Grondwettelijk Hof: 'una via'-wet schendt non bis in idem

Transcriptie

1 Grondwettelijk Hof: 'una via'-wet schendt non bis in idem Auteur: Filip Smet Editie: Fiscoloog 1382 p. 1 Publicatiedatum: 16 april 2014 Rechtba nk/hof: Grondwettelijk Hof Datum van uitspraak:03 april 2014 ln een opmerkel'rjk arrest van 3 april 2014 komt het Grondwettelijk Hof tot de conclusie dat de manier waarop de una via-wet van 20 september 2012 heeft gepoogd het non bis in idem-beginsel in de fiscale wetteksten te verankeren, niet volstaat (nr.6t/2o!4). Het Hof gaat daarbij uit van een ruime invulling van dit beginsel en stelt onomwonden dat het bestaan van een definitieve fiscaaladm n stratieve sanctie niet kan worden gevolgd door een strafuervolging wegens fiscale fraude. Vermits de una via-wet dergelijke combinatie niet uitsluit, beslist het Hof drie artikelen ervan te vernietigen. De una via-wet De una via-wet van 20 september 2012 (BS 22 oktober 2012) heeft vooreerst tot doel in het fiscaal recht het principe in te voeren dat de vervolging van fiscale overtredingen bij voorkeur door één enkele instantie gebeurt (de fiscale Administratie of het Openbaar Minis-terie). De keuze dient af te hangen van de aard van de overtreding en de aard van het onderzoek dat nodig is om de overtreding effectief te kunnen sanctioneren. Bedoeling is dat de keuze wordt gemaakt na overleg tussen de fis-cale Administratie (in de persoon van de gewestel'rjk directeur of de ambtenaar die hij aanwijst) en de procureur des Konings (nieuw art.29, al. 3 Wet-boek van Strafuordering; zie Fisc., nr.!297, p. Ll. Daarbij moet rekening worden gehouden met het zgn. 'subsidiariteitsbeginsel' : bij voorkeur moet de fiscale Administratie de fiscale fraude aanpakken en het OM zal slechts in uitzonderl'tjke om-standigheden tussenkomen (Fisc., nr. 1315, p. 9). De wet had tevens de ambitie het non bis in idem-beginsel in de Belgische (fiscale) wetgeving te verankeren. Dit principe houdt in dat een persoon slechts éénmaal kan worden vervolgd en gesanctioneerd voor eenzelfde overtreding. Het betreft een algemeen rechtsbeginsel dat onder meer uitdrukkelijk wordt gewaarborgd door artikel 50 van het "Handvest van de grondrechten van de Europese Unie", artikel 14, alinea 7 van het BUPO-verdrag en artikel 4 van het zevende aanvullend protocol bij het EVRM (zie hierover o.m. Fisc., nr. 1331, p. 6). De fiscale wetgever heeft de verankering van dit principe willen bewerkstelligen door de uitvoerbaarheid van fiscaal-administratieve sancties in te perken. Zo heeft h'rj inzake inkomstenbelastingen de regel ingevoerd dat "de opeisbaarheid van de belastingverhoging en het verloop van de verjaring van de vordering tot voldoening [worden] geschorst wanneer het openbaar ministerie de strafuordering overeenkomstig artikel460 [WlB 1992] uitoefent" (art. 444, al.5 WIB L992; zte de gelijklopende bepaling inzake ad-ministratieve boetes ingeschreven in art. 445,a1.5 WIB L992; zie ook inzake BTW-boetes art.72, al. 2 WBTW). Deze opschorting van de opeisbaarheid van de sanctie start zodra een gerechtel'tjk onderzoek is ingesteld (Fisc., nr. 1315, p. 9). Bü een verwijzing naar de correctionele rechtbank is de

2 rl belastingverhoging "definitief niet opeisbaar". Bij een beschikking van buitenvervolgingstelling daarentegen, komt er een einde aan de schorsing van de opeisbaarheid (Fisc., nr. 1297, p.21. Merk op dat inzake registratie- en successierechten nog geen gel'rjklopende bepaling is ingevoerd, omdat hiertoe overleg met de Gewesten noodzakelijk is (Fisc., nr.13t7, p. 10). Tegen de una via-wet werd een vernietigingsberoep bij het Grondwettelijk Hof ingediend. Het beroep beoogde zowel de vernietiging van de regeling inzake het voorafgaandelijk overleg in het kader van het una via-beleid, als de vernietiging van de regeling inzake de tijdelijke 'opschorting'van fiscaa l-ad ministratieve sancties. Het overleg tussen procureur en gewestelijk directeur Voor het Hof werden hoofdzakelijk twee grieven aangehaald tegen het overleg tussen de procureur en de gewestelijk directeur omtrent concrete dossiers in het kader van het una via-beleid. * Vooreerst zou het overleg een discriminerende behandeling nstellen tussen de belastingplichtigen, omdat de wet niet in een voldoende nauwkeurig criteríum voorziet op grond waarvan de keuze tussen fiscus (admin stratieve afhandeling) of OM (strafuervolging) moet worden ge-maakt. Het Hof stelt vast dat de wetgever bewust heeft nagelaten een rigide stelsel vast te leggen en dat dit geldt ten aanzien van alle belastingplichtigen (randnr ). De wetgever heeft immers rekening gehouden met artikel 151, 5 1 gecoördineerde Grondwet, dat de onafhankelijkheid van het OM bij de beslíssing om al dan n et te vervolgen, vastlegt. Aangezien alle belastingplichtigen aan hetzelfde, weloverwogen stelsel onderworpen zijn, is er geen sprake van een schending van het gelijkheidsbeginsel. * Volgens de tweede grief ontstaat er een discriminatie tussen, enerz'rjds, rechtsonderhorigen die worden vervolgd voor gemeenrechtelijke mis-dr'rjven, en, anderzíjds, rechtsonderhorigen die worden vervolgd voor fiscale misdrijven. Deze laatste categorie wordt immers anders behandeld, omdat de 'klager' - zijnde de fiscale Administratie - een rechtstreekse invloed heeft op het vervolgingsbeleid via het overleg met de procureur. Het Hof stelt echter vast dat "de fiscale misdr'ljven [...] de hele gemeenschap aantasten door de overheid de middelen te ontnemen die nodig zijn voor haar goede werkíng" (8.6.3.). Om die reden bestaan er essentiële verschillen tussen de gemeenrechtelijke klager en de belastingadminis-tratie, zodat het verschil in behandeling verantwoord is. Het Hof ziet dus geen graten in de bestaande regeling van overleg tussen de procureur en de gewestelijk directeur in het kader van de una via-wet. Opschorting invorderbaarheid fiscaal-administratieve sanct e soms onvoldoende Zoals gezegd, viseerde het vernietigingsberoep ook de bepalingen van de una via-wet inzake de opschorting van de fiscaal-administratieve sanct es (boetes en belastingverhogingen). Ook deze bepalingen zouden een discriminat e nstellen, met name omdat ze het non bis in idem-principe niet garanderen ten aanzien van alle belastingplichtigen. Kort gezegd, werkt de uitsluiting van de dubbele sanctionering slechts in één richting, namel'rjk wanneer de belastingplichtige tijdens het fiscaal onderzoek wordt geconfronteerd met een gerechtelijk onderzoek. ln die hypothese zal het mechanisme van opschorting in werking treden. Maar, zoals reeds opgemerkt in deze nieuwsbrief, is de situatie niet afgedekt waarbij een belastingplichtige eerst een definitieve fiscaal-administratieve sanctíe (boete of belastingverhoging) met strafrechtel'tjk karakter zou betalen (dus een sanctie die niet meer voor verdere betwísting

3 vatbaar is via een bezwaar of een gewoon rechtsmiddel), en nadien zou worden geconfronteerd met een strafuervolging (Fisc., nr. L3L7, p. 10). Het is precies deze hypothese die het Grondwettelijk Hof nu doet besluiten tot een schending van het non bis in idem-beginsel en het bestaan van een verboden discriminatie. Schending non bis in idem-beginsel Een eerste belangrijke stap in de redenering van het Hof is de vaststelling van het karakter van fiscaal-administratieve sanct es. Het Hof stelt onomwonden het volgende : "De fiscale geldboete [art. 445 WIB 1992 en 70 WBTWIen de belastingverhoging [art. 444WlB 1992] hebben een overheersend repressief karakter en vormen bijgevolg sancties van strafrechtelijke aard" ( ). Het Hof maakt aldus geen specifiek onderscheid naargelang de hoogte van de boete of de belastingverhoging om te besluiten tot het strafrechtelijk karakter ervan. Het Hof gaat er kennelijk van uit dat dit steeds het geval is, zoals het dit overigens eerder ook al deed rekening houdend met het doel van deze sancties (bestraffen en voorkomen); (bv. GwH 18 juni2008, nr.9t/2oo8, B.8.1.; Fisc., nr.1125, p.5). Ook de interpretatie van het non bis in idem-beginsel vat het Hof zeer ruim op onder verwijzing naar het arrest Zolotoukhine (EHRM, Grote Kamer, 10 februari 2009, Fisc., nr. t33l, p. 6) : het Grondwettelijk Hof bevestigt dat het beginsel ver-biedt "een persoon te vervolgen of te berechten voor een tweede 'misdrijf' voor zover identieke feiten of feiten die in hoofdzaak dezelfde zijn, eraan ten grondslag liggen" ( ). Het Grondwet-telijk Hof verlaat expliciet het eerdere standpunt (vóór het arrest Zolotoukhine) dat vereist dat er sprake is van overtredingen met dezelfde "essentiële bestanddelen"; vereiste waaraan niet voldaan is "wanneer het morele element van de bei-de strafbaarstellingen versch lt" (bv. voormeld ar-rest nr.97/2oo8, 8.9. en 8.10.; Fisc., nr. 1331, p.6). ln zijn nieuw arrest stelt het Grondwettelijk Hof zeer duidelijk dat de fiscale strafbepalingen (art. 449 WIB 1992 en 73 WBTW) feiten bestraffen die "in wezen identiek zijn" als de feiten waarvoor de fiscaal-administratieve sancties worden opgelegd (art.444 en 445 WIB 1992 en 70 WBTW), "hoewel de leerste bepalingen] vereisen dat bedrieglijk opzet of het oogmerk om te schaden wordt vastgesteld" ( ); (merk op dat dít verschil in moreel bestanddeel het Hof in zijn voormeld arrest van 2008 nog deed besluiten dat "de essentiële elementen" van de overtredingen niet identiek zijn, zodat het non bis in idem-beginsel niet is geschonden). Dit alles brengt het Hof tot het besluit dat, in toepassing van het non bis in idem-beginsel, in de situatie waarin "op definitieve wijze" een fiscaal-administratieve sanctie is opgelegd, een tweede strafuervolging (ditmaal door het OM) is uitgesloten (ongeacht in welk stadium deze tweede vervolging zich voordoet). Het verbod op een tweede vervolging geldt uiteraard niet in zoverre er "nieuwe feiten" opduiken, die aangeven "dat de omvang van de fraude groter is dan de aanvankelijk ontdekte fraude", zo benadrukt het Hof (8.t Het feit dat de huidige wetsbepalingen inzake opschorting van fiscaal-administratieve sancties niet uitsluiten dat na het definitief worden van deze sanct es een 'tweede' strafuervolging zou worden ingesteld, maakt volgens het Hof een schending van het non bis in idem-beginsel uit en leidt tot een verboden discriminatie ( ). Gevolgen van het arrest? De technische gevolgen van het arrest zijn beperkt. Enkel de artikelen 3, 4 en 14 van de una via-wet worden vernietigd (cf. de artikelen die de regel van de tijdelíjke opschorting hebben ingevoerd in de voormelde art.444 en 445 WIB 1992 en 72 WBTW). Dit houdt in dat de bepalingen die de invorderbaarheid van de fiscaal-administratieve sancties opschorten tijdens een strafrechtelijk onderzoek, nu zullen wegvallen. lronisch genoeg lijkt de belastingplichtige hierdoor (tijdelijk althans)

4 in een slechtere positie te komen. Maar hij ziet zich nu wel gesterkt door de zeer duidelijke uitspraak van het Grondwettelijk Hof inzake de toepassing van het algemeen rechts-beginsel non bis in idem op het fiscaal (straf)recht. Vanuit dat oogpunt zullen de gevolgen voor de prakt jk zeer belangrijk zijn. Het Grondwettelijk Hof heeft nu onomwonden gesteld dat de combinatie van fiscaal-administratieve sancties - die het zonder onderscheíd een strafrechtelijk karakter toedicht - en een strafuervolging voor fiscale fraude een schending inhoudt van het non bis in idem-beginsel. Dit zal uiteraard in veel lopende fiscale (straf)zaken een belangrijk nieuw element vormen. Bovendien komen er meteen talvan rechtsvragen bij. Wat bv. met de recent ingevoerde zwaardere bestraffing inzake "ernstige fiscale fraude" (art.449, al. 2 WIB 1992, ziefisc., nr. 1349, p. 1)? Ook de vervolging van deze strafbare gedraging - die overigens zelf het voorwerp uítmaakt van een vernietigingsberoep b'tj het Grondwettelijk Hof - zal in de regel gebaseerd zijn op " n wezen dezelfde feiten" als deze waarop de fiscaal-administratieve sanctie betrekking heeft. En wat met reeds afgesloten definitieve akkoorden met de belastingplichtige waarbij in het kader van een (zo blijkt nu) verboden dubbele vervolging twee sancties zijn opgelegd? M ogelijke oplossi nge n? Een nieuw wetgevend ingrijpen dringt zich op, aangezien door de vernietiging van het bestaande - zij het onvolkomen - systeem van opschorting van fiscaal-administratieve sancties de verboden dubbele vervolging en sanctionering weer volop speelt. D t l jkt onhoudbaar. Een regeling zoals de bestaande regeling waarb'rj de fiscaal-administratieve sanctie definitief kan worden, ongeacht een latere vervolging, kan niet meer door de beugel. Er zijn allicht twee mogel'rjke alternatieven. * Men kan een regeling invoeren die wél nog een bezwaar toelaat tegen een fiscaal-administratieve sanctie indien later een strafuervolging wordt ingesteld, ongeacht het ogenblik waarop dit gebeurt. * Een tweede oplossing zou een systeem kunnen zijn zoals dit bestaat in het sociaal Strafwetboek, waarbij het OM een initiatiefrecht krijgt na het afsluiten van een sociaal onderzoek. lndien het OM dit initiatiefrecht niet binnen een bepaalde termijn uitoefent, kunnen adm n stratieve sancties worden opgelegd en definitief worden (art. 68 e.v. sociaal Strafwetboek). De wetgever zal ook zijn standpunt moeten aanpassen omtrent de draagwijdte van het non bis in idem-begrip. Waar de huidige regeling lijkt uit te gaan van een verbod op dubbele sanct oner ng (vandaar de 'opschorting' van fiscaal-administratieve sancties), gaat het in wezen over een verbod op dubbele 'vervolging' (Fisc., nr. L3t7, p. 10). Ook het Grondwettelijk Hof stelt ímmers dat het bestaan van een definitieve sanctie zich verzet tegen "het instellen van nieuwe strafvervolgingen". Het is nu añ vachten op een concreet initiatief van de wetgever. Kaderstukje : Belastingverhogingen : onmogelijkheid van 'u tstel' is discriminerend De regeling inzake de belastingverhogingen in het kader van de inkomstenbelastingen (art. zl44 WIB 1992) kwam onlangs ook in een andere context ter sprake voor het Grondwettelijk Hof (arrest nr. 55/ZOL4van27 maart 20L41 : ervan uitgaand dat de verhogingen een strafsanctie uitmaken, rijst de vraag of het discriminerend is dat de wettelijke regeling het de rechter niet mogelijk maakt de verhoging gepaard te laten gaan met 'uitstel' (waarbij de tenuitvoerlegging van de straf gedurende

5 een bepaalde termijn wordt uitgesteld), terw'rjl hij krachtens de wet wel uitstel kan verlenen voor gewone strafrechtelijke sancties. Het Grondwettel jk Hof antwoordt dat dit inderdaad discriminerend is en verwijst daarvoor integraal naar zijn vorige rechtspraak waarin het tot dezelfde conclusie kwam inzake evenredige administratieve BTW-boetes (met penaal karakter); (arrest van 5 november 2008; Fisc., nr. IL37, p. 10 en arrest van 21 februari 2013, Fisc., nr. 1330, p. 5). ln het laatst vermelde arrest (van 2013) lichtte het Hof in één van zijn overwegingen toe wat de precieze gevolgen zijn van deze "gedee tel jke on-grondwettigheid" van de regeling inzake BTWboetes : dit wil niet zeggen dat deze regeling (in añarachting van een wetswijziging) niet meer zou kunnen worden toegepast door de rechtsinstanties, althans mits "zij vaststellen dat de overtredingen vaststaan, dat het bedrag van de geldboete niet onevenredig is met de ernst van de overtreding en dat er geen reden zou zijn geweest om uitstel te verlenen, zelfs indien de wet in d e maatregel had voorzien". Uit deze ovenirreging heeft het Hof van Cassatie inmiddels afgeleid dat een rechter die een evenredige BTW-boete oplegt "zonder vast te stellen dat er geen aanleiding zou zijn geweest de lbtw-plichtige] uitstel te verlenen, ook al had de wet in die maatregel voorzien", het gelijkheidsbeginsel schendt (Cass. 20 juni 2013, Fisc., nr. 1351, p. 13). Aangenomen mag worden dat hetzelfde geldt wat de belastingverhogingen inzake inkomstenbelastingen betreft (en, bíj uitbreiding, de administratieve geldboetes van art. 445 WIB 1992 met een strafkarakter en de b'rjzondere geheimecommissielonenaanslag van art. 219 WIB 1992, in die situaties waarin kan worden aangenomen dat deze aanslag, minstens gedeeltelijk, het karakter heeft van een strafsanctie; zie over deze discussie on-langs nog Fisc., nr. 1375, p. 13) : de feitenrechter moet ook hier - op straffe van schending van het gelijkheídsbeginsel - nagaan of er in het concrete geval reden zou zijn om 'uitstel'te verlenen, indien de fiscale wet in die mogelijkheid had voorzien. ls er in casu geen dergel'rjke reden voorhanden, dan kan de rechter toepassing ma-ken van het wetsartikel dat in de belastingver-hoging (met strafrechtelijk karakter)voorziet. En wat als er volgens de rechter in casu wel een reden zou z'rjn om uitstel te verlenen als de wet dat had toegelaten? Dan lijkt uit de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof te volgen dat de rechter de opgelegde boete moet kunnen schrappen wegens schending van het gel'rjkheidsbeginsel. (CB)