwikkelingen toch kunnen worden opgevangen? Bovendien: de extra uitgaven voor crisisbeheersing maken geen deel uit van dit bedrag. Deze worden additioneel gefinancierd. Dus waar komt die knelling vandaan? In het voorgaande constateerden we dat er op dit moment geen relatie kan worden gelegd tussen geld voor Defensie en militaire capaciteit. Dit betekent dat de door de minister naar voren gebrachte verklaringen niet kunnen worden getoetst. Ze lijken ons overigens wel heel aannemelijk. In het vervolg brengen wij in aanvulling op de verklaringen van de minister drie redenen naar voren die budgettaire knelling kunnen veroorzaken. Ten eerste: de sluipende verhoging van de personeelskosten. Ten tweede: de ontwikkeling van de uitgaven voor wapensystemen; en ten slotte de geringe flexibiliteit van de uitgaven. De personeelskosten: Baumol s cost disease Land A B C België 2,0 1,1 277 Canada 1,8 1,3 341 Denemarken 1,9 1,3 423 Duitsland 2,1 1,3 320 Frankrijk 3,3 2,4 560 Griekenland 3,9 2,8 421 Nederland 2,3 1,5 381 Noorwegen 2,8 1,4 663 Polen - 1,9 113 Turkije 3,8 2,7 102 Verenigd Koninkrijk 3,7 2,3 657 Verenigde Staten 4,6 4, Toelichting A. Defensie-uitgaven als percentage van het BNP in periode B. Defensie-uitgaven als percentage van het BNP in 2007 C. Defensie-uitgaven per hoofd van de bevolking in 2007 (uitgedrukt in U.S. dollar, prijspeil 2000) Figuur 2: Maatstaven voor de defensie-inspanning 1 1. NAVO (2007), NATO-Russia Compendium of Financial and Economic Data Relating to Defence, 20 december Een modern groot fregat, zoals Hr. Ms. De Ruyter, heeft een bemanning van minder dan 200 militairen. Haar naamsvoorganger, een geleid wapenfregat, deed het met meer dan 300 koppen. Aannemend dat deze schepen ongeveer dezelfde militaire capaciteit hebben en er geen verplaatsing is van werkzaamheden van het schip naar de wal, is de conclusie dat de technische vooruitgang er voor zorgt dat de arbeidsproductiviteit toeneemt. Dit zal zo zijn bij door techniek gedreven militaire sectoren in feite de bemande wapens. Dit verschijnsel zal zich minder voordoen bij bewapende mensen, waar boots on the ground de militaire capaciteit vormen. Aan de hand van een voorbeeld heeft econoom William Baumol de consequentie van die verschillen aangegeven. 8 Stel, een economie is verdeeld in twee even grote sectoren. In één sector stijgt de output per manuur door technische verbeteringen met vier procent. In de andere blijft de productiviteit gelijk. De gezamenlijke toename in output per manuur is dus twee procent. Veronderstellend dat het loon tegelijk stijgt met de toename van die gezamenlijke arbeidsproductiviteitsstijging, betekent dit dat de lonen ook twee procent stijgen. In de sector waar de arbeidsproductiviteit stijgt, is de toename van het loon lager dan de toename van de output per manuur. Hierdoor dalen de arbeidskosten per product. In de andere sector leidt toename van de loonkosten automatisch tot stijging van de kosten van productie. Baumol heeft voor dit fenomeen, dat hij de cost disease noemde, aandacht gevraagd in de relatie tot de sector van de schone kun-

24 Ap: 2008nr3/24 sten. Een strijkkwartet van Schubert vergde in 1810 vier strijkers die dit in bijvoorbeeld veertig minuten volbrachten. Dat is nu nog steeds zo. De output per manuur is niet gestegen, maar de lonen zijn dit wel. Nu kan hier tegen worden ingebracht dat het aantal mensen dat van dit kwartet kan genieten, door moderne technieken zoals radio en cd tegenwoordig is toegenomen. Maar de essentie is duidelijk. Dienstverlening kan minder profiteren van technische ontwikkeling om de productiviteit te laten stijgen. Dat geldt ook voor de bewapende mensen. Loonstijging wordt afgewenteld op de kosten van gevechtskracht. Doordat dit een proces is dat zich sluipenderwijs voltrekt, moet op den duur bij een gelijkblijvend budget het aantal bataljons kleiner worden om het nog te kunnen betalen. De stijgende uitgaven voor nieuw materieel De minister geeft aan dat hogere technische eisen nieuw materieel duurder maken. Brits onderzoek toont aan dat de afgelopen 40 jaar wapensystemen in het Verenigd Koninkrijk in reële termen met 10 procent per jaar in prijs zijn gestegen. 9 In 7,5 jaar trad een verdubbeling van de kosten op. Dit zijn gemiddelden. Voor vliegtuigen lag het percentage hoger dan voor schepen en landeenheden. Deze grote stijging wordt geweten aan de competitie tussen Oost en West. Verbeterde technologie leidde tot betere wapensystemen. Omdat het idee is dat indien militairen in gelijke sterkte tegen elkaar vechten, degenen met de beste wapens winnen én omdat er geen prijs is voor degene die tweede wordt in die wedstrijd ontstond de wapenwedloop. Nu is deze wedstrijd afgelopen. De dreiging is nu van simpeler aard. Dit, zo wordt betoogd, kan de snelle wapenontwikkeling en de stijgende kosten juist een halt toeroepen. Een andere reden voor een te verwachten afvlakking van de kostencurve is dat in de meeste westerse landen nu veel minder geld beschikbaar is voor investeringen in militair materieel. De grote stijging van prijzen was vroeger betaalbaar doordat de defensiebudgetten stegen. Ook zijn er oorzaken te noemen waardoor de prijzen van wapensystemen in de toekomst juist verder kunnen stijgen. De eerste is dat de schaal waarop wapensystemen worden gekocht kleiner wordt door de lagere defensiebestedingen. De vaste kosten om een type wapensysteem te produceren, dalen echter niet. Dit wordt onder meer veroorzaakt doordat software steeds belangrijker wordt voor die systemen. Het ontwikkelen ervan kost veel tijd en geld. Duplicering van de software brengt echter nauwelijks extra uitgaven met zich mee. Bij de huidige trend om minder systemen aan te schaffen, betekent dit dat de kosten per systeem in feite toenemen. De tweede oorzaak die voor prijsstijging zou kunnen zorgen, is dat wapens nauwkeuriger moeten worden. Het huidige optreden is veelal asymmetrisch en vindt in burgergebieden plaats, waarbij burgerslachtoffers moeten worden vermeden. De derde oorzaak die kan worden genoemd, is dat ook zonder de tegenstelling tussen Oost en West, dit andere, opkomende landen er niet van weerhoudt om hun militair potentieel op te bouwen. Dit is dan een oorzaak voor een nieuwe wapenwedloop. Wat de oorzaken ook mogen zijn, de grootste vervangingsprojecten die zich nu in de Nederlandse krijgsmacht voltrekken die van pantservoertuigen en jachtvliegtuigen geven aan dat die per wapensysteem duurder zullen zijn dan de systemen die worden vervangen. De in 1981 aangeschafte pantserrupsvoertuigen (841 in getal) kostten, in prijspeil 2006, euro per stuk. 10 De gemiddelde prijs voor de nieuwe pantservoertuigen bedraagt 3,45 miljoen euro per stuk. 11 De meer dan verviervoudiging van de prijs in ruim 25 jaar is in lijn met de bevindingen van het Britse onderzoek. Wat de jachtvliegtuigen betreft is de uitgavenontwikkeling gematigder. In prijspeil 2007 kostten 213 F-16 jachtvliegtuigen iets meer dan 6,5 miljard euro. 12 Voor de vervangende JSF wordt met meer dan 5,5 miljard euro gerekend maar dan voor 87 vliegtuigen. 13 Lopende vervangingsprojecten bevestigen dus de prijsstijgingen. Hoe die prijzen zich voor nieuwe projecten zullen ontwikkelen is echter onzeker. Deze onzekerheid is overigens niet het enige dat het moeilijk maakt om te beoordelen of Defensie voldoende geld heeft om te investeren. Het ministerie besteedt nu ongeveer 16 procent van het Kosten van nieuwe systemen kunnen worden beheerst door met andere landen te standaardiseren. Duitse en Kaapverdische militairen tijdens een oefening van de NATO Response Force (foto: NAVO/SHAPE)

25 Ap: 2008nr3/25 beschikbare budget aan investeringen in militair materieel. Indien, zoals de minister stelt, door versnelde slijtage de levensduur van wapens afneemt, zal dit percentage groter moeten worden. De flexibiliteit van de uitgaven omvang van de investeringen in de toekomst toereikend zal zijn. De cost disease zal de personele uitgaven voor landeenheden langzaam doen stijgen. De financiële flexibiliteit is onvoldoende om te voorzien in plotseling opdoemende nieuwe behoeften. De minister vermeldt in zijn brief dat de nieuwe behoeften aan middelen snel moeten worden vervuld. Deze opmerking, in het licht van de financiële druk bij de krijgsmacht, veronderstelt dat dit budgettair een probleem vormt. Met een budget van meer dan acht miljard euro lijkt dat onwaarschijnlijk. Bij nadere beschouwing heeft die opmerking echter een grond van waarheid. Snelle invulling van behoeftes en verwerking van tegenvallers, zoals extra uitgaven voor onderhoud aan wapens, vergt dat er budgettaire ruimte is om die te betalen. Deze ruimte is echter klein. Slechts ongeveer 10 procent van die acht miljard heeft voordat het begrotingsjaar aanvangt nog geen juridisch verplichte bestemming. De helft van het geld gaat op aan salarissen, uitkeringen en pensioenen. Alleen als er meer personeel uitstroomt of minder binnenkomt dan planmatig is voorzien, zorgt dit voor enige ruimte. Salarissen, uitkeringen en pensioenen moeten nu eenmaal worden betaald. Op de korte termijn is de financiële flexibiliteit hierdoor gering. Voor extra investeringen is er nauwelijks ruimte aanwezig. Een grote omvang van vaste kosten is iets dat alle krijgsmachten kenmerkt. In economische zin heeft dit gevolgen, want hierdoor is het nut van personele en materiele middelen niet gelijk aan het nut van deze middelen uitgedrukt in geld. Doordat de vaste salarissen van de mensen die ondersteunend werk verrichten (en dat zijn er meer dan bij Defensie) niet het verschil in nut reflecteren, worden er zaken verricht die nu als minder noodzakelijk kunnen worden beschouwd. In gewoon Nederlands: als Defensie de keuze had, dan zouden bepaalde werkzaamheden niet worden verricht en zou het geld aan dringender zaken worden besteed. Het zijn echter de vaste kosten die pas op langere termijn kunnen worden afgebouwd. De Verkenningen naar betaalbaarheid De niet aflatende druk op de Defensiebegroting heeft de minister ertoe gebracht om de relatie tussen ambitie, middelen en geld te laten onderzoeken. Voor wat betreft de relatie tussen militaire middelen en geld, in het licht van de geschetste omstandigheden, formuleren we de volgende interessante onderzoeksthema s: De uitgaven voor exploitatie van materieel zijn in de laatste 17 jaar gelijk gebleven. De omvang van de militaire middelen is echter gehalveerd. De relatie tussen de omvang van en de uitgaven voor deze middelen kan (nog) niet worden gelegd. De kosten van nieuw materieel nemen toe en de huidige systemen moeten sneller worden vervangen. Dit maakt het onzeker of de Zelfs al blijven het ambitieniveau en het Defensiebudget ongewijzigd, dan zullen nieuwe beslissingen over de omvang en samenstelling van de krijgsmacht onvermijdelijk zijn. Die beslissingen hoeven niet noodzakelijkerwijs tot een verdere beperking van de militaire capaciteit te leiden. Bijvoorbeeld: indien de veronderstelling juist is dat het aantal typen systemen de exploitatiekosten nadelig beïnvloedt, kan de exploitatie goedkoper worden door het aantal typen terug te dringen. Voorts kunnen de kosten van nieuwe systemen worden beheerst door met andere landen te standaardiseren. De financiële flexibiliteit kan ten slotte worden vergroot door ondersteunende dienstverlening niet meer binnen Defensie zelf te laten verrichten. Die kan worden uitbesteed aan private partijen, waarbij betaling plaatsvindt naar rato van de gewenste afname van die dienstverlening. Dit zijn natuurlijk geen gemakkelijke keuzes. De huidige minister heeft dat zelf ervaren toen hij in 2003 een rapport van een door hem geleid onderzoek de volgende titel meegaf: Taakspecialisatie: het schiet niet echt op. 14 De conclusie van dit onderzoek was dat landen niet tot grotere samenwerking bij de uitvoering van Nederland geeft militaire taken komen. Het onderzoek minder geld uit biedt behalve dit sombere perspectief ook aan externe, kansen, maar dan in methodische zin: voor en meer aan het eerst worden, op basis van de opinies interne veiligheid van specialisten, de nuttigste combinaties van militaire middelen in rangorde aangegeven. Toepassing van die methode moet het allereerst mogelijk maken om die combinaties aan te geven die binnen het budget passen. Ten tweede moet die methode een qua ambitieniveau beredeneerde integrale keuze ondersteunen. Het plan van aanpak voor Verkenningen naar betaalbaarheid geeft niet aan welke methoden zullen worden gebruikt om de relatie tussen ambitie, middelen en geld tot stand te brengen. 15 Een duidelijke en inzichtelijke methodiek, voortbouwend op het genoemde onderzoek en waarin een aansluiting wordt gemaakt tussen militaire capaciteit en geld, zou de transparantie van de besluitvorming zeer ten goede komen.

26 Ap: 2008nr3/26 Dr. E.J. de Bakker en dr. R.J.M. Beeres zijn als senior onderzoeker respectievelijk universitair hoofddocent verbonden aan de Faculteit Militaire Wetenschappen van de Nederlandse Defensie Academie (NLDA) in Breda. Zij doen onderzoek en verzorgen onderwijs op het gebied van Defence Accounting Control & Economics van de opleiding Militaire Bedrijfswetenschappen. 1. Zie voor een meer uitgebreide bespreking van de veranderingen in omvang en samenstelling van de Nederlandse Defensie-uitgaven: E.J. de Bakker, R. Beeres (2007), An Economic Interpretation of Dutch Military Expenditure , in: Beeres, De Bakker, H. Kirkels (2007), NL ARMS 2007 Defense Accounting Control & Economics. Evidence from the Netherlands, Breda: Nederlandse Defensie Academie, pp Zie noot 1, p H.H. Wijffels (2007), Brief van de informateur met betrekking tot het coalitie-akkoord,tk 30891, nr Minister van Defensie (2003), Lijst van antwoorden op de prinsjesdagbrief,tk 29200X, nr H.P.M. Kreemers (2006), Beleid, uitvoering en evaluatie. Doelmatigheid van het defensiebeleid getoetst, Militaire Spectator, jrg. 175, nr. 9, pp. 400 en R.A.A. Klaver (2005), Voorwoord, Marineblad, jrg.115, nr. 7/8, p Minister van Defensie (2007), beleidsbrief Wereldwijd dienstbaar, TK W.J. Baumol, W.G. Bowen (1965), On the Performing Arts:The Anatomy of their Economic Problems, The American Economic Review, jrg. 55, nr. 1/2, pp D.L. Kirkpatrick (2004), Trends in the Costs ofweapon Systems and the Consequences, Defence and Peace Economics, jrg. 15, nr. 3, pp P.G. Pugh (2007), Retrospect and Prospect:Trends in Cost and their Implications for UK Aerospace, Defence and Peace Economics, jrg. 18, nr. 1, pp Minister van Defensie (1985), Nota over besluitvorming inzake de aanschaf van YPR-765 pantserrupsvoertuigen,tk 18840, nr Staatsecretaris van Defensie (2007), Materieel projecten overzicht Prinsjesdag 2007,TK 27830, nr Algemene Rekenkamer (2002), Een vlucht door de tijd: Rekenkamers en de F16,TK 28235, nrs Auditdiensten Ministeries van Economische Zaken en Defensie (2008), Jaarrapportage vervanging F-16 voor het jaar 2007,TK 26488, nr CommissieVan Middelkoop (2003), Taakspecialisatie: het schiet niet echt op, Rapport Interdepartementaal Beleidsonderzoek. 15. Minister van Defensie (2008), Brief met plan van aanpak voor verkenningen naar de defensiebestedingen,tk 31243, nr. 6. Atlantisch perspectief T i jdsc hrif t voor int er nationale betrekkingen en veiligheidspolitiek Ap: Ik neem een jaarabonnement en ont- Ik word begunstiger en ontvang voor Ik word lid van Jonge Atlantici en Ik neem een studentabonnement en vang acht nummers van Atlantisch Per- 40,75 per jaar naast Atlantisch Per- ontvang Atlantisch Perspectief, de overi- ontvang acht nummers van Atlantisch spectief voor 23,50. spectief alle overige publicaties gratis of ge publicaties (gratis of tegen korting), Perspectief voor 18,50 per jaar. tegen korting, evenals uitnodigingen plus de uitnodigingen voor de bijeen- voor bijeenkomsten van de Atlantische komsten van Jonge Atlantici en de Welkomst- Commissie Atlantische Commissie, voor de intro- geschenk: ductieprijs van 20,- per jaar Allies or Aliens? George W. Bush U kunt deze bon opsturen naar de and the Atlantische Commissie Transatlantic Crisis Antwoordnummer 304 in Historical Per- Ap: KATERN: DE TOEKOMST VAN HET NEDERLANDSE DEFENS I EBUDGET met Eimert van Middelkoop, Angelien Eijsink en Arend Jan Boekestijn 2500 EB Den Haag (geen postzegel nodig) spective door Sebastian Reyn. PRIVATE MILITAIRE BEDRIJVEN MEDVEDEV, POETIN EN DE KOERS VAN RUSLAND omcirkelen wat u wenst Naam : Postcode/woonplaats: Adres: Bon:

27 Ap: 2008nr3/27 Westerse krijgsmachten afhankelijk van private militaire bedrijven Hans van Leeuwe Hoewel het al langer bekend was dat de inzet van private militaire bedrijven (Private Military Companies, PMC s) in operatiegebieden zich grotendeels in een juridisch niemandsland afspeelt, werd dit het grote publiek pas duidelijk op 16 september Op die dag vond in Bagdad het schietincident plaats van het Amerikaanse veiligheidsbedrijf Blackwater, waarbij 17 Irakezen omkwamen. Sindsdien is Blackwater synoniem geworden voor de hele private militaire industrie. Het is een understatement te zeggen dat de vervolging van Blackwater problematisch is. Integendeel: het is een juridisch en politiek mijnenveld. De Iraakse bevolking wist dit al langer. Blackwater was één van die veiligheidsbedrijven die in hun land vrijelijk hun gang gingen. De Iraakse overheid mag er niet tegen optreden, omdat Blackwater immuun is voor het lokale recht. De Amerikanen kunnen er niet tegen optreden, omdat de vervolging van (leden van) private militaire bedrijven in het buitenland op grond van het Amerikaanse recht praktisch niet doenlijk is. Dit beeld werd nog eens onderstreept toen na 16 september bleek dat Blackwater sinds 2005 bij niet minder dan 195 schietincidenten betrokken was geweest. Niet één keer had dit tot vervolging geleid. De toen nog betrekkelijk onbekende presidentskandidaat Barack Obama vatte het in oktober 2007 kernachtig samen: Our national interests are threatened when these companies act on the country's behalf without having to answer to Americans. Instead of winning the hearts and minds of Iraqis, we've made them angry and possibly fuelled support for the counterinsurgency that is keeping us stuck in Iraq. Maar terwijl de Iraakse regering nog studeerde op nationale wetgeving om het gehate Blackwater alsnog het land uit te krijgen, verlengde de Amerikaanse regering op 4 april 2008 het contract met deze firma. Een woedende Iraakse eerste minister Noeri al-maliki veroordeelde deze verlenging in sterke bewoordingen: They committed a massacre against Iraqis and until now this issue has not been resolved. ( ) I would say that the U.S. side should not have moved to renew this contract before the outstanding issues with this company are finalised. Met zulke vrienden heb je geen vijanden meer nodig, zullen ze in Irak denken (en er zijn in dat land al zoveel bad guys). De Amerikaanse onderminister van Buitenlandse Zaken voor Diplomatieke Veiligheid, Gregory B. Starr, liet desgevraagd weten dat hij hangende het FBI-onderzoek naar de gebeurtenissen in september geen keus had dan het contract te verlengen. Blackwater is in Bagdad nodig voor personele beveiliging. It is that simple, aldus Starr. Het is echter eerder een onvervalst staaltje overwinnaarslogica. In de VS zelf was dit niet gebeurd. Sinds de operatie in Uruzgan in 2006 van start ging, komt ook Nederland meer in aanraking met de inhuur van private militaire bedrijven in operatiegebieden. Met militairen in een gebied zo groot als tweederde van Nederland had het Ministerie van Defensie geen andere mogelijkheid dan de logistiek voor een groot deel aan private bedrijven uit te besteden. Op verzoek van de minister van Defensie schreef de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) een advies over private militaire bedrijven, dat in december 2007 uitkwam. Dit rapport constateert dat Nederland in Uruzgan veel gebruik van dergelijke bedrijven maakt.

28 niet gek, die weten dat ook. Dergelijke konvooien worden dan ook regelmatig aangevallen. Op 23 maart 2008 werden in het Pakistaanse grensgebied bij Afghanistan 40 tankwagens opgeblazen, waarbij volgens sommige berichten twee miljoen liter brandstof verloren ging. Wat je noemt een lonend doel. Toch is hierover nooit een serieus politiek debat gevoerd terwijl er in 2001 in Nederland nog politiek gedoe was over de externe inhuur voor de operatie in Ethiopië/Eritrea. Was deze externe inhuur überhaupt nodig, kon Defensie dat niet zelf af, wilde het parlement toen weten. Toen ging het slechts om enkele miljoenen guldens (!). Nu is, voor zover bekend, al ongeveer 150 miljoen euro aan PMC s uitgegeven en de operatie is pas op de helft. In juli 2006 kwamen twee Nederlandse militairen om het leven bij een tragische crash van een helikopter van het private bedrijf Tryco. De reactie in Nederland getuigde behalve van afschuw ook van verbazing. Zo moest er volgens het toenmalige Kamerlid Koenders gekeken worden naar de vraag waarom er een particulier toestel was ingezet voor een helikoptervlucht in het oosten van Afghanistan. Intussen heeft Nederland voor de operatie in Uruzgan echter een kleine luchtvloot ingehuurd om alle transportwensen uit te voeren. Eén toestel, een Dash-7 met een capaciteit van stoelen, doet niet anders dan Nederlands personeel in Afghanistan heen en weer vliegen. Ook ISAF Regional Command South (RC-S) heeft inmiddels private helikoptercapaciteit ingehuurd om de eigen tekorten aan te vullen. Daar zullen toch ook Nederlandse militairen in meevliegen. Nederland is in Uruzgan operationeel afhankelijk van private militaire bedrijven. Met de omvang van het huidige contingent is de krijgsmacht niet in staat de uitbestede taken over te nemen. Zo wordt de brandstof door de private partij Danish Camp Supply per truck uit Pakistan het gebied ingebracht. Per dag gebruikt de Nederlandse krijgsmacht in Uruzgan in haar diverse kampen in totaal bijna liter brandstof voor auto s en generatoren en voor de vliegtuigen aldus Onze Luchtmacht (nr. 5, 2007). De capaciteit van een tankwagen is ongeveer à liter. Reken dus maar uit om hoeveel jingle trucks het per week gaat, en per maand, en per jaar. En dat is dan alleen nog maar de Nederlandse brandstofbehoefte. Als Danish Camp Supply door een verhoogde veiligheidsdreiging zou besluiten om van de ene op de andere dag met deze brandstoftransporten te stoppen een volstrekt legitieme beslissing, dan heeft Nederland een probleem. Dezelfde redenering geldt overigens voor alle deelnemers aan ISAF (en aan Operation Enduring Freedom). De Taliban en de tribale bewoners van de grensgebieden in Pakistan zijn De AIV constateert in zijn advies dat de Nederlandse krijgsmacht haar voedsel- en brandstofkonvooien niet zelf beveiligt. Dat laat zij over aan een private partij ( sub-contracting ). De Adviesraad plaatst daar vraagtekens bij, vooral vanuit het uitgangspunt dat het geweldsmonopolie bij de staat ligt. Van die verantwoordelijkheid kan ook niet bij contracten met een PMC afstand worden gedaan, aldus het advies. Als er iets mis gaat, denk bijvoorbeeld aan bovenstaande incident met Blackwater, wie is er dan politiek verantwoordelijk en juridisch aansprakelijk? Het advies gaat hier uitvoerig op in. Het komt erop neer dat de minister van Defensie altijd politiek verantwoordelijk is voor negatieve gedragingen van mensen die door zijn ministerie zijn ingehuurd. De juridische aansprakelijkheid ligt een stuk ingewikkelder. Maar juist omdat het hier gaat om dienstverlening die direct verbonden is met de uitoefening van het geweldsmonopolie van de staat, en niet om dienstverlening in het normale maatschappelijke verkeer, kiest de AIV voor een ruime interpretatie. Dit betekent dat de regering als uitgangspunt zou dienen te nemen dat de Nederlandse staat in laatste instantie internationaal-rechtelijk aansprakelijk is voor de gevolgen van ernstige vormen van wangedrag van door hem ingehuurde private militaire bedrijven. De regering neemt deze aanbeveling over laagdrempelige staatsaansprakelijkheid niet over, zo schrijft zij in haar reactie van 25 april jl. op het advies. De regeringsreactie vervolgt met de opmerking dat in overeenkomsten met private militaire bedrijven wordt opgenomen dat de staat niet aansprakelijk is voor onrechtmatig handelen van (een werknemer van) het bedrijf en dat de staat wordt gevrijwaard voor aanspraken van derden (o.a. de slachtoffers) terzake. Het bedrijf moet zich daartegen maar verzekeren, aldus de regering. Dit lijkt wat al te gemakkelijk geredeneerd. Want wangedrag van private bedrijven heeft onherroepelijk een terugslag op het imago van de krijgsmacht en van het land dat de firma in kwestie inhuurt. Door toedoen van privaat personeel kunnen alle pogingen van het Nederlandse krijgsmacht om de Afghaanse hearts and minds te winnen in één klap teniet worden gedaan. En in dat geval kan de Tweede Kamer het private bedrijf in kwestie niet naar de Kamer roepen, maar de minister van Defensie wel. Drs. J.M.D. van Leeuwe werkt bij de Adviesraad Internationale Vraagstukken en was secretaris van de commissie die het advies over de inhuur van PMC s heeft opgesteld. Dit advies is in zijn geheel te vinden of aan te vragen op Private militaire bedrijven worden op grote schaal ingezet in onder meer Irak. Een markt in Bagdad (foto: U.S. Army/ J. Bailey)

29 Ap: 2008nr3/29 Medvedevs Rusland: Poetins plan? Hiske Helsloot Wie Rusland zegt, zegt Poetin. Maar hoe lang nog? Kremlinologie is opnieuw de wetenschap du jour nu niemand weet wat er morgen in Moskou gaat gebeuren. Binnenkort zal Vladimir Poetin, de afgelopen acht jaar het stralende middelpunt van de Russische politiek, plaats maken voor de relatief onbekende Dmitri Medvedev. Hoewel de huidige president onder de bevolking nog altijd ongekend populair is, heeft Openlijk hij ervan afgezien de grondwet te veranderen, deze te omzeilen revisionisme of op een andere kan weer manier een stokje te steken voor het naderend afscheid. Wordt in Rusland Rusland eindelijk een echte democratie, waar machtsoverdracht gaat via eerlijke verkiezingen? Het lijkt er niet op. Want hoewel Poetin de grondwet niet heeft gewijzigd, heeft hij op slinkse wijze zeker gesteld dat hij ook na zijn aftreden nog een flinke vinger in de pap houdt. Het is hem namelijk gelukt zijn protegé als president aan te bevelen bij het Russische volk. Die vervolgens beloofde Poetin tot premier te benoemen. De functie van premier is in Rusland traditiegetrouw geen machtige baan. De premier staat in de schaduw van de president. Gaat Poetin dan tweede viool spelen? Zeker niet. Dit alles is onderdeel van een zorgvuldig uitgestippeld plan. En in dat scenario is maar één hoofdrol. Die is uiteraard weggelegd voor Vladimir Vladimirovich zelf. Als KGB-agent heeft Poetin geleerd zich zorgvuldig aan zijn plan te houden en stap voor stap te werk te gaan. Zijn doel is Rusland terug te brengen aan het firmament van de grote mogendheden, een plek waar het land als opvolger van de Sovjetunie zijns inziens behoort. Gevallen grootmacht? De vastberadenheid waarmee Poetin dit doel nastreeft, is terug te voeren op de gebeurtenissen in de jaren negentig. Toen leek alles waar Poetin in geloofde samen met de Sovjetunie te verdwijnen. Rusland verloor zijn status als supermacht en moest machteloos toezien hoe de Europese Unie en de NAVO de landsgrenzen steeds verder naderden. De Russische Federatie was ondertussen economisch zo zwak dat het simpelweg geen andere keus had dan zich coöperatief op te stellen tegenover het Westen. Financieel gezien was het land zo afhankelijk van westerse financiële injecties, dat het voeren van een anti-westerse politiek niet tot de mogelijkheden behoorde. Europa was optimistisch over het verdwijnen van het IJzeren Gordijn, de Verenigde Staten koesterden hun victorie. Als feitelijke verliezer van de Koude Oorlog was de Russische regering niet in de positie om in opstand te komen tegen de manier waarop met name de VS maar ook Europa zich gedroegen in deze nieuwe, unipolaire wereld. Protesteren tegen NAVO-uitbreiding op voormalig Warschaupactgebied, NAVO-interventie op de Balkan of Amerikaanse bemoeienis met het Russische nabije buitenland, was geen optie.

30 Ap: 2008nr3/30 De frustratie over dit recente verleden zit in Rusland nog heel diep. Na politici als Gorbatsjov en Jeltsin door de Russische bevolking vaak gezien als egoïstische politici die het imperium voor een appel en een ei verkwanselden was het tijd voor een leider als Poetin. De jonge, sportieve idealist was recht-door-zee en bracht waar elke Rus al sinds het einde van de Brezjnev-periode op hoopte: orde, stabiliteit en economische voorspoed. Daarbij versterkte hij het centrale gezag over de regio s, bracht hij alle uithoeken van de Russische Federatie terug onder invloed van Moskou en pakte de oligarchen hard aan. Wat hij daarnaast ook hard aanpakte was de oppositie en de persvrijheid. De meeste Russen waren echter zo onder de indruk van de nieuwe president dat zij deze deal accepteerden. Zij zijn trots op Poetin als hij het Westen recht voor z n raap zegt hun snotterige neus niet in Russische zaken te steken of claimt dat het ineenstorten van de Sovjetunie de grootste geopolitieke catastrofe van de 20 e eeuw was. Zijn immense populariteit dankt Poetin dan ook voor een groot deel aan dit openlijke revisionisme. Inmiddels kan het ook weer. De tijden van armoe zijn voorbij en Rusland blaakt van het zelfvertrouwen. Dankzij de gunstige olieprijzen heeft het land vele miljarden in kas en zijn de buitenlandse schulden afbetaald. Het jaar 2007 was een hoogtepunt van Russische zelfverzekerdheid, door Poetin enthousiast uitgedragen in een aantal controversiële toespraken. Op het internationale toneel liet de president geen gelegenheid onbenut om zijn standpunt te verkondigen en schuwde daarbij niets of niemand. Sinds hij in februari 2007 tijdens zijn toespraak op de veiligheidsconferentie in München van leer trok Internationale tegen de zogeheten unipolaire, Amerikaansgeleide wereldorde, ver- vraagstukken slechterden de betrekkingen in rap tempo. kunnen we Van de loepzuivere niet zonder democraat die Gerhard Schröder in hem zag of Moskou oplossen de man met de mooie ziel, die George W. Bush in de ogen had gekeken, was plotseling weinig meer over. Poetin droeg zijn visie uit door zoveel mogelijk westerse initiatieven te dwarsbomen van pijpleiding tot vredesbespreking. Europa stond op scherp nadat bleek dat Moskou niet aarzelde het energiewapen in te zetten om zijn (politieke) zin door te drijven. Van Oekraïne tot Italië rinkelden de alarmbellen en werd er naarstig gezocht naar alternatieven voor Russisch gas. Helaas voor Europa zal de afhankelijkheid van Russische energie de komende decennia alleen maar verder toenemen. En er zijn meer redenen dan energieafhankelijkheid alleen om te streven naar stabiele betrekkingen met Moskou. Nu de Russische economie in navolging van de energiehausse groeit, zal de wederzijdse handel toenemen. Rusland is voor Europa een belangrijke potentiële afzetmarkt. Rusland heeft Europa op zijn beurt nodig om door middel van technische en financiële investeringen zijn verouderde industrie te redden. Europa en Amerika kunnen de hulp van Rusland goed gebruiken in de strijd tegen het terrorisme met name in Afghanistan. Internationale vraagstukken als de wederopbouw van Irak en de situatie rondom Iran kunnen we niet zonder medewerking van Rusland oplossen. Daarnaast is een stabiele relatie met Rusland belangrijk om de veiligheid in Europa te kunnen blijven garanderen denk aan wapenverdragen en non-proliferatie. We zullen dus een manier moeten vinden om met Rusland samen te werken, hoe ingewikkeld Poetin ons dit ook maakt. Operatie Opvolger In Rusland zelf is men ondertussen zeer tevreden. Eindelijk een president die de misstanden van de jaren negentig rechtzet, en ook nog eens voor de Russische belangen in het buitenland opkomt. Aangemoedigd door de gunstige economische situatie gaf de bevolking Poetin elke verkiezing weer permissie om door te gaan met zijn kruistocht voor erkenning, ook ten koste van zaken als vrije media en vrijheid van meningsuiting. De meeste Russen geven deze in onze democratische ogen waanzinnig belangrijke principes haast klakkeloos uit handen in ruil voor economische welvaart en rust. Dit was niet alleen terug te zien in Poetins uitzonderlijk hoge populariteitsscore, maar ook in de situatie zoals die ontstond aan de vooravond van de laatste presidentsverkiezingen. Het grootste deel van de bevolking kon nauwelijks interesse opbrengen voor de show die rondom de kandidaten werd opgevoerd. Ze hadden begrepen dat Poetin één van zijn vice-premiers kon aanbevelen: Dmitri Medvedev. Wie de moeite kon opbrengen om te gaan stemmen de meeste Russen gingen liever winkelen stemde dus op Medvedev: een stem op de status quo en een verhulde stem op Poetin. Een stem voor continuïteit en voor behoud van de koopkracht. Op 2 maart koos Rusland tijdens de minst spannende verkiezingen sinds het einde van de Sovjetunie aldus met een overweldigende meerderheid van ruim 70 procent voor Dmitri Anatolevitsj Medvedev. Dmitri wie? Dat Poetin juist deze man als opvolger aanwees is niet verwonderlijk. De twee kennen elkaar al een eeuwigheid en werkten jarenlang samen. Nu is Medvedev met zijn 42 jaar de jongste Russische leider in honderd jaar. Desalniettemin heeft hij er al een indrukwekkende carrière op zitten een die vrijwel gelijk oploopt met die van Poetin. De twee mannen leerden elkaar kennen aan de Universiteit van Sint Petersburg, waar ze beiden aan de rechtenfaculteit werkten voor Anatoli Sobtsjak. Toen die in 1991 burgemeester van Sint Petersburg werd, volgden Poetin en Medvedev als zijn assistenten. Eind jaren negentig ging Poetin in het Kremlin werken en toog Medvedev in het kielzog van zijn mentor naar Moskou. Daar klom hij op tot vice-premier en werd hij uiteindelijk door Poetin uitverkoren als zijn opvolger.

31 Ap: 2008nr3/31 Wat staat er verder zoal op zijn agenda? Medvedev heeft aangekondigd vrijheden, zowel persoonlijke als economische, tot het speerpunt van zijn presidentschap te willen maken, net als belastingverlaging en vermindering van de overal aanwezige corruptie. Hij wil veel aandacht besteden aan het versterken van de rechtsstaat, door te zorgen voor een juridisch systeem dat onafhankelijk van de wetgevende en uitvoerende macht werkt. (De wet is in Rusland veelal een middel van de macht, en te zeggen dat de rechtsstaat op dit moment niet naar behoren functioneert zou een understatement zijn.) Of Medvedev met dit relatief liberale programma succes zal hebben zo lang Poetin aan zijn zijde staat, wordt alom betwijfeld, maar niet door de aanstaande president zelf: die heeft aangekondigd Poetin direct na zijn aantreden tot premier te benoemen om geen tijd te verspillen en meteen aan de slag te kunnen gaan. Wat voor president wordt Medvedev? Er zijn verschillende opties. 1) Vleugellamme vredesduif Medvedev staat bekend als een rustige, gevoelige man die zonder morren doet wat zijn superieuren hem opdragen. Een slimme man ook, met een goed gevoel voor timing zo iemand die altijd op de juiste tijd op de juiste plaats weet te verschijnen. Zo was hij de afgelopen roerige jaren bestuursvoorzitter van energiegigant Gazprom. Daarnaast was hij als vice-premier verantwoordelijk voor de veelbesproken nationale projecten die de Russische maatschappij op enkele kritieke gebieden als gezondheidszorg en huisvesting een flinke impuls moesten geven (of hij in deze opzet is geslaagd valt overigens nog te bezien). Poetin heeft deze man aangewezen omdat hij hem vertrouwt, omdat hij hem de baas is en misschien ook omdat Medevdev nét iets kleiner en jonger is dan hijzelf. Hoe het ook zij, Medvedev is een welwillende leerling van zijn meester. Hij heeft al laten blijken een goed gevoel voor de wensen van het Russische volk te hebben: in een van zijn speeches kondigde hij enthousiast aan dat zijn grootste zorg het garanderen van stabiliteit is. De nieuwe president is een manager, geen rasechte politicus. Hoewel zowel Poetin als Medvedev juridisch is geschoold, is Medvedev in tegenstelling tot zijn patroon nooit werkzaam geweest voor de geheime dienst. In combinatie met zijn liberale, pro-westerse imago stemt dit de VS en Europa hoopvol. Onder Vladimir Poetin bekoelde de relatie immers zo dat er al werd gesproken van een nieuwe Koude Oorlog. Er bestaat een reële kans dat Medvedev in zijn benadering van de internationale betrekkingen voor een minder confrontatiegerichte aanpak kiest. Poetins protegé is evenwel de belichaming van continuïteit. Hij voerde slechts campagne op de belofte Poetins koers door te zetten en de belofte om de huidige president te benoemen tot premier. Continuïteit was het codewoord (overigens een opmerkelijk verschil met het in de VS mateloos populaire change ). Aangezien deze verkiezingen voor de meeste Russen meer dan wat ook draaiden om het zeker stellen van economische stabiliteit, scoorde hij hiermee uitstekend. Want hoewel de Russische bevolking in Poetins geleide democratie een hoop vrijheid heeft moeten inleveren, is het merendeel tevreden met wat Poetin hen bracht. Het gros van de Russen geeft weinig om vrije media, een eerlijke rechtbank of een functionerende oppositie. Economische verbeteringen en stabiliteit; zaken waarvan je in het dagelijks leven profijt hebt, zijn belangrijker. Daarbij kan Medvedev nog zo westers, liberaal en intellectueel zijn, de vlijmscherpe, autoritaire Poetin is er ook nog. Dit maakt de kans dat Medvedev zijn liberale programma werkelijk zal uitvoeren niet heel groot. 2) Dubieus duümviraat Poetin heeft beloofd zich als premier bezig te houden met de taken die bij deze functie horen: binnenlandse economie en sociale zaken. Medvedev zal als president de buitenlandse politiek voor zijn rekening nemen. Deze taakverdeling is heel belangrijk voor de internationale geloofwaardigheid. Als premier met een grotere naamsbekendheid dan de president kan Poetin Medvedev voldoende voor de voeten lopen om diens aanzien in binnen- en buitenland te ondermijnen. Onlangs presenteerde Poetin de Strategie 2020, waarin hij zijn visie op Rusland uitwerkte in een meerjarenplan. Hieruit blijkt dat hij hoe dan ook voorlopig niet van plan is de macht uit handen te geven. Medvedev is zijn poppenkastpop, en aan de oppervlakte zal het lijken alsof Medvedev ook werkelijk de buitenlandpolitiek voert. Maar ook al neemt hij slechts de rol van premier op zich, de kans is groot dat Poetin degene Een stem op Medvedev beschouwde de Rus als een stem voor behoud van de koopkracht (foto: UN Photo/E. Debebe)

32 Ap: 2008nr3/32 blijft die de touwtjes in handen houdt. De komende maanden is er een aantal punten waaraan we kunnen zien of Poetin Medvedev de kans geeft om de Russische buitenlandpolitiek een nieuw gezicht te geven. Een van de eerste mogelijkheden is de G8-top in Japan in juli van dit jaar. Het zal voor de wereld een belangrijke bevestiging zijn als Medvedev alleen naar de top afreist. Afgezien van dit soort showmomenten kunnen we niets anders doen dan rustig afwachten hoe het duümviraat Medvedev-Poetin in de praktijk zal uitpakken. 3) Ceremoniële president Want Poetin laat het niet bij de functie van premier alleen. Onlangs heeft hij het leiderschap van Verenigd Rusland geaccepteerd, de partij die in 2001 werd opgericht met als partijprogramma grofweg het steunen van Poetin. Sinds Poetin tijdens de laatste verkiezingen in december 2007 optrad als lijsttrekker, heeft Verenigd Rusland een tweederde meerderheid in de Doema (315 van de 450 zetels). De functie van partijvoorzitter werd speciaal voor Poetin gecreëerd. Aangezien Verenigd Rusland de Doema beheerst, heeft Poetin hiermee voor de komende vier jaar effectieve controle over het parlement verkregen. De vergelijking met de Sovjetunie komt zo wel heel dichtbij: Poetins nieuwe functie lijkt verdacht veel op die van secretaris-generaal van de vroegere Communistische Partij. Medvedev heeft gezegd geen lid te worden van Verenigd Rusland omdat hij, net als Poetin toen hij president was, boven de partijen wil staan. De kans dat Poetin als premier en als partijvoorzitter een sterke invloed op de Russische politiek blijft uitoefenen, is zeer groot. In combinatie met Medvedevs profiel als relatief onbekende politieke speler, zou dit kunnen betekenen dat zijn presidentschap gereduceerd wordt tot een ceremoniële, holle functie. 4) De wreker Er is één risicoscenario voor Poetin en dat is dat Medvedev er op een dag genoeg van krijgt om in de schaduw van zijn voorganger te staan en een eigen koers uitzet. Is Medvedev nu nog Poetins protegé, op 7 mei verkrijgt hij een enorme persoonlijke macht. Dan is hij president en, protegé of niet, de machtigste man in heel Rusland. Het Russische superpresidentiële systeem geeft de president bovendien de mogelijkheid zich van zijn premier te ontdoen. Het kostte de destijds onbekende Poetin na zijn aantreden verrassend weinig tijd om grote schoonmaak te houden in het Kremlin en de Jeltsin-kliek bij het grof vuil te zetten. Hoewel Medvedev nog geen persoonlijke machtsbasis heeft binnen het Kremlin en de strijd tussen de verschillende groepen aldaar (kort gezegd: de liberalen, de technocraten en de siloviki ) nog niet is gestreden, kan zelfs hij in zijn rol groeien vergeet niet hoe klungelig Poetin in de eerste maanden van zijn presidentschap was. De onbezonnen manier waarop hij de ramp met de nucleaire onderzeeër Koersk trachtte af te handelen ( meneer de president, wat is er gebeurd? tsja, de boot zonk ) staat velen in het geheugen gegrift. Gezien de goede persoonlijke band tussen de twee mannen is dit geen geloofwaardig idee. Toch bestaat de mogelijkheid wel. Beginnen met een schone lei? Hoewel de uitkomst van bovenstaande scenario s nog onzeker is, lijkt het erop dat Poetin de weg voor een overgang naar een rustiger relatie met het Westen vrijmaakt. Tijdens zijn aanwezigheid in Boekarest ter gelegenheid van de NAVO-top (2-4 april) en bij zijn laatste topontmoeting met George Bush in Sotsji, sloeg Poetin een beschaafdere toon aan dan voorheen. In Boekarest werden controversiële plannen als een eventueel toekomstig NAVO-lidmaatschap voor Georgië en Oekraïne besproken Rusland heeft zich sterk verzet tegen het tekenen van het Membership Action Plan (MAP) voor deze twee landen en natuurlijk de plaatsing van het raketverdedigingssysteem in Polen en Tsjechië. Voorafgaand aan de top had Poetin de VS herhaaldelijk gedreigd dat het tekenen van het MAP voor Ruslands voormalige satellietstaten absoluut onacceptabel was. Uiteindelijk moesten Oekraïne en Georgië genoegen nemen met de belofte dat zij ooit lid zouden worden. De NAVO-landen gaven wel hun goedkeuring voor dat andere gevoelige onderwerp: de plaatsing van het raketschild. Dit leidde eerder standaard tot pittige kritiek vanuit Moskou. Tijdens de persconferentie na de bijeenkomst in Sotsji roemde Poetin echter president Bush, die zijn zorgen omtrent de Russische veiligheid serieus nam. Bush herhaalde nog eens dat het schild niet tegen Rusland is gericht, maar samen met de Russen gebruikt zal kunnen worden tegen andere mogelijke vijanden. Natuurlijk drong Poetin aan op Russische betrokkenheid bij de ontwikkeling van en toezicht op de uitvoering van het systeem. Het is niet waarschijnlijk dat de Amerikanen hiermee zullen instemmen, maar de zalvende toon in de statements was opvallend genoeg. De bemoedigende slotverklaring gaf sommigen de hoop dat het gedaan is met de Russische verbale agressie. Het zou echter heel goed kunnen dat dit van korte duur is. Het zou een tactische zet van Poetin kunnen zijn, omdat hij zijn opvolger een schone lei gunt. Uit bovenstaande scenario s blijkt dat het nog allerminst zeker is hoe het presidentschap van Medvedev zich zal ontwikkelen. Dat hij een andere manier zal vinden dan Poetin in zijn omgang met het Westen, daarover bestaat geen twijfel. Maar het is niet zeker dat zijn stem er straks toe doet en dat hij, als hij zijn mond open doet, werkelijk een vriendelijker toon zal aanslaan. En de democratie? Hoe zal de Russische democratie zich ontwikkelen? Medvedev heeft nog geen kans gekregen zich te bewijzen, maar zijn vernieuwende plannen moeten we voorlopig met een korreltje zout nemen. Een programma gericht op het vergroten van vrijheid en rechtsstaat is aardig, maar hoe democratisch kan de voorzitter van de Raad van Commissarissen van het Kremlin-getrouwe staatsbedrijf Gazprom zijn? Bovendien blijkt uit bovenstaande scenario s dat de mogelijkheid bestaat dat hij helemaal de kans niet krijgt om zijn eigen stem te

33 laten horen. Zoals het er nu naar uitziet zal zijn voorganger nog lang niet van het toneel afstappen. Poetin moet zijn functie als staatshoofd opgeven en zal de wijk nemen naar het Witte Huis van de regering, maar hij is nog niet uitgespeeld. De risico s die gepaard gaan met het uit handen geven van de macht heeft hij geminimaliseerd door het aanvaarden van zowel de functie van premier als het voorzitterschap van Verenigd Rusland. Dit levert een andere situatie op dan in het jaar 2000, toen Poetin de macht overnam van Jeltsin. Laatstgenoemde trok zich uit de politieke wereld terug, en dat gaf Poetin de mogelijkheid het Kremlin naar zijn hand te zetten. Medvedev zit weliswaar in het Kremlin, maar zal hij genoeg lucht krijgen om een eigen plan te trekken, of blijft Poetin hem voortdurend in de nek hijgen? Waar Poetins plan Rusland zal brengen blijft de grote vraag. Misschien kiest Poetin uiteindelijk voor meer openheid en democratie. Of hij gaat door met de onder zijn leiding geperfectioneerde geleide democratie. Maar misschien was 2007 het laatste jaar waarin Rusland pretendeerde een democratie te zijn van welke soort dan ook. Mogelijk is het met het Russische systeem erger gesteld dan wij ons kunnen voorstellen en zijn de recente ontwikkelingen de voorbode van een nieuwe dictatuur. Ook bestaat er een kans dat de Poetin-jaren een overgangsfase zijn. De val van de Sovjetunie en de overgang naar de markteconomie in de jaren negentig was voor Rusland een revolutie. Poetins regeerperiode kan gezien worden als de noodzakelijke consolidatie van de nieuwe situatie. Wie weet wat er over een paar jaar te gebeuren staat, als Poetin een antwoord heeft gevonden op een aantal prangende problemen: diversificatie van de economie; een functionerende rechtsstaat die een einde kan maken aan de corruptie, zodat zich een middenklasse kan ontwikkelen; en een antwoord op de vele sociaal-maatschappelijke problemen die Rusland teisteren. De toekomst zal het uitwijzen. Totdat het zo ver is moet Europa de relatie met Rusland goed onderhouden. De wederzijdse belangen zijn groot en er staat veel op het spel. Daarnaast wordt de relatie beïnvloed door externe factoren, zoals de wereldwijd afnemende economische vooruitzichten, de olieprijs, de toenemende kracht van China en de ontwikkelingen in de islamitische wereld. Waar mogelijk moeten we Rusland gewenst en ongewenst blijven adviseren. Het Westen is niet langer bij machte de Russische keuzes te forceren, zoals twee decennia terug. Wel moeten wij alles doen wat binnen onze mogelijkheden ligt om Rusland bij het Westen te betrekken en de democratische ontwikkeling daar te stimuleren. Maar misschien, heel misschien, is het tijd om te accepteren dat Rusland helemaal nooit een democratie naar westers idee heeft willen zijn en dat ook niet zal kunnen worden. Drs. H.M. Helsloot is projectmedewerker en onderzoeker bij de Atlantische Commissie. Wordt Rusland eindelijk een echte democratie? De OVSE kijkt toe bij het tellen van de stemmen na Doemaverkiezingen in 2003 (foto: OVSE/M. Evstafiev)