Onderzoek programmabegroting gemeente Delft

Transcriptie

1 Onderzoek programmabegroting gemeente Delft

2 Onderzoek programmabegroting gemeente Delft Delftse Rekenkamer, ondersteund door prof. dr. H. Aardema en dr. N.A.C. Schilder (BMC) Mei 2009

3 INHOUD DEEL I BESTUURLIJKE SAMENVATTING...3 DEEL II HOOFDRAPPORT...7 HOOFDSTUK 1 ONDERZOEKSKADER AANLEIDING EN DOELSTELLING UITVOERING VAN HET ONDERZOEK Gehanteerde uitgangspunten Toetsingskader Onderzoeksmethodiek Rapportage...10 HOOFDSTUK 2 BEVINDINGEN PROGRAMMABEGROTING IN DE HUIDIGE BELEIDSCYCLUS DE PROGRAMMABEGROTING IN HET POLITIEKE PROCES Belang programmabegroting binnen het politieke proces Sturingsmogelijkheden met de begroting Realisme en aanvaardbaarheid doelstellingen Relatie raad college ambtelijke organisatie DE TECHNISCHE KWALITEIT VAN DE BEGROTING Programmaonderdeel Stedelijke vernieuwing Programmaonderdeel Kunst en cultuur IDEEËN OMTRENT DE VERDERE ONTWIKKELING VAN DE PROGRAMMABEGROTING Voorstellen ambtelijke organisatie Ordevoorstel Raad ten aanzien van P&C...21 HOOFDSTUK 3 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN CONCLUSIES AANBEVELINGEN Vragen voor de raad Aanbevelingen ten aanzien van interactie tussen raad, college en ambtelijke organisatie Aanbevelingen ten aanzien van wijzigingsvoorstellen Taskforce P&C Aanbevelingen ten aanzien van de programmabegroting BIJLAGE 1 TOETSINGSKADER...28 BIJLAGE 2 BRONNEN...31 LITERATUUR...31 BELEIDSDOCUMENTEN...31 INTERVIEWS...31 BIJLAGE 3 BESTUURLIJKE REACTIE /35

4 Deel I Bestuurlijke samenvatting Onderzoekskader Met dit onderzoek wil de Delftse Rekenkamer (DRK) een handvat bieden aan de Gemeenteraad om betere doelstellingen te formuleren voor de volgende gemeenteraadsperiode (leereffect). Om het onderzoek behapbaar te maken heeft de DRK ervoor gekozen de onderdelen Stedelijke vernieuwing en Kunst en cultuur specifiek tegen het licht te houden. Bij de uitvoering van het onderzoek is gekozen voor een combinatie van enerzijds een scherp oordeel over technische kwaliteitsnormen en anderzijds een beschouwing over de politieke rationaliteit. Bij aanvang van het onderzoek is een toetsingkader opgesteld waarin beide aspecten zijn verwerkt en op grond waarvan de programmabegroting van de gemeente Delft is beoordeeld. Met behulp van het toetsingskader is documentanalyse uitgevoerd, zijn interviews gevoerd met vertegenwoordigers van raad, college en ambtelijke organisatie en heeft een groepsbijeenkomst plaatsgevonden met de raad van Delft. Op grond daarvan zijn bevindingen, conclusies en aanbevelingen geformuleerd. Bevindingen De programmabegroting in het politieke proces De raad heeft aandacht voor de programmabegroting, wat blijkt uit de motie die tot dit onderzoek heeft geleid en de presentatie van een tegenbegroting bij de laatste begrotingsbehandeling. Toch zijn alle betrokkenen raad, college en ambtelijke organisatie niet tevreden met de huidige begroting. De programmabegroting is een product dat uiteindelijk maar beperkt wordt gebruikt om te sturen en grotendeels het karakter heeft van een verplicht nummer. Dit wordt deels veroorzaakt doordat andere documenten dan de programmabegroting belangrijker worden gevonden, met name Kadernota en beleidsnota s. Een andere verklaring is dat de begroting zelf erg veel programma s en informatie bevat en daardoor onoverzichtelijk is. Aan de andere kant missen raadsleden informatie die ze wel belangrijk vinden, zoals informatie over de stand van zaken ten aanzien van projecten en de effecten van beleid. Dit vermindert het belang van de programmabegroting als sturingsinstrument. Er is een gevoelen bij de raad en ambtelijke organisatie dat de ambities van de gemeente erg hoog zijn, zo hoog dat dit spanning oplevert met de uitvoering. Dit uit zich o.a. in onderbestedingen op het programma Stedelijke vernieuwing. In de relatie tussen raad, college en ambtelijke organisatie is de communicatie en informatieuitwisseling formeel, en het blijkt moeilijk de werkelijke vraag en aanbod bij elkaar te brengen. Het denken over de gewenste toekomstige ontwikkeling ten aanzien van de beleidscyclus gebeurt in relatief gescheiden circuits. De interactie tussen individuele wethouders en afdelingen van de ambtelijke organisatie is sterker dan die tussen college en ambtelijke organisatie als geheel. Sturing op het totaal aan initiatieven en resultaten van de gemeente is daardoor moeilijker. 3

5 Technische kwaliteit van de begroting De bevindingen met betrekking tot de technische normen zijn weergegeven in onderstaande tabel. Er worden vijf aspecten (eerste kolom) onderscheiden, waarop zowel het programmaonderdeel Stedelijke vernieuwing (tweede kolom) als het programmaonderdeel Kunst en cultuur (derde kolom) is getoetst. Consistentie SMART formuleringen Invloed externe factoren en risico s Relatie met beleidsnota s Relatie met jaarstukken Stedelijke vernieuwing Goed, behalve op onderdelen bedrijventerreinen, groen en speelplekken Goed Externe factoren en risico s wel benoemd, maar niet wat dit betekent voor aanspreekbaarheid college Nauwe relatie met DOP2 Nauwe relatie jaarverslag met programmabegroting Kunst en cultuur Relatie tussen algemene doelstellingen, subdoelstellingen en activiteiten onduidelijk Activiteiten wel SMART geformuleerd, doelstellingen niet. Nadruk op beleidsontwikkeling, terwijl financiële middelen voor uitvoering nieuw beleid beperkt zijn Belang externe partijen wel benoemd, maar niet wat dit betekent voor aanspreekbaarheid college Relatie met drie beleidsnota s, maar onderlinge verbanden onduidelijk Op enkele onderdelen na nauwe relatie, maar meer herhaling doelstellingen dan inzicht in bereikte effecten Ideeën omtrent verdere ontwikkeling programmabegroting In de Taskforce Planning & Control, die is geïnitieerd door het college, worden op dit moment ideeën uitgewerkt ten aanzien van de verdere ontwikkeling van de programmabegroting. Dit proces is nog niet afgerond, maar de richting van het denken is wel duidelijk: men wil een programmabegroting die beter aansluit op de logica van het beleid. Om dit te bereiken wil men een duidelijker onderscheid maken tussen de beleidscyclus en de begrotingscyclus, waarbij de begroting vooral een bevestiging moet worden van wat in beleid al is vastgelegd. Naast de ambtelijke organisatie heeft recent ook het presidium van de raad een voorstel gedaan omtrent de P&C cyclus. Dit voorstel behelst geen wijzigingen voor specifiek de programmabegroting, maar maakt wel duidelijk op welke punten de raad wijzigingen wil in de brede informatievoorziening gedurende de P&C cyclus: een financiële paragraaf in de Kadernota, informatie over de gevolgen van de mei- en septembercirculaire van het gemeentefonds en een bestuursrapportage. 4

6 Conclusies en aanbevelingen Conclusies Is de programmabegroting in Delft een sturingsinstrument voor de raad en hoe kan hierin verbetering worden aangebracht? Het antwoord op het eerste deel van deze vraag is dat de programmabegroting op dit moment voor de raad maar beperkt een sturingsinstrument is. Er zijn een aantal factoren die daartoe bijdragen: 1. De sturing die uitgaat van eerder vastgestelde beleids- en begrotingsdocumenten, met name de kadernota en beleidsnota s; 2. De beperkte ruimte om budgetten anders aan te wenden; 3. De veelomvattendheid van de informatie en veelheid aan programma s in de programmabegroting; 4. Het ontbreken van informatie over de voortgang van projecten; 5. Het ontbreken van duidelijke informatie over de effecten van beleid. Deze factoren staan echter niet buiten de invloedsfeer van de raad. Doorslaggevend voor de sturende werking van de begroting is met andere woorden hoe de raad daarmee omgaat. Op grond van de bevindingen kan hierover het volgende worden geconcludeerd: 1. Raadsleden in Delft lijken als het er op aan komt toch meer aandacht voor specifieke beleidsonderdelen en -gebeurtenissen te hebben dan de programmabegroting en het beleid als geheel. Dit is niet persé goed of slecht, maar een politieke keuze. 2. De veelheid aan programma s in de begroting van Delft is een gevolg van politieke keuzen bij aanvang van de bestuurs- c.q. raadsperiode. De raad heeft daarmee ingestemd en gedurende de huidige periode niet aan willen tornen. 3. De raad zegt aan de ene kant door de veelheid aan informatie in de programmabegroting moeite te hebben overzicht te krijgen, aan de andere kant wil men vooral meer informatie, die nu nog niet in de begroting is opgenomen. Gegeven deze realiteit ligt het voor de hand de ambities ten aanzien van de vormtechnische kwaliteit van de programmabegroting te beperken en breder na te denken over de informatievraag. De betrokken partijen zijn daar ook mee bezig, maar het beeld dat oprijst uit het onderzoek is dat partijen dit op afstand van elkaar doen. Aanbevelingen Op grond van het onderzoek worden aanbevelingen gedaan, die betrekking hebben op de volgende aspecten: Vragen voor de raad De raad zou scherper moeten aangeven welke reguliere schriftelijke informatie zij echt nodig heeft voor de sturing richting beleidsvoorstellen en resultaten van het college en welke niet. Welke informatie zij niet nodig heeft is daarbij even belangrijk, gelet op de vele informatie die in de gemeente Delft al wordt verzameld en een groot beroep doet op de ambtelijke capaciteit. Daarnaast zou de raad zich de vraag moeten stellen hoe de sturing op beleidsdocumenten (coalitieakkoord, beleidsnota s en kadernota) samenhangt met sturing op de programmabegroting (en het jaarverslag). 5

7 Interactie tussen raad, college en ambtelijke organisatie Organiseer een bijeenkomst tussen raad, college en ambtelijke organisatie met als onderwerpen: 1. de uitkomsten van dit onderzoek; 2. de informatievoorziening in de begrotings- en beleidscyclus in de nieuwe bestuurs- c.q. raadsperiode, met als basis de voorstellen zoals die tot nu toe zijn ontwikkeld. Wijzigingsvoorstellen Taskforce P&C 1. Besteed voorlopig geen aandacht aan het op schrift uitwerken van de voorgenomen nieuwe beleids- en begrotingscyclus en breng geen nieuwe nota Delfts Beleids- en beheersinstrumentarium uit. 2. Wacht niet te lang met het naar buiten treden met de reeds ontwikkelde voorstellen en het bespreken daarvan met college en raad. Programmabegroting Leg in de begroting 2010 nadruk op de uitvoering in plaats van beleidsontwikkeling. 2. Formuleer als raad duidelijke vragen richting college en ambtelijke organisatie welke informatie men nog dit jaar in de programmabegroting 2010 wil over projecten en de realisatie daarvan. 3. Besteed aandacht aan de specifieke aanbevelingen ten aanzien van de programmaonderdelen Stedelijke vernieuwing en Kunst en cultuur zoals opgenomen in hoofdstuk 3 van dit rapport. 6

8 Deel II Hoofdrapport 7

9 Hoofdstuk 1 Onderzoekskader 1.1 Aanleiding en doelstelling De Delftse Rekenkamer (DRK) heeft in het najaar van 2008 besloten onderzoek uit te voeren naar de programmabegroting van Delft. De aanleiding voor het onderzoek is tweevoudig: 1. In het najaar van 2007 is door de gemeenteraad van Delft een motie van het CDA aangenomen, waarin de Delftse Rekenkamer (DRK) is gevraagd om de programmabegroting te onderzoeken, met als centrale vraag: In hoeverre geeft de programmabegroting (meer) mogelijkheden tot sturing door de gemeenteraad?. 2. De DRK wil ervaring opdoen met het in opdracht van de gemeenteraad controleren van de relatie tussen de programmabegroting en de verantwoording op juistheid, controleerbaarheid, volledigheid en relevantie, zoals dit ook wordt gedaan door de rekenkamers van Rotterdam en Amsterdam. In aanvulling op de hierboven genoemde motie wil de DRK zich in het onderzoek dus niet beperken tot de programmabegroting, maar ook de verantwoording in de beschouwing betrekken. Het doel van het onderzoek is: 1. Een concreet handvat bieden aan de Gemeenteraad om betere doelstellingen te formuleren voor de volgende gemeenteraadsperiode (leereffect). 2. Het vaststellen van de juistheid, controleerbaarheid, volledigheid en relevantie van de doelstellingen en de verantwoording over de uitvoering daarvan. Om het onderzoek behapbaar te maken heeft de DRK ervoor gekozen om twee onderdelen van de programmabegroting specifiek tegen het licht te houden: 1. Het onderdeel Stedelijke vernieuwing binnen het programma Wonen, zorg en welzijn. 2. Het onderdeel Kunst en cultuur binnen het programma Cultuur en binnenstad. De DRK heeft gekozen voor deze twee programma s omdat deze qua karakter en inhoud het meest lijken te verschillen. 1.2 Uitvoering van het onderzoek Gehanteerde uitgangspunten Het onderzoek is uitgevoerd vanuit de filosofie dat het van belang is aandacht te besteden aan technische vormvereisten, maar het daar niet bij te laten en deze aan te vullen met aandacht voor de eisen die de politieke rationaliteit stelt. Dit uitgangspunt komt voort uit de ervaring dat onderzoek dat zich beperkt tot technische vormvereisten al snel vervalt in herhaling van steriele conclusies en aanbevelingen. Zeker als het doel is om leren te bevorderen en concrete handvatten te bieden voor verbetering is het nodig een onderzoekende blik achter de techniek te hebben. Deze onderzoekende blik gaat gepaard met andersoortige vragen. In hoeverre doen actoren dingen rondom de programmabegroting omdat het blijkbaar moet, maar vinden ze het eigenlijk onzin? Waar laten zij zich werkelijk door leiden? Wat zegt dat over het realiteitsgehalte van de doelstellingen? En over de kwaliteit van de samenwerking en verantwoording? In welke mate is sprake van onbalans tussen de technische dimensie en de politieke dimensie? 8

10 In het verlengde van bovenstaande opmerkingen is ervoor gekozen om in het onderzoek een wisselwerking te laten plaatsvinden tussen twee invalshoeken: een technische en politieke. Concreet betekent dit: enerzijds een scherp oordeel over het SMART-gehalte van doelstellingen en overige technische kwaliteitsnormen, anderzijds een beschouwing over de politieke rationaliteit, met name inzoomend op de A en de R van SMART 1. Vanwege het belang van een gunstig leereffect is in het onderzoeksproces extra aandacht besteed aan een goede interactie met de ambtelijke organisatie en het bestuur van de gemeente Delft. Dit was ook nodig gelet op het gegeven dat voorafgaand aan het rekenkameronderzoek een verbetertraject rond de programmabegroting en Planning & Control cyclus is geïnitieerd door het college van de gemeente Delft. Over de inhoud en voortgang van dit traject en het rekenkameronderzoek is over en weer informatie uitgewisseld, zonder af te doen aan de eigen verantwoordelijkheden en doelstellingen van respectievelijk college/ambtelijke organisatie en de DRK Toetsingskader Bij aanvang van het onderzoek is een toetsingkader opgesteld, op grond waarvan de programmabegroting van de gemeente Delft is getoetst (zie bijlage 1 voor het volledige toetsingskader). Het toetsingskader bevat alle onderwerpen en vragen die in het onderzoek aan bod zijn gekomen. Deze hebben enerzijds betrekking op vormtechnische onderwerpen als de indeling van de programma s en paragrafen, de wijze van formuleren (waaronder de consistentie en SMART-heid), de kwaliteit van de verantwoording en de relatie daarvan met de programmabegroting. Daarnaast bevat het kader vragen over de rol en het gebruik van de programmabegroting in het politieke proces. Welke rol speelt de programmabegroting daarbinnen? Staat er in de programmabegroting wat raadsleden en bestuurders van belang vinden en waarop zij sturen? Sturen zij zelf op de vormgeving en inhoud van de begroting? Welke ambities heeft men? Zijn gebruikte doelstellingen en indicatoren realistisch en aanvaardbaar? Welke politieke indicatoren zijn van belang en staan deze in de begroting? Het stellen van deze vragen betekent dat gekeken wordt naar de wereld achter de begroting. Het risico is anders groot dat het onderzoek alleen leidt tot technische bevindingen en aanbevelingen met een hoge mate van voorspelbaarheid, zonder dat een verbinding wordt gelegd tussen de gescheiden circuits die vaak aan de orde zijn rondom de programmabegroting, waar functionarissen met hun eigen ding bezig blijven Onderzoeksmethodiek Met behulp van het toetsingskader is documentanalyse uitgevoerd en zijn interviews gehouden. Ten aanzien van de documentanalyse is uiteraard de programmabegroting geanalyseerd. Daarbij is ervoor gekozen om de laatst beschikbare begroting als uitgangspunt te nemen, in dit geval de begroting Voor de vergelijking tussen begroting en verantwoording is het jaar 2007 als uitgangspunt genomen, het meest recente jaar waarvoor beide, bij elkaar horende, documenten beschikbaar waren bij de uitvoering van het 1 Het acroniem SMART verwijst naar de criteria: specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden. 2 Een analyse op dit punt is te vinden in het door BMC geïnitieerde boek Control voor leiders Wat doet ú aan het systeem (Reed Business 2007), geschreven door prof. dr. Harrie Aardema. Geactualiseerde samenvattingen daarvan zijn te vinden in het blad Overheidsmanagement van juni 2007 (pag. 24 t/m 28: Een ommekeer in denken ) en het blad TPC (Tijdschrift voor public governance, audit & control) van augustus 2008 (pag. 2 t/m 7: De helpende controller ). 9

11 onderzoek. Naast de programmabegroting zelf zijn daarmee samenhangende documenten bekeken, zoals het coalitieakkoord en beleidsnota s. Voor een volledig overzicht van gehanteerde schriftelijke bronnen, zie bijlage 2. De interviews die zijn gevoerd vallen uiteen in: 1. interviews met individuele vertegenwoordigers van de raad, het college en de ambtelijke organisatie; 2. een groepsbijeenkomst met raadsleden van Delft. Voor een overzicht van geïnterviewde personen en aanwezigen tijdens de groepsbijeenkomst, zie bijlage 2. Het opgestelde toetsingskader is ten behoeve van de interviews vertaald in een memo, waarin de onderwerpen en vragen van het toetsingskader in samengevatte vorm zijn gepresenteerd aan de geïnterviewde personen. Bij de uitvoering van het onderzoek is gebruik gemaakt van de ervaringen van andere gemeenten, m.n. Almere, Den Haag, Hilversum, Vlaardingen en Hengelo. Deze zijn deels in schriftelijke vorm vastgelegd, zoals opgenomen onder het kopje literatuur in bijlage 2. De ervaringen van de genoemde steden zijn verwerkt in de gekozen aanpak en toetspunten van het onderzoek naar de programmabegroting van de gemeente Delft. Er zijn in het onderzoek geen specifieke vergelijkingen gemaakt tussen Delft en andere individuele steden Rapportage Op basis van de documentanalyse en interviews zijn bevindingen geformuleerd, die zijn opgenomen in hoofdstuk 2 van dit rapport. Op basis daarvan worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan die zijn opgetekend in hoofdstuk 3. In bijlage 1 wordt het toetsingskader nader omschreven. Bronnen worden vermeld in bijlage 2, het betreft een literatuurlijst; overzicht van beleidsdocumenten en een overzicht van gehouden interviews en gesprekken. De bestuurlijke reactie vormt bijlage 3. 10

12 Hoofdstuk 2 Bevindingen In dit hoofdstuk worden de bevindingen van het onderzoek naar de programmabegroting van Delft gepresenteerd. Begonnen wordt met een korte beschrijving van de bestaande beleidscyclus en de plaats van de programmabegroting binnen die cyclus (paragraaf 2.1). Deze beschrijving dient als achtergrond voor de bevindingen ten aanzien van de politieke rationaliteit (paragraaf 2.2) en technische bevindingen (paragraaf 2.3). Ten aanzien van de politieke rationaliteit staat centraal het belang van de begroting in het politieke proces. We behandelen dit onderwerp voorafgaand aan de technische bevindingen, omdat als het gaat om de sturende rol van de begroting, het belang dat volksvertegenwoordigers en bestuurders aan deze begroting toekennen, doorslaggevend is. De politieke rationaliteit vormt anders gezegd de context voor de technische toets van de programmabegroting. In de slotparagraaf (2.4) wordt aandacht besteed aan ontwikkelingen die gaande zijn binnen de gemeente ten aanzien van de vernieuwing van de P&C cyclus. 2.1 Programmabegroting in de huidige beleidscyclus In Delft wordt niet gesproken over een P&C cyclus, maar een beleidscyclus, waar de programmabegroting deel van uitmaakt. De beleidscyclus omvat in de omschrijving van de gemeente Delft de volgende onderdelen: 1. Coalitieakkoord 2. Kadernota 3. Programmabegroting 4. Voortgangsrapportages 5. Jaarstukken Het coalitieakkoord (Coalitieakkoord Ruimte zien en ruimte maken ) wordt gezien als basis voor de beleidscyclus. In dit akkoord zijn afspraken gemaakt over hoe en waarmee het college gedurende de gehele bestuursperiode ( ) in Delft aan de slag wil gaan. De kadernota wordt gezien als document waarin het coalitieakkoord verder wordt uitgewerkt. De kadernota staat aan het begin van het beleidsjaar (=cyclus) en verschijnt ieder voorjaar. De kadernota is een nota waarin het college de beleidsmatige kaders (mogelijkheden) voor de komende jaren aangeeft. Ook geeft het college aan welke in- en externe ontwikkelingen het financiële beeld beïnvloeden. De programmabegroting is in overeenstemming met het Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies (BBV) van de rijksoverheid een vooruitblik naar de komende jaren en bestaat uit het komende begrotingsjaar en de meerjarenraming. Daarin beschrijft het college aan de gemeenteraad welke plannen zij voor de komende jaren heeft. Met het vaststellen van de programmabegroting stelt de raad de budgetten voor het komende begrotingsjaar beschikbaar aan het college. Twee keer per jaar verschijnt er in Delft een voortgangsrapportage, waarin wordt gerapporteerd over de voortgang van de programma's uit de programmabegroting. De eerste rapportage verschijnt in het voorjaar, is geïntegreerd in de kadernota en beleidsmatig van aard. De tweede rapportage verschijnt in het najaar en is financieel van aard. De begrotingscyclus wordt afgesloten wederom in overeenstemming met het BBV met het jaarverslag en de jaarrekening. In het jaarverslag staat een eindafrekening per 11

13 programmaonderdeel van de programmabegroting. In de jaarrekening wordt de financiële positie van de gemeente uiteengezet, zoals deze aan het eind van het afgelopen jaar was. 2.2 De programmabegroting in het politieke proces De bevindingen ten aanzien van de politieke inbedding van de begroting zijn gebaseerd op de groepsbijeenkomst die heeft plaatsgevonden met vertegenwoordigers van de raad van Delft (zie bijlage 2) en de interviews met individuele vertegenwoordigers van de raad, het bestuur en de ambtelijke organisatie. De bevindingen worden hieronder gepresenteerd door eerst kort het relevante thema te benoemen en vervolgens de daarbij horende bevindingen. De bevindingen zijn voor het overgrote deel algemeen van aard en beperken zich niet tot de programmaonderdelen Stedelijke vernieuwing en Kunst en cultuur Belang programmabegroting binnen het politieke proces Een deel van de vragen van het toetsingskader heeft betrekking op het belang van de begroting binnen het politieke proces. De bijbehorende vragen zijn: Welke rol speelt de programmabegroting in het politieke proces? In hoeverre doen actoren dingen rond de begroting omdat het moet, maar vinden ze het eigenlijk onzin? Welke politieke indicatoren zijn van belang en staan deze in de begroting? Staat er in de programmabegroting wat raadsleden en bestuurders van belang vinden en waarop zij sturen? Op basis van de bijeenkomst met de raad en de individuele gesprekken die zijn gevoerd met vertegenwoordigers van de ambtelijke organisatie en college, kunnen de volgende antwoorden worden gegeven: 1. De programmabegroting wordt door de raad belangrijk gevonden en men is bereid daar energie in te steken. De motie die heeft geleid tot het onderhavige onderzoek en de behandeling van de begroting voor , waarbij een aantal fracties een tegenbegroting heeft ingediend, bevestigen dit. 2. Ondanks deze ontwikkeling zijn de betrokken partijen niet tevreden met de huidige opzet en komt de hoeveelheid energie die de ambtelijke organisatie in het document stopt weinig tot zijn recht: veel raadsleden gebruiken de begroting niet meer na vaststelling. Hoewel men de begroting dus belangrijk vindt en er energie insteekt, wordt de begroting toch grotendeels behandeld en ervaren als een verplicht nummer. 3. Raadsleden vinden in de begroting onvoldoende terug wat zij echt belangrijk vinden en wat een relatie heeft met wat er gebeurt in de stad. De begroting is vooral een stuk voor de interne interactie tussen raad, college en ambtelijke organisatie. 4. De raad heeft recent eigen voorstellen gedaan ten aanzien van het proces waarbinnen de begroting tot stand komt (zie paragraaf 2.3). Ten aanzien van de inhoud van de begroting is de raad (nog?) niet sturend. Met de raad is enkele jaren geleden een workshop geweest over het SMART formuleren van doelen en activiteiten, met als les dat dit nog niet zo eenvoudig is. 5. Ten aanzien van beleidsprioritering is de Kadernota over het geheel genomen belangrijker dan de programmabegroting. Wat daar besloten wordt, krijgt zijn vertaling in de programmabegroting. 6. Voor een deel van de raadsleden geldt dat beleidsnota s of het jaarverslag belangrijker worden gevonden als sturingsinstrument dan de programmabegroting. 12

14 7. Specifiek voor het onderdeel Stedelijke Ontwikkeling geldt dat de beleidsnota Delfts Ontwikkelingsprogramma Stedelijke vernieuwing (DOP) voor zowel ambtelijke organisatie, college als raad als belangrijkste sturingsinstrument wordt gezien (voor meer informatie over de inhoud van de nota, zie paragraaf 2.2) Sturingsmogelijkheden met de begroting De programmabegroting heeft als doel bij te dragen aan een integrale afweging van middelen en prioriteiten. Is dit in het geval van Delft ook mogelijk? Het antwoord op die vraag bestaat uit de volgende onderdelen: 1. Doordat de begroting erg veel informatie en (sub-)programma s bevat, wordt de overzichtelijkheid beperkt en is integrale afweging moeilijk. Raadsleden selecteren (mede) daarom op de onderdelen van de begroting die men van belang vindt en aansluiten bij de eigen speerpunten. 2. Raadsleden hebben voor hun gevoel maar beperkt grip op de informatie uit de begroting: wat gaat nou precies waar naartoe, wat is echt nieuw beleid, wat zijn de effecten van ingezette middelen en waar valt op te sturen (wat is beïnvloedbaar aan de begroting)? 3. Het is ook moeilijk voor de raad om grip op te krijgen op de vele projecten die in de stad worden uitgevoerd (risico s, mee- en tegenvallers) en hoe het college daarop kan worden aangesproken en afgerekend. 4. Als de Kadernota is vastgesteld, ligt al veel vast voor de komende periode en dus ook voor de daaropvolgende programmabegroting. Van de totale begroting van Delft van ongeveer 350 miljoen, gaat de discussie tijdens de begrotingsbehandeling maar om een zeer klein deel daarvan: circa 1 mln. 5. Gedurende de uitvoering van de begroting is sprake van een groot aantal (tientallen) begrotingswijzigingen, wat de duurzaamheid van de begroting beperkt Realisme en aanvaardbaarheid doelstellingen De gevoerde gesprekken maken duidelijk dat de politieke ambities in Delft groot zijn en de gemeente veel initiatieven neemt en veel plannen kent. Dit levert spanning op met de beschikbare capaciteit. In de woorden van een van de geïnterviewden: We gaan veel op reis, maar komen weinig aan. Hierboven is al opgemerkt dat ook de raad moeite heeft grip te krijgen op de veelheid aan projecten in de gemeente. Een ander signaal dat de verhouding tussen plannen en nieuwe activiteiten enerzijds en de uitvoering daarvan anderzijds niet in evenwicht is, betreft de forse onderbesteding ten aanzien van het Investeringsprogramma Stedelijke vernieuwing (zie ook volgende paragraaf). In sommige gevallen is er duidelijk bereidheid om hoge ambities te voorzien van meer middelen. Een belangrijk voorbeeld is de ambities ten aanzien van de bibliotheek (DOK). Deze zijn hoog en er doen zich exploitatietekorten voor bij DOK, die structureel van aard zijn. De raad heeft ervoor gekozen hier structureel ook extra geld voor uit te trekken in de begroting Tijdens de laatste begrotings-behandeling was dit het belangrijkste gesprekspunt ten aanzien van het programmaonderdeel Kunst & Cultuur Relatie raad college ambtelijke organisatie De drie meest nauw betrokken partijen bij de opstelling, behandeling en het gebruik van de programmabegroting zijn de raad, het college en de ambtelijke organisatie. 13

15 Wat is de kwaliteit van de onderlinge bejegening, samenwerking en verantwoording tussen deze partijen? En ondersteunt de programmabegroting het politieke debat tussen college en raad? Het onderzoek leidt tot de volgende antwoorden op deze vragen: 1. Door de dualisering zijn volgens betrokkenen de raad en het college meer op afstand van elkaar komen staan, waardoor ook de afstand tussen raad en ambtelijke organisatie groter is geworden. Dit heeft gevolgen voor de informatievoorziening richting de raad: meer formeel, minder informeel, minder makkelijk te sturen en krijgen. 2. De raad heeft het gevoel door het college maar moeilijk in de gelegenheid te worden gesteld te sturen op de beschikbaarheid en inzet van financiële middelen. De raad krijgt soms te horen dat er geen budget beschikbaar is voor wensen, maar wordt dan achteraf soms geconfronteerd met reservevorming. Voor de raad is ook niet altijd duidelijk wanneer men bij voorbaat heeft ingestemd met een tussentijdse beleidsmaatregel van het college. Het college wijst dan naar het feit dat de raad de begroting heeft vastgesteld, zodat hij ook akkoord is gegaan met de specifieke invulling van de bestedingen die daar onder vallen. 3. De uitbreiding van de capaciteit van de griffie (omvang en financiële expertise) maakt dat de raad beter in de gelegenheid is eigen ideeën te ontwikkelen en wensen te uiten ten aanzien van de programmabegroting en andere vormen van beleidsinformatie. De griffie doet sinds kort namens de raad ook een sterker beroep op ondersteuning van de ambtelijke organisatie. De afstemming met de ambtelijke organisatie en het bestuur blijkt echter niet altijd soepel te verlopen, met als concreet voorbeeld het ordevoorstel van het presidium van de raad ten aanzien van de P&C cyclus in 2009 (over de inhoud van het voorstel, zie paragraaf 2.3). Het college heeft in een schriftelijke reactie laten weten moeite te hebben met deze voorstellen. De interactie met de raad over dit onderwerp was ten tijde van het onderzoek nog niet afgerond. 4. Zowel door raad als college en ambtelijke organisatie wordt nagedacht over mogelijkheden voor andere vormen van (tussentijdse) informatievoorziening over beleid en begroting (zie paragraaf 2.3). Tot nu toe gebeurt dit op afstand van elkaar in schijnbaar van elkaar gescheiden circuits. 5. In de aansturing van de ambtelijke organisatie doen wethouders in veel gevallen zaken met hun onderdeel van de ambtelijke organisatie. Dit beperkt de mogelijkheden voor integrale sturing door college en raad en concernsturing binnen de ambtelijke organisatie. 2.3 De technische kwaliteit van de begroting De waarde van de programmabegroting als sturingsinstrument wordt vooral bepaald door de politieke ambities, voorkeuren, prioriteiten van college en raad en de interactie tussen deze beide partijen. Daar is in voorgaande paragraaf over gesproken. Naast de politieke rationaliteit rond de programmabegroting is er echter ook een wisselwerking tussen sturing en de technische kwaliteit van de begroting: naarmate de technische kwaliteit hoog is, biedt dit meer mogelijkheden tot sturing door de raad. Ook dat wordt duidelijk uit voorgaande paragraaf. Omgekeerd geldt dat als college en raad merkbaar politiek belang hechten aan de begroting als sturingsinstrument, de kans op en stimulans tot een goede technische kwaliteit groter is. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de technische kwaliteit van de programmabegroting van Delft, waarbij de meeste aandacht uitgaat naar de programmaonderdelen Stedelijke vernieuwing en Kunst en cultuur. Voor beide onderdelen zijn de technische bevindingen geclusterd naar de volgende aspecten: 14

16 1. Consistentie: hoe is de samenhang tussen de verschillende onderdelen van de tekst, van algemene doelstelling tot concrete activiteiten?; 2. De mate waarin doelstellingen en activiteiten SMART zijn geformuleerd; 3. De mate waarin duidelijk is aangegeven waarvoor de gemeente verantwoordelijk is en welke externe factoren en risico s van belang zijn; 4. De relatie tussen de programmabegroting en achterliggende beleidsnota s; 5. De relatie tussen de jaarstukken (jaarverslag en jaarrekening) en de programmabegroting. In algemene zin kennen de programmaonderdelen Stedelijke vernieuwing en Kunst en cultuur een soortgelijke indeling als de andere programma s, met aandacht voor: De algemene doelstelling Beleidskaders Ontwikkelingen De drie W-vragen In sommige programma s wordt aanvullend informatie gegeven over: reserves (niet bij het programmaonderdeel Stedelijke vernieuwing, wel bij het programmaonderdeel Kunst en cultuur); budgetflexibiliteit (wel bij het programmaonderdeel Kunst en cultuur, niet bij het programmaonderdeel Stedelijke vernieuwing, wat naar verwachting voortkomt uit het gegeven dat het hier gaat om meerjarige afspraken met provincie en rijk) Programmaonderdeel Stedelijke vernieuwing Dit programma betreft in essentie de realisatie van doelstellingen die zijn afgesproken met de Provincie Zuid-Holland en het rijk ten aanzien van het Investeringsbudget Stedelijke vernieuwing (de zogenaamde ISV2-doelstellingen). Met dit budget wordt Delft in staat gesteld projecten uit te voeren, die betrekking hebben op renovatie en nieuwbouw van woningen en de realisatie van andere activiteiten die bijdragen aan de verbetering van de kwaliteit van de woonomgeving. De afspraken met het rijk en de provincie en de uitwerking daarvan in concrete projecten, zijn opgenomen in het al eerder genoemde Delfts Ontwikkelingsprogramma Stedelijke vernieuwing , afgekort als DOP2. Consistentie Onder het kopje Algemene doelstelling (blz.33) aan het begin van het programma is de algemene doelstelling omschreven. Als hoofddoel wordt genoemd: het realiseren en behouden van een vitale stad met vitale en leefbare wijken. De operationele doelstellingen zijn in een tabel uitgewerkt onder het kopje Wat willen we bereiken en wat gaan we daarvoor doen? (blz.34-35). In totaal gaat het om 13 doelstellingen, waarbij is aangegeven wat het minimale streefcijfer is ultimo 2009 en wat de realisatie is geweest van 2005 tot en met Wat opvalt is dat de omschrijving van het te bereiken maatschappelijk effect (outcome) in de algemene doelstelling breder is qua reikwijdte dan de omschrijving van output onder de operationele/specifieke doelstellingen. In de output ontbreken de bedrijventerreinen, groen en speelplekken die worden genoemd in de tekst onder het kopje Algemene doelstelling. Deze onderwerpen zijn na enig zoekwerk (geen verwijzingen opgenomen) wel terug te vinden in andere (sub-) programma s in de begroting: bedrijventerreinen in het programma Kennisstad en economie (blz.105) en het programmaonderdeel Technopolis (blz.143), speeltuinen in het 15

17 programma Wijkzaken en beheer van de stad (blz.65-69). Er is echter in het programmaonderdeel Stedelijke vernieuwing geen verwijzing opgenomen naar deze andere programma s en wordt ook geen inhoudelijke relatie gelegd. SMART-heid doelstellingen en activiteiten Zoals hierboven opgemerkt worden onder het kopje Wat willen we bereiken en wat gaan we ervoor doen (blz.34) de te bereiken operationele doelstellingen genoemd. Deze voldoen aan alle SMART-criteria: het specifieke doel is (met name) woningen te bouwen en verbouwen. Er wordt aangegeven wat de streefwaarden qua aantallen zijn, of dit realistisch is in het licht van al gerealiseerde aantallen in de periode en op welke termijn de doelstellingen dienen te zijn gerealiseerd. Het feit dat ze onderdeel uitmaken van het (goedgekeurde) DOP2 maakt dat ze ook als acceptabel kunnen worden beschouwd. Ten aanzien van de overige onderdelen van de algemene doelstelling (bedrijventerreinen, groen en speelplekken) geldt dat deze in de programmabegroting niet zijn uitgewerkt in SMART operationele doelstellingen of activiteiten, wat het moeilijk maakt de voortgang te beoordelen en daarop te sturen. Gemeentelijke verantwoordelijkheid, externe factoren en risico s In het programma wordt duidelijk gemaakt dat voor de realisatie van doelstellingen in het DOP 2 de gemeente afhankelijk is van afspraken met de Delftse corporaties, ontwikkelaars en zorginstellingen (blz.34). Wat dit betekent voor de mate waarin de gemeente verantwoordelijk is voor de te realiseren doelen is echter niet omschreven. Onder het kopje Ontwikkelingen (blz.34) wordt verder aangegeven welke externe en interne ontwikkelingen van invloed zijn op het bereiken van de doelstellingen van het programma. Hoe het met die ontwikkelingen staat en welke problemen zich daarbij (kunnen) voordoen is echter niet duidelijk. In het programma wordt verder gemeld dat de onderbesteding is gedaald van ca. 50% in 2006 naar circa 33% van de begrote uitgaven in Niet duidelijk is waar deze flinke onderbestedingen door worden veroorzaakt, wat heeft geholpen om een verbetering te realiseren van 2006 op 2007 en waarom de onderbestedingen in 2007 toch nog steeds fors zijn. Informatie hierover zou echter kunnen helpen te begrijpen welke factoren de realisatie van doelstellingen negatief beïnvloeden en wat daaraan door de gemeente in de toekomst is te doen. Programmabegroting en beleidsnota s De belangrijkste beleidsnota is zoals gezegd het DOP2. De doelstellingen, activiteiten en afspraken die hierin zijn opgenomen zijn in samengevatte vorm 1-op-1 overgenomen in de begroting, die kort na vaststelling van het gewijzigde DOP2 is vastgesteld. Programmabegroting en jaarstukken Het meest recente jaar waarvoor programmabegroting en jaarverslag ten tijde van het onderzoek beschikbaar waren, is Voor dit jaar is het jaarverslag vergeleken met de jaarbegroting (de jaarrekening is voor dit doel niet nodig). In het jaarverslag (blz.40-42) zijn dezelfde doelen, operationele doelen en prestaties te vinden als in de programmabegroting (blz.32-33). De omschrijving van operationele doelen en 16

18 prestaties zijn 1-op-1 te traceren en tot in detail opgenomen conform de omschrijvingen in de programmabegroting (2007). Daarbij wordt in de jaarstukken ingegaan op de realisatie van 2005 tot en met 2007, terwijl de begroting de doelstellingen en prestaties over de hele periode van 2005 tot en met 2009 noemt. Hier lijkt de meerjarige logica van het ISV2 en de eenjarige logica van de begroting en jaarstukken te wringen. Het jaarverslag kan echter worden beoordeeld als een midterm review : waar staan we halverwege de periode? Dit is zinvolle sturingsinformatie, die ook een de programmabegroting 2007 een plek had kunnen hebben. Daarvoor is echter niet gekozen. Dit is wel gedaan in de programmabegroting Een duidelijk antwoord op de vraag Wat hebben we bereikt in termen van de algemene doelstelling ( realiseren en behouden van een vitale stad met vitale en leefbare wijken ) wordt niet gegeven in het jaarverslag van De realisatie van de doelstelling laat zich echter ook niet heel eenvoudig vaststellen (wanneer is de stad vitaal en zijn de wijken vitaal en leefbaar?) Programmaonderdeel Kunst en cultuur Het programmaonderdeel Kunst en cultuur bevat een breed terrein aan beleidsactiviteiten, variërend van evenementen en cultuuractiviteiten tot de strategische positionering van Delft met cultuur. Het beleid op deze terreinen is vastgelegd in drie nota s, waarnaar ook verwezen wordt in het programma: 1. Cultuurvisie Delft meer dan Blauw ; 2. Kadernota evenementenbeleid Delft; 3. Nota stadsmarketing. De cultuurvisie is eind 2007 vastgesteld door de raad van Delft. De visie gaat in op de strategische positionering van de stad Delft naar de toekomst toe. Volgens het document is het van belang daarbij aan te sluiten op de unieke combinatie van cultureel erfgoed met hedendaagse creativiteit, kennis en techniek. Dit is vertaald in de speerpunten creatieve industrie, cultureel erfgoed en aandeelhouderschap. In de visie wordt een beleidsplan aangekondigd, waarin concrete plannen en resultaten moeten worden uitgewerkt en benoemd. Aan dit plan werd ten tijde van de afronding van het onderzoek nog gewerkt. In de begroting is aangekondigd dat dit in 2009 zal worden geïmplementeerd. De kadernota evenementenbeleid Delft is kort na de vaststelling van de cultuurvisie uitgebracht (december 2007). Er wordt verwezen naar de cultuurvisie, maar de nota richt zich specifieker op de organisatie van concrete evenementen: twee bestaande en twee nieuwe. De Nota Stadsmarketing is ook in het najaar van 2007 gepresenteerd. De nota beschrijft de uitkomsten van een onderzoek naar het verhaal van Delft. Als kernwaarden komen naar boven: technologie, historie, creativiteit en innovatie. Vervolgens wordt gesproken over concrete projecten, evenementen en promotieactiviteiten die aansluiten bij het verhaal van Delft. Consistentie Het te bereiken maatschappelijk effect bij Kunst en cultuur is in de programmabegroting omschreven onder het kopje algemene doelstelling (blz. 111). Deze is onderverdeeld in twee onderwerpen: 1. het laten deelnemen van de eigen bewoners aan culturele activiteiten en 2. het bevorderen van bezoek van mensen van buiten de stad. 17

19 Er worden vervolgens vier subdoelstellingen genoemd (blz.111), die betrekking hebben op: 1. Aandeelhouderschap 2. Aanjaagfunctie 3. Creatieve industrie 4. Cultureel Erfgoed Afgezien van de aanjaagfunctie zijn deze onderwerpen te herleiden tot het visiedocument Delft meer dan Blauw. De aanjaagfunctie heeft volgens de programmabegroting betrekking op de stimulerende rol die de gemeente kan spelen in het culturele veld. Deze rol is echter meer een instrument om de genoemde algemene doelstellingen te bereiken dan een doelstelling als zodanig. Hetzelfde geldt voor de creatieve industrie en het cultureel erfgoed, die beide een instrument zijn om de algemene doelstellingen te realiseren. Na de subdoelstellingen volgen beschrijvingen over de voorgenomen activiteiten op drie terreinen: 1. Kunst en cultuur 2. Stadsmarketing en evenementen 3. Stadsmarketing en toerisme Bij de beschrijving van het onderwerp creatieve industrie in het onderdeel Kunst en cultuur staat als doel een versterking van de creatieve industrie en culturele sector door samenwerking. De versterking lijkt daarbij vooral economisch geïnterpreteerd te worden (blz.112). Dit ligt echter niet duidelijk in het verlengde van de algemene doelstellingen, die alleen gaan over deelname van inwoners van Delft aan culturele activiteiten en het bevorderen van toerisme. De activiteiten van de twee onderdelen over stadsmarketing zijn moeizaam te herleiden tot de vier genoemde subdoelstellingen. Over het geheel genomen zijn verbanden binnen dit programmaonderdeel moeilijk te leggen, wat de consistentie niet ten goede komt. De tekst draagt sporen van een onvoltooide worsteling om een verbinding te leggen tussen drie beleidsterreinen (met een eigen nota), de algemene doelstellingen, subdoelstellingen en activiteiten. SMART-heid doelstellingen en activiteiten Waar het programmaonderdeel Stedelijke vernieuwing grotendeels zeer SMART is geformuleerd, is het beeld met betrekking tot het programmaonderdeel Kunst en cultuur gemengd. Veel doelstellingen van het programma zijn niet specifiek en meetbaar geformuleerd. Voorbeelden: Het aandeelhouderschap wordt gestimuleerd om de betrokkenheid van de Delftenaar bij het culturele leven in Delft te vergroten (blz.111); De gemeente zet zich in om andere organisaties en bedrijven aan Delft te verbinden en aan te sporen een bijdrage te leveren aan het culturele klimaat in Delft (blz.111); Delft wil het belang van de creatieve industrie meer voor het voetlicht brengen (blz.112); De doelstelling van het Cultureel Erfgoed is om de strategische positie van Delft als erfgoedstad... te versterken (blz.112). Een uitzondering vormt de doelstelling die is geformuleerd onder Stadsmarketing en toerisme (blz.113), die zeer SMART is geformuleerd: In 2009 komen 2 procent meer toeristen naar Delft. 18

20 De activiteiten van het programmaonderdeel zijn vaak wel specifiek, meetbaar en tijdgebonden omschreven: men weet grotendeels wat men wil doen in Het lijkt erop dat de gemeente wel in staat is scherp aan te geven wat men wil gaan doen ten aanzien van kunst en cultuur, maar minder waarvoor men dat doet. Blijkens beschrijvingen in het programma is men met de ontwikkeling van het beleid (waaronder vaststellen van de prioriteiten) ook nog bezig: De cultuurvisie wordt in 2008 nog uitgewerkt in een cultureel beleidsplan. In 2009 wordt dit plan geïmplementeerd (blz.111). De evenementennota wordt in 2009 verder uitgewerkt (blz.112). Ten aanzien van het realistisch gehalte van de doelstellingen en activiteiten (de R van SMART), wordt in het programmaonderdeel gesteld dat er financieel maar beperkte mogelijkheden zijn voor de realisatie van nieuwe doelstellingen: Gezien de financiële situatie zijn er weinig mogelijkheden extra benodigde middelen voor knelpunten en nieuw beleid in de cultuursector ter beschikking te stellen. Om die reden zien wij het Cultuurbeleidsplan als een groeimodel. (blz.113). Dit leidt tot een zekere dubbelzinnigheid: aan de ene kant stelt men dat er weinig financiële middelen zijn voor nieuw beleid tot en met 2012, aan de andere kant dat men dit nieuwe beleid wel blijft ontwikkelen. Gemeentelijke verantwoordelijkheid, externe factoren en risico s In het programmaonderdeel wordt net als in het onderdeel Stedelijke vernieuwing gesproken over andere partijen die van belang zijn voor de uitvoering van activiteiten en de realisatie van doelstellingen: bewoners, culturele organisaties en bedrijven, de TU Delft, de creatieve industrie. Dit wordt echter niet verder uitgewerkt, waardoor veel vragen open blijven: Hoe belangrijk zijn deze partijen dan? Wat doen ze? Wat is de invloed van de gemeente ten aanzien van deze partijen? Daardoor is ook niet duidelijk waarop de gemeente nu aanspreekbaar is. Programmabegroting en beleidsnota s In de inleidende omschrijving van het programmaonderdeel Kunst en cultuur is al verwezen naar de drie beleidsnota s die het beleidskader vormen voor dit beleidsterrein. Elementen van al deze drie nota s zijn duidelijk terug te vinden in de programmabegroting. Bij het aspect consistentie is gesproken over sporen van een onvoltooide worsteling tussen deze nota s en de elementen die daar in zitten. In die zin is de programmabegroting een spiegel van de onduidelijke verhouding tussen de drie nota s die bij dit programmaonderdeel horen. Opvallend is dat drie aparte nota s kort na elkaar verschijnen, terwijl ze inhoudelijk duidelijke raakvlakken hebben. Er wordt naar de andere nota s verwezen, maar de lezer moet zelf de verbindingen tussen de drie zoeken. De programmabegroting is ook een spiegel van de drie beleidsnota s, in de zin dat het al in de beleidsnota s ontbreekt aan SMART formuleringen van doelstellingen. Programmabegroting en jaarstukken Net als bij het programmaonderdeel Stedelijke vernieuwing is voor het programmaonderdeel Kunst en cultuur de vergelijking gemaakt tussen de begroting en jaarstukken van In beide stukken voor dat jaar is sprake van een programma Cultuur in plaats van de 19

21 benaming Kunst en cultuur. In grote lijnen zijn dezelfde algemene doelen, operationele doelen en prestatie-indicatoren te vinden in de programmabegroting en het jaarverslag van 2007 (de jaarrekening is voor deze vergelijking niet relevant). Ten aanzien van algemene doelen wordt echter in het jaarverslag niet zozeer een antwoord gegeven op de vraag in hoeverre de doelstellingen van de programmabegroting zijn gerealiseerd, maar wordt herhaald wat ze waren. Verder zijn er ook een paar opvallende verschillen tussen begroting en verantwoording: In de programmabegroting 2007 worden de doelstellingen Versterken identiteit en 100% Cultuurbereik genoemd, die echter niet duidelijk zijn terug te vinden in het jaarverslag. Er worden in de programmabegroting effectindicatoren genoemd met betrekking tot cultuurbereik, die niet zijn terug te vinden in het jaarverslag. Dit betekent dat men ze bij nader inzien toch niet zinvol heeft gevonden, of het niet mogelijk is gebleken ze te meten. Wat ontbreekt zijn ook toelichtingen op verschillen tussen de in begroting en het jaarverslag genoemde prestaties. Zo wordt bijvoorbeeld gemeld dat de doelstelling van de groei van het aantal toeristen 3,8% was in de programmabegroting, maar in het jaarverslag is te zien dat de groei in 2007 maar 1,8% was. Los van de precieze getallen zou het interessant zijn te weten of de ambities onrealistisch zijn geweest of dat er in de uitvoering iets specifiek is tegengevallen. 2.4 Ideeën omtrent de verdere ontwikkeling van de programmabegroting Binnen de ambtelijke organisatie in het algemeen en de Taskforce Planning en Control (P&C) in het bijzonder wordt nagedacht over de verdere ontwikkeling van de beleidscyclus, waaronder de programmabegroting. Ook de raad stelt zich actief op met betrekking tot de gewenste ontwikkelingen in de beleidscyclus en heeft voor 2009 en verder een voorstel gedaan. In deze paragraaf wordt op de genoemde ontwikkelingen ingegaan Voorstellen ambtelijke organisatie Binnen de ambtelijke organisatie van de gemeente Delft is de eerder genoemde Taskforce P&C opgezet om voorstellen te ontwikkelen ten aanzien van de beleidscyclus. Dit proces is gericht op de nieuwe bestuurs- c.q. raadsperiode ( ). De kern van het huidige denken van de Taskforce over vernieuwing is het maken van een duidelijker onderscheid tussen een beleidscyclus en een begrotingscyclus. De gedachten hierover waren ten tijde van het onderzoek nog niet helemaal uitgekristalliseerd, maar duidelijk is dat men een programmabegroting wil die beter aansluit op de logica van het beleid. Daarmee kan naar verwachting worden bereikt dat de begroting breder wordt gedragen en benut. Ten aanzien van de logica van het beleid worden in de voor het onderzoek ter beschikking gestelde conceptstukken van de Taskforce de volgende zaken opgemerkt: Het beleid volgt de 4-jarige cyclus die samenhangt met de college- en raadsperiode (onder normale omstandigheden). In het begin van deze cyclus ligt de nadruk op het ontwikkelen en maken van beleid, aan het eind meer op het uitvoeren en verantwoorden. Dit zou kunnen betekenen dat ervoor gekozen moet worden de programmabegroting in de loop van de 4-jarige cyclus anders vorm te geven: in het begin is het minder goed mogelijk en nuttig meteen alles gedetailleerd te beschrijven, omdat dit vooruit loopt op de vertaalslag van beleid ontwikkelen naar uitvoeren. Naarmate de beleidscyclus 20