Naar Ander Recht en Beleid

Transcriptie

1 Naar Ander Recht en Beleid De betekenis van artikel 5a VN-Vrouwenverdrag voor het uitbannen van structurele genderdiscriminatie Rikki Holtmaat Onderzoek in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Mei 2004

2 Lay-out: Anne-Marie Krens Tekstbeeld Oegstgeest 2004 R. Holtmaat Leiden Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voorzover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher. Verkoop Reed Business Information bv Postbus 808, 7000 AV DOETINCHEM Telefoon (0314) , telefax (0314)

3 WOORD VOORAF De Nederlandse regering is verplicht vierjaarlijks aan de Tweede Kamer te rapporteren over de implementatie van het VN-Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde. 1 In dat kader zijn de afgelopen jaren in opdracht van de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid (DCE) van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) een aantal zogenoemde verdiepende onderzoeken gedaan naar de inhoud en reikwijdte naar dit Verdrag. 2 Deze studies vormen een onderdeel van de Nationale Rapportage VN-Vrouwenverdrag 3 en spelen tevens een rol bij de rapporten die Nederland op grond van artikel 18 van het Verdrag indient bij het toezichthoudend Comité in New York. 4 Dit boek past in deze serie. Deze verdiepende studie bevat een analyse van de inhoud en strekking van artikel 5a VN- Vrouwenverdrag (VV) en een methode die gebruikt kan worden bij de implementatie van dit verdragsartikel. Het is gebaseerd op de studie die dr. Rikki Holtmaat heeft verricht in het kader van het vijfde verdiepend onderzoek naar de betekenis en reikwijdte van het VN-Vrouwenverdrag in Nederland. 5 Met de verdiepende studies hoopt het Ministerie van SZW ondersteuning te bieden aan een juiste implementatie van het VN-Vrouwenverdrag in de 176 Staten die zich daarbij anno 2004 hebben aangesloten. Het algemene doel van deze publicatie is derhalve het vergroten van de bekendheid met het VN-Vrouwenverdrag. 1 Deze plicht is gebaseerd op artikel 3 van de Goedkeuringswet VN-Vrouwenverdrag (Staatsblad 1991, 355). 2 Zie voor de eerste vier verdiepende studies: Hes & Van Vleuten 1996, Holtrust et al 1996, Monster et al 1996 en Boerefijn et al De eerste rapportage is te vinden in Groenman et al 1997, de tweede heeft neerslag gevonden in het Rapport Marschand 2003 en in het ACVZ-advies Nederland heeft tot nu toe driemaal gerapporteerd, respectievelijk in 1992, 1998 en De vierde rapportage zal eind 2004 naar New York worden gezonden. 5 Dit onderzoek, in opdracht van de DCE, is onder leiding van prof. dr. Janneke Plantenga verricht door de Utrecht School of Economics. Het had als onderwerp de betekenis van artikel 5a VN-Vrouwenverdrag (in het vervolg: VV) voor het beleidsterrein van arbeid, zorg en inkomen. De uitkomsten van dat onderzoek zijn neergelegd in een werkdocument dat door het Ministerie van SZW zal worden gepubliceerd. Zie Plantenga, Holtmaat & Koopmans 2004.

4 iv Woord vooraf Het Verdrag bevat de verplichting om alle vormen van discriminatie van vrouwen uit te bannen. Een van de opdrachten die het in dat kader stelt is het bestrijden van negatieve of schadelijke stereotyperingen van vrouwen en mannen. Wat dit inhoudt wordt in deze publicatie op gedetailleerde wijze in kaart gebracht. In Nederland heeft vrij breed de opvatting ingang gevonden dat het VN-Vrouwenverdrag, met name door het bestaan van artikel 5a VV, een belangrijk aanvullend juridisch instrument is ten opzichte van het bestaande Nederlandse en Europese recht dat seksediscriminatie verbiedt. Dit boek (dat ook in het Engels wordt gepubliceerd) beoogt de internationale discussie hierover te stimuleren. 6 In hoeverre kan de werking van het Nederlandse en het EG-recht op het gebied van gelijke behandeling van vrouwen verbeteren als rekening wordt gehouden met de normen die het VN-Vrouwenverdrag stelt? Het tweede doel van deze publicatie is om wetenschappelijk onderzoekers, die onderzoek willen doen naar het bestaan en de rol van genderstereotypen in recht en beleid, te voorzien van een methode waarmee structurele genderdiscriminatie opgespoord kan worden. Deze methode kan dienen als een van de instrumenten waarmee uitvoering kan worden gegeven aan het algemene overheidsbeleid van gendermainstreaming. De studie naar de inhoud en strekking van artikel 5a VV is in eerste instantie afgesloten in maart Ten behoeve van deze publicatie is het materiaal daarna geactualiseerd, in die zin dat de belangrijkste tot begin april 2004 verschenen rapporten, adviezen en commentaren daarin nog zijn verwerkt. 6 In de Engelse editie van het rapport is tevens een vertaling van het algemene deel van de Eerste Nationale Rapportage over het VN-Vrouwenverdrag (Rapport Commissie Groenman) opgenomen, omdat daarin een uiteenzetting wordt gegeven van doel en strekking van dit Verdrag.

5 INHOUDSOPGAVE WOORD VOORAF SAMENVATTING iii xi DEEL I: OPZET EN ACHTERGROND VAN HET ONDERZOEK 1 1 INLEIDING BIJ DEEL I De vraagstelling voor het onderzoek De inhoud en opzet van dit boek De inhoud van deel I 4 2 DE PLAATS VAN ARTIKEL 5a IN HET VN-VROUWENVERDRAG De aard van het Vrouwenverdrag De plaats van artikel 5a Vrouwenverdrag in de structuur van het Verdrag De drieledige doelstelling van het Vrouwenverdrag 9 3 DE VERONDERSTELDE BIJZONDERE BETEKENIS VAN ARTIKEL 5a VN-VROUWENVERDRAG Artikel 5a Vrouwenverdrag als beginsel dat aanspoort tot cultuurverandering Artikel 5a Vrouwenverdrag als juridische grondslag voor het bestrijden van structurele genderdiscriminatie 12 Het uitbannen van de structurele oorzaken van seksediscriminatie 12 Naar fundamentele veranderingen Artikel 5a Vrouwenverdrag in relatie tot het bestrijden van directe en indirecte seksediscriminatie De te bewijzen veronderstelling 14

6 vi Inhoudsopgave 4 DE ONVREDE MET HET BESTAANDE GELIJKEBEHANDELINGSRECHT Inleiding De tekortkomingen van het bestaande gelijkebehandelingsrecht 16 De beperking tot formele gelijke behandeling op grond van sekse 16 Discriminatie als individueel probleem 16 De assimilerende werking van het recht op gelijke behandeling 17 De onzichtbaarheid van machtsongelijkheid binnen het gelijkebehandelingsrecht Van een verbod op seksediscriminatie naar het uitbannen van sekse als juridisch relevante categorie Tot slot 21 DEEL II: INHOUD EN REIKWIJDTE VAN ARTIKEL 5a VN-VROUWENVERDRAG 23 5 INLEIDING BIJ DEEL II 25 6 ARTIKEL 5a VN-VROUWENVERDRAG VOLGENS DE OPSTELLERS VAN HET VERDRAG De bron van het artikel De totstandkoming van de tekst van artikel 5a Vrouwenverdrag Voorbehouden bij artikel 5a Vrouwenverdrag Conclusie 30 7 ARTIKEL 5a VN-VROUWENVERDRAG VOLGENS HET CEDAW-COMITÉ Inleiding De Algemene Aanbeveling over artikel 5 Vrouwenverdrag Artikel 5a Vrouwenverdrag in andere Algemene Aanbevelingen 32 Artikel 5a VV en geweld tegen vrouwen 32 Artikel 5a VV in relatie tot het familierecht 33 De plaats van artikel 5a in het Verdrag Artikel 5a Vrouwenverdrag in de instructies aan de Lidstaten Artikel 5a Vrouwenverdrag in de Landencommentaren van het CEDAW-Comité 35 Inleiding 35 Algemene opmerkingen 36

7 Inhoudsopgave vii Het bestaan van religieuze en culturele tradities 36 Seksueel geweld en pornografie 38 Politieke participatie van vrouwen 38 Arbeidsparticipatie van vrouwen 39 Beschermende arbeidswetgeving 41 Parttime werk en ongelijke beloning van vrouwen 41 Verplichtingen op grond van artikel 5: algemeen 42 Verplichtingen op grond van artikel 5a VV: voorlichting en educatie 42 Verplichtingen op grond van artikel 5a VV: herziening van wetgeving 43 Het belang van artikel 5a VV in vergelijking tot het Europees seksediscriminatierecht 44 Conclusie 45 8 OPVATTINGEN VAN DE NEDERLANDSE REGERING OVER DE BETEKENIS VAN ARTIKEL 5a VN-VROUWENVERDRAG Inleiding De bespreking van artikel 5a Vrouwenverdrag tijdens de goedkeuringsprocedure 47 Artikel 5a VV en de klassieke vrijheidsrechten 47 Gedragsverandering of structurele veranderingen De Nederlandse rapportages aan het CEDAW-Comité 49 De Eerste rapportage 49 De Tweede en Derde rapportage 50 De verdeling van arbeid en zorg in relatie tot artikel 5a VV 51 9 ARTIKEL 5a VROUWENVERDRAG IN NATIONALE RAPPORTAGES EN IN DE VERDIEPENDE STUDIES Inleiding De eerste Nationale Rapportage 53 Artikel 5a VV en diversiteitbeleid 53 De noodzaak om concrete instrumenten in te zetten 54 Het bestrijden van genderstereotypen in recht en beleid De tweede Nationale Rapportage 55 Inleiding 55 Het rapport Marchand 55 Het advies van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken 56 De reactie van de regering op de Tweede Nationale Rapportage De verdiepende studies naar de betekenis van het Vrouwenverdrag 57 Een radicale interpretatie van artikel 5 VV 57

8 viii Inhoudsopgave Het onderzoek naar gezondheid en gezondheidszorg 58 Artikel 5 VV als basis voor een andere organisatie van arbeid en zorg 58 De discussie over het rapport tussen regering en parlement 59 De relatie tussen genderstereotypen en geweld tegen vrouwen JURIDISCHE LITERATUUR OVER ARTIKEL 5a VN-VROUWENVERDRAG Artikel 5a Vrouwenverdrag volgens Nederlandse juridische literatuur 61 Artikel 5a VV als instrument tot cultuurverandering 61 De onderbepaaldheid van artikel 5a VV 62 Het belang van artikel 5a VV 63 Toetsing van beleid of wetgeving met behulp van artikel 5a VV Engelstalige literatuur over artikel 5a Vrouwenverdrag 64 De beperkte instrumentele betekenis van artikel 5a VV 64 Het discriminatieconcept in het Vrouwenverdrag 65 Het ontbreken van een analyse van de betekenis van artikel 5 VV 66 De relatie tussen artikel 2 en 5 van het Verdrag 67 Naar gelijkheid als transformatie CONCLUSIES VAN DEEL II Het belang van artikel 5a Vrouwenverdrag 71 Een dynamische verdragsinterpretatie 71 Van bewustwording naar structurele veranderingen 71 Van gelijkheid als hetzelfde zijn naar gelijkheid als transformatie 72 Artikel 5a VV als pilaar onder de derde subdoelstelling van het Verdrag De aard en strekking van de verplichtingen op grond van artikel 5a Vrouwenverdrag 74 De instrumentele waarde van artikel 5a VV 74 De reikwijdte van de verplichtingen op grond van artikel 5a VV 75 De relatie met andere grondrechten De inhoud van de verplichtingen op grond van artikel 5a Vrouwenverdrag 76 Het uitbannen van negatieve genderstereotypen in het sociale en culturele leven 76 De verplichting om genderstereotypen in recht en beleid uit te bannen De afdwingbaarheid van culturele veranderingen Het gevaar van culturele hegonomie Tot slot 80

9 Inhoudsopgave ix DEEL III: NAAR EEN METHODE VOOR HET BLOOTLEGGEN VAN STRUCTURELE GENDERDISCRIMINATIE IN RECHT EN BELEID INLEIDING BIJ DEEL III GENDER EN STRUCTURELE GENDERDISCRIMINATIE Gender 85 Gender: een naar tijd en plaats verschillende constructie van mannelijkheid en vrouwelijkheid 85 Het dynamische karakter van gender 85 Gender als analytisch begrip 86 De rol van gender bij de constructie van sociale relaties 86 Ter illustratie: de constructie van sociale verzekeringen en bijstand 87 De rol van gender bij het instandhouden van machtsverschillen tussen de seksen 88 Ter illustratie: de macht van gender in het huwelijksvermogensrecht Structurele genderdiscriminatie 90 Het verschil met het begrip seksediscriminatie 90 Het verschil met het begrip indirecte discriminatie BELEID EN ONDERZOEK MET BETREKKING TOT BEELDVORMING Het beleid met betrekking tot beeldvorming Wetenschappelijk onderzoek naar beeldvorming 94 Van de individuele identiteit naar gender als structureel ordeningsmechanisme 94 Beeldvorming en het machtsverschil tussen mannen en vrouwen 95 Onderzoek naar de constructie van mannelijkheid als het normale De emancipatie-effectrapportage 96 De ontwikkeling van het EER-model 96 De EER naar het huwelijksvermogensrecht METHODOLOGISCHE AANWIJZINGEN EN UITGANGSPUNTEN VOOR HET ONDERZOEK NAAR STRUCTURELE GENDERDISCRIMINATIE Inleiding Gender opereert op verschillende niveaus Het niveau van de analyse De macht van recht 101

10 x Inhoudsopgave 15.5 De schijnbare neutraliteit van recht en beleid Het ontwikkelen van een raster van ijkpunten Recht en beleid als een systeem van classificaties De dynamiek van gender De context waarbinnen het beleid of het recht wordt ontwikkeld De context van machtsongelijkheid tussen de seksen Waarom een specifiek model voor het onderzoek naar structurele genderdiscriminatie? De functie van de onderzoeksmethode bij de uitvoering van het beleid met betrekking tot gendermainstreaming EEN MODEL OM TE ONDERZOEKEN OF SPRAKE IS VAN STRUCTURELE GENDERDISCRIMINATIE Inleiding De vraagstelling en de onderzoeksopzet De eerste-orde-analyse De tweede-orde-analyse Evaluatie / Conclusie 115 GERAADPLEEGDE LITERATUUR 117 OVER DE AUTEUR 127

11 SAMENVATTING Naar ander recht en beleid; de betekenis van artikel 5a VN-Vrouwenverdrag voor het uitbannen van structurele genderdiscriminatie Op grond van artikel 3 van de Goedkeuringswet bij het VN-Vrouwenverdrag (VV) zijn in Nederland in de afgelopen jaren een aantal verdiepende studies en rapporten verschenen waarin de betekenis van dit Verdrag voor de Nederlandse rechtsorde wordt uiteengezet. Deze publicatie past in deze serie. Het boek bevat een analyse van de inhoud en strekking van artikel 5a VV en een methode die gebruikt kan worden bij de implementatie van dit verdragsartikel. Artikel 5a VV stelt dat de Staten, die lid zijn bij het Verdrag, alle passende maatregelen moeten nemen tot verandering van het sociale en culturele gedragspatroon van de man en de vrouw ten einde te komen tot de uitbanning van vooroordelen, van gewoonten en van alle andere gebruiken, die zijn gebaseerd op de gedachte van minderwaardigheid of meerderwaardigheid van een van beide geslachten of op stereotype rollen van mannen en vrouwen. In Nederland heeft vrij breed de opvatting ingang gevonden dat het Vrouwenverdrag hiermee een belangrijke aanvulling geeft ten opzichte van het bestaande Nederlandse recht en het EG-recht dat seksediscriminatie verbiedt. Waar is deze opvatting op gebaseerd en waartuit bestaat die aanvulling op deze juridische instrumenten dan? Wat moeten Staten die bij het Verdrag zijn aangesloten doen om deze bepaling loyaal en te goeder trouw uit te voeren? Volgens de Commissie Groenman, die de eerste Nationale Rapportage over het Vrouwenverdrag heeft opgesteld, valt de algemene doelstelling van het Vrouwenverdrag (de uitbanning van alle vormen van discriminatie tegen vrouwen) uiteen in drie subdoelen: Staten die partij zijn bij het Verdrag moeten werken aan het realiseren van volledige gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur, het verbeteren van de positie van vrouwen en het bestrijden van de dominante genderideologie. De stelling van de Commissie, die ook het uitgangspunt voor dit onderzoek vormde, luidde dat artikel 5a VV de basis vormt onder de derde subdoelstelling van het Verdrag. In dit boek wordt onderzocht of deze stelling bevestiging vindt in juridische documenten en in literatuur over het Vrouwenverdrag. De conclusie van dat onderzoek is dat artikel

12 xii Gelijkheid als transformatie 5a VV een tweeledige betekenis heeft: het verplicht de Staten die aangesloten zijn bij het Verdrag tot het voeren van een actief beleid om stereotype beeldvorming van vrouwen en mannen in bijvoorbeeld de media en in het onderwijs te bestrijden, en het verplicht er toe om het recht en het overheidsbeleid te onderwerpen aan een kritisch onderzoek naar daaraan ten grondslag liggende genderstereotypen. Deze laatste verplichting wordt samengevat in de uitspraak dat het Verdrag verplicht tot het bestrijden van structurele genderdiscriminatie. Daarmee houdt het Vrouwenverdrag inderdaad een normstelling in die verder strekt dan de bestaande wetgeving op het terrein van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Dit recht is immers in hoofdzaak gericht op het bieden van individuele rechtsbescherming tegen seksediscriminatie en biedt niet of nauwelijks een remedie tegen structurele oorzaken van uitsluiting of achterstelling van vrouwen. Het gelijkebehandelingsrecht kijkt vooral terug naar discriminatie die al plaats heeft gevonden. Het Vrouwenverdrag is uitdrukkelijk wel gericht op structurele veranderingen, waardoor ook in de toekomst discriminatie kan worden voorkomen. Het Verdrag drukt in artikel 5a bovendien niet alleen het beginsel van gelijkheid uit, maar ook het beginsel van diversiteit of vrijheid: de mogelijkheid om zelf keuzes te maken over wat het betekent om man of vrouw te zijn, zonder door maatschappelijke structuren of organisaties op een bepaalde, traditioneel vastliggende, invulling van mannelijkheid of vrouwelijkheid te worden vastgepind. De betekenis van artikel 5a VV kan heel kort worden samengevat in de uitdrukking dat gaat om gelijkheid als transformatie. Het eist dat ander recht en beleid wordt ontwikkeld. Gender wordt in dit boek gedefinieerd als de sociale, culturele en maatschappelijke constructie van wat het betekent om man of vrouw te zijn, dat wil zeggen van mannelijkheid en vrouwelijkheid. Het concept van structurele genderdiscriminatie duidt op die vormen van discriminatie die voortvloeien uit het feit dat aan de structuur en organisatie van de samenleving genderstereotypen ten grondslag liggen, waardoor bestaande ongelijke machtsverhoudingen tussen de seksen worden bestendigd. Het gaat om de situatie dat door het gebruik van genderstereotype (vaak traditioneel bepaalde en impliciet blijvende) opvattingen, symbolen en structuren een zekere onderschikking en uitsluiting van vrouwen en het vrouwelijke plaatsvindt. Dit begrip staat naast het juridische begrip seksediscriminatie, dat rechtstreeks verwijst naar een verschil in behandeling op grond van de biologische (mannelijke of vrouwelijke) sekse. Om structurele genderdiscriminatie te bestrijden zal het allereerst nodig zijn om het bestaan ervan op het spoor te komen. Dit is niet eenvoudig, juist omdat het gaat om vanzelfsprekendheden en waarheden over sekse en sekseverhoudingen die bepalend zijn voor de dominante sociale, culturele en maatschappelijke ordening. Op basis van een analyse van literatuur over de constructie van genderverhoudingen en van de rol die gender speelt bij de vormgeving van recht en beleid wordt in dit boek een methode ontwikkeld om structurele genderdiscriminatie op het spoor te komen. Daarvoor worden eerst een aantal methodologische aanwijzingen en uitgangspunten voor een dergelijk onderzoek beschreven.

13 Samenvatting xiii Daarna is aan de hand van het voorbeeld van de Wet Inburgering Nieuwkomers beschreven welk materiaal onderzocht moet worden en welke vragen gesteld moeten om mogelijke structurele genderdiscriminatie in dit deel van het recht bloot te leggen. Het is vervolgens aan de beleidsambtenaar en aan de wetgever om de uitkomsten van een dergelijk onderzoek een belangrijke rol te laten spelen bij het vormgeven van nieuw beleid of ander recht. De methode voor het opsporen van structurele genderdiscriminatie vormt een aanvulling op het instrument van de Emancipatie-effectrapportage (EER), dat hoofdzakelijk is gericht op het opsporen van mogelijke schadelijke of negatieve effecten van voorgenomen wetgeving of beleid op de concrete sociaal-economische positie van vrouwen. Tezamen met de EER kan de hier gepresenteerde onderzoeksmethodiek een belangrijk instrument zijn om effectief uitvoering te geven aan het beleid van het mainstreamen van gender in alle facetten van het overheidsbeleid.

14

15 DEEL I OPZET EN ACHTERGROND VAN HET ONDERZOEK

16

17 1 INLEIDING BIJ DEEL I 1.1 De vraagstelling voor het onderzoek Artikel 5a van het VN-Vrouwenverdrag (in het vervolg VV) stelt dat de Staten, die lid zijn bij dit Verdrag, alle passende maatregelen moeten nemen tot verandering van het sociale en culturele gedragspatroon van de man en de vrouw ten einde te komen tot de uitbanning van vooroordelen, van gewoonten en van alle andere gebruiken, die zijn gebaseerd op de gedachte van minderwaardigheid of meerderwaardigheid van een van beide geslachten of op stereotiepe rollen van mannen en vrouwen. Wat houdt dat in: vooroordelen en stereotiepe rollen uitbannen? Moet de overheid op grond daarvan seksistische reclames op TV verbieden? Een verbod op pornografie uitvaardigen? Of kostwinnersbepalingen in de sociale zekerheid afschaffen? Wat zijn passende maatregelen waarmee aan de verplichtingen die uit dit artikel voortvloeien kan worden voldaan? Het doel van deze publicatie is een verduidelijking van deze bepaling te geven, waarmee tegelijk een bijdrage kan worden gegeven aan de algemene doelstelling van het VN-Vrouwenverdrag: het uitbannen van alle vormen van discriminatie van vrouwen. 1.2 De inhoud en opzet van dit boek In deel II: Inhoud en reikwijdte van artikel 5a VN-Vrouwenverdrag vindt een analyse plaats van gezaghebbende teksten en juridische literatuur die antwoorden zouden kunnen bevatten op de vraag wat deze bepaling precies inhoudt en waartoe het de verdragsstaten verplicht. In dat kader bespreek ik de ontstaansgeschiedenis van het artikel, de interpretatie die het toezichthoudende orgaan van de VN (het CEDAW-Comité) er aan geeft, de mening die de Nederlandse regering er over heeft en de verschillende opvattingen die in de juridische literatuur naar voren komen. Dit deel sluit af met een conclusie over de tweevoudige betekenis van artikel 5a VV: het verplicht de Staten die aangesloten zijn bij het Verdrag tot het voeren van een actief beleid om stereotype beeldvorming van vrouwen en mannen in bijvoorbeeld de media en in het onderwijs te bestrijden, en het verplicht er toe om het recht en het overheidsbeleid te onderwerpen aan een kritisch onderzoek naar daaraan ten

18 4 Hoofdstuk 1 Inleiding bij deel I grondslag liggende genderstereotypen. Deze laatste verplichting wordt samengevat in de uitspraak dat het Verdrag verplicht tot het bestrijden van structurele genderdiscriminatie. De tweede vraag die in dit boek aan de orde komt is die naar de wijze waarop met name de tweede genoemde verplichting kan worden geoperationaliseerd. In deel III: Naar een methode voor het blootleggen van structurele genderdiscriminatie in recht en beleid geef ik een overzicht van verschillende studies waarin getracht is een onderzoeksmodel voor een gendersensitieve benadering van recht en beleid te ontwikkelen. Om te beginnen sta ik in dat deel stil bij de betekenis van de begrippen gender en structurele genderdiscriminatie. Daarna worden verschillende rapporten besproken die studies bevatten over beeldvorming van mannelijkheid en vrouwelijkheid en over de rol die dit speelt bij de vormgeving van recht en beleid. Een instrument dat in Nederlands is ontwikkeld om stereotiepe wetgeving of beleid op te sporen is de emancipatie-effectrapportage (EER). Op basis van dit materiaal presenteer ik in het laatste hoofdstuk een onderzoeksmethode die dienst kan doen bij het opsporen van genderstereotypen die ten grondslag liggen aan recht en beleid. Deze methode kan naast de EER worden ingezet bij de uitvoering van het beleid om de verbetering van de positie van vrouwen te mainstreamen in alle onderdelen van het overheidsbeleid. 1 Het is vervolgens aan de beleidsambtenaar en aan de wetgever om de uitkomsten van een dergelijk onderzoek een belangrijke rol te laten spelen bij het vormgeven van nieuw beleid of ander recht. De betekenis van artikel 5a VV kan heel kort worden samengevat in de uitdrukking dat het gaat om gelijkheid als transformatie: een invulling van het gelijkheidsbeginsel waarin niet uitsluitend het bereiken van gelijke rechten voorop staat, maar waarin vrijheid en diversiteit mogelijk worden. 2 Dat wil zeggen: door middel van ander recht de mogelijkheid scheppen om zelf keuzes te maken over wat het betekent om man of vrouw te zijn, zonder door maatschappelijke structuren of organisaties op een bepaalde, traditioneel vastliggende, invulling van mannelijkheid of vrouwelijkheid te worden vastgepind. 1.3 De inhoud van deel I Voorafgaand aan dit alles zal ik in het vervolg van dit inleidende deel het referentiekader schetsen waarbinnen dit onderzoek naar artikel 5a VV is verricht. Om te beginnen bestaat dat kader uit de plaats van dit artikel in het Vrouwenverdrag (zie hoofdstuk 2.) De bepaling maakt volgens de Nederlandse regering en het CEDAW- 1 Min. SZW 2001 (b). Het mainstreamen van gender is zowel in de UN als in de EU sinds het midden van de jaren 90 een speerpunt. Zie over dit proces in the context van de UN: Jahan 1995 en in de context van de EU: Beveridge & Nott 1996, Shaw 2001 en Pollack & Haffner-Burton In hoofdstuk 15 bespreek ik hoe de in dit boek gepresenteerde onderzoeksmethode zich verhoudt tot de EER en tot het mainstreamen van gender. 2 Deze term heb ik ontleend aan het werk van Sandra Fredman. Zie Fredman 2003, p. 115.

19 Deel I 5 Comité onderdeel uit van een serie algemene bepalingen die de basis vormen voor een drieledige doelstelling van het Verdrag. Artikel 5a VV zou ten grondslag liggen aan de (derde) doelstelling van het uitbannen van de dominante genderideologie. Hoofdstuk 3 bespreekt de belangrijkste veronderstelling van de Commissie Groenman en van de onderzoekers van het vijfde verdiepende onderzoek naar de betekenis van het VN-Vrouwenverdrag. 3 Deze veronderstelling luidde dat dit artikel van het VN-Vrouwenverdrag een bijzondere betekenis heeft, in die zin dat het Verdragsstaten ondermeer verplicht tot het bestrijden van de zogenoemde structurele genderdiscriminatie. Daarmee zou het Verdrag ten opzichte van het bestaande Nederlandse en EG-recht een belangrijke aanvulling geven op het verbod om vrouwen te discrimineren. Tenslotte wordt in hoofdstuk 4 een korte inleiding gegeven op de achtergrond van deze veronderstelling: de onvrede over de assimilerende en stereotyperende werking van het bestaande gelijkebehandelingsrecht in Nederland en in de Europese Unie. Het onderzoek sluit aan bij de gevoelde noodzaak om een juridische basis te leggen onder een benadering die, meer dan in het bestaande gelijkebehandelingsrecht mogelijk is, tegemoet kan komen aan de wens om de structurele oorzaken van de discriminatie van vrouwen bloot te leggen en te bestrijden. 3 Groenman et al en Plantenga, Holtmaat & Koopmans 2004.

20

21 2 DE PLAATS VAN ARTIKEL 5a IN HET VN-VROUWENVERDRAG 2.1 De aard van het Vrouwenverdrag Het VN-Vrouwenverdrag is een internationaal mensenrechtendocument dat per mei door 176 Staten is geratificeerd. Het Vrouwenverdrag onderscheidt zich in een aantal opzichten van andere nationale en internationale juridische documenten waarin de gelijkheid van (of tussen) mannen en vrouwen wordt gegarandeerd. 1 Het eerste wat opvalt is dat het Verdrag, in tegenstelling tot andere internationale documenten, uitdrukkelijk onderkent dat het vrouwen zijn die worden gediscrimineerd in de huidige samenleving, niet mannen. Dat wil zeggen dat inhoud en doel van het Verdrag asymmetrisch zijn: het is gericht op het uitbannen van alle vormen van discriminatie van vrouwen. En niet, zoals standaard is opgenomen in andere teksten: het uitbannen van discriminatie op grond van sekse. 2 Deze laatste bepalingen garanderen allemaal in de een of andere vorm dat er geen discriminatie plaatsvindt op grond van het enkele feit dat iemand een man of een vrouw is. Dat betekent dat deze normen symmetrisch en formeel van aard zijn. In de tweede plaats houdt het Vrouwenverdrag de norm in dat alle vormen van discriminatie van vrouwen moeten worden bestreden. Dit betekent dat niet alleen openlijk seksisme of directe discriminatie van individuele vrouwen verboden is, maar ook meer verborgen of indirecte discriminatie. De uitdrukking alle vormen dekt zoals in dit boek wordt betoogd ook het bestrijden van vormen van systeemdiscriminatie, of structurele genderdiscriminatie. Dit betekent dat het Verdrag (zeker sinds het Optioneel Protocol is aangenomen) niet alleen een basis biedt voor individuele rechtsbescherming tegen discriminatie, maar ook ten grondslag gelegd kan worden aan maatregelen die structurele vormen van discriminatie beogen te bestrijden. 1 Ik kan op deze plaats niet diep ingaan op de aard van het Vrouwenverdrag. Het is aan te bevelen om daarvoor hoofdstuk 2 van het rapport van de Commissie Groenman (Groenman et al. 1997) te lezen en Holtmaat 2003 (a). 2 Zie General Recommendation 25, para 5.

22 8 Hoofdstuk 2 De plaats van artikel 5a in het VN-Vrouwenverdrag In de derde plaats onderscheidt het Vrouwenverdrag zich van andere juridische documenten waarin discriminatie wordt verboden doordat het niet alleen op formele gelijkheid, maar ook op materiële gelijkheid is gericht. Dit laatste blijkt onomwonden uit de recente Algemene Aanbeveling van het CEDAW-Comité over de noodzaak om positieve actie te voeren: In the Committee s view, a purely formal legal or programmatic approach is not sufficient to achieve women s de facto equality with men, which the Committee interprets as substantive equality. In addition, the Convention requires that women be given an equal start and that they be empowered by an enabling environment to achieve equality of results. It is not enough to guarantee women treatment that is identical to that of men. Rather, biological as well as socially and culturally constructed differences between women and men must be taken into account. Under certain circumstances, non-identical treatment of women and men will be required in order to address such differences. Pursuit of the goal of substantive equality also calls for an effective strategy aimed at overcoming underrepresentation of women and a redistribution of resources and power between men and women De plaats van artikel 5a Vrouwenverdrag in de structuur van het Verdrag Artikel 5a Vrouwenverdrag sluit aan bij Overweging 14 van de Preambule bij het Verdrag waarin de opstellers van het Verdrag verklaren dat ze zich er van bewust zijn dat ( ) een verandering in de traditionele rol zowel van mannen als van vrouwen in de maatschappij en in het gezin noodzakelijk is om tot volledige gelijkheid van mannen en vrouwen te komen. Het artikel maakt deel uit van de groep algemene bepalingen in het Verdrag (de artikelen 1-5 en artikel 24). Daarnaast is er een groep bepalingen waarin specifieke terreinen worden beschreven waarop het Verdrag van toepassing is (zoals vrouwenhandel, politieke participatie, arbeid en sociale zekerheid, onderwijs, gezondheidszorg en familierecht) en wat Verdragsstaten moeten doen om op die terreinen een eind te maken aan discriminatie (de artikelen 6-16). 4 Tenslotte is er een aantal uitvoeringsbepalingen (art ). Het aansluitende artikel 5b handelt over verwachtingspatronen die bestaan ten aanzien van de rollen van mannen en vrouwen bij de vervulling van het ouderschap. 5 Door Monster, Cremers & Willems wordt de relatie tussen de beide artikelleden als volgt beschreven: 3 General Recommendation 25, para 8. 4 Deze verplichtingen worden in het Verdrag omschreven als het nemen van alle passende maatregelen. In het kader van dit onderzoek wordt niet ingegaan op de vraag hoe in het algemeen getoetst moet worden of Staten hieraan voldoen. Zie daarvoor Groenman et al. 1997, hoofdstuk 2, par De Staten die partij zijn bij dit verdrag nemen alle passende maatregelen om: (b) ervoor zorg te dragen dat onderwijs over het gezin een juist begrip van het moederschap als sociale functie, en de erkenning van de gezamenlijke verantwoordelijkheid van mannen en vrouwen bij het grootbrengen en de ontwikkeling van hun kinderen bevat, met dien verstande dat het belang van de kinderen in alle gevallen voorop staat.