HOOFDELIJKHEID IN DE GEMEENTELIJKE BELASTINGREGLEMENTEN

Transcriptie

1 HOOFDELIJKHEID IN DE GEMEENTELIJKE BELASTINGREGLEMENTEN Op grond van de gemeentelijke e autonomie mogen de gemeenten bepalen wie de belastingen die zij invoeren, moet betalen. Om de inning van deze belastingen vlot te laten verlopen, kan een belastingreglement voorzien in een mechanisme van hoofdelijkheid. De belasting die oorspronkelijk geheven wordt ten laste van één persoon, kan bij meerdere schuldenaars geïnd worden. In het gemeentelijke belastingreglement moet uitdrukkelijk vermeld worden wie de belastingplichtigen zijn, die hoofdelijk of zelfs ondeelbaar gehouden zijn tot de betaling. De hoofdelijke belastingplichtige moet over dezelfde rechten als de oorspronkelijk ingekohier kohierde e belastingplichtige beschikken, een bezwaar kunnen indienen bij het college van burgemeester en schepenen en een rechtsvordering kunnen instellen voor de justitiële rechter 1. In dit artikel gaan we nader in op de begrippen gemeentelijke autonomie en de grenzen ervan, hoofdelijkheid in het burgerlijk recht, hoofdelijkheid en de notie van belastingplichtige op fiscaal gebied, zoals vernoemd in de rechtspraak, voornamelijk van de Raad van State, het Grondwettelijk Hof en het Hof van Cassatie. 1. De gemeentelijke autonomie en de grenzen ervan In het kader van haar fiscale autonomie 2 is het de taak van de gemeente om de principes en de grondslag te bepalen van de belastingen waarvan zij de noodzakelijkheid beoordeelt ten aanzien van de behoeften waarin zij acht te moeten voorzien. Deze bevoegdheid wordt uitgeoefend onder het enige voorbehoud opgelegd door de Grondwet 3, namelijk de bevoegdheid van de wetgever om de gemeenten te verbieden bepaalde belastingen 4 te heffen. De Raad van State verduidelijkt dat alleen de federale wet rechtstreeks de mogelijkheid voor de gemeenten kan beperken om belastingen te heffen: ( ) de uitzonderingen op de fiscale bevoegdheid van de gemeenten moeten, krachtens artikel van de Grondwet, uitdrukkelijk vastgesteld worden door de federale wetgever 5. Het Grondwettelijk Hof bepaalde eveneens dat het wel degelijk om een federale wet moet gaan: Artikel 170 2, tweede lid, van de Grondwet kent de federale wetgever evenwel de bevoegdheid toe om, wat de fiscale bevoegdheid van de gemeenschappen en gewesten betreft, de uitzonderingen te bepalen waarvan de noodzakelijkheid blijkt 6. 1 Voor meer details over het bezwaar en het instellen van het georganiseerd beroep, zie B. MARCQ, La réclamation contre les impositions communales, Rev. Dr. Comm., 2009, p Artikel 170, 4, van de Grondwet. 3 Artikel 170, 4, tweede lid, van de Grondwet stipuleert het volgende: De wet bepaalt ten aanzien van de in het eerste lid bedoelde belastingen, de uitzonderingen waarvan de noodzakelijkheid blijkt. 4 R.v.S., 27 mei 2009, nr R.v.S., 24 mei 2002, nr G.H., 21 januari 1998, nr. 4/

2 Binnen de grenzen van de zo beschreven autonomie kunnen de gemeentelijke belastingreglementen voorzien in diverse mechanismen, zoals met name de hoofdelijkheid tussen de belastingplichtigen. 2. Hoofdelijkheid in de betekenis van het Burgerlijk Wetboek en op het gebied van gemeentebelastingen Artikel 1200 van het Burgerlijk Wetboek bepaalt het volgende: Er bestaat hoofdelijkheid tussen schuldenaars, wanneer zij verplicht zijn tot een en dezelfde zaak, zodat ieder voor het geheel kan worden aangesproken, en de betaling door een van hen gedaan, de overige schuldenaars jegens de schuldeiser bevrijdt. Door de verplichting tot hoofdelijkheid kan van een persoon de betaling van de volledige schuld geëist worden, zelfs als de verplichting in se deelbaar is. In dat opzicht vormt de verplichting tot hoofdelijkheid een uitzondering op het principe van de verdeling van de verplichtingen bij meerderheid van personen 7. De betaling door een van deze personen bevrijdt de anderen ten aanzien van de schuldeiser. Hoofdelijkheid kan alleen van rechtswege zijn of voortvloeien uit de wil van de partijen. Zij wordt niet vermoed, maar moet uitdrukkelijk bedongen zijn. 8 Bovendien is hoofdelijkheid gebaseerd op een zekere gemeenschap van belangen 9. Het principe van de hoofdelijkheid op het gebied van gemeentebelastingen is al enige tijd gangbaar in de rechtspraak van het Hof van Cassatie 10 en van de Raad van State. Het principe dat op die manier bekrachtigd wordt, heeft betrekking op de invordering van de belasting 11. a) de bevoegdheid om hoofdelijkheid tussen de belastingplichtigen op te nemen in het belastingreglement: In een arrest van 14 maart 2000 bevestigt de hoogste administratieve rechtbank de bevoegdheid van de gemeenten om te bepalen wie de belastingen moet betalen die zij heffen, evenals de mogelijkheid om in hoofdelijkheid te voorzien 12 : ( ) dat de bevoegdheid van de gemeenten om vast te stellen wie belastingplichtig is, eveneens de bevoegdheid inhoudt om te voorzien in mechanismen van hoofdelijkheid tussen die belastingplichtigen, aangezien artikel 1202 van het Burgerlijk Wetboek de draagwijdte van het voornoemde artikel 170, 4, van de Grondwet niet kan inperken. 7 H. De Page, "Traité élémentaire de droit civil belge", T. III, 1967, p Artikel 1202 van het Burgerlijk Wetboek. 9 H. De Page, o. c., p Cass., 7 mei 1942, Pas. 1942, I, p De hoofdelijkheid heeft betrekking op de bijdrage in de schuld. 12 R.v.S., 14 maart 2000, nr

3 In een arrest van 22 februari 2006, dat uitgevaardigd werd op het gebied van hoofdelijkheid in een belastingreglement tussen de huurder en de eigenaar van een onroerend goed, herhaalt het Hof van Beroep van Brussel 13 de woorden die de Raad van State gebruikte in 2000: ( ) zowel de eigenaar als de huurder kunnen beschouwd worden als belastingplichtig, aangezien zij beschikken over een zakelijk of persoonlijk recht met betrekking tot een gebouw ( ) of een deel van een gebouw dat onderworpen is aan de betrokken belasting; de bevoegdheid van de gemeenten om vast te stellen wie belastingplichtig is, houdt eveneens de bevoegdheid in om te voorzien in mechanismen van hoofdelijkheid tussen die belastingplichtigen. b) de gemeenschap van belangen om de hoofdelijkheid te motiveren en de keuze van de hoofdelijke belastingplichtige in het belastingreglement te bepalen De rechtsleer en rechtspraak hebben de vrijheid van de gemeente in de keuze van de belastingplichtige die hoofdelijk gehouden is tot de betaling van de belasting, genuanceerd door middel van de beginselen voor gelijkheid, niet-discriminatie en gemeenschap van belangen 14. Betreffende de belasting op kermiskramen kunnen beschouwd worden als hoofdelijke belastingplichtigen de uitbater van de installatie en de eigenaar van het stuk grond waarop de activiteit uitgeoefend wordt. Er is een gemeenschap van belangen en onderneming tussen beide personen die verplicht zijn tot de betaling van de belasting 15. In een arrest van 27 november 2008 benadrukt de Raad van State eveneens de gemeenschap van belangen tussen de hoofdelijke schuldenaars, aangezien de eigenaar en zijn huurder deelnemen aan de belaste activiteit, namelijk het verhuur en de bewoning van tweede woningen, en de eigenaar een huurprijs int ten laste van zijn huurder. Deze gemeenschap van belangen kan redelijkerwijs het mechanisme van hoofdelijkheid, zoals bedoeld in het betwiste belastingreglement, motiveren 16. De rechtbank van eerste aanleg van Luik heeft een belastingreglement afgewezen wegens tegenstrijdigheid met de beginselen van evenredigheid, gelijkheid en niet-discriminatie. De rechtbank had onder meer zijn uitspraak verdedigd met de afwezigheid van een gemeenschap van belangen tussen de eigenaar van een benedenverdieping die verhuurd werd voor de uitbating van een bar, en de uitbater van die bar. Niets motiveerde de hoofdelijkheid tussen beiden met betrekking tot de betaling van de exploitatiebelasting voor de bar, aangezien de eigenaar niet verantwoordelijk is voor de uitbating van de bar Brussel, 22 februari 2006, R.G.C.F., 2006, p A. BORTOLOTTI en L. ORBAN, La fiscalité locale: décennie d évolutions in Actualités en droit fiscal, ed. Anthemis, p R.v.S., 17 maart 2003, F.J.F., 2003, p R.v.S., 27 november 2008, nr Rb. Luik, 17 januari 2005, F.J.F., 2006, p

4 3. Het Grondwettelijk Hof verduidelijkt het begrip hoofdelijke belastingplichtige en zijn rechten 18 a) het begrip belastingplichtige In de strikte betekenis van het woord is de belastingplichtige de persoon die bij naam op het aanslagbiljet vermeld wordt. In de ruime betekenis gaat het om elke persoon bij wie de belasting geïnd kan worden, zelfs als de belasting ingekohierd werd op naam van een andere persoon 19. b) de beroepswegen voor de hoofdbelastingplichtige en de hoofdelijke belastingplichtige Het Grondwettelijk Hof moest zich uitspreken over de volgende prejudiciële vraag die gesteld werd door het Hof van Beroep van Antwerpen: Schendt artikel 9 van de wet van 24 december 1996 betreffende de vestiging en de invordering van de provincie- en gemeentebelastingen (...) de artikelen 10 en 11 G.W., nu artikel 9 van voormelde wet slechts aan de belastingplichtige het recht geeft om bezwaar in te dienen tegen een in zijnen hoofde gevestigde belasting en dit bezwaarrecht niet wordt toegekend aan diegenen die hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de betaling van deze belasting? Houdt met andere woorden de ontstentenis van wettelijke bepalingen die toelaten aan de hoofdelijk aansprakelijke belastingplichtige van een gemeentebelasting een bezwaar in te dienen een schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet ( ) in? Het Grondwettelijk Hof gaf deze 2 interpretaties: - 1 e interpretatie van art. 9 van de wet van 24 december 1996 betreffende de vestiging en de invordering van de provincie- en gemeentebelastingen 20. Artikel 9 van de wet van 24 december 1996 schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre die bepaling het recht om bezwaar in te dienen tegen een belastingaanslag slechts toekent aan de belastingplichtige ten name van wie de aanslag is gevestigd, met uitsluiting van de hoofdelijk aansprakelijke ten name van wie de aanslag niet is gevestigd, terwijl die hoofdelijk aansprakelijke, op grond van het belastingreglement ( ) gehouden is tot de belastingschuld die ten name van de belastingplichtige is gevestigd. - 2 e interpretatie van dezelfde bepaling in het licht van de definitie van het begrip belastingplichtige in de betekenis van het Wetboek van de Inkomstenbelastingen: 18 G.H., 6 november 2008, nr. 155/ J.P. MAGREMANNE en F. VAN DE GEJUCHTE, La procédure en matière de taxes locales: Etablissement et contentieux du règlement- taxe et de la taxe", Larcier, 2004, p Art. 9 van de wet van 24 december 1996 (BS 31 dec. 1996): De belastingplichtige kan een bezwaar tegen een provincie- of gemeentebelasting indienen respectievelijk bij de gouverneur of bij het college van burgemeester en schepenen, die als bestuursoverheid handelen. De Koning bepaalt de op dit bezwaar toepasselijke procedure. 4

5 ( ) het recht om een bezwaar in te dienen thans wordt toegekend aan elke belastingschuldige die is onderworpen aan het Wetboek van de Inkomstenbelastingen, dit wil zeggen aan elke persoon die gehouden kan worden tot de betaling van de belasting. Rekening houdend met de bedoeling van de wetgever om ( ) de regels over te nemen van de inkomstenbelastingen 21 ( ) moet worden aangenomen dat het in het geding zijnde recht van bezwaar voortaan wordt toegekend aan elke persoon die tot de betaling van de belasting gehouden kan worden, niet enkel inzake inkomstenbelastingen, maar tevens inzake provincie- en gemeentebelastingen. Uit dit arrest blijkt dat het recht om een bezwaar in te dienen en, indien nodig, om een rechtsvordering in te stellen voor de justitiële rechter, toegekend wordt aan elke belastingplichtige (inclusief de belastingplichtigen die hoofdelijk gehouden zouden kunnen zijn tot de betaling van de belasting) 22. De persoon die hoofdelijk gehouden is tot de betaling, is eveneens een belastingplichtige van de genoemde belasting en beschikt over dezelfde rechten met betrekking tot de indiening van een bezwaar. Deze persoon is een potentiële schuldenaar met betrekking tot de goederen waarop de overheid de volledige belasting zou kunnen heffen. De gemeente is overigens niet verplicht om een bepaalde volgorde van voorrang tussen de belastingplichtigen te respecteren 23. Volgens de interpretatie van het Grondwettelijk Hof moet de hoofdelijke belastingplichtige beschikken over hetzelfde recht om een bezwaar in te dienen als de belastingplichtige die oorspronkelijk ingekohierd werd. Besluit Belastingreglementen kunnen voorzien in mechanismen van hoofdelijkheid tussen de belastingplichtigen. De hoofdelijkheid heeft betrekking op de invordering van de belasting. Indien de gemeente besluit om de hoofdelijkheid in te voeren, moet het zo opgestelde reglement uitdrukkelijk bepalen wie hoofdelijk belastingplichtig is 24. De belastingplichtigen moeten gekozen worden op basis van de gemeenschap van belangen die tussen beiden bestaat en die de heffing motiveert. In dat geval zal de overheid de betaling van de belastingsschuld kunnen voortzetten bij een van de schuldenaars zonder onderscheid 25. De hoofdelijke schuldenaar is een volwaardige belastingplichtige en kan bijgevolg het administratief beroep indienen op grond van de wet van 24 december 1996 en in rechte optreden op basis van artikel 1385undecies van het Gerechtelijk Wetboek Art. 366 tot 374quinquies van het Wetboek van de Inkomstenbelastingen Het georganiseerd beroep moet verplicht ingesteld worden door de belastingplichtige op straffe van de nietontvankelijkheid van de verknochte vordering. 23 A. BORTOLOTTI en L. ORBAN, o. c., p Bijvoorbeeld: alle houders van een zakelijk recht op het goed zijn gehouden tot de betaling van de belasting. 25 Betreffende de fasen voor de (vrijwillige of gedwongen) invordering van de belasting, zie M. LEVIS, Les impôts communaux in Finances communales, 2008, ed. Van den Broele, p Artikel 1385undecies van het Gerechtelijk Wetboek. 5