Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument SEC(2009) 557.

Transcriptie

1 RAAD VA DE EUROPESE U IE Brussel, 5 mei 2009 (06.05) (OR. en) 9493/09 ADD 2 EF 66 ECOFI 340 CO SOM 104 I GEKOME DOCUME T - ADDE DUM van: de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretaris-generaal van de Europese Commissie ingekomen: 4 mei 2009 aan: de heer Javier SOLANA, secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger Betreft: Werkdocument van de diensten van de Commissie, begeleidend document bij de mededeling van de Commissie betreffende - Pakketproducten voor retailbeleggingen: samenvatting van het effectbeoordelingsverslag over pakketproducten voor retailbeleggingen Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument SEC(2009) 557. Bijlage: SEC(2009) /09 ADD 2 sd DG G I L

2 COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, SEC(2009) 557 WERKDOCUME T VA DE DIE STE VA DE COMMISSIE Begeleidend document bij de mededeling van de Commissie betreffende pakketproducten voor retailbeleggingen SAME VATTI G VA HET EFFECTBEOORDELI GSVERSLAG OVER PAKKETPRODUCTE VOOR RETAILBELEGGI GE {COM(2009) 204 definitief} {SEC(2009) 556} NL NL

3 WERKDOCUME T VA DE DIE STE VA DE COMMISSIE Begeleidend document bij de mededeling van de Commissie betreffende pakketproducten voor retailbeleggingen SAME VATTI G VA HET EFFECTBEOORDELI GSVERSLAG OVER PAKKETPRODUCTE VOOR RETAILBELEGGI GE {COM(2009) 204 definitief} {SEC(2009) 556} Pakketproducten voor retailbeleggingen zijn pakketproducten die financiële markten gemakkelijk toegankelijk maken voor kleine beleggers. Voor effectieve, verantwoorde retailbeleggingen is het van belang dat er een solide en consistent regelgevingskader voor dergelijke producten bestaat. Dat financiële producten transparant moeten zijn en dat onverantwoorde verkoop ervan veel schade kan aanrichten, is met de huidige financiële crisis wel gebleken. Gezien het ineengestorte beleggersvertrouwen moet dringend werk worden gemaakt van de totstandbrenging van een deugdelijk regelgevingskader waarmee dit vertrouwen kan worden teruggewonnen. Overal in de Europese Unie worden diverse pakketproducten voor de kleine belegger aangeboden. Deze producten bieden uitzicht op financieel rendement op middellange à lange termijn en zijn gebaseerd op een combinatie van risico's op de financiële markten. Tot deze producten behoren onder meer: beleggingsfondsen; gestructureerde effecten; aan beleggingen gekoppelde levensverzekeringen; en gestructureerde termijndeposito's. De totale markt voor deze producten is zeer groot: eind 2007 beliep het belegde bedrag naar raming bijna 10 biljoen EUR, al is deze som thans als gevolg van de financiële crisis sterk teruggelopen. Deze producten hebben weliswaar uiteenlopende rechtsvormen, maar vervullen voor kleine beleggers min of meer dezelfde rol. In een goed functionerende markt kan concurrentie tussen groepen van pakketproducten voor retailbeleggingen tot een efficiënte allocatie van middelen bijdragen, doordat zij stimulansen schept voor producenten om producten te ontwikkelen en te verkopen die goed op de profielen van kandidaat-beleggers zijn toegesneden. De markten voor deze producten worden echter gekenmerkt door een grote informatieongelijkheid tussen ontwikkelaars en distributeurs van producten enerzijds en kleine beleggers anderzijds, alsook door principaal-agentconflicten onder hen die aan kleine beleggers verkopen. Dit marktfalen richt beleggersschade op microniveau aan wanneer NL 2 NL

4 producten op basis van fout advies worden verkocht of vanuit een verkeerd inzicht worden gekocht. Op macroniveau bestaat het risico dat beleggers beleggingsmarkten de rug toekeren, met alle gevolgen van dien voor deze markten en voor het vermogen van particulieren om in hun financiële toekomst te voorzien. Om dit falen tegen te gaan, is op Europees en nationaal niveau regelgeving vastgesteld. In deze regelgeving staan steeds twee doelstellingen centraal, namelijk ervoor zorgen dat beleggers vóór het sluiten van het contract effectieve productinformatie krijgen en garanderen dat het verkoopproces eerlijk verloopt. Op Europees niveau is deze regelgeving grotendeels per sector ontwikkeld. De toepasselijke regels hangen af van de rechtsvorm van het product en de wettelijke status van degene die het product verkoopt. Voor sommige sectoren en producten zijn er geen Europese regels voorhanden. Op Europees niveau is er in de praktijk dan ook sprake van een echte lappendeken aan regels voor verschillende pakketproducten voor retailbeleggingen en voor de kanalen voor de distributie ervan. Dit heeft alom vragen doen rijzen omtrent de consistentie van het Gemeenschapsrecht. De mate waarin beleggers worden beschermd, verschilt immers sterk van de ene sector tot de andere en het speelveld is niet voor alle ontwikkelaars en distributeurs van deze producten gelijk. In sommige lidstaten hebben de toezichthoudende autoriteiten, wanneer dit door het Gemeenschapsrecht is toegestaan, actie ondernomen om de beleggersbescherming te verbeteren en om het speelveld gelijk te maken waar zij zien dat de Europese voorschriften tekortschieten. Deze reacties hadden echter per definitie een beperkt geografisch bereik en waren niet gecoördineerd, waardoor de regels verder uiteen zijn gaan lopen en, althans in principe, de ontwikkeling van een interne markt voor deze producten nog meer is belemmerd. In deze effectbeoordeling worden twee vragen gesteld: houdt deze lappendeken aan regels reële risico's in op beleggersschade en marktverstoring? En zo ja, is er een respons op Europees niveau nodig en in welke vorm? Procedurekwesties De werkzaamheden van de Commissie inzake pakketproducten voor retailbeleggingen vloeien voort uit een verzoek van de Raad (Ecofin) van mei 2007 om de samenhang te onderzoeken tussen de binnen het EU-recht bestaande informatie- en distributieregels die op verschillende soorten retailbeleggingsproducten van toepassing zijn. Wij hebben uitgebreid overleg gepleegd met belanghebbenden, onder meer via een "call for evidence" in oktober 2007, waarover in maart 2008 feedback is gegeven, een technische workshop met vertegenwoordigers uit de sector in mei 2008 en een open hoorzitting op hoog niveau in juli 2008, waarop 300 vooraanstaande vertegenwoordigers van de sector, consumentenverenigingen, nationale toezichthouders en de Europese instellingen de marktontwikkelingen en de potentiële risico's voor kleine beleggers hebben besproken. Indien besloten wordt dat op Europees niveau actie moet worden ondernomen, zullen verdere effectbeoordelingswerkzaamheden nodig zijn om uit te maken welke specifieke maatregelen moeten worden getroffen en welke kosten en baten daaraan verbonden zijn. NL 3 NL

5 De effecten van het algemene probleem en de argumenten voor actie op Europees niveau Hoe is het bovenbeschreven algemene probleem concreet gerezen? Wat zijn de kosten voor de Europese economie en samenleving, en wie draagt deze kosten? Op EU-niveau ontbreekt het aan een consistente aanpak van de regelgeving inzake informatieverstrekking en intermediairs. Dit komt tot uiting in drie problemen: Ten eerste is de in de EU-regelgeving vastgelegde beleggersbescherming niet voor alle producten in kwestie even toereikend. Ten tweede verstoren de verschillen in de EU-regelgeving de concurrentie op de markt ten voordele van "minder gereguleerde" producten. De verschillen in de EU-regelgeving kunnen aanzetten tot regelgevingsarbitrage, waardoor het risico op de bovengenoemde beleggersschade nog groter wordt. Ten derde leidt de uiteenlopende aanpak van de informatieverstrekking en de distributie vanwege de niet-gecoördineerde nationale reacties op de lacunes en inconsistenties in het Gemeenschapsrecht tot nog grotere belemmeringen van de grensoverschrijdende handel en de ontwikkeling van een interne markt voor pakketproducten voor retailbeleggingen, met alle gevolgen van dien voor de efficiëntie en de omvang van de markt. Zowel op micro- als op macroniveau kunnen beleggers schade lijden. Op microniveau kunnen beleggers geld verliezen of beleggen vanuit onrealistische rendementsverwachtingen; op macroniveau kan hun vertrouwen in de markten voor retailbeleggingen afbrokkelen. Regelgevingsarbitrage tussen producttypes kan deze effecten versterken en tegelijk de concurrentiepositie van de markt ondermijnen; aangezien het voortbestaan van belemmeringen voor grensoverschrijdende handel eveneens gevolgen heeft, kan dit er in het algemeen toe leiden dat de inefficiëntie in de middelenallocatie nog groter wordt. Volgens de deskundigenadviezen en de concrete gegevens van belanghebbenden richten deze problemen in de praktijk beleggersschade aan en veroorzaken zij, weliswaar in mindere mate, marktverstoringen en een afname van de grensoverschrijdende handel. Dat in verschillende rechtsgebieden keer op keer producten op basis van fout advies worden verkocht en vanuit een verkeerd inzicht worden gekocht, wijst erop dat het precies de beleggers zijn die de risico's dragen. Dat sommige lidstaten deze risico's eenzijdig via lokale regelgeving hebben aangepakt, toont duidelijk aan dat het om grote en belangrijke problemen gaat. Sommige lidstaten hebben ook ingegrepen om ervoor te zorgen dat minder regelgevingsarbitrage tussen verschillende distributiekanalen en producttypes mogelijk is. Aangezien dergelijke eenzijdige acties op nationaal niveau maar een beperkt geografisch bereik hebben, is de kans echter klein dat zij veel invloed uitoefenen op de mogelijkheden voor grensoverschrijdende handel of op de algemene normen voor beleggersbescherming. Belanghebbenden hebben ook aangegeven dat het gebrek aan coördinatie extra kosten met zich meebrengt voor marktexploitanten die producten in verschillende lidstaten distribueren. Het is echter mogelijk dat interventie niet meteen zo'n grote invloed heeft op de grensoverschrijdende handel, aangezien, wat bepaalde producten betreft, de mogelijkheden voor dergelijke handel ook door andere factoren kunnen worden beperkt. NL 4 NL

6 Ook als alleen naar lokale markten wordt gekeken, is de kans echter nog steeds groot dat de lappendeken aan regelgeving op Europees niveau en de daaruit voortvloeiende uiteenlopende situaties op nationaal niveau tot beleggersschade en regelgevingsarbitrage bijdragen. Dat komt doordat de acties van de lidstaten in zekere mate door het Gemeenschapsrecht worden beperkt. Door de verschillen in aanpak binnen het Gemeenschapsrecht zijn er op de nationale markten voor de diverse producten onvermijdelijk ingewikkelde lappendekens aan regels ontstaan. Om die reden vormen de lacunes in de beleggersbescherming en het ongelijke speelveld evenzeer of zelfs nog meer een Europees probleem dan een probleem van de lokale markten. De waarschijnlijke gevolgen van het afzien van verdere actie Als op Europees niveau geen actie wordt ondernomen om de bovengenoemde problemen aan te pakken, zouden deze problemen blijven bestaan. Dat wil daarom niet zeggen dat het regelgevingskader ongewijzigd zou blijven. Er mag immers redelijkerwijs worden aangenomen dat sommige lidstaten verdere actie zullen ondernemen, met name in het licht van de financiële crisis. Dit kan binnen de desbetreffende lidstaten een gunstig effect sorteren op de eerste twee genoemde problemen, al zou de totale omvang van het effect vanwege de communautaire rechtsregels beperkt kunnen uitvallen. Bij een dergelijke actie zou ook de regelgevingsaanpak in de verschillende lidstaten verder uiteenlopen, wat het grensoverschrijdende zakendoen zou kunnen belemmeren en het wetgevingslandschap nog ingewikkelder zou kunnen maken. Aangezien het bovendien onwaarschijnlijk is dat alle lidstaten eenzijdige actie ondernemen, zou er voor sommige markten geen adequate regelgeving voorhanden zijn. Wellicht zouden er zonder verdere stimulansen van de EU ook nog zelfregulerende initiatieven worden genomen. Parallel daaraan wordt op EU-niveau momenteel eveneens gewerkt aan het beperken van de problemen in bepaalde sectoren. (Voorbeelden hiervan zijn de herziening van de Prospectusrichtlijn en mogelijk ook van andere sectorale richtlijnen; het ontwikkelen van essentiële beleggersinformatie voor icbe's; werkzaamheden ter verbetering van de financiële educatie in samenwerking met de lidstaten; en herzieningen van de richtlijn betreffende de verkoop op afstand van financiële diensten en de richtlijn verzekeringsbemiddeling. Hieronder vallen ook alle ruimere initiatieven ter verbetering van de regelgeving inzake financiële diensten die wellicht als gevolg van de financiële crisis zullen worden genomen.) Zonder coördinatie zouden deze initiatieven echter de inconsistenties op Europees niveau vergroten en zouden er lacunes in de regelgeving blijven bestaan. Dit zou de bovengenoemde problemen in de verschillende lidstaten en marktsegmenten niet effectief beperken. Kortom, de aanpak van de in de effectbeoordeling geconstateerde uitdagingen moet door een coherente algemene strategie worden gestuurd. NL 5 NL

7 Doelstellingen De uit de probleemanalyse voortvloeiende beleidsopties worden beoordeeld op hun vermogen om te zorgen voor: een hoge en consistente mate van beleggersbescherming voor alle producten en distributiekanalen, met inbegrip van die welke momenteel niet aan EU-regels inzake informatieverstrekking en distributie onderworpen zijn; beleggers zouden geïnformeerde beleggingsbeslissingen moeten kunnen nemen en de verschillende productaanbiedingen effectief met elkaar moeten kunnen vergelijken, waarbij zij moeten kunnen blijven vertrouwen op het beleggingsadvies dat zij krijgen; een gelijk speelveld voor alle soorten pakketproducten voor retailbeleggingen en voor de distributie ervan; en een versterkte interne markt voor pakketproducten voor retailbeleggingen. Analyse van de opties Er wordt een aantal mogelijke opties voor actie op EU-niveau belicht en vergeleken met de benchmark, namelijk het afzien van verdere interventie. Uit noodzaak betreft het een grotendeels kwalitatieve analyse op hoog niveau. Als later eventueel overeenstemming over wetgevende vervolgwerkzaamheden wordt bereikt, zal een meer gedetailleerde en fijnmazige effectbeoordeling nodig zijn om deze te ondersteunen. Dit betekent dat nog meer gegevens moeten worden verzameld. De opties worden afzonderlijk beoordeeld op basis van de twee regelgevingsgebieden die als de belangrijkste zijn aangemerkt (verplichte informatieverstrekking en verkoop). Tussen beide gebieden bestaan echter synergieën: een pakket waarbij maatregelen voor zowel de informatieverstrekking vóór het sluiten van het contract als voor verkooppraktijken worden gecombineerd, zal waarschijnlijk grotere baten opleveren dan wanneer elk van die gebieden afzonderlijk wordt behandeld. Op beide gebieden zijn de volgende opties onderkend en geanalyseerd: geen beleidswijziging; door de Commissie ondersteunde zelfregulering; een aanbeveling van de Commissie met richtsnoeren voor gemeenschappelijke principes en aanpak; een mandaat aan de Lamfalussy-comités om de convergentie van het toezicht te stimuleren; en wetgevende actie op EU-niveau. Uit de analyse blijkt dat opties die niet ten minste enigerlei wijziging van de wetgeving op Europees niveau inhouden, de onregelmatigheden op Europees niveau niet ten volle kunnen aanpakken en dus minder baten zouden opleveren. NL 6 NL

8 Een vergelijking van de opties wijst uit dat zelfregulerende initiatieven naar verwachting slechts een marginaal effect zouden sorteren, terwijl een beroep op de Lamfalussy-comités of een aanbeveling van de Commissie een groter positief effect zouden opleveren. Wetgevende actie zou het grootste positieve effect sorteren, onder meer omdat zij bindend kan zijn en beter voor een coherente en efficiënte algemene aanpak zou kunnen zorgen. Bovendien zouden zonder wetgevende actie de verschillen tussen lidstaten en sectoren wellicht blijven bestaan, vanwege inconsistenties op Europees niveau en tekortkomingen in de coördinatie tussen actoren binnen de sector en op nationaal niveau. Hoewel volgens de analyse actie met een wetgevend element het meest effectief zou zijn om de gestelde doelen te bereiken, sluiten de mogelijke opties elkaar niet uit. In dit stadium valt moeilijk in te schatten wat de absolute omvang van de baten zou kunnen zijn. In de effectbeoordeling wordt toegelicht via welke mechanismen de baten verder kunnen toenemen en wordt het relatieve gewicht ervan uit kwalitatief oogpunt bekeken. Extra baten zullen waarschijnlijk sterk afhangen van de specifieke vervolgactie die wordt ondernomen. Daarom zijn verdere effectbeoordelingswerkzaamheden van essentieel belang. Als bedrijven hun informatieverstrekking en verkooppraktijk moeten aanpassen, kunnen hiermee grote nalevings- en administratieve kosten gepaard gaan; de diverse opties zullen waarschijnlijk ook uiteenlopende kosteneffecten sorteren op andere organen, zoals nationale toezichthouders, de comités van toezichthouders en de Commissie zelf. In een later stadium zullen de vervolgmaatregelen aan een afzonderlijke effectbeoordeling worden onderworpen, met een precieze meting van de administratieve lasten aan de hand van het standaardkostenmodel. De baten van het ondernemen van actie zouden wellicht nog groter zijn als deze actie wordt gecoördineerd met andere werkzaamheden (bijvoorbeeld op het gebied van de financiële educatie van beleggers), met de sector (om te garanderen dat deze daadwerkelijk aan de maatregelen meewerkt) en met nationale toezichthouders (om een effectief en gecoördineerd toezicht te waarborgen). Conclusies In de nasleep van de financiële crisis zal het er vooral op aankomen het consumentenvertrouwen in de financiële markten te herstellen. Om deze uitdaging met succes aan te gaan, is een hoge mate van producttransparantie en professionalisme in de financiële sector van cruciaal belang. Het is daarom absoluut noodzakelijk dat het Europese regelgevingskader inzake pakketproducten voor retailbeleggingen de realiteit van de hedendaagse financiële markten weerspiegelt en dat een gebrek aan coherentie vanwege achterhaalde regelgeving niet verhindert dat overal in de EU een hoge mate van beleggersbescherming en een gelijk speelveld voor beleggingsproducten wordt gegarandeerd. In deze effectbeoordeling is het regelgevingslandschap op Europees niveau inzake pakketproducten voor retailbeleggingen onderzocht en zijn duidelijke verschillen tussen producten en sectoren geconstateerd wat betreft de regels inzake informatieverstrekking vóór het sluiten van het contract en verkooppraktijken. Aan de hand van de beschikbare gegevens is het niet mogelijk gebleken de precieze omvang te bepalen van de problemen die uit dit versnipperde regelgevingskader voortvloeien. Diverse belanghebbenden hebben echter illustratieve voorbeelden van beleggersschade en kwalitatieve gegevens over de effecten van de lacunes en inconsistenties in het Gemeenschapsrecht verstrekt. NL 7 NL

9 Sommige lidstaten hebben pogingen ondernomen om deze problemen op hun eigen grondgebied aan te pakken. Dit is echter niet systematisch in alle lidstaten en op gecoördineerde wijze gebeurd, waardoor het regelgevingskader verder versnipperd is geraakt, met alle gevolgen van dien voor de grensoverschrijdende dienstverleners en dus ook voor de interne markt. Bovendien kunnen inconsistenties in de regelgeving op Europees niveau niet volledig door een optreden op nationaal niveau worden opgevangen. Als op Europees niveau geen wetgevende actie wordt ondernomen, zullen aanzienlijke problemen blijven bestaan, namelijk consumentenschade, concurrentieverstoring tussen groepen producten op basis van regelgevingsarbitrage en, in minder mate, belemmeringen van de ontwikkeling van de interne markt. Uit een analyse van de opties op hoog niveau blijkt dat dergelijke actie materiële kosten met zich mee zal brengen, maar op al deze gebieden ook baten zou opleveren. Op basis van het bovenstaande wordt wetgevende actie aanbevolen, zowel wat informatieverstrekking vóór het sluiten van het contract als wat verkooppraktijken betreft. In deze effectbeoordeling is beoordeeld of wetgevende actie vereist is om de vastgestelde tekortkomingen te verhelpen. Daarbij is niet ingegaan op de precieze vorm en inhoud van eventuele maatregelen ter zake. Om een grondige beoordeling van de kosten en baten mogelijk te maken, zal duidelijk moeten worden gepreciseerd wat voor interventie overwogen wordt, hetgeen zal afhangen van de vervolgwerkzaamheden in aansluiting op de aanstaande mededeling. Er moet nog heel wat werk worden verzet om ervoor te zorgen dat de wetgevende reactie doelgericht is en dat daarbij van een optimaal evenwicht tussen kosten en baten sprake is. NL 8 NL