DE GRONDWET - HOOFDSTUK 3 - STATEN-GENERAAL

Transcriptie

1 DE GRONDWET - HOOFDSTUK 3 - STATEN-GENERAAL WETENSCHAPPELIJK COMMENTAAR HOOFDSTUK 3 - E.J. JANSE DE JONGE Dit is een inleiding op zowel hoofdstuk 2 (Regering), als ook hoofdstuk 3 (Staten-Generaal) en hoofdstuk 4 (Adviesorganen) [1] 1. Inleiding 2. Constitutionele monarchie en parlementaire democratie 3. Ministeriële verantwoordelijkheid: ontstaan en betekenis 4. De vertrouwensregel 5. Adviescolleges Editie maart INLEIDING Hoofdstuk 2 van de Grondwet behandelt als eerste van de staatsinstellingen de re hoofdstuk 3 met als onderwerp de Staten Generaal. In veel landen is dat o voorschriften van het parlement, de wetgevende macht, en dan van de regering di Blijkbaar wordt daar de prioriteit gegeven aan het belang van de wetgevende macht. artikelen over de positie van de andere hoge Colleges van staat, de Raad van Rekenkamer, de Nationale ombudsman en vaste colleges van advies. In deze i ingegaan op de belangrijkste thema s die in deze drie hoofdstukken aan de orde k iets worden opgemerkt over de constitutionele monarchie en de parlementair begrippen vormen de basis van ons staatsbestel. Daarna zal worden ingegaan geschreven en ongeschreven leerstukken die als een rode draad door de hoofdstu Grondwet lopen: de ministeriële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel. Te positie van de adviescolleges in ons staatsbestel aan de orde. 2. CONSTITUTIONELE MONARCHIE EN PARLEMENTAIRE DEMOCRATIE Deze drie hoofdstukken van de Grondwet hebben met elkaar gemeen dat zij voorsc de belangrijkste staatsinstellingen van ons land (de rechtspraak komt in hoofdstuk Grondwet kent overigens geen bijzonder gewicht toe aan de volgorde van de uitzondering van de grondrechten in hoofdstuk 1 dat in 1983 bewust als eerste hoofd werd opgenomen. Men vindt er de grondslagen van de constitutionele monarchie democratie. De totstandkoming van de constitutionele monarchie kan verklaard w Nederland bij het ontstaan van het huidige staatsbestel in 1814 gekozen heeft voor e PAGINA 1 VAN 8

2 geregelde monarchie onder leiding van het Huis van Oranje en dus niet voor ee niet direct een logische keuze omdat ons land de republikeinse staatsvorm kende t Deze staatsvorm heeft in elk geval niet verhinderd dat de Nederlanden in de omschreven als de Gouden eeuw, uitgroeiden tot het machtigste land ter wereld. Bin Republiek waren de stadhouders invloedrijke staatsmannen in het dagelijks bestuu Vooral toen het stadhouderschap erfelijk werd in 1747 kreeg het stelsel Tegelijkertijd bleven de Gewesten soeverein en kende ons land twee stadhouderloze De constitutionele monarchie krijgt rond 1815 vorm door aan het hoofd van de s een niet gekozen staatshoofd te plaatsen. Op het eerste gezicht lijkt het staatshoof functionaris. Dit verschilt echter per land. Zowel in de Verenigde Staten als in Fran tevens regeringsleider. De President heeft in beide landen op basis van de Grond vergaande, bevoegdheden. In Duitsland daarentegen vervult de President louter cer is hij veel minder betrokken bij het staatsbestuur. Indien zoals in Nederland, België gekozen is voor een Koning(in) als staatshoofd dan is er als eenmaal een pa gevestigd altijd sprake van beperkte bevoegdheden van het staatshoofd. D constitutionele monarchie hangt direct samen met het feit dat de Koning een niet niet een democratisch gelegitimeerde functionaris is. Dit betekent onder meer dat middel van verkiezingen door de bevolking of door een motie van wantrouwen va worden weggestuurd. Op eigen initiatief abdiceren kan natuurlijk altijd. [3] Bij d modern staatsbestel in combinatie met een parlementaire democratie zoals in Enge Nederland in de 19e eeuw, was de vraag aan de orde hoe men enerzijds k democratisch staatsbestuur en anderzijds tegelijkertijd het koningschap kon b mogelijkheid om een niet gekozen en door erfopvolging gekenmerkt koningschap een moderne democratische staat, was het onderwerpen van alle belangrijke taken e het koningschap aan parlementaire controle. De Koning zou voortaan vooral van sy moeten zijn en de eenheid van de staat dienen te vertegenwoordigen. Aldus gesch het ontwerp van een herziene Grondwet in Op deze wijze werd het koningsc constitutionele waarden en normen (zie verder paragraaf 2). De tweede hier gebezigde term, parlementaire democratie, heeft niet alleen te mak en democratische grondrechten zoals opgenomen in hoofdstuk 1 van de Grondwe democratisch functioneren van onze staatsinstel lingen. Dit wil zeggen dat staatsins en Staten Generaal (direct dan wel indirect) democratisch gelegitimeerd die hoofdstukken 2 en 3 van de Grondwet vinden wij diverse bepalingen die deze de nader omschrijven. Concreet gaat het dan om vrije democratische verkiezingen, parl bevoegdheden en de ministeriële verantwoordelijkheid. Een essentieel element va democratie is dat bestuurders (ministers en staatssecretarissen) die niet in staa voldoende leiding te geven aan het bestuur van ons land, heengezonden kunnen wor manieren: via verkiezingen of door middel van een parlementaire actie. Dit vero tussen regering (hoofdstuk 2) en parlement (hoofdstuk 3). Slechts op enkele plaatsen men voorschriften aantreffen die de relatie regering parlement nader omschrijven artikelen 68, 69, 81, 100 en 105, derde lid Grondwet). De verhouding regering essentie beheerst door het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid. Dit l parlementair stelsel nader bepaald door de vertrouwensregel. Beide leerstukken/b duidelijk van elkaar onderscheiden te worden. PAGINA 2 VAN 8

3 3. MINISTERIËLE VERANTWOORDELIJKHEID: ONTSTAAN EN BETEKENIS Het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid is voor het eerst in Engeland i eeuw ontwikkeld. De aanleiding was gelegen in het feit dat de verhoudingen tussen waren gewijzigd. In vroeger tijden werden ministers beschouwd als dienaren van de benoemd en ontslagen naar welgevallen van de Koning. Ministers voerden besluite en waren aan hem verantwoording verschuldigd. Het parlement stond op deze wij Koning kon geen controle worden uitgeoefend omdat hij boven de partijen stond afgezet. Toen in Engeland koning George III in 1760 aan de macht kwam, verande kabinet kwam losser te staan van de Koning en geleidelijk verschoof de verantwo ministers aan de Koning naar een verantwoor dingsplicht aan het parlement. [4] Op d de praktijk het leerstuk van de ministeriële, meer in het bijzonder de p verantwoordelijkheid (de strafrechtelijke verantwoordelijkheid bestond al). Deze voor een groot deel niet vastgelegd in een grondwet. Engeland kent (tot op heden) g geschreven grondwet. Het Engelse voorbeeld inspireerde de opstellers van de G Voor 1848 bestond in Nederland een vergelijkbare situatie als in Engeland hon ministers werden benoemd en ontslagen door de Koning en waren alleen aan verschuldigd. Dit maakte het mogelijk om als staatshoofd een stempel d regeringsbeleid. Op deze wijze is koning Willem I ( ) bekend geworden. H persoonlijk en ondertekende deze besluiten op eigen verantwoordelij besluitenregering ). [6] Bovendien werd deze koninklijke besluitvorming strafrecht Blanketwet van Deze wet stelde overtreding van bepalingen van algeme bestuur strafbaar, voor zover dit op grond van een andere wetsbepaling nog nie eigenzinnige beleid van Willem I leidde echter tot steeds groter verzet vanuit het p loop van de jaren dertig bleek dat de regering (lees: de Koning) gelden uit de kolo fonds gebruikte om het leger op oorlogsvoet te houden, was voor de Tweede Kame behandeling van de tienjaarlijkse begroting en een koloniale leningswet in voorstellen verworpen en twee ministers werden door de Koning op hun verz Tweede Kamer accepteerde het niet langer dat de regering ongecontroleerd Bijkomende factor bij deze oplopende spanningen tussen regering en parlement wa de facto in 1830 hadden afgescheiden van de Noordelijke Nederlanden. In 1839 w geformaliseerd. Vanwege dit constitutionele feit was het noodzakelijk in 1840 de Op aandringen van de Tweede Kamer werd een begin gemaakt met de invoering verantwoordelijkheid. De strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid (medeondertekening van besluiten door een minister) werden ingevoerd (zie artike wil zeggen dat in de eerste plaats alle besluiten van de regering voortaan niet al maar ook door de verantwoordelijke minister werden ondertekend. Hiermee werde medeverantwoordelijk gemaakt voor alle regeringsbesluiten en kon het parlement op hun verantwoordelijkheid. Deze verantwoordelijkheid was echter beperkt; strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers voor besluiten. De delictsomschrijv in de artikelen 355 en 356 Wetboek van Strafrecht. De bevoegdheid om ministers t ambtsmisdrijven berust bij de Hoge Raad en is omschreven in artikel 119 Grondwe op de ministeriële verantwoordelijkheid van 1855 en de artikelen Wetboek Tot op heden is de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid nimmer toegep PAGINA 3 VAN 8

4 In 2016 leek het er even op dat de Tweede Kamer zou overgaan tot vervolging van leden in verband met een lek uit de commissie voor de Inlichtingen en Vei onderzoek door een commissie uit de kamer, die overigens zonder wettelijke gron de zaak met een sisser af. [8] Na 1840 bleek al snel dat deze maatregel onvoldoende was om de positie v versterken. In 1844 volgde dan ook het initiatief van een aantal leden van de Negenmannen ) om de Grondwet van 1840 te herzien en onder meer de v verantwoordelijkheid in te voeren. Dit initiatief had echter geen succes, omdat de mening was dat voorstellen tot wijziging van de Grondwet van de Koning moesten de tijd wel rijp voor een ingrijpende herziening van de Grondwet. Een staatscommis de liberale voorman Thorbecke presenteerde een algeheel herziene Grondwet, waa voorgesteld dat de Koning onschendbaar is en de ministers verantwoordelijk zijn (z lid, Grondwet). Aldus werd naast de strafrechtelijke ook de politieke ministeriële ingevoerd. Men spreekt in dit verband van de volledige ministeriële verantwoordelijkhe verantwoordelijkheid in? De minister is alleen verantwoordelijk voor zover hij o heeft. De minister is dus verantwoordelijk voor het handelen of nalaten van de Kon regering; voor zijn eigen handelen als lid van de ministerraad én als hoofd van het m voor het handelen van de ambtenaren van het ministerie waaraan hij leiding geeft). De verantwoordelijkheid als hoofd van het ministerie en als lid van de ministerraa als individuele respectievelijk collectieve verantwoordelijkheid van ministers. Indiv aan het parlement verantwoording verschuldigd voor hun handelen of nalaten bi taken en bij het leiding geven aan het ministerie. Collectief zijn de ministers vera vormgeving en uitvoering van het gehele regeringsbeleid zoals dat door de vastgesteld. De feitelijke toepassing van de regel De Koning is onschendbaar; de ministers zi werd na 1848 niet direct aanvaard. Het heeft uiteindelijk tot 1868 geduurd alvorens parlementaire praktijk voluit toepassing vond. Er waren drie conflicten no verhoudingen tussen regering en parlement gestalte te kunnen geven. In 1853 von plaats tussen de Koning (Willem III) en de leider van het kabinet Thorbecke betref kerk staat en de vrijheid van godsdienst (zogenaamde Aprilbewe ging). Toen de advies van Thorbecke op te volgen om zich buiten de publieke discussie te houden, In 1866 deed zich een conflict voor tussen regering en Tweede Kamer inzake d minister van koloniën tot gouverneur generaal in Nederlands Indië. De Tweede benoeming af, maar de regering stelde bij monde van de voorzitter van de m benoeming behoorde tot het prerogatief (exclusief recht) van de Kroon en dat er d kon zijn van ministeriële verantwoor delijkheid. Er volgde ontbinding van de verkiezingen. [9] Twee jaar later, in 1868, vond er wederom een conflict plaats tussen de Tweede Kamer inzake de kwestie Luxemburg. De Tweede Kamer verwierp daa Buitenlandse Zaken. Hierop volgde ontbinding van de kamer. Ook na deze tusse bleef de Tweede Kamer echter bij haar standpunt en verwierp opnieuw de begrot regering de kamer voor de tweede maal voor dezelfde kwestie te ontbinden, ma koning Willem III) bond in en het kabinet trad af. Twintig jaar na de invoering v 1848 was duidelijk geworden dat de regering voor alle besluiten en daden verantw PAGINA 4 VAN 8

5 is aan het parlement en dat de daden van Koning altijd vallen onder de verantw ministers. Bovendien werd in 1868 duidelijk dat de Tweede Kamer niet voor dezelf ontbonden kan worden door de regering. Wellicht nog belangrijker was h vertrouwensregel. 4. DE VERTROUWENSREGEL Naar aanleiding van de hierboven vermelde conflicten tussen regering en parle werd duidelijk dat in laatste instantie de Tweede Kamer der Staten Ge stem heeft. De regering is belast met de uitvoering van wetten en diverse andere (gr de Staten Generaal zijn medewetgever en oefenen controle uit op de regering. regering doet of nalaat zijn ministers verantwoording verschuldigd aan het parlem het parlement, althans een van beide kamers van de Staten Generaal, onvoldoende een minister of een kabinet, dan kan zij de minister of het hele kabinet uiteindelijk to Met andere woorden, ministers en een kabinet kunnen slechts functioneren indien z het vertrouwen van de meerderheid van de Staten Generaal. Vandaar dat in ons la worden na verkiezingen een kabinet te formeren dat kan rekenen op het vertrouwen in de Tweede Kamer. Daar lijkt sinds de kabinetsformatie van 2012 de regel bij t peilen van de positie van een nieuw kabinet in de Senaat, raadzaam is. Het is nog staatsrechtelijk regel te spreken. Daarvoor is het huidige politieke klimaat te wisse bij de val van het kabinet Kok II in het voorjaar van 1999 nog eens bevestigd uitgesproken wantrouwen van de meerderheid van de Eerste Kamer te ontmoeten de wijze van verkiezing van leden van de Eerste Kamer, namelijk door leden van pr in de vier jaar, kan een nieuw kabinet echter niet altijd bij voorbaat rekenen op de Kamer. De hier beschreven vertrouwensrelatie tussen regering en parlement wordt vertrouwensregel. Deze regel wordt ook wel negatief omschreven: een minister d een kamermeerderheid géén vertrouwen meer in hem heeft. Hetzelfde geldt voor ee meer het vertrouwen van de kamer heeft moet het opstappen, maar een ka kamerontbinding en nieuwe verkiezingen te bevorderen het conflict voorleggen oorzaak van deze negatieve formulering is dat wij in ons stelsel geen motie van maar slechts een motie van wantrouwen of, iets minder sterk, motie van afkeuring d treurnis, een staatsrechtelijk nog zwakkere variant. [10] Voorwaarde voor het minister of een kabinet is dat een meerderheid van de kamer geen vertrouwe bewindslieden. Opvallend is dat de vertrouwensregel nergens in de Grondwet is deze gebaseerd is op ongeschreven staatsrecht. In die zin is de Nederlandse situatie Engelse constitutionele traditie: de belangrijkste beginselen zijn ongeschreven. De betekenis van de vertrouwensregel als scharnierpunt van onze parlemen nauwelijks te overschatten. Niet alleen zijn ministers en staatssecretarissen indi verantwoording verschuldigd aan het parlement op basis van de ministeriële vera kunnen ook te allen tijde door het parlement naar huis worden gestuurd. Het k politiek bestuurlijke fouten die zijn gemaakt, maar ook privéomstandigheden ( achter stuur [11] ) kunnen aanleiding zijn een minister heen te zenden. Met PAGINA 5 VAN 8

6 vertrouwensregel kan op elk moment geactiveerd worden. Opgemerkt dient te wo een meerderheid van de kamer zich moet uitspreken voor het aftreden van een mini moet worden dat een minister aftreedt nadat zijn eigen partij (lees: fractie in de vertrouwen in hem heeft opgezegd. Weliswaar hoeft er dan geen sprake te zijn van geen vertrouwen heeft in de bewindspersoon, maar het verlies van vertrouwen van brengt de minister in een politiek onmogelijke positie, waarna slechts aftreden restee De vertrouwensregel wordt ook wel beschouwd als de ultieme sanctie verantwoorde lijkheid. Ultieme sanctie wil zeggen dat eerst alle normale control die gelden in de relatie tussen regering en parlement, toegepast dienen te worden wanneer een meerderheid van een van de kamers van de Staten Generaal van menin niet langer kan aanblijven (dat is dus een kwestie van politieke appreciatie), wordt geactiveerd. In die zin kan men de ministeriële verantwoordelijkheid los zien van [12] Er gaat aan de toepassing ervan wel het nodige vooraf. Allereerst kunnen leden stellen aan de bewindspersoon. Daarna is er de mogelijkheid om een interpellatie a is er de mogelijkheid om een onderzoek (of zelfs een enquête, die bijzondere be doen naar het gevoerde beleid van de minister of staatssecretaris. Vervolgens moet bewindspersoon de kans krijgen om orde op zaken te stellen. Als dat niet lukt of mi de orde of vervanging van de bewindspersoon zinvol is. In deze laatste fase van de toepassing van de ministeriële verantwoordelijkheid is op welke wijze de (ultieme) sanctie kan plaatsvinden. Zo kan de begroting worden meest vergaande middel van het parlement. De kamer kan een door de min verklaard amendement aannemen, ook dat is een heel helder signaal om op te sta kamer zoals gezegd, een motie van wantrouwen aannemen. Bij het debat over de parlementaire enquête kan er ook aanleiding zijn om de verantwoordelijke bewind sturen. Het komt de laatste jaren vaak voor dat bewindslieden uit eigen bewegin hij/zij niet langer bestand is tegen de voortdurende kritiek vanuit kamer en same chaos in ontstaan in de uitvoering van het beleid door het departement w verantwoordelijk is. Een argument kan ook zijn dat een bewindspersoon de verantw neemt van gemaakte fouten van zijn of haar voorganger(s). Het kabinet Rutte II (v voorbeelden zien. De minister van Justitie Opstelten en de staatssecretaris van Just 2015 af omdat het een chaos bleek op het ministerie en de kamer daardoor verke ingelicht. Begin 2014 trad staatssecretaris Weekers van Financiën af na aanhoud functioneren. Een voorbeeld van een voortijdig aftreden, betreft de staatssecretaris Milieu Mansveld, die eind 2015 aftrad zodra de conclusies van de parlementa ondergang van de Fyra bekend werden gemaakt. Zij trad af nog voordat de kamer e de uitkomsten van de enquête. In dit verband dient nog opgemerkt te worden dat weliswaar het parlement bij een of het gehele kabinet naar huis kan sturen, maar dat een kabinet de mogelijkheid h op basis van artikel 64 Grondwet kamerontbinding te bevorderen. In 1933 is voo mogelijkheid gebruik gemaakt. De kamerontbinding dient binnen drie maa verkiezingen. Beide bevoegdheden het sanctioneren van de ministeriële verantwo opzeggen van het vertrouwen en kamerontbinding dienen dus in onderling verba Op deze wijze is sprake van een systeem van checks and balances in de Nederlandse PAGINA 6 VAN 8

7 5. ADVIESCOLLEGES Colleges als de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Nationale omb bijzondere positie in ons staatsbestel. Vanuit begrotingsoptiek bezien gelden deze hoog college van staat. De grondwetsherziening van 1983 wil dat benadrukken do in één hoofdstuk bijeen te brengen en zodoende duidelijk te maken dat deze coll voor zowel de regering als de Staten Generaal. Zo is Koning Willem Alexander van de Raad van State en kroonprinses Amalia heeft vanaf haar achttiende jaar van de Raad. Zowel de Raad van State, de Algemene Rekenkamer als de Nationa onafhankelijk ten opzichte van regering en parlement. De Raad van State heeft advisering over wetgeving en bestuursrechtelijke geschillen. Ten aanzien van de tw belast met een deel van de (be stuurs)rechtspraak in ons land. De Algemene Reke het onderzoek naar de rechtmatigheid en doelmatigheid van de overheidsuitg ombudsman onderzoekt klachten betreffende overheidsgedragingen. Alle overige adviescolleges van regering en parlement (artikel 79 Grondwet) wor het licht gehouden. [13] In 1996 kwam de Kaderwet Adviescolleges tot stand, die een instelling van zowel vaste als tijdelijke adviescolleges en de uitoefening van hun 2015 verscheen de vierde evaluatie van de Kaderwet, waaruit blijkt dat het aanta leden daarvan en het aantal adviezen dat wordt uitgebracht geleidelijk afneemt. [15 Grondwet in artikel 79 voorschrijft dat vaste colleges van advies in zaken van wet of krachtens de wet kunnen worden ingesteld, maar dat de Kaderwet adviescollege dergelijke colleges worden ingesteld bij wet. De Staten Generaal dienen zich dus t over de instelling van een nieuw adviescollege. Sinds 1983 worden de adviezen bedoelde colleges openbaar gemaakt (zie artikel 80 Grondwet). NOTEN 1. Zie tevens E.J. Janse de Jonge, Inleiding hoofdstukken 2 4, in: A.K. Koekkoek Een systematisch en artikelsgewijs commentaar, derde druk,deventer 2000, p. 2. Zie The Constitution of the United States of America, het Grundgesetz für die Deutschland en de Grondwet van België. De Franse Grondwet stelt de Presiden 3. Zoals Beatrix in Nederland en Koning Albert II van België terugtraden in 2013 Carlos af in Het absolutistische beleid van de Koning leidde er in 1782 tot grote spanningen parlement. Hij verklaarde bereid te zijn om direct af treden. Dit werd door de re geaccepteerd. Hij bleef in functie, maar verloor snel alle invloed op de regering Jongere na de vaststelling van de Reform Bill van Zie in ons land hierove Handboek van het Nederlandse staatsrecht, zestiende druk, bewerkt door D.J. E H.G. Hoogers, Kluwer Deventer 2014, p P.L.G. van Velzen, De ongekende ministeriële verantwoordelijkheid (diss. Tilb PAGINA 7 VAN 8

8 Een indrukwekkend overzicht van de besluitenregering van Willem I is te vinde Koning Willem I , Amsterdam 2013, p. 285 e.v Kamerstukken II, , , nrs. 2. De conclusie van de commissie lu van onderzoek heeft op woensdag 20 januari 2016 bekendgemaakt dat zij geen omstandigheden heeft aangetroffen die leiden tot een redelijk vermoeden van sc meer personen aan het opzettelijk schenden van de geheimhouding van de com Inlichtingen en Veiligheidsdiensten (CIVD). Om die reden stelt de commissie Kamer voor om vast te stellen dat genoegzame gronden voor vervolging ontbre betreurt dat zij niet heeft kunnen achterhalen hoe informatie uit de CIVD in de gekomen. 9. K.b , Stb Zie de motie van treurnis tegen de minister van Landbouw en Visserij van 11 m (Handelingen II, , TK62, 11 maart 2010, p. 5460). 11. Zoals minister Ruud Lubbers tweemaal dronken achter het stuur ( all over the place.htm). 12. In die zin ook de Raad van State in zijn advies bij de begroting van Binnenland Koninkrijksrelaties voor het jaar 2000 (Kamerstukken II , VI 13. Wet herziening adviesstelsel van 3 juli 1996, Stb Kaderwet adviescolleges, Stb. 1996, 378. Zie voor een overzicht van deze advie Kamerstukken II , , nr. 19, bijlage Brief Minister van Wonen en Rijksdienst, , kamerstukken II, CITEER SUGGESTIE E.J. Janse de Jonge, Hoofdstuk 3 Staten Generaal. In: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2018 ( PAGINA 8 VAN 8 DOWNLOAD OP OM 20:40 UUR.